CAPÍTULO III DIREITO COMPARADO
5. Organização da defesa e das Forças Armadas
Dispõe o n.º 2, in fine, do artigo 275.º da CRP que «As Forças Armadas se compõem exclusivamente de cidadãos portugueses e a sua organização é única para todo o território nacional».
A estrutura das Forças Armadas, porque únicas responsáveis pela componente militar da defesa, é tendencialmente centralizada. Assim, são órgãos responsáveis pela defesa nacional e pelas Forças Armadas os seguintes: o Presidente da República, a Assembleia da República, o Governo, o Conselho Superior de Defesa Nacional e Conselho Superior Militar.
Como se pode depreender, é preciso separar entre os órgãos políticos e os órgãos estritamente militares.
Assim, o Presidente da República, a Assembleia da República e o Governo são órgãos políticos de direcção das Forças Armadas (ver n.º 2 supra- subordinação das FAs ao poder político).
No nível político, é ainda possível falar do Conselho Superior de Defesa Nacional, que é o órgão específico de consulta para os assuntos relativos à defesa nacional e à organização, funcionamento e disciplina das Forças Armadas, sendo presidido pelo PR (art.º 274.º da CRP). Este Conselho é constituído pelo Primeiro-Ministro; Vice -Primeiro -Ministro e Ministros de Estado, se os houver; Ministro da Defesa Nacional, Ministro dos Negócios Estrangeiros, Ministro da Administração Interna e Ministro das Finanças; Ministros responsáveis pelas áreas da indústria, energia, transportes e comunicações; Chefe do Estado-Maior- General das Forças Armadas; Representantes da República para as Regiões Autónomas; Presidentes dos Governos das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira; Presidente da Comissão de Defesa Nacional da Assembleia da
República; Chefes do Estado -Maior da Armada, do Exército e da Força Aérea; Dois Deputados à Assembleia da República eleitos pela Assembleia da República (art.º 16.º da LDNFA).
Na componente estritamente militar, as FAs são constituídas por órgãos militares de direcção:
- O Ministério da Defesa Nacional, que é o departamento do Governo, está encarregue da concepção e execução da política militar de defesa, de gestão do pessoal administrativo, civil e militar e da administração financeira e logística das Forças Armadas (art.º 20.º da LDNFA), bem como é responsável pelo emprego das FA e pelas suas capacidades, meios e prontidão;
- O Conselho Superior Militar, que é o principal órgão de consulta do Ministro da Defesa Nacional, sendo composto pelo Ministro da Defesa Nacional, Chefe do Estado-Maior-General das FAs, Chefes do Estado-Maior da Armada, do Exército e da Força Aérea;
- O Conselho de Chefes de Estado-Maior;
- Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas;
Secção II Espanha
1. Conceito de defesa nacional e missão das Forças Armadas
A Lei Orgânica da Defesa Nacional Espanhola n.º 5/2005, de 17 de Novembro, estabelece que a política de defesa nacional tem como finalidade a protecção da sociedade espanhola, sua Constituição, dos valores superiores, princípios e instituições do Estado Social e Democrático de Direito, do exercício de direitos e liberdades e sua garantia, da independência e integridade territorial de Espanha, bem como contribuir para a preservação da paz e segurança internacionais no âmbito dos compromissos assumidos com o Reino da Espanha (art.º 1).
A política de defesa espanhol determina os objectivos da defesa nacional e os recursos e acções necessárias para a sua prossecução. Os objectivos da defesa nacional encontram-se cotejados na Directiva da Defesa Nacional aprovada em julho de 2012 (DDN) pela Presidência do Governo. A aprovação da DDNE, como se alcança da parte introdutória, visou adequar o conceito estratégico da defesa nacional ao Tratado de Lisboa e ao recente conceito estratégico aprovado pela OTAN.
