Reforma político-constitucional de

Enquanto a República Popular de Moçambique foi sendo agredida pelo regime de Ian Smith, da Rodésia do Sul, foram também sendo erguidas instituições que consolidassem a independência nacional. Com efeito, em 1977, foi instalado o primeiro órgão legislativo em Moçambique, a Assembleia Popular, composta por 207 deputados, distribuídos da seguinte forma: i) os membros do Comité Central da FRELIMO; ii) os membros do Comité Executivo da FRELIMO; iii) os ministros e vice-ministros do Governo; iv) os governadores provinciais; v) membros escolhidos pelo Comité Central dentre os quadros das

FPLM; vi) dois representantes por província das organizações democráticas de massas, indicados pelo Comité Central da FRELIMO; vii) membros escolhidos pelo Comité Central da FRELIMO de entre os quadros da FRELIMO e viii) um máximo de dez cidadãos idóneos escolhidos pelo Comité Central da FRELIMO (art.º 37.º da CRPM).

A função legislativa passou a ser exercida por um órgão do Estado, cessando o regime transitório prescrito no artigo 70.º da CRPM, segundo o qual ―Até à criação da Assembleia com poderes constituintes, a modificação da

Constituição compete ao Comité Central da FRELIMO‖.

Em 1980, a Rodésia do Sul (hoje Zimbabwe) alcançou a sua independência nacional, cessando os actos de agressão rodesiana à Moçambique. Contudo, a situação de conflito armado continuou, movida pela RENAMO, já com apoio do regime sul-africano do apartheid. Visando pôr fim a este conflito, o Governo de Moçambique desenvolveu um conjunto de acções que conduziram à assinatura de um Acordo de Não-Agressão e Boa Vizinhança (designado Acordo de Incomáti) com o regime do Apartheid, ratificado pela Assembleia Popular pela Resolução n.º 3/84, de 27 de Abril147.

Todavia, o regime sul-africano do Apartheid não honrou com o compromisso 148 assumido e o estado da segurança nacional piorou em Moçambique.

A situação da guerra de desestabilização nacional provocou uma crise económica sem precedentes de 1982 a 1987, o que determinou a aprovação de um Programa de Reabilitação Económica (PRE), com a bênção das instituições financeiras internacionais da Bretton Woods (Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento e mais tarde Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional).

147

Ver Boletim da República, I Série, n.º 17, de 27 de abril de 1984. 148

O compromisso reconhecia o princípio de respeito estrito da soberania e integridade territorial, da igualdade soberana, da independência política e da inviolabilidade das fronteiras dos dois Estados.

Durante o IV Congresso da FRELIMO, em 1983, os delegados dirigiram algumas críticas à política de desenvolvimento seguida: ―Havia um grande

descontentamento por se terem gastado tantos recursos nas machambas estatais e por a população das zonas rurais ter experimentado tão poucos resultados”149

.

No mesmo Congresso, reconheceu-se que o Estado se tinha tornado sobredimensionado a nível central e muito fraco a nível das províncias e distritos, fruto da política centralizadora que se tinha adoptado.

A 5.ª Sessão do Comité Central da FRELIMO, realizada entre 30 de junho a 8 de julho de 1986, analisou a situação política, militar, económica e social do País, tendo concluído que havia necessidade de se realizar uma reforma profunda no aparelho do Estado, na organização e funcionamento dos órgãos do Estado.

Com efeito, foi aprovada a Lei n.º 4/86, de 25 de julho, que criou os cargos de Presidente da Assembleia Popular e de Primeiro-Ministro.

Neste contexto, a Assembleia Popular passou a eleger, dentre os seus membros, o Presidente da Assembleia Popular, sob proposta do Comité Central, dando-se, com efeito, o processo de desacumulação de funções entre a chefia do Estado e a presidência da Assembleia Popular: o Presidente da República é

distinto a partir deste momento do Presidente da Assembleia Popular.

Quanto ao Governo, o Presidente da República já não preside o Conselho de Ministros, passando a ser dirigido pelo Primeiro-Ministro, nomeado e demitido pelo Presidente da República. Como afirma o Professor CISTAC, é uma inovação importante num duplo sentido: ―Primeiro, o Presidente cessa de dirigir o Governo e, segundo, o Chefe do Governo é o Primeiro-Ministro, o que pode abrir uma via, tecnicamente, à prática de um parlamentarismo monopartidário (...)‖150_.

Pela Resolução151 n.º 15/87, de 22 de Setembro de 1987, foi aprovado o Relatório do Governo sobre o Programa de Reabilitação Económica e Programa

149

ABRAHAMSSON, H. e NILSSON, A. Moçambique em Transição..., ob. cit., [125], p. 48. 150

CISTAC, Gilles. Evolução Constitucional da Pátria Amada, ob. cit., [126], p. 29. 151

Publicada no Boletim da República, I Série, n.º 37, 4.º Suplemento, de 22 de setembro de 1987.

de Emergência, cujo objectivo era de liberalizar a economia e sucessivamente deixá-la orientar-se para o mercado, passando o Estado a desempenhar o papel de regulador do mercado. No mesmo ano, chegou-se ao acordo com as instituições da Bretton Woods sobre a implementação do PRE (Programa de Reabilitação Económica).

A implementação do PRE teve imediatamente consequências a nível político e social, bem como no plano de inserção internacional do Estado. Aliás, no plano internacional, a viragem já tinha sido iniciada pelo Presidente Samora Moisés Machel com as visitas que realizou aos países da Comunidade Económica Europeia e aos Estados Unidos da América.

A nível interno, o debate já se tinha iniciado no IV Congresso, em 1983. Em 1987, na 2.ª Sessão Ordinária da Assembleia Popular, foi adotado um Projecto de Revisão da Constituição.

A 25 de Junho de 1988, o Bureau Político da FRELIMO e a Comissão Permanente da Assembleia Popular, num comunicado conjunto, exortaram ao Povo para ter uma atitude participativa no processo de debate do Projecto de Revisão da Constituição. Mas o debate não foi substancial pela natureza também minimalista da revisão proposta. A 19 de Janeiro de 1990, o Presidente Joaquim Chissano, Chefe do Estado, apresentou um Projecto de Revisão Constitucional mais abrangente e profundo, cujo debate foi mais alargado, terminando com a aprovação, pela Assembleia Popular, de um novo Texto da Constituição da República152.

A 2 de Novembro de 1990, a Assembleia Popular votou favoravelmente o novo Texto da Constituição da República.

A nova Constituição trouxe uma nova ideia de direito. Representou uma transição constitucional, um verdadeiro momento de viragem histórica da Nação.

152

A nova filosofia da Constituição reflecte-se em todos os poderes do Estado e na sociedade. Regista-se uma viragem, que se pode sumarizar nos seguintes aspectos fundamentais153:

I. Quanto à ideologia conformadora. O carácter classista da CRPM expresso pelas formulações ―(...) o poder pertence aos operários e camponeses

unidos e dirigidos pela FRELIMO‖, no artigo 2.º, é substituído pelo carácter

democrático-liberal da CRM, no artigo 2, consagrado através das expressões ―A

soberania reside no Povo‖. O Estado que planifica, dirige e impulsiona a

economia (art.ºs 9.º e 10.º da CRPM), passa a ter o papel de regulador, promotor e impulsionador da economia, deixando o mercado regular-se pelas leis do mercado (art.º 43 da CRM/90). A eliminação das estruturas tradicionais que constava como um dos objectivos do Estado em 1975 (art.º 4.º), conhece uma mudança radical, passando o Estado a ter como um dos seus objectivos o reconhecimento e afirmação das tradições e demais valores sócio-culturais [art.º 6, al. g) da CRM/90]. O português que figurava como língua nacional em 1975, passa a ser a língua oficial (art.º 5 da CRM/90), passando o Estado a estimular e promover as línguas nacionais, como factores de comunicação e educação. No plano da laicidade do Estado, este mantém o seu carácter tal e qual previsto no artigo 19.º da Constituição de 1975, mas o Estado para além de ser neutro, passa a valorizar as actividades das confissões religiosas que se proponham para contribuir para o reforço da tolerância, reconciliação nacional e entendimento na comunidade [art.º 9, n.º 3, al. d) da CRM/90].

II. Quanto ao sistema político. O sistema de partido nascido com a transformação, em 1977, da FRELIMO, movimento libertador, em Partido Político, Partido de Vanguarda é substituído pelo sistema multipartidário, passando a admitir-se outros partidos políticos em Moçambique para além da FRELIMO. Como consequência desta alteração, a FRELIMO deixa de traçar a linha de orientação política e de ter o papel dirigente do Estado e da Sociedade

153

(art.º 3.º da CRPM), passando a ser referência histórica como movimento aglutinador dos anseios do Povo moçambicano para a conquista da independência nacional (art.º 7 da CRM/90). O princípio electivo e o direito ao sufrágio, consagrados desde 1975, no artigo 28.º, mantém-se na Constituição de 1990, mas já no quadro de eleições concorrenciais, em que ao invés de concorrerem pessoas com mesma ideologia, concorrem partidos políticos e projectos de governação, e num quadro de democracia multipartidária.

III. Quanto aos direitos e deveres fundamentais. Os direitos sociais, que prevaleciam no quadro da CRPM sobre os restantes direitos fundamentais, dão lugar aos direitos e liberdades individuais. O Estado passa a ser responsável pelos actos dos seus funcionários e agentes, que criarem prejuízos na esfera de terceiros, desde que sejam cometidos no exercício das funções e por causa delas (art.º 97.º da CRM/90). A colocação dos direitos, deveres, liberdades e garantias logo após os princípios gerais foi julgada muito positiva, por alguns autores, ―por realçar o estatuto das pessoas dentro da Constituição e perante o poder político‖154_.

IV. Quanto aos órgãos do Estado. A Assembleia da República que, face ao artigo 37.º da CRPM, era o órgão supremo do Estado e o mais alto órgão legislativo na República de Moçambique, passa a guiar-se pelo princípio de separação e interdependência dos poderes, com relações equilibradas em relação aos restantes órgãos de soberania do Estado, embora conservando a qualidade de mais alto órgão legislativo do Estado. O Presidente da República é o Chefe do Governo e continua como Chefe do Estado e Comandante-Chefe das Forças Armadas; o Governo continua a ser o Conselho de Ministros, com funções de execução das leis e de governação. A iniciativa legislativa que também pertencia ao Comité Central do Partido FRELIMO, passa a ser exclusivamente das entidades públicas, nomeadamente o Presidente da República, os deputados da

154

MIRANDA, Jorge. “Sobre o Anteprojecto de Revisão da Constituição de Moçambique‖, p. 202 apud CISTAC, Gilles. Evolução Constitucional da Pátria Amada, ob. cit., [126], p. 43.

Assembleia da República, as comissões de trabalho da AR e o Governo. O Governo passa a ter a obrigação de submeter o seu Programa Quinquenal, o Plano Económico e Orçamento anuais de governação para aprovação pelo Parlamento, sendo que a rejeição do Programa Quinquenal do Governo, por duas vezes, dá lugar à dissolução da Assembleia da República. O Primeiro-Ministro, quem a partir de 1986, nasceu como embrião de um Chefe de Governo, passou a partir de 1990 a ser assistente do Presidente da República no exercício da função governativa, dirigindo o Conselho de Ministros por delegação de poderes (art.º 150 da CRM/90), salvo quando se tratar de definir políticas públicas, momento em que quem deve dirigir o Governo deverá ser o próprio Chefe do Governo (art.º 154 da CRM/90).

V. Quanto às Forças Armadas. A defesa da independência e a consolidação da unidade nacional que, em 1975, figuravam na alínea d) do artigo 4, passaram em 1990, a constar em primeiro lugar e em duas alíneas, respectivamente a) e b). A defesa nacional, que não tinha referência na CRPM, passou a figurar no Texto da Constituição, no Capítulo V, com a epígrafe «Defesa Nacional», ocupando três artigos, nomeadamente 59, 60 e 61.

Com efeito, o artigo 59 da CRM/90 prescreve que:

―A política de defesa e segurança do Estado visa defender a independência nacional, preservar a soberania e integridade do país e garantir o funcionamento normal das instituições e a segurança dos cidadãos contra qualquer agressão armada».

Já o artigo 60 da mesma Constituição estipula que:

―1. As Forças de Defesa e Segurança subordinam-se à política nacional de defesa e segurança e devem fidelidade à Constituição e à Nação. 2. O juramento dos membros das Forças de Defesa e Segurança estabelece o dever de respeitar a Constituição” e o artigo 61 consagra que ―Os cidadãos são encorajados a participar em organismos de defesa civil,

designadamente para a protecção de infra-estruturas económicas, sociais e da produção”.

Com a Constituição de 1990, no âmbito da defesa nacional e Forças Armadas, regista-se uma viragem radical. As Forças Populares de Libertação de Moçambique, assim designadas no artigo 5.º da CRPM, passam a designar-se, latamente, de Forças de Defesa e Segurança, para incluir as seguintes realidades: i) As Forças Armadas; ii) As Forças Policiais e iii) Os Serviços de Informações.

As Forças Armadas deixam de ser dirigidas pela FRELIMO e passam a ser instituições do Estado, subordinando-se à Constituição da República e às leis. Deixam de ser a força de mobilização política das massas populares, mas sim instrumentos de defesa armada da República.

A Constituição da República de 1990 institucionaliza igualmente o Conselho Nacional de Defesa e Segurança, órgão inexistente na CRPM.

O Conselho Nacional de Defesa e Segurança tem natureza de um órgão de consulta do Presidente da República, enquanto Comandante-Chefe das Forças de Defesa e Segurança para os assuntos atinentes à soberania nacional, integridade territorial, defesa do poder democraticamente instituído e à segurança da Nação moçambicana (art.º 158 da CRM/90).

Sendo dirigido pelo próprio Presidente da República, o Conselho Nacional de Defesa e Segurança incumbe-lhe, nesse quadro da defesa nacional, ―pronunciar-se sobre o estado de guerra antes da sua declaração, b) pronunciar-se sobre a suspensão das garantias constitucionais e a declaração do estado de sítio ou do estado de emergência; c) dar parecer sobre os critérios e condições de utilização de áreas de protecção total ou destinadas à defesa e segurança do território nacional; d) analisar e acompanhar iniciativas de outros órgãos do Estado que visem garantir a consolidação da independência nacional, a consolidação do poder político e a manutenção da lei e da ordem‖155_.

A composição, organização e modo de funcionamento deste órgão seriam estabelecidos em 1996, depois de assinado o Acordo Geral de Paz de Roma, pela

155

Lei n.º 8/96, de 5 de julho, num contexto de uma assembleia multipartidária, resultante das eleições gerais, presidenciais e legislativas, realizadas no ano de 1994, onde o Parlamento passou a contar com mais duas forças políticas, para além da FRELIMO, nomeadamente a RENAMO, transformado em partido político e a União Democrática.

Portanto, a composição deste órgão será analisada no próximo ponto. A Constituição de 1990 proclama o princípio de apartidarismo das Forças Armadas, pois para além de se subordinarem à política de defesa e segurança do Estado, devem exclusivamente obediência à Constituição e à Nação (art.º 60 da CRM/90).

A Constituição de 1990, no seu artigo 84, reafirma o princípio da participação dos cidadãos na defesa da independência, soberania e integridade territorial. Este dever, tal como sucedia em 1975, continua a constituir uma honra para todos os moçambicanos, devendo os cidadãos, para além deste dever, participarem na defesa civil.

No plano internacional, a Constituição de 90 manteve os princípios que já vinham consagrados na Constituição de 1975, sobre a actuação de Moçambique no âmbito da defesa nacional. Assim, reafirma-se o princípio de não-alinhamento (art.º 62, n.º 2) e da opção pela primazia na solução negociada dos conflitos internacionais (art.º 65, n.º 2).

Da análise deste período que vai desde a aprovação da nova Constituição até a assinatura do Acordo Geral de Paz de Roma em 1992, pode-se concluir que o Estado continuava a enfrentar uma guerra de desestabilização iniciada em 1976. O passo dado no plano político representou uma viragem no plano social, cultural, político e económico.

Com a introdução formal e material, em 1990, do multipartidarismo e de uma economia de mercado, qualquer agressão ao País deixou de ter ―legitimidade‖ assente no combate contra o regime marxista-leninista, que a RENAMO vinha defendendo nos fora que se fazia ouvir. Em 1991,

materialmente, surgiu o primeiro partido político da oposição, nomeadamente, o PADEMO (Partido Democrático de Moçambique).

Aliás, a partir de 1989, o mundo conhece uma mudança radical, que conduziria à queda do Muro de Berlim, à dissolução do Pacto de Varsóvia e à extinção da União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS), deixando de existir o suporte que ao longo dos tempos tornou o mundo bipolarizado, entre o ocidente e o leste, que foi designado de guerra fria.

Em conclusão, a transição constitucional operada em 1990 exprime o abandono da concepção socialista do Estado; funda uma nova ordem económica submetida às forças do mercado; proclama um Estado de Direito Democrático; consagra o multipartidarismo e aumenta o catálogo dos direitos, deveres e liberdades fundamentais dos cidadãos156.

No plano da defesa nacional, a nova Constituição consagra a esta temática um capítulo autónomo e cria um órgão de consulta do Presidente da República sobre matérias de defesa nacional e Forças Armadas. Contudo, porque o País ainda continuava em guerra, o conceito de defesa nacional é o mais amplo, cuja finalidade é a garantia da defesa da República no plano interno e externo, sendo a defesa e Forças Armadas os instrumentos prioritários e indispensáveis para assegurar a segurança interna e externa. Assim, as forças policiais têm a missão de apoiar as Forças Armadas na defesa da soberania nacional, integridade territorial, no combate ao inimigo da Pátria e organizar as populações na defesa civil.

Não há, neste período, distinção entre um inimigo externo e interno. Portanto, as Forças Armadas tinham uma dupla missão: «a defesa da integridade

territorial» e a «manutenção da ordem e tranquilidade públicas, com apoio da

156

Cfr. BALTAZAR, Rui. Diagnóstico institucional e organizacional do aparelho estatal em

Moçambique, República de Moçambique, Ministério da Administração Estatal, Democracia e

Fortalecimento institucional, Workshop. Maputo: 29 de junho a 9 de julho de 1993, p. 4. Ver ainda GOUVEIA, Jorge Bacelar, ―O princípio democrático no novo direito constitucional moçambicano‖, Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Vol. XXXVI, 1995, pp. 457-491.

força policial», o que fazia com que elas combatessem um duplo inimigo – o

Secção III

As Forças Armadas desde o AGP até 2004

Com a provação da Constituição de 1990, intensificou-se o processo de busca de paz e reconciliação nacional entre os moçambicanos. Tal processo teve o seu apogeu com a celebração, em Roma, a 4 de outubro de 1992, do Acordo Geral de Paz (AGP). Com efeito, o AGP estabeleceu, dentre vários pontos, as linhas mestras pelas quais se iriam coser as novas forças de defesa e segurança, pós-guerra. São estes aspectos que serão objecto de análise a seguir.

1. Acordo Geral de Paz (AGP): natureza, efeitos e seu valor na ordem