O Estado soberano e a economia

A abordagem teórica das relações internacionais nos últimos tempos tem sido marcada pela discussão a respeito dos destinos do que se convencionou chamar de “sistema Vestfaliano” a partir do qual o mundo se organiza politicamente, antes de tudo, em termos de Estados-nação soberanos. Em outras palavras, a discussão avança no sentido de se compreender em que medida o Estado Nacional soberano, monopolizador do uso legítimo da força dentro de suas fronteiras, continua como protagonista e ator chave das relações internacionais. As fronteiras nacionais se tornaram cruciais no mundo vestfaliano, estabelecendo separação rigorosa entre o âmbito doméstico e o internacional, entre “nós” e “eles”, em que lealdades tribais são substituídas por lealdades à Nação e ao ente que a consubstancia politicamente: o Estado-nação. Assim, o Estado-nação criou e fortaleceu muralhas nacionais formalizadas por tratados, usando a força militar e mesmo a violência, para defender a nacionalidade. Por outro lado, a compreensão dos fenômenos internacionais, dentre os quais a integração regional, requer que se considere a existência e as ações de outros atores não estatais, admitindo como categorias analíticas as instâncias subnacionais, ao mesmo tempo em que o nacionalismo é fortemente questionado porque isola os Estados do ponto de vista cultural, social e econômico.

O fenômeno da integração aparece nesse contexto sob duas leituras. A primeira leitura concernente ao multilateralismo apresenta o livre comércio como processo que se confunde com a história do capitalismo que se projetou da Europa desde o século XV e se espraiou por todo o mundo, impondo-se como sistema econômico dominante de produção e geração de

riquezas. Confunde-se assim com o fenômeno da formação do mercado global, da marcha na direção do mercado único, que tende a nivelar todas as economias nacionais sob o padrão da eficiência e da produtividade. O processo de organização desse sistema fundamentou-se, segundo Polanyi (2000, p. 17), em quatro instituições: duas políticas (Estado liberal e o sistema de equilíbrio de poder) e duas econômicas (o mercado auto-regulável e o padrão ouro como base do sistema financeiro internacional).

Nesse sentido, barreiras tarifárias e não tarifárias ou quaisquer outras medidas protecionistas dos Estados nacionais tradicionalmente foram vistas como obstáculos ao livre comércio e, consequentemente, ao progresso, pois desvia o fluxo de comércio em favor de produtos mais caros, protegendo dessa forma a ineficiência econômica. Isto é, a implantação desse tipo de acordo de comércio distorceria o padrão de comércio fundamentado nos princípios da eficiência, das vantagens comparativas e da liberdade.

A integração pelos mecanismos de mercado requer, nessa visão, o Estado liberal que, no seu limite da atuação, segundo Adam Smith, restringe-se a financiar a força militar para proteger a sociedade contra a invasão estrangeira; proteger os membros da sociedade contra injustiças que possam vir a ser cometidas por outros membros e a manter instituições, obras e serviços públicos que proporcionem alguns benefícios importantes para a sociedade, embora não sejam economicamente viáveis no sentido de que não é possível para a iniciativa privada fazer desses serviços e obras um negócio rentável. Isto é, o mercado falha na produção de alguns bens e serviços requeridos pela sociedade e, por isso, faz-se necessária a intervenção do Estado para provê-los ou para incentivar sua produção e regular as relações sociais, econômicas e políticas daí decorrentes.

O fim do capitalismo foi anunciado em inúmeras oportunidades desde Karl Marx, mas ao invés do colapso, o capitalismo na realidade tem avançado de muitas maneiras. São os casos da financeirização do processo de acumulação e das empresas transnacionais que se afirmaram no século XX como entidades poderosas. Elas transcendem as fronteiras dos Estados Nacionais ao conduzir suas operações e suas estratégias não são condicionadas por razões de Estado, mas sim pela busca de mercados atraentes, e melhores condições de investimento. Enfim, o sistema de produção baseado na propriedade privada e na concorrência entre as empresas, premiando as mais eficientes com lucros e prestígio permanece de pé, embora o capitalismo do início do século XXI seja diferente do capitalismo do início do século XX e completamente distinto da Era dos Descobrimentos e desde à época

da constituição das Companhias das Índias Orientais inglesa e holandesa, verdadeiras precursoras das multinacionais modernas.

Como corolário de tal processo de transcendência das fronteiras nacionais, isto é, de mobilidade de fluxos de comércio de bens e serviços, e de liberdade de movimento de capitais haverá a queda ou o substantivo enfraquecimento do Estado-nação como aparece nas previsões de Ohmae (1996):

Pelo contrário, o que estamos testemunhando é o efeito cumulativo de mudanças fundamentais nas correntes da atividade econômica ao redor do globo. Essas correntes tornaram-se tão poderosas que abriram canais inteiramente novos para si próprias – canais que nada devem às linhas de demarcação dos mapas políticos tradicionais. Simplesmente, em termos dos fluxos reais de atividade econômica, os Estados-Nações já perderam seus papéis como unidades significativas de participação na economia global do atual mundo sem fronteiras. (OHMAE, 1996, p. 5).

Philip Bobbit segue na linha de Kenichi Ohmae, mas sem a dramaticidade deste, assinalando que: “[...] graças ao avanço das telecomunicações internacionais, à grande velocidade da computação e às armas de destruição em massa” (BOBBIT, 2003, p.206-209), o Estado-nação de 500 anos de vida não se mostra mais nem eficiente e nem suficientemente representativo do ponto de vista político para enfrentar as demandas da modernidade global.

Por isso, especula-se que novas formas de Estado estariam emergindo. As fronteiras permanecem muito importantes na organização política e social do mundo, como mostram as disputas e conflitos até, de Índia e Paquistão, Estados Unidos e México, o mesmo valendo em importância para os fluxos de mercadorias, pessoas e capitais que atravessam as fronteiras territoriais dos países. Os países isolados do Mundo são poucos, como Coréia do Norte e Sri Lanka, por exemplo. Ou seja, as fronteiras políticas permanecem como elementos-chave da organização do território nacional, mas os Estados tem que enfrentar as demandas econômicas e exigências sociais crescentes de mobilidade das pessoas, de capitais e de mercadorias entre seus territórios e sobre as suas fronteiras nacionais. Viabilizar esses fluxos internacionais de pessoas e mercadorias, que atravessam fronteiras, combinando segurança e eficiência sem violação da soberania ou perda de poder estatal na gestão de seu território, constitui imenso desafio, enfrentado de formas diferentes pelos diversos Estados nacionais.

Sobre o Estado, Immanuel Wallerstein admite que o Estado-nação do final do século XX sofreu mudanças significativas:

[…] a superestrutura da economia-mundo capitalista é um sistema de Estados interdependentes, sistema esse no qual as estruturas políticas denominadas ‘Estados soberanos’ são legitimadas e delimitadas. Longe de significar total autonomia decisória, o termo ‘soberania’ na realidade implica uma autonomia formal, combinada com limitações reais desta autonomia, que é implementada simultaneamente pelas regras explícitas e implícitas do sistema de Estados interdependentes e pelo poder de outros Estados do sistema. (WALLERSTEIN, 1988, p. 14).

A rigor verifica-se também a situação segundo a qual o que se deu em termos de liberdade às pessoas consistiu na liberdade de viverem com fome e, principalmente, a liberdade para morrerem de fome, situações mundialmente conhecidas, como a da Etiópia. Morre-se de fome, não por escassez alocativa, mas por problema distributivo, em que as pessoas não dispõem de meios para acessar a comida.

No contexto de interdependências entre os Estados, nasce a segunda leitura referente à integração associada ao regionalismo como estratégia estatal de ampliação de mercados nacionais, que se integram levando em conta determinados territórios que, em última instância, formarão arranjos que poderiam ser chamados de região-Estado: os blocos regionais são entidades supranacionais mais abrangentes do que o Estado e que vão, cada vez mais, destacando grupos de nações, como o MERCOSUL e a União Europeia, que se situam ao lado das organizações multilaterais (ONU, OTCA, OEA e outras).