São objectivos da política de defesa espanhol:
- Assegurar uma Espanha forte, que permita manter a influência necessária no contexto internacional, para contribuir para a estabilidade do país, principalmente em zonas de interesses directos, assim como preservar os interesses da Espanha no mundo;
- Desenvolver a plena coerência e coordenação dos instrumentos em departamentos distintos com o objectivo de lograr uma maior eficácia no momento de enfrentar ameaças à segurança nacional;
- Manter um nível nacional de dissuasão credível e suficiente com o fim de evitar que os cenários de risco em ambiente geográfico espanhol se
materializem em ameaças, e uma capacidade de reacção que garanta a defesa do território nacional, da população e interesses da Espanha;
- Levar a cabo a necessária transformação das Forças Armadas para fazer frente a crescentes desafios de Espanha, nos momentos de limitada disposição de recursos;
- A defesa de Espanha deve ser assumida por todos os espanhóis como tarefa de indiscutível transcendência de que depende a independência, a soberania e a integridade territorial, a paz, a liberdade, o respeito aos interesses e prosperidade da Espanha. Uma defesa eficaz exige a participação cidadã, como única forma de dar profundidade e continuidade às políticas. Portanto, será assegurado um esforço para o desenvolvimento de uma estratégia de comunicação da defesa, cuja finalidade será fomentar uma consciência de defesa da Espanha e, particularmente, uma cultura de defesa.
O número 1 do artigo 8 da Constituição Espanhola (CE) prescreve que as Forças Armadas têm a missão de garantir a soberania e a independência de Espanha, defender a sua integridade territorial e o ordenamento constitucional.
A defesa nacional baseia-se em pleno exercício dos direitos e liberdades públicas reconhecidas pela Constituição Espanhola e pela Carta das Nações Unidas de 1945.
É, nos termos do artigo 30 da CE, direito e dever de todos os espanhóis defender a Espanha.
As missões das Forças Armadas Espanholas (FAE) estão bem detalhadas na Lei Orgânica da Defesa Nacional (LODNE). Assim, são missões específicas das FAE (art.º 15):
- Contribuir militarmente para a segurança e defesa da Espanha e seus aliados no âmbito das organizações internacionais de que a Espanha faz parte, assim como manter a paz, a estabilidade e a ajuda humanitária;
- As FAE, em conjunto com as instituições do Estado e da Administração Pública, devem preservar a segurança e bem-estar dos cidadãos nos casos de
grave risco, catástrofes, calamidades e outras necessidades públicas, nos termos estabelecidos na lei;
- As FAE podem levar a cabo missões de evacuação dos residentes espanhóis no estrangeiro, quando circunstâncias de instabilidade em um país constituam grave risco a sua vida ou seus interesses.
2. Subordinação das Forças Armadas ao poder político
Nos termos do número 3 do artigo 1 da CE, a Espanha é uma Monarquia Parlamentar, o que implica que o Rei não detém qualquer poder de decisão política, uma vez que a direcção dos assuntos do Estado é transferida para o Parlamento e através deste para o Governo. A subordinação das FAE ao poder político analisa-se tendo em conta os poderes dos órgãos políticos. Assim:
a) Competência do Rei de Espanha em matéria de defesa
O Rei da Espanha é o Chefe de Estado e é ―El mando supremo de las Fuerzas Armadas‖75 e cabe a ele dar a prévia autorização às Cortes Gerais para
declarar a guerra e fazer a paz (n.º 3 do art.º 63 da CE).
A questão que tem sido discutida na Espanha é a de saber qual é o escopo de ―comando supremo‖ das FAE atribuída ao Rei.
Analisar-se-á duas posições fundamentais.
A primeira é defendida pelo autor Miguel Herrero de Miñón76. Segundo este autor ―El contenido de este mando puede ser triple. Por una parte, corresponde al rey lo que se denomina en Derecho constitucional comparado el mando eminente sobre las Fuerzas Armadas, y que es aquel que le corresponde como jefe del Estado del que esas Fuerzas Armadas dependen y que se concreta en actos de valor simbólico (por ejemplo, fórmula de juramento a la bandera) y de alto significado moral. En segundo lugar, puede corresponderle el mando efectivo de las mismas, susceptible de Uegar hasta la asunción del mando en jefe
75
Alínea h) do art.º 62 da CE. 76
MIÑÓN, Miguel Herrero. ―El Rey y las Fuerzas Armadas‖, in: Revista de Derecho Político: UNED, núm. 7, 1980, pp. 39-56.
del Ejército combatiente. Por último, dadas las características de la guerra moderna, el mando político debe coincidir con las grandes opciones estratégicas propias del supremo mando militar, y de aquí que la comandancia en jefe de las Fuerzas Armadas del jefe del Estado revista una especial utilidad cuando pueda concretarse en las decisiones supremas que comprometen irreversiblemente a la nación y su propia existencia‖77.
Para outros autores, o ―comando supremo‖ a cargo do Rei da Espanha implica simplesmente um comando simbólico das FAE pelo Rei78, pois, como afirma OTTO ―... los actos en que se despliega la competencia regia de mando supremo están inequívocamente sujetos a refrendo, y de una manera casi unánime la doctrina extrae de ello la consecuencia de que el mando supremo es en realidad competencia del refrendante, de aquel a quien el refrendo endosa la responsabilidad, de modo que la atribución al Rey tiene sólo un carácter simbólico o representativo‖79.
O mais importante para a compreensão das expressões ―comando supremo‖ a cargo do Rei da Espanha é notar que o artigo 64 da CE estabelece expressamente que:
―1. Los actos del Rey serán refrendados por el presidente del Gobierno y, en su caso, por los ministros competentes. 2. De los actos del Rey serán responsables las personas que lo refrenden‖.
Mais ainda, o artigo 97 da CE dispõe que ―El Gobierno dirige... la administración militar y la defensa del Estado ...‖.
Ora, perante estas disposições, parece, segundo as posições maioritárias, ser defensável que as funções do Rei como ―comando supremo‖ vão resumir-se
77
MIÑÓN, Miguel Herrero. ―El Rey y las Fuerzas Armadas‖, ob. cit., [76], pp. 49-51. 78
BALLE, Jose Maria Lafuente. El Rey y las Fuerzas Armadas en la Constitución. Madrid: EDERSA, 1987. p. 25.
79
OTTO, Ignacio de. ―El mando supremo delas Fuerzas Armadas‖, in: Revista Española de
nas funções de natureza simbólica e representativa sobre as Forças Armadas, visto que todos os seus actos estão sujeitos à referenda governamental80.
Em conclusão, parece ser de considerar a posição de OTTO que afirma que o Rei possui de facto um poder de comando especial sobre o exército, seja qual for o regime jurídico81. Este autor reforça a sua posição com o facto ocorrido a 23 de fevereiro de 1981, quando o Rei assumiu o comando efectivo das Forças Armadas e contrapõe que:
―La tesis mayoritaria sobre el mando supremo no puede explicar la conducta regia del 23 de febrero de 1981 más que en términos de excepción, como un acto extraconstitucional que se justifica jurídicamente por la negación radical que del orden constitucional hicieron los rebeldes. El análisis que aquí se hace no da por buena anticipadamente esa conclusión, sino que conscientemente pretende interpretar el mando supremo regio en términos tales que la actuación del Rey quede inserta en la normalidady continuidad constitucionales. Es un deber del oficio. La Constitución democrática tiene que ser interpretada en términos incluyentes y no excluyentes de la actuación de los poderes que constituye, porque su sentido es ante todo crear un mecanismo de gobierno democrático, no reducir el poder a la impotencia. Y esto, que vale en términos generales, es especialmente necesario cuando esa actuación está, como la del Rey ese día, directa y exclusivamente encaminada al mantenimiento mismo de la democracia‖82.
b) Competências das Cortes Gerais em matéria de defesa
Sobre a matéria de defesa nacional, compete às Cortes Gerais (art.º 4, n.º 1 da LODNE):
- Conceder autorizações prévias para dar o consentimento do Estado a ficar vinculado por tratados e convenções internacionais, bem como as demais autorizações previstas na alínea b) do número 1 do artigo 94 da Constituição;
80
MIÑÓN, Miguel Herrero. ―El Rey y las Fuerzas Armadas‖, ob. cit., [76], p. 55. 81
OTTO, Ignacio de. ―El mando supremo delas Fuerzas Armadas‖, ob. cit., [79], p. 13. 82
- Aprovar as leis relativas à defesa e os correspondentes créditos orçamentários;
- Debater as linhas gerais da política de defesa. Para o efeito, o Governo apresentará as iniciativas correspondentes, especialmente, aos planos de recrutamento e modernização;
- Controlar a acção do Governo em matéria de Defesa;
- Acordar a autorização de declaração da guerra e fazer a paz pelo Rei de Espanha.
Por fim, compete especificamente ao Congresso dos Deputados autorizar, previamente, a participação das FAE em missões fora do território nacional.
c) Competências do Governo e da presidência deste
O poder executivo detém a direcção política das Forças Armadas. No sistema Espanhol, embora seja um sistema parlamentar e o centro da organização dos poderes ser teoricamente o Parlamento, não é menos verdade que a maior parte das decisões políticas fundamentais reside no poder executivo que goza da confiança parlamentar dada a origem do seu presidente no Congresso dos Deputados83.
A CE prescreve que o Governo dirige a administração militar e a defesa do Estado (art.º 97), e mais preciso é a LODNE, pois, nos termos do seu artigo 5, incumbe ao Governo determinar a política de defesa e assegurar a sua execução, assim como dirigir a administração militar e acordar a participação das Forças Armadas em missões fora do território nacional.
Com efeito, da exposição de motivos da LODNE pode-se extrair o seguinte sobre o Governo:
―Recae en el Presidente del Gobierno la responsabilidad de la gestión de las situaciones de crisis que afectan a la Defensa, al igual que la dirección del conflicto armado. Para asistirle se crea el Consejo de Defensa Nacional, órgano
83
ANTÓNIO, Angelo Luis Alonso de. ―Derecho Militar y Constitución‖, in: Estudios de
Derecho Militar: Real Academia de Jurisprudencia y Legislación y Ministerio de Defensa, n.º 1,
asesor, coordinador y consultivo cuya composición se ajusta a las necesidades de cada circunstancia. Al Ministro de Defensa se le encomienda la ejecución y el desarrollo de la política de defensa‖.
Nos termos do artigo 98 da CE, o Governo compõe-se do Presidente, dos Vice-presidentes, dos Ministros e demais membros estabelecidos pela lei.
O artigo 6 da LODNE estabelece um conjunto de competências em matérias de defesa nacional, às quais incumbe ao Presidente do Governo, nomeadamente:
- A direcção da política de defesa e a determinação de seus objectivos, gestão de situações de crise que afectam a defesa e direcção estratégica de operações militares em caso de uso da força.
- Formular a Directiva de Defesa Nacional, na qual as linhas serão estabelecidas da política de defesa e as orientações para o seu desenvolvimento.
- Definir e aprovar os principais objectivos e abordagens estratégicas, bem como formular directrizes para negociações externas que afectem a política de defesa.
- Determinar a aplicação dos objectivos e as linhas de acção básica das Forças Armadas, tanto a nível nacional como em termos de participação nas organizações internacionais das quais a Espanha faz parte.
- Ordenar as missões das Forças Armadas.
3. Intervenção das Forças Armadas na segurança interna
A Constituição Espanhola estabelece que as Forças e Órgãos de Segurança, sob a dependência do Governo, terão como missão proteger o livre exercício dos direitos e liberdades e garantir a segurança dos cidadãos (art.º 105/1).
O modelo espanhol de segurança interna assenta essencialmente em dois corpos policiais dependentes do Ministério do Interior, um de natureza civil, o Corpo Nacional de Polícia (CNP) e outro de natureza militar, a Guarda Civil (GC).
As Forças e Órgãos de segurança interna têm competência integral para o exercício de todas as funções clássicas de segurança interna e de polícia, nomeadamente, prevenção e protecção, segurança pública, informações policiais e investigação criminal.
No ordenamento jurídico espanhol, a própria Constituição distingue as atribuições das Forças Armadas das funções das Forças de Segurança. Assim, as Forças Armadas "têm como missão garantir a soberania e a independência da Espanha, defender a sua integridade territorial e a ordem constitucional" (Artigo 8, n.º 1); enquanto "as forças de segurança e os órgãos, sob a dependência do Governo terão como missão proteger o livre exercício dos direitos e liberdades e garantir a segurança do cidadão" (art.º 104, n.º 1).
A LODNE, no seu artigo 16, prescreve os vários tipos de missões que incumbem às forças armadas. Dentre elas, as mais interessantes tem a ver com a função de ―c) El apoyo a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en la lucha contra el terrorismo y a las instituciones y organismos responsables de los servicios de rescate terrestre, marítimo y aéreo, en las tareas de búsqueda y salvamento; e) La colaboración con las diferentes Administraciones públicas en los supuestos de grave riesgo, catástrofe, calamidad u otras necesidades públicas, conforme a lo establecido en la legislación vigente‖.
