CAPÍTULO VI OS FATORES DE INFLUÊNCIA DA MATURIDADE DO E-GOV ENQUANTO
6.5 Um olhar dos fatores de influência do e-gov em Vitória sob a luz da teoria Multiple
Streams
Das decisões para o incremento da maturidade do e-gov, observou-se a presença de aspectos importantes que poderiam exercer poder de influência na produção da política do e- gov no contexto local.
Os fatores socioeconômicos seriam condições mínimas necessárias, porém não suficientes, para a implementação de uma política do e-gov, visto que sua capacidade para influenciar a maturidade do e-gov local não apontou força explicativa potente. Dentre essas condições mínimas necessárias estariam as variáveis “renda e condições de vida”, “usuários de internet e conectividade” e “tamanho do município”, as quais seriam traduzidas pelos indicadores PIB per capita e renda per capita, conexão por banda larga fixa, uso de internet nos domicílios e grau de urbanização do município. Entretanto, as análises não apresentaram dados estatisticamente seguros de que, sozinhos, eles indicassem poder de influência à tomada de decisão da política do e-gov municipal para o incremento de sua maturidade, o que conduziu à investigação para outros fatores que estariam relacionados ao nível de desenvolvimento do e-gov encontrado com a aplicação do IMeG.
Além disso, os resultados da pesquisa vão no sentido de que não seriam esses os fatores limitantes dos governos locais para criar suas plataformas de e-gov com informação, abertura à população e serviços públicos digitais. O que se observou com a aplicação do IMeG foi que as prefeituras das capitais dos Estados brasileiros implementaram, em menor ou maior grau, ações de e-gov independentemente dos fatores socioeconômicos em que se encontravam os municípios. Algumas apresentavam as condições favoráveis, mas não aplicaram ferramentas que deixassem o modelo mais maduro, outras incrementaram instrumentos de maturidade sem que a população tivesse conectividade para usá-las.
Dentre os municípios avaliados pelo IMeG, Vitória – classificada em 3° lugar no grau de maturidade – apresentou as condições mínimas necessárias favoráveis (relativas aos indicadores citados) para implementação do e-gov, mas, sobretudo, destacou-se em termos de ferramentas de e-gov maduras e centradas no cidadão. Este caso foi tomado em estudo em profundidade para observar fatores político-institucionais relacionados ao processo de produção da política do e-gov.
Como complementando às condições mínimas necessárias, os fatores político- institucionais tenderiam a influenciar a maturidade do e-gov na medida em que trariam condições organizacionais favoráveis que permitissem a formulação e a implementação da política. Tais condições estariam ligadas, principalmente, a questões que circundam a estrutura administrativa do governo: desconcentração de poder e modernização de gestão, equipe de TI própria e cultura organizacional voltada a processos participativos e envolvimento dos funcionários no processo decisório de formulação.
O estudo de caso em Vitória indicou, ainda, que as variáveis “vontade/influência política”, “estrutura administrativa” e “cultura organizacional” estariam dentre os fatores político-institucionais de maior peso na influência da maturidade do e-gov municipal. Mas que a variável vontade/influência pública tenderia a afetar mais na maturidade do e-gov local na medida em que agentes políticos, não necessariamente eleitos, agiriam como influenciadores
nas decisões sobre a política. Por outro lado, as variáveis “mudança e transição de governo” e “orçamento público” parecem não apresentar força de influência capaz de limitar ações e projetos nas políticas de e-gov. A análise de conteúdo das entrevistas municipais reforçaram estas variáveis como influenciadoras da maturidade do e-gov, sobressaindo-as em detrimento às demais variáveis elencadas neste estudo.
Desta maneira, essas percepções vão no sentido de que a hipótese central da tese e seu desmembramento nas duas subhipóteses:
H1: Fatores socioeconômicos e político-institucionais influenciam o nível de maturidade do governo eletrônico local.
Ha: Fatores socioeconômicos favorecem a maturidade do e-gov local. Hb: Fatores político-institucionais influenciam a maturidade do e-gov local.
estariam relacionadas à influência de fatores do ambiente externo e do ambiente interno à administração pública, mas nem todas as variáveis independentes selecionadas para estes respectivos fatores de influência, exerceriam, na mesma intensidade, força sobre a maturidade do e-gov. Os resultados da investigação indicam que seria possível considerar a existência de fatores que afetariam o grau de maturidade do e-gov local, os quais estariam relacionados às condições socioeconômicas dos municípios bem como de sua população, mas, sobretudo, aos aspectos da própria administração, ligados às condições políticas e institucionais que dão suporte à produção da política pública.
Essas análises conduzem a reflexão de que, sob essas condições, as escolhas políticas para o desenvolvimento das políticas de e-gov e incremento de sua maturidade concentrar-se-iam na construção de um cenário favorável que seria baseado mais em aspectos do ambiente interno da organização (os fatores denominados político-institucionais) que do ambiente externo (considerados os fatores socioeconômicos). E, portanto, os fatores do ambiente interno teriam maior relação com a maturidade do e-gov, por afetar diretamente a construção da política pública, seja pela estrutura administrativa enxuta e menos centralizadora, resultado de reformas nas administração e ações integradas entre os departamentos do governos; seja pela cultura organizacional voltada para interação dos funcionários aos aspectos decisórios do planejamento da política; seja pela vontade/influência política dos atores envolvidos e sensibilizados para a questão tecnológica como estratégia de gestão.
De modo a ilustrar essa reflexão, e enquanto resultado do estudo de caso nas capitais dos Estados brasileiros e no estudo em profundidade no município de Vitória, a Figura 6.3 busca relacionar as variáveis estudadas com suas respectivas forças de influência na
maturidade do e-gov, e aponta um nível de força de influência em cada uma dessas variáveis sobre a maturidade do e-gov (variável dependente).
Figura 6.3 – Variáveis que afetariam a maturidade do e-gov
Fonte: elaborado pela autora
Do exame nos casos estudados e com base na literatura que deu suporte à investigação, pode-se levantar alguns aspectos importantes sobre os fatores de influência da maturidade do e-gov local.
A política de e-gov é por si só uma política que engloba e atinge várias outras áreas da administração pública, seja porque é um projeto que envolve tecnologia de integração de dados (interoperabilidade), seja porque é suporte para complementar políticas públicas de outros setores, como saúde, educação, segurança pública ou área fiscal. Por isso mesmo, sua produção enquanto política pública sofre influência de vários fatores, internos ou externos à administração pública, alguns com maior força que outros.
A ideia de discutir a origem do conceito de e-gov tencionou indicar aspectos que ajudassem a entender o que influenciava seu nível de maturidade. Esses aspectos deram indícios de que o desenvolvimento do e-gov depende de uma estrutura administrativa voltada à eficiência com a introdução de TI, mas também, à melhoria na gestão da informação e nas tomadas de decisão com acesso mais fácil, integrado e organizado às mesmas.
A modernização da gestão pública provém do uso das TI para melhorar processos e agilizar procedimentos. Associada ao conceito de governança pública – cuja perspectiva de
Maturidade do e-gov Renda e condições de vida Usuários de internet e conectividade Literacia Tamanho do município Cultura organizacional e capacitação Vontade e influência política Estrutura Administrativa Mudança e transição de governo Distriuição do orçamento Ambiente Interno Ambiente Externo ++ 0 + ++ Ambiente Externo +
Legenda: 0 força nula ou sem efeito; + força pouco sifnigicativa; ++ força significativa; +++ força muito significativa
+++ +++
+++ +
controle social leva a fiscalização do Estado pela sociedade e a introdução de novos atores nos processos de tomadas de decisão – traduz-se numa gestão compartilhada e participativa, onde os stakeholders envolvem-se com a gestão pública. Em paralelo, reflete num modelo de e-gov que contempla em sua formulação o conceito dos três pilares: informação voltada ao governo aberto, serviços públicos digitais e participação eletrônica, cujo desenvolvimento é medido pelo grau de sua maturidade.