A política de blocos encerra significação contraditória no que se refere ao comércio mundial. Por um lado, contribui para incentivá-lo, na medida em que intensifica o intercâmbio entre os membros do bloco, e deste com parceiros externos, expressando espécie de multilateralismo de bloco. Por outro lado, porém, permite a prática protecionista do bloco em conjunto diante dos outros blocos e, em geral, de países de fora, desta maneira conduzindo a um desvio de comércio (GORENDER, 1995). Essa política e o fenômeno do regionalismo tem o Estado no papel central no que diz respeito à institucionalização do processo, que se formaliza por acordos entre Estados. Seja para a criação de área de livre comércio ou união aduaneira, seja para a formação do mercado comum ou mesmo de união monetária, o que em qualquer circunstância requer a criação de organização (s) internacional (s) resultante de acordos assinados entre soberanias.

De qualquer maneira, nas duas formas de ver a questão da integração, o País ou o Estado continua sendo tratado de forma unitária, como se não existissem desigualdades ou assimetrias sócio-econômicas e políticas intrarregionais. Pela abordagem da globalização haveria uma uniformização mais ampla dos processos econômicos nas sociedades enquanto pela abordagem da regionalização poderia haver diferenciações entre Estados e grupos de Estados, persistindo, porém, os problemas de diferenciação regional dentro dos Estados. Essa questão evidencia a importância de se revisitar o próprio conceito de Estado modernamente identificado com o exercício soberano do poder

No sentido amplo traz-se, assim, para o centro da discussão, o tradicional e permanente dilema da ordem ou da governabilidade em um sistema anárquico que marca o

pensamento em relações internacionais. Diz respeito, portanto, às relações de poder, concentrando sua análise no poder político (Estado) e no poder econômico (mercado), trazendo à baila a discussão sobre a centralidade do Estado nas relações internacionais. Na dimensão histórica significa identificar, de um lado, o nascimento do Estado moderno e a consequente constituição do sistema de Estados, que estabelece o princípio da soberania nacional e, por outro, a aceitação do princípio da anarquia desse sistema internacional, que não tem uma autoridade ou governo central.

Os Tratados de Münster e Osnabrück selaram o fim da Guerra dos Trinta Anos na Europa, formalizando a “Paz de Vestfalia” (1648), os quais se tornaram o símbolo do reconhecimento do Estado como poder supremo dentro de determinado território; contribuíram decisivamente para o ocaso do poder transnacional da Igreja, que se colocava acima de imperadores, como ocorreu no episódio que ficou conhecido como a Penitência de Canossa (1077) quando o Papa Gregório VII obrigou o imperador Henrique IV, do Sacro Império, a pagar penitência por ter desafiado a autoridade papal na nomeação de bispos. A religião legitimava esse poder com base em dogmas como a teoria das duas espadas – o Papa tem tanto o Poder Espiritual, quanto o Temporal – invocada pelos papas Inocente III e IV, no sentido que confere a potestas ao Papado, isto é, a plena autoridade para designar os executores temporais que lhe convém.

Ao longo do tempo esse poder temporal da Igreja Romana foi sendo corroído até que Lutero, Calvino e outros reformadores expuseram as fraquezas do poder temporal da Igreja. A “ordem Vestfaliana”, na verdade, sanciona as bases para o surgimento direito das gentes ou o “direito das nações” que, mais tarde, se institucionalizaria como “direito internacional”. Inicialmente o direito internacional se apresenta como disciplina orientada para determinar o fundamento político das relações entre pessoas de comunidades distintas e, mais tarde, exercendo o mesmo papel com respeito às relações entre estados territoriais (CASTRO, 2001, p. 2). Na essência, para os propósitos desta tese, é importante destacar que esse desenvolvimento associou uma base territorial ao Estado, isto é, a autoridade seria exercida não sobre fiéis ou sobre praticantes de certas atividades, mas sim sobre tudo aquilo que ocorre dentro de um território geograficamente delimitado. Tanto as noções de protecionismo como o seu oposto, o livre-mercado, são conceitos que só existem em função da territorialidade do Estado (grifo nosso).

Assim, a Paz de Vestfalia (1648) desenhou efetivamente o mapa político da Europa e, desde então, o Estado moderno apresenta duas características centrais. A primeira é explicada

pela autonomia consubstanciada na plena soberania territorial do Estado, que implica na definição de fronteiras, que para Foucher:

... são descontinuidades territoriais, com a função de marcação política. Nesse sentido, trata-se de instituições estabelecidas por decisões políticas, projetadas ou impostas, e administradas por textos jurídicos: as leis de um Estado soberano em seu interior, o direito internacional público como lei comum da coexistência dos Estados, mesmo quando estes se desfazem, porque os tratados territoriais são os únicos pelos quais a sucessão de Estado é automática. Linhas de separação entre soberanias, elas agregam – por uma delimitação seguida de uma demarcação no terreno por meio de pedras e de outros utensílios físicos ou eletrônicos de separação – territórios governados por uma soberania estatal e que formam o quadro da atribuição e da transmissão de uma nacionalidade, de uma cidadania como ligação jurídica de um Estado à sua população constituinte. Não há identidade sem fronteiras. A ordem política moderna implica o reconhecimento, pelos outros, de fronteiras de Estado demarcadas, como base territorial e soberania. (FOUCHER, 2009, p. 22).

A segunda característica estaria na distinção que passou a existir entre Estado e sociedade civil, algo complexo e sem sentido no Estado medieval, que era propriedade do rei e dos senhores feudais. Na ordem feudal seria muito estranha a ideia de se realizar um concurso público para se escolher um magistrado ou qualquer outra autoridade. Desde o comando de tropas até posições de autoridade no governo das unidades políticas eram assumidas por duques e barões por nascimento ou por escolhas pessoais dos senhores feudais. Mas nos dias de hoje a expressão “nepotismo” possui um sentido bastante pejorativo ao designar autoridades indicadas ou eleitas para funções de Estado que nomeiam parentes e amigos para cargos públicos.

O Estado medieval não conhecia poder absoluto, nem soberania – os poderes do rei eram contrabalançados pelos da nobreza, das cidades, dos Parlamentos. A ideia de soberania de Jean Bodin que, no final do século XVI, expusera o conceito do poder soberano do Estado, isto é, uma instância de autoridade que podia resolver todas as pendências e arbitrar qualquer decisão (WEFFORT, 1991, p. 61), o mais elevado poder de comando, era apenas isso até então: uma ideia. Essa ideia de soberania juntamente com o de Estado surge para enfatizar em toda a sua plenitude o poder estatal, sujeito único e exclusivo da política, que Bodin identificava como essência da soberania: “o poder de fazer e de anular as leis” (WEFFORT, 1991, p. 63), e que esse poder soberano não poderia ser dividido, uma vez que a fonte da soberania é única, exclusiva, absoluta e perpétua, assim definida por Bodin no século XVI:

A soberania é o poder absoluto e perpétuo de uma comunidade, que os latinos chamam

maiestas; os gregos akra exousia, kurion arche, e kurion politeuma; e os italianos, segnioria, enquanto pelos Hebreus é chamada de tomech shevet - isto é, o maior poder

Para Philpott (2010), a soberania apresenta-se como síntese do poder em determinado território:

Soberania, embora seus significados tenham variado ao longo da história, também tem um significado central, que é a de autoridade suprema dentro de um território. Corresponde a noção moderna de autoridade política. As variantes históricas podem ser entendidas em três dimensões, o detentor da soberania, o caráter absoluto da soberania e as dimensões interna e externa da soberania. O estado é a instituição política em que a soberania está encarnada. Um conjunto de estados constitui um sistema de estados soberanos. (PHILPOTT, 2010).

E desde Bodin tem prevalecido a concepção de que a soberania é “absoluta”, “perpétua”, “indivisível”, “inalienável” e “imprescritível”. Essa conclusão é consequência da premissa de que a Soberania é um poder originário, independente de outras fontes de poder, com a finalidade de promover, não o bem privado, mas sim o bem público. O titular do poder soberano é definido como o único capaz de estabelecer as leis, sem estar submetido a nenhuma das leis porque a soberania é absoluta.

Por ser atributo intrínseco ao poder da organização política, a soberania é perpétua e não coincide com as pessoas físicas que a exercem. Mas o exercício do poder estabelecido pela lei pode ser delegado a outro órgão, ou corpo administrativo, a critério do soberano. Essa possibilidade desemboca no chamado Estado misto, da separação dos poderes. Bobbio, Matteucci e Pasquino (2010) chamam a atenção, porém, para a seguinte constatação histórica:

[…] nos períodos de guerra civil ou de crise revolucionária – como está amplamente demonstrado pela história inglesa e francesa – o Estado misto ou a separação dos poderes acabam sendo sempre superados, possibilitando, desta forma, a afirmação de um poder mais alto, o do verdadeiro soberano de fato. (BOBBIO; MATTEUCCI; E PASQUINO, 2010, p. 1.181).

Nasce assim com Bodin (1576), a definição do Estado como a personificação institucional do poder público, em que a República, o Estado soberano surge como resultado da luta humana pela sobrevivência ao longo da história; nesse sentido, para Bodin, o Estado soberano emerge como a única forma de associação capaz de superar a condição de animalidade e violência originais. O Estado representa o espaço especificamente humano no qual homens concretos estabelecem relações que, ao longo da história, permitirão garantir a sobrevivência individual, através da instauração de uma ordem que visa à sobrevivência de todos. Essa concepção confronta a antiga ideia cristã da origem do poder que se fundamenta na ordem cristã, em que o Papa é a autoridade central: para Bodin as bases da ordem política estão no campo da ação humana.

Bodin traduziu para o plano teórico a observação do processo histórico e material da essência da formação dos Estados Nacionais, iniciado pelo processo de concentração de poder

nas mãos do soberano. Essa força política concentrada possibilitou o controle e administração dos negócios públicos e permitiu o desenvolvimento do Estado moderno como unidade de poder. Não obstante, é necessário separar este processo histórico de afirmação e consolidação da autoridade do rei que levou à construção do Estado, do tipo de poder exercido posteriormente pelos reis no período absolutista.

O termo Soberania encontra-se, desde então, no centro das análises e das discussões tanto da teoria política, quanto do exercício da política enquanto práxis; esse esforço procura estabelecer tanto a conciliação do poder supremo (público) com o direito individual (privado) em um território determinado (soberania interna), quanto das relações entre poderes territoriais supremos (soberania externa). Por isso a compreensão do conceito de soberania varia muito desde Bodin, onde sua história é uma história de debates entre a visão da Soberania nacional e a visão de Soberania constitucional. Esta vê o poder e a autoridade do Estado submetidos a restrições, considerando que a soberania nacional concebe o poder estatal como originário e desvinculado.

A Paz de Vestfalia validou a ideia de que as relações internacionais deveriam se orientar por considerações de equilíbrio de poder e por razões de Estado e não por motivações religiosas, como a unificação da cristandade. O Sacro Império Romano foi obrigado a ceder alguns elementos de tolerância religiosa dentro do império. Vestfalia reafirmou ainda o direito de os principados do império fazerem tratados entre eles; direito que os principados já possuíam em função das regras tradicionais do império e que era por eles frequentemente exercido.

A partir de Vestfalia, o Estado-Feudal ou Patrimonial foi desmontado nos séculos seguintes, dando origem ao Estado-nação, cujo estudo da problemática de sua constituição é referência primordial das diversas concepções políticas de organização da sociedade (CHÂTELET; DUHAMEL; PISIER-KOUCHNER, 2000, p. 5) que os autores apresentam como “invenções”, construções autônomas e respostas aos problemas postos pelo tempo em que foram escritos, dentre as quais são bem atuais as concepções do Estado-Gerente, Estado- Partido, Nação-Estado, Estado-Cientista e a Região-Estado, contrapondo nessa procura à versão hobbesiana do “Estado de segurança” ao “Estado constitucional” de Locke, ao “Estado mínimo” de Thomas Paine, ou ao conceito hegeliano do “Estado universal” (KEANE, 1988, p. 31), para descobrir, no assim obtido sistema de coordenadas do Estado natural, da