Do disposto nestas alíneas, pode gizar-se duas situações de intervenção das Forças Armadas na segurança interna na Espanha:
a) Nos casos de luta contra o terrorismo, operações de busca e salvamento terrestre, marítimo e aéreo
Neste âmbito, as FAE são usadas para complementar a acção das forças e órgãos de segurança interna na luta contra o tráfico de drogas, crime organizado, terrorismo estrangeiro e imigração ilegal maciça, para além de ajudar a garantir a prestação de serviços essenciais. Com efeito, existe um acordo de colaboração estabelecido entre o Ministério da Defesa e o Ministério do Interior para a luta contra o tráfico ilícito de drogas, de 4 de dezembro de 2001, reeditado em 2006,
como um acordo interdepartamental entre os dois ministérios com o mesmo objectivo.
b) Nos casos de grave risco, catástrofes, calamidades e outras necessidades públicas
Esta segunda dimensão de intervenção das forças armadas na segurança interna corresponde à intervenção das forças armadas nos casos de estados de excepção84.
Os estados de excepção, na Espanha, são regulados, para além da Constituição, pela Lei Orgânica n.º 4/1981, de 1 de junho, e consistem no estado de alarme, estado de excepção e de sítio.
O estado de alarme é decretado pelo Governo, quando se verifiquem (art.º 4):
- Catástrofes, calamidades ou infortúnios públicos, como terramotos, inundações, incêndios urbanos e florestais ou acidentes graves.
- Crises de saúde, como epidemias e situações de contaminação grave. - Paralisação de serviços públicos essenciais para a comunidade. - Situações de escassez de produtos de primeira necessidade.
Já o estado de excepção é declarado pelo Governo, com autorização parlamentar, nos seguintes casos: ―Quando o livre exercício dos direitos e liberdades dos cidadãos, o funcionamento normal das instituições democráticas, dos serviços públicos essenciais para a comunidade ou qualquer outro aspecto da ordem pública são tão seriamente alterados que o exercício de poderes comuns é insuficiente para restaurá-lo e mantê-lo‖ (art.º 13).
O estado de sítio será declarado pelo Governo, com autorização do Parlamento, quando ―... uma insurreição ou um acto de força ocorre contra ou ameaça a soberania ou independência da Espanha, sua integridade territorial ou a ordem constitucional, que não pode ser resolvida por outros meios‖ (art.º 32).
84
Sobre esta matéria de estados de excepção na Espanha, ver GOUVEIA, Jorge Bacelar. O
Portanto, quando ocorram os estados excepcionais na Espanha, o Governo, que dirige a política militar e de Defesa, assume as faculdades extraordinárias e designa a autoridade militar que, sob sua direcção, executará as medidas que procedem no território nacional (art.º 33).
4. Neutralidade político-ideológica das Forças Armadas
A CE prevê algumas intervenções do legislador em relação aos direitos fundamentais dos militares, admitindo que a Administração Pública militar possa restringir ou limitar a liberdade sindical (art.º 28, n.º 1) e o condicionamento ao direito de petição (art.º 29, n.º 2). Mas sobre a neutralidade político-ideológica é mais precisa a lei ordinária.
Com efeito, esta matéria é regulada pela Lei Orgânica 9/2011, de 27 de julho, sobre ―de derechos y deberes de los miembros de las Fuerzas Armadas‖. O artigo 7 desta lei dispõe sobre a neutralidade política e sindical dos militares.
O número 1 deste artigo afirma que o militar está sujeito ao dever de neutralidade política, não podendo filiar-se a partidos políticos e deve manter uma estrita neutralidade pública em relação à actuação dos partidos políticos.
O militar não poderá exercer o direito sindical e, em consequência, não poderá filiar-se a sindicatos nem realizar actividades sindicais. Portanto, os militares não podem recorrer a meios próprios da acção sindical, como a negociação colectiva, medidas de conflito colectivo, muito menos pode exercer o direito à greve.
5. Organização da defesa e das Forças Armadas