Uma estrutura administrativa adequada que suporte tal modelo de gestão e plano de governo baseia-se em processos e dados integrados, menor grau de burocracia e com disponibilidade de recursos, sejam eles tecnológicos ou humanos. Possuir funcionários efetivos de TI no quadro técnico da prefeitura84 aumenta as chances de sucesso das
ferramentas e iniciativas para o e-gov em virtude da disponibilidade de pessoal para desenvolvê-las e sustentá-las.
A cultura organizacional também parece exercer uma importante condição para a implementação da política do e-gov, principalmente quando possibilita abertura para que funcionários colaborem nas decisões da gestão municipal, criando adesão e coesão dos mesmos às propostas implementadas, e dando credibilidade e comprometimento ao projeto. Este é um processo gradativo que modifica a cultura organizacional à abertura das decisões, e permite os primeiros passos para a inserção de outros stakeholders no processo decisório. Em gestões participativas ou compartilhadas, como em Vitória, a cultura organizacional centra-se no cidadão como parte integrante do processo decisório, ainda que grande parte do orçamento público seja destinado à manutenção da máquina pública, as decisões em gestões participativas permitem eleger obras e serviços prioritários para a cidade, no intuito de valorizar as contribuições da população, ao mesmo tempo que a compromete com a decisão do destino dos recursos públicos.
Quando agentes políticos eleitos possuem a mesma compreensão da TI como fator estratégico para alcançar a modernidade e integração de informações na gestão e seguem com os investimentos na área, a descontinuidade dos projetos não é percebida. Isso gera vantagens nos processos de controle de gestão internos da prefeitura mas, também, traz benefícios para a população com melhoria na qualidade dos serviços públicos ofertados e nos canais de acesso, de modo que ela também perceba que os investimentos em TI fazem parte dos investimentos em saúde, educação e segurança pública: a tríade do governo.
Essas rupturas não foram observadas no caso em estudo. Seja porque a formulação do projeto Vitória Online conquistou o apoio do nível estratégico da gestão, e posteriormente dos funcionários, seja porque o quadro técnico das Secretarias de Comunicação e de
84 No Brasil, 77% dos funcionários da área de TI nas prefeituras são efetivos; e, 96,5% das capitais
Informação – pertencente ao corpo técnico do município – manteve o projeto em andamento. Esses aspectos reforçam a relevância do quadro técnico permanente dentre os funcionários da área de TI ou formuladores de projetos de modernização da gestão, pois, ainda que as lideranças sejam transferidas, o corpo técnico guarda o conhecimento dos projetos anteriores, fracassos e sucessos e as metodologias usadas, para manter o projeto em execução e intervir/ sensibilizar decisores políticos com vistas a manter interesse das novas gestões nas melhorias e inovações do e-gov.
Mas, como a política do e-gov em Vitoria ganhou espaço na agenda política em detrimento a outras políticas de igual relevância?
A teoria de Multiple Streams, de John Kingdon, argumenta que a prioridade na agenda política seria a convergência de três fluxos: problemas, soluções e política. No contexto da política do e-gov, o primeiro fluxo, estaria relacionado a questões de necessidade de modernizar a administração pública, a desintegração de informações, reduzir a burocracia e ineficiência, e diminuir a concentração de poder e pouca integração entre departamentos de governo e sociedade. Vista como solução (segundo fluxo) para eliminar tais barreiras, a TI seria a ferramenta capaz de alinhar deficiências de gestão internas e aproximar governo e população, abrindo canais de comunicação entre eles. Por fim, as questões políticas internas (terceiro fluxo) alinhar-se-iam de modo a dar visibilidade às propostas e centrar o tema na agenda política. Mas, a análise não seria tão simples.
As TIC surgiram como modeladores para uma estrutura administrativa ineficiente trazendo modernidade para a gestão pública, ou seja, os investimentos em TI enquanto alternativa para solucionar problemas relativos à ineficiência da máquina pública, desintegração de dados e carência de contato com a população, não caracteriza a formulação de uma política de governo eletrônico, mas são o suporte para tal. Seu surgimento estaria relacionado ao efeito multiplicador (bandwagon) da ideia do e-gov enquanto uma política pública, ganhando adeptos à medida que a proposta se tornaria viável. Sua implementação dependeria de um processo de barganha e negociação política no fluxo político, obedecendo às regras e dinâmicas da própria organização. Desse processo de negociação entrariam os atores políticos capazes de influenciar os decisores e formuladores da política. Quando estes atores ou grupos de interesses atuarem em consenso, o ambiente tornar-se-ia propício para uma mudança na direção do agendamento, e iniciar-se-iam as alterações dentro do próprio governo para permitir a oportunidade de mudança na agenda.
Os atores envolvidos poderiam ser o próprio gestor público eleito, que já possui a força política e institucional para determinar as ações, ou outros atores envolvidos direta ou indiretamente no processo, mas que teriam o poder de convencimento do alto escalão na decisão sobre prioridade da agenda política. Essas oportunidades são vistas, sobretudo, como janelas de oportunidades que se abrem principalmente em transições administrativas,
o que para Kingdon são os momentos onde geralmente ocorrem as mudanças de governo. Nestas situações, surgem novos atores que são incluídos no processo e influenciam o fluxo de soluções, com alternativas aos problemas elencados.
Entendendo essas circunstâncias, o modelo de Kingdon – que de acordo com Zahariadis (2003), pode ser ampliado até a fase de implementação da política – aponta para uma conjuntura de fatores que leva ao agendamento político de determinado problema, por meio de uma decisão política não individual, mas comungada por atores políticos que fizeram parte da comunidade política envolvida e que, oportunizados por uma janela do contexto político-institucional (problema, solução e política), sustentaram sua proposta de política pública.
No estudo de caso de Vitória, o município percebia a necessidade de modernizar a gestão e trazer mecanismos de eficiência por meio da tecnologia, os quais o setor privado já fazia uso. O prefeito Luís Paulo Veloso Lucas trazia na sua campanha política a proposta de uma gestão pública moderna e precisava implementá-la com projetos que demonstrassem coerência com os objetivos do PE Vitória do futuro.
De acordo com a “lógica de interesse” de Schmidt (2006, p. 99), a escolha à um determinado tema é reflexo do interesse do agente político que fornece o apoio político e institucional para a implementação da política, em troca elevaria a imagem da agência de governo, vista de forma mais moderna e acessível, e do próprio gestor público, com a visibilidade de sua gestão.
A ideia do site surgiu em resposta a esse problema, e contou com apoio de um grupo de pessoas, principalmente do alto escalão, que comungava da mesma opinião: modernizar a gestão com o uso de TI e atender a população com serviços públicos digitais, via um portal informativo e com iniciativas de transparência sobre as execuções orçamentárias da prefeitura. A emergência do problema retrata o conjunto de ideias que convergiu com vistas a atender a população e gerar eficiência à gestão.
A solução foi um plano de formulação da política feito a partir da experiência da iniciativa privada, o qual trouxe foco diferenciador para o site e, ainda que elaborado numa perspectiva vertical, teve o olhar priorizando o cidadão e os serviços para atendê-lo.
Pequenas outras soluções foram criadas na medida em que problemas de ordem técnica iam surgindo, como a ausência de dados informatizados das secretarias e a falta de acesso à internet dos departamentos da prefeitura, as quais demandaram mais esforços da Secretaria de Comunicação para viabilizar as informações e os serviços no site. Outro exemplo foi a tentativa de romper com a cultura do papel eliminando folhetins informativos destinados à imprensa num momento em que nem todos os jornais trabalhavam conectados à internet.
O contexto da política tornou-se favorável à medida que o apoio político e institucional, adesão dos funcionários e aceitação da imprensa local foram crescendo, e internalizando no órgão o espectro de que a escolha foi feita com um olhar para acompanhar as tendências tecnológicas e de evolução da própria sociedade.
Os três fluxos decisórios – em princípio não intencionais – tornaram o momento favorável e convergiram para a abertura da janela de oportunidade, citada por John Kingdon, e a produção da política do e-gov no município. Poder-se-ia dizer que neste momento político, a implantação do Vitória Online fazia parte de um cenário favorável, pois havia um querer do agente político eleito em modernizar a prefeitura com uso de TI, e existiam outros atores que propunham soluções inovadoras, as quais foram aceitas pelo alto escalão. Isto é, tiveram a capacidade de influenciar os decisores políticos convergindo para a janela de oportunidades. O cenário no município, portanto, coincide com a teoria proposta pelo autor, pois apesar das gestões anteriores terem dado alguma relevância para o setor de tecnologias da prefeitura, foi na mudança de governo com a posse do prefeito Luís Paulo Veloso Lucas, a indicação do jornalista Luiz Carlos Azedo na Secretaria de Comunicação e sua parceria com o jornalista Bonassa, que as ações foram formuladas e concretizadas.
Essas análises apontam que a maturidade do e-gov em Vitória estaria relacionada a uma conjuntura de fatores políticos, sociais, econômicos e institucionais que se encontram favoráveis para o agendamento da política no município. Estes fatores não atuariam, portanto, de maneira isolada, mas num processo de complementariedade que permitiria abrir a janela de oportunidades e promover acesso à agenda de prioridade do governo.
A medida que o uso da TI foi trazendo benefícios de integração de informações e possibilidades de melhoria nos processos internos, surgiram novos problemas para serem solucionados por novas alternativas com mais tecnologia, dando seguimento ao ciclo da política pública m Vitória.
Neste sentido, este estudo de caso trouxe pistas de investigação que merecem destaque.
As condições socioeconômicas do município caracterizar-se-iam por serem condições mínimas necessárias ao desempenho no e-gov. Elas contribuiriam com um ambiente externo favorável. Já os fatores político-institucionais teriam uma função catalisadora no resultado final da maturidade do e-gov que permitiria a implementação de ações integradas.
Assim, presentes as condições mínimas necessárias, o que faria a diferença em termos de e-gov local seriam fatores relacionados com aspectos político-institucionais, os quais tenderiam a exercer maior força sobre a maturidade do e-gov que os fatores socioeconômicos. Isso porque estariam ligados ao ciclo da política e aos aspectos que a produzem, à estrutura organizacional que suporta suas ações e aos atores que conduzem as decisões estratégicas para a política do e-gov no município. Ainda, o processo de produção
da política pública do e-gov local, no que tange a maturidade dos portais, teria inserido em si a lógica de interesse baseada nos atores políticos envolvidos. Estes seriam capazes de promover as condições políticas favoráveis para que as políticas públicas sejam agendadas, formuladas e implantadas, e promoveriam as alterações necessárias para que os demais aspectos limitantes sejam atenuados para entrar no cenário como suplemento à política, tal como as questões da cultura organizacional e estrutura administrativa.
CONCLUSÃO
Considerações finais
A evolução das TIC na administração pública conduziu a processos operacionais integrados que trouxeram uma mais-valia na administração pública. Além disso, fomentou a capacidade do Estado em orientar e articular ações para a coletividade, numa perspectiva mais política, estreitando sua comunicação com os stakeholders do governo, incluindo aspectos comunicativos entre a população e os governos, com ferramentas e canais participativos.
O conceito de governo eletrônico (e-gov) veio traduzir essa dinâmica. Entendido a priori como o uso das TIC aplicada às funções de governo, o termo ganhou uma dimensão