Os órgãos e entidades relacionados à exploração de minérios

Devido à profunda complexidade de atividades desempenhadas pelo Estado, a doutrina jurídica dividiu a atividade estatal em inúmeros conceitos e classificações. Para que se mantenha a objetividade da presente exposição, será focado nas principais classificações necessárias à compreensão dos assuntos aqui tratados e que proporcionam visualizar, dentro do necessário, como os componentes da Administração Pública desempenharam seu papel nos casos de Minas Gerais.

O conceito de Administração Pública pode ser elaborado tomando como ponto de partida dois sentidos. O primeiro sentido é o subjetivo, formal ou orgânico, que são as pessoas jurídicas, os órgãos e os agentes públicos cujo dever é desempenhar a função administrativa (DI PIETRO, 2018 p. 76). Em síntese, são as pessoas que exercem a função administrativa.

Por outro lado, o sentido objetivo, material ou funcional, designa a natureza da atividade exercida propriamente dita, incumbida predominantemente ao Poder Executivo (DI PIETRO, 2018 p. 76). Em suma, é a atividade em si, exercida pelas pessoas incumbidas de realizá-las.

De modo geral a Administração Pública também pode ser dividida sob duas grandes óticas: a Administração Pública direta e a Administração Pública indireta, com suas atividades exercidas de forma centralizada, desconcentrada ou mesmo descentralizada.

Administração direta é o conjunto de órgãos integrantes das pessoas federativas, aos quais se atribui as competências para o exercício das atividades administrativas estatais de forma centralizada (CARVALHO FILHO, 2017 p. 483).

Como exemplo de componente da Administração Pública direta, cita-se o próprio Ministério do Meio Ambiente.

A atividade centralizada ocorre quando o Estado executa suas atividades de forma direta, por meio dos órgãos e agentes administrativos que integram sua própria estrutura funcional (CARVALHO FILHO, 2017 p. 480). Assim, a União, os Estados-membros, o Distrito Federal e os municípios exercem atividade de forma centralizada.

Por sua vez, a atividade desconcentrada é um mero fenômeno interno da atividade centralizada, exercida por meio do desmembramento em órgãos, no objetivo de propiciar uma melhoria na organização estrutural (CARVALHO FILHO, 2017 p. 480). É pela desconcentração que se criam órgãos dentro da Administração Pública, sem a criação de uma nova pessoa jurídica, mantendo o vínculo de subordinação ao órgão criador.

A administração indireta, por sua vez, é o conjunto de pessoas administrativas, vinculadas à administração direta, com objetivo de desempenhar a atividade administrativa de forma descentralizada (CARVALHO FILHO, 2017 p. 493).

A atividade estatal exercida de forma descentralizada diz respeito à distribuição de competência de uma pessoa jurídica para outra, de modo que essa atividade é delegada para outras entidades (CARVALHO FILHO, 2017 p. 480).

A descentralização permite a criação de novas entidades, gerando uma nova pessoa jurídica. Mas, diferentemente da atividade na Administração Direta, na Administração Indireta o vínculo deixa de ser de subordinação para ser de autonomia administrativa. Cita-se, por exemplo, o próprio Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Renováveis (IBAMA), que apesar de estar intimamente ligado ao Ministério do Meio Ambiente, é uma autarquia federal.

Superados os conceitos e classificações básicos sobre a Administração Pública, é possível avançar para a exploração dos órgãos e entidades envolvidos com a atividade de exploração de minérios no país.

Dentre todas as normas infraconstitucionais relacionadas ao meio ambiente, a que mais se destaca é a Lei nº 6.938/81, que institui a Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA). Também é por meio dessa lei se tem as principais disposições normativas sobre o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA). Depois da Constituição, tanto a PNMA quanto o SISNAMA formam os dois objetos de estudo mais fundamentais em matéria ambiental no Direito brasileiro.

A PNMA é um conjunto de políticas públicas, de caráter administrativo e legislativo, que buscam estabelecer diretrizes e normas relacionadas à temática ambiental.

Depois da Constituição Federal, a PNMA figura como a norma mais importante na proteção ao meio ambiente, dando efetividade ao princípio constitucional do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (SIRVINSKAS, 2018 p. 209).

Essa importância se evidencia em seu próprio texto, que traz uma série de princípios, objetivos, diretrizes, instrumentos e outras regulamentações para proteção e preservação ambiental.

Antes de se analisar tais pontos, cumpre-se destacar um detalhe interessante: todos esses aspectos de guarda do meio ambiente, dos princípios aos instrumentos, acompanham de perto o conceito do desenvolvimento socioeconômico.

Assim, a lei tem a maturidade de compreender que a proteção ao meio ambiente não pode ser fator antagônico ao desenvolvimento econômico. O objetivo é colocar a preservação do meio ambiente e o desenvolvimento econômico como fatores que se equilibram, não como fatores que se opõem.

O que se nota é uma balança que se equilibra entre as questões de preservação ambiental e as questões de desenvolvimento econômico e social. Aliás, não apenas uma aproximação, mas uma verdadeira ligação. O que a PNMA traz é que a política ambiental e o desenvolvimento econômico e social são contextos indissociáveis (ANTUNES, 2017 p. 93).

Em síntese, a PNMA reforça o paradigma do desenvolvimento sustentável. É evoluir social e economicamente, mas sempre atento ao fato de que os recursos naturais são limitados e dependem de cuidadosa gestão.

Essa questão merece destaque, pois, quando um dos lados dessa balança começa a pesar mais, ou se perde no desenvolvimento econômico e social ou se perde na preservação ambiental. E, geralmente, essa balança acaba pesando mais para o lado do meio ambiente, o que ocasiona vez ou outra em danos e desastres ambientais, como os que se viu em Minas Gerais.

Avançando no tema, tem-se o outro conjunto normativo ora introduzido: o SISNAMA.

O SISNAMA é um conjunto de órgãos (em nível federal, estadual e municipal) do Poder Público, bem como das fundações por este instituídas, que têm a responsabilidade de promover a proteção e a melhoria da qualidade ambiental.

Em termos legais, o SISNAMA foi instituído pela Lei nº 6.938/81 (a própria lei da PNMA), sendo também regulamentado pelo Decreto Federal nº 99.271/90 e pela Lei nº 10.650/03.

Quanto à estrutura, o SISNAMA é dividido em alguns órgãos responsáveis pelo desempenho de suas atividades, a saber: o órgão Superior (Conselho de Governo), o órgão consultivo e deliberativo (Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA), o órgão central (Ministério do Meio Ambiente – MMA), o órgão Executor (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA), os órgãos seccionais e os órgãos locais (esses dois últimos responsáveis pela execução de projetos, controle, fiscalizações e demais atividades dentro de suas esferas).

Todos esses componentes, integrantes da Administração Pública, têm o encargo de prezar pela proteção do meio ambiente, detendo, inclusive, o poder de polícia ambiental. Assim, estão capacitados, dentro de suas competências, a fiscalizar e até a aplicar sanções decorrentes de irregularidades praticadas contra o meio ambiente (SIRVINSKAS, 2018 p. 262).

4 A ATUAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NOS DESASTRES