Os condicionantes do compromisso climático nas potências latino-americanas;

No nosso levantamento da literatura aparece apenas um trabalho sistemático – com desenvolvimento empírico relevante e hipóteses causais - sobre a trajetória e condicionantes do compromisso climático nos países da América Latina (EDWARDS e ROBERTS, 2015). Outros trabalhos focados em mais de um país, são de caráter descritivo ou abordam de forma marginal os condicionantes específicos do compromisso climático (RYAN, 2014; VIOLA ET AL, 2013). Existem outros trabalhos sistemáticos do ponto de vista conceitual e/ou empírico, mas eles focam em casos específicos, como Meirovich (2014); Hochteltler e Viola (2012); Franchini e Viola (2013); Viola e Franchini (2014); Torres (2013).

EDWARDS e ROBERTS (2015: xvii) afirmam que sua obra “attempts to explain where Latin America is now on the issue, and how its countries are or are not dealing with climate change” e “what drives Latin American countries to act or not to act on climate change?” (Id:14). Isto é, um duplo esforço de inferência descritiva e causal, cujos objetivos em muito se aproximam aos da nossa pesquisa.

Em outra convergência com a abordagem aqui utilizada, os autores problematizam de forma correta a insistência da literatura de nossa área em focar nos acordos multilaterais e nos Estados como atores unitários, sem abrirem a caixa preta da política doméstica. Eles propõem, ao contrário, uma abordagem de economia política “which focuses on the comparative politics of climate change” (EDWARDS e ROBERTS, 2015:24).

A maior parte do livro está dedicada a analisar o papel dos países da América Latina na arena das mudanças climáticas, argumentando que a região tem sido

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injustamente negligenciada apesar do seu “papel central” na governança do clima. Em uma visão que consideramos em excesso otimista e que contrasta com a nossa leitura, os autores afirmam:

The Region is a bellwether on how humanity will square the desire and need for development while staying within the limits of planetary boundaries. (EDWARDS e ROBERTS, 2015:1)

Edwards e Roberts baseiam essa conclusão na trajetória de baixo carbono da região, cimentada em uma matriz energética relativamente limpa por causa da hidroeletricidade; pelo papel crucial e diverso da região nas negociações da Convenção, pelas medidas significativas que estão tomando para lidar com a mudança climática e o caráter “impressionante” (stricking) dos compromissos para 2020. Como veremos na segunda parte dessa tese, a nossa leitura desses processos é muito menos otimista, fundamentalmente porque o “avanço” dos países da região em termos climáticos tem sido principalmente na área dos discursos e as promessas, com problemas de implementação das medidas e com baixa ou nula alteração do “path dependence” das suas economias.

Não obstante as diferenças na leitura da trajetória do compromisso climático, encontramos destacável e de alta utilidade a síntese que os autores fazem da literatura existente e a proposta para entender o que explica “the contrasting positions and inconsistent policies that Latin American nations have taken” (EDWARDS e ROBERTS, 2015: 170). A proposta se articula ao redor de quatro categorias de fatores, a saber:

a) Natureza: que destaca o impacto dos recursos naturais e das vulnerabilidades aos impactos da mudança climática;

Segundo os autores, a disposição de recursos naturais, associada à noção de extrativismo – especialmente combustíveis fósseis – tem afetado o desenvolvimento econômico e político de muitos países da região. Particularmente, o boom das commodities alimentado pela demanda chinesa aprofundou a dependência desses recursos; fato que tem um duplo impacto negativo: a concentração em atividades que serão severamente afetadas pela mudança do clima e; do ponto de vista da mitigação, o “lock in” em atividades altamente intensivas em carbono.

Em termos de vulnerabilidade, os autores afirmam que em alguns países a consciência da sociedade e das lideranças políticas em relação aos impactos do clima tem influenciado sua posição de negociação.

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b) Desenvolvimento: destaca o impacto das pressões que os governos têm para prover crescimento econômico e emprego;

Em diálogo com a categoria anterior, os autores destacam como a dependência de exportações de bens primários aprofundada na última década, ao tempo que gerou crescimento, também colocou pressão sobre o meio ambiente e os recursos naturais, modificando a posição dos países em relação à política climática.

c) Política externa: destaca o impacto de projetos de integração regional, alianças internacionais e comércio;

Os autores destacam como os países da região têm aumentado sua presença nas negociações internacionais – em um cenário geral de aumento de protagonismo internacional – mas, ressaltando que as associações regionais não lidam com a questão climática de forma adequada e tem pouco impacto sobre a posição dos países.

d) Sociedade Civil

Se destaca aqui o paradoxo da região sendo uma das mais preocupadas com a mudança climática no mundo, mas com pouca ação concreta. Nesse sentido, os autores afirmam que as ONGs na América Latina têm se focado mais nas negociações no âmbito da Convenção do que na política climática doméstica e que, ainda em aquela área, não tenha conseguido impactar as posições dos países.

Ainda, os autores ressaltam outros fatores que fazem parte - de forma implícita – da sua matriz explicativa:

 Reeleição e ganhos eleitorais por parte das lideranças políticas;

 Valores e conhecimentos sobre mudança climática por parte dos lideres políticos;  Regras parlamentares, papel do Federalismo;

 Peso dos atores internacionais em cada país;  Reputação internacional;

 Impactos sobre competitividade;  Conceptualização de co-benefícios;

Como ficará mais claro no próximo segmento, a nossa lista de condicionantes do compromisso climático é em boa medida convergente com a proposta dos autores; embora com algumas diferenças. Em primeira medida, separamos a questão dos recursos naturais da discussão sobre vulnerabilidades. Sobre o desenvolvimento encontramos que os países têm similares demandas por um lado e por outro que a

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discussão pode ser abordada sob a categoria de capacidade de mitigação, isto é, certas características profundas da economia que condicionam a trajetória de emissões do país.

Em relação à política externa, a nossa leitura é que é necessário separá-la do processo da Convenção, para evitar o problema da endogeneidade (KING, KEOHANE, E VERBA, 1995). Assim, o condicionante é o perfil de inserção internacional do país, que afeta a posição dentro das COPs, mas também outras áreas de ação climática. Sobre a sociedade civil, concordamos que é um fator destacado, que analisamos junto com outras forças ideacionais importantes como opinião publica, partidos políticos e comunidades epistêmicas.

Em relação aos outros fatores listados por EDWARDS e ROBERTS (2015), também incorporamos a maioria. Particularmente o papel do líder climático aparece como relevante na nossa pesquisa, embora seja periférico na matriz dos autores. Outro elemento que destacamos é a qualidade das instituições econômicas, que os autores parecem reconhecer no texto – ao vincular a posição reformista do AILAC (Asociación Independiente de América Latina y Caribe) com a caráter pró mercado dos países dessa agrupação - mas não aparece explicitamente na sua matriz explicativa.

Em relação a outros trabalhos comparativos de políticas climáticas na América Latina, desatacamos aqui o de Ryan (2014), mesmo que o seu esforço seja de índole descritiva em relação ao estado das políticas florestais e agrícolas em alguns países da região. No entanto, um condicionante do compromisso climático se destaca nessa análise:

(...) en términos políticos, la temática del cambio climático todavía ocupa un lugar marginal en la agenda doméstica de los países de la región. Asimismo, las élites políticas, en general, aún no tienen posiciones programáticas muy definidas en relación a los temas de la agenda climática (RYAN, 2014:24)

Como veremos, na análise dos casos e nas entrevistas feitas com especialistas de clima em cada um dos países, esse condicionante despontou de forma constante. Ryan (2014) também chama a atenção sobre a escassa institucionalidade climática como limite ao desenvolvimento de políticas climáticas na região. Embora coincidamos com essa leitura, consideramos que a densidade da burocracia climática é uma dimensão do compromisso climático, e não um dos seus condicionantes. A capacidade sistêmica do Estado (ENRIQUEZ E CENTENO, 2012), no entanto, sim pode ser considerado como condicionante do compromisso climático, mas com algumas reservas. Como veremos, essa dimensão ainda é limitada nos países da América Latina, dado o caráter recente dos compromissos quantificados de mitigação, como mais na frente discutimos.

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Como antecipamos, parte dos insumos utilizados para cimentar a proposta teórica sobre os condicionantes do compromisso climático provem de alguns estudos específicos sobre países da região.

Em uma tese sobre a política da mudança climática no México, Meirovich (2014) se pergunta quais são os fatores que explicam o avanço do país na área. A autora conclui que a ação climática se produz quando há setores (florestas, energia, transporte) que estão reduzindo emissões e o governo calcula que pode obter ganhos em termos de acesso a fundos internacionais de mitigação e prestígio internacional se avançar com uma posição reformista, aproveitando essas reduções “fortuitas”. Assim, o governo empacota (‘re-branding’) essas políticas setoriais em uma política climática.

Segundo a autora, esse foi o caso do Presidente Felipe Calderón com o Programa Especial de Cambio Climático (PECC1), a saber, o primeiro plano de política climática que o governo estabeleceu em 2009 com metas quantitativas de mitigação para 2012. Segundo Meirovich (2014), essa proposta se baseou em medidas setoriais que já estavam em andamento e reduzindo emissões nos setores de energia, uso do solo e, transportes. O cálculo do Presidente Felipe Calderón (PAN-2006-2012) se baseava na possibilidade de acessar os novos fundos de mitigação que estavam sendo criados no âmbito do sistema internacional e nos ganhos em termos de prestígio e imagem que ele e o México poderiam obter em momentos em que a guerra contra o narcotráfico gerava apenas manchetes negativas nos jornais do mundo. Como veremos, a nossa análise do caso mexicano tende a corroborar essa hipótese.

Além do caso mexicano, Meirovich (2014) tenta extrapolar seus achados para o resto dos países em desenvolvimento (pag 10). Assim a autora afirma:

The argument presented here suggests that, in developing countries, climate policy may be defined as a sum of the actions of different sectors. Each sector may be addressing problems specific to the sector, adopting the policy options that either grants electoral advantages or avoid electoral losses, while climate concerns are not the main force driving those policy choices (…).This is especially applicable to developing countries where the reasons for framing actions as climate relate to international climate resources available (MEIROVICH, 2014:21).

No entanto, em outros momentos, a autora parece afirmar que as suas conclusões se aplicam a países em desenvolvimento com ambição na política internacional ou ainda a países em desenvolvimento de renda média com emissões de GEE em crescimento. O recorte não fica claro.

Embora consideremos que o exercício de universalização parcial das hipóteses sobre o comportamento climático apresente sérios problemas do ponto de vista

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metodológico, já que universaliza através de um caso único, a matriz explicativa merece certa consideração. Assim, a autora propõe os seguintes condicionantes em relação ao estabelecimento de políticas climáticas nos países em desenvolvimento:

 Inclinação do líder a estabelecer políticas climáticas;

 A percepção positiva do custo benefício das medidas de clima em termos de impacto sobre o desenvolvimento;

 A existência de políticas setoriais que estão reduzindo emissões sem ser esse o principal objetivo;

 O acesso a financiamento climático;

 A procura de liderança do país no sistema internacional;

Como veremos no próximo segmento, a nossa proposta sobre os condicionantes do compromisso climático considera a maioria desses fatores. Particularmente a hipótese sobre empacotamento climático aparece como útil para analisar a trajetória do compromisso climático dos países dessa amostra. A procura de financiamento climático, prestígio internacional e o papel do líder no aproveitamento dessas opções de mitigação “fortuitas” em andamento também fazem parte da nossa proposta causal.

Em outro estudo de caso sobre o México, Torres (2013) analisa porque, durante a Presidência de Felipe Calderón, a mudança climática foi colocada com certa prioridade na agenda política externa do país. Segundo a autora, o “ativismo” mexicano na materia “se encuadra dentro del intento por continuar la participación mexicana en el esfuerzo por crear un sistema internacional basado en reglas de observancia universal” (TORRES, 2013:889).

Torres destaca ainda que outros fatores condicionantes, como a capacidade de mitigação ou a vulnerabilidade ecológica, tiveram impacto sobre esse ativismo, mas eles são tratados de forma marginal no texto. O que se destaca no trabalho, no entanto, é exatamente a convergência entre a política de clima e o perfil de inserção internacional do país e o papel pessoal que o Presidente Calderón teve como líder climático. Como veremos no próximo segmento, esses dois elementos aparecem na nossa proposta causal e são corroborados como condicionantes relevantes pela pesquisa empírica contida na parte 3 dessa tese.

Franchini e Viola (2013) analisam o caso argentino sob o conceito de future discounting. Segundo os autores, a Argentina aparece como um agente conservador na governança global do clima por uma exagerada ênfase em resultados de curto prazo na

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arena política – alta taxa de desconto da “politics” local. Essa inclinação se vê amplificada por um conjunto de fatores agregados na categoria de “herança da decadência”: tendências nacionalistas e isolacionistas no comportamento político e uma disposição histórica ao enfrentamento político faccioso.

Essa ideia aparece na nossa proposta causal, incluída nas categorias de qualidade do regime político e de perfil de inserção internacional; no entanto, a tratamos de forma tangencial e genérica, já que aparece como em extremo complexa para estabelecer indicadores específicos no marco dessa pesquisa.

Hochstetler e Viola (2012) se perguntam porque os grandes países emergentes, em particular o Brasil, têm aceito reduções voluntárias de emissões domésticas sem formalizar esses compromissos em um acordo vinculante de forma de persuadir a outros grandes emissores a fazer compromissos similares.

Segundo os autores, a sua condição de grandes emissores, capazes de alterar o resultado climático de forma isolada ou em pequenos grupos, os torna mais sensíveis aos cálculos de custo benefício doméstico do que ao discurso dos bens globais.

De forma que, os interesses dos grupos de pressão domésticos terminam moldando o tempo e a forma dos compromissos internacionais.

In large emitters, we contend, debates about costs and benefits at the domestic level are particularly important for determining the timing and extent of commitments to reduce greenhouse gás (GHG) emissions. This means looking at an array of actors: ‘parties, social classes, interest groups (both economic and noneconomic), legislators, and even public opinion and elections, not simply executive officials and institutional arrangements’ (Putnam 1988, p. 432). HOCHSTETLER E VIOLA (2012:755)

No caso brasileiro, uma aliança de setores historicamente reformistas (ONGs) e outros oportunistas (Estados Amazônicos querendo aproveitar o desmatamento evitado no âmbito do regime de clima; empresas privadas preocupadas por eventuais restrições ao seu ingresso ao mercado americano; e a opinião pública ligada ao processo de eleições presidenciais de 2010) foram o suporte de compromissos na área de clima despois de 2007. Nas palavras dos autores (HOCHSTETLER E VIOLA, 2012:764)

In short, after 2005 a number of economic and political actors redefined their interests as depending on stronger Brazilian government action on climate change. They gave political cover to environmentalists who had been arguing for such policies for some time, offering them new counter- arguments to charges that Brazil needed to focus on development. With all these changes, Brazil initiated much more active engagement with climate politics after 2007, both at home and abroad.

Incorporamos essa leitura a nossa proposta causal na forma de forças materiais e ideacionais.

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Em linha similar, Viola e Franchini (2014) analisam a trajetória da política climática brasileira sob a ótica do papel de certos atores estratégicos, particularmente domésticos. Assim, da dinâmica entre grupos conservadores – indústria petroleira, setores industriais – e grupos reformistas – ONGs, setores associados à cadeia do etanol – emerge uma resultante em termos de ação climática que, para os autores, é oscilante no período analisado: 2005-2012. O governo brasileiro oscila também nesse período, mas mantendo uma posição principalmente conservadora. Como no caso anterior, incorporamos esse enfoque na nossa própria proposta na forma de forças materiais e ideacionais.

2.1.2 Os condicionantes do compromisso climático nos países emergentes

Como afirmamos, a nossa proposta causal se alimenta também de estudos que excedem o marco latino-americano. Nesse caso, consideramos aqueles trabalhos que focam em países emergentes.

Em um trabalho relevante para essa pesquisa, Never e Betz (2014) se perguntam que fatores explicam a diferença em termos de performance de política climática entre os países do BASIC+ (Brasil, África do Sul, Índia, China + México, Indonésia, Coreia do Sul) no período 2005-2010. No estudo, performance climática é definida em termos de intensidade de carbono do PIB (PPP) e a taxa de desmatamento, numa definição que exclui fatores políticos, diferentemente do nosso conceito de compromisso climático.

Os autores listam quatro fatores cuja combinatória afeta a variável dependente:  Influência da indústria doméstica verde;

Medido através da proporção de indústrias renováveis do país que são lideres globais sob a hipótese de que se existem grupos que se percebem ganhadores com a mitigação e são mais fortes que os grupos tradicionais, haverá ação climática.

A conclusão do trabalho demostra pouca capacidade explicativa para essa variável.  Capacidade de mitigação;

Medida como cociente entre a produção de combustíveis fósseis e capacidade financeira do Estado (entendida como balanço fiscal e renda per capita). A ideia aqui é que enquanto o primeiro é um elemento conservador, os outros dois são convergentes com performance climática positiva, na medida em que o balanço fiscal mostra a capacidade de investimento público e a renda per capita a capacidade de investimento privado.

O trabalho conclui que essa variável tem alto poder explicativo, já que é capacidade de mitigação limitada é condição necessária para comportamento climático fraco.

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Medida em termos de intensidade de protestos ambientais e influência das ONGs ambientais sobre as decisões do governo. Quanto maior o peso desses atores, melhor a performance climática.

O trabalho conclui que essa variável tem capacidade explicativa ambígua, não conclusiva.

 Influência da posição tradicional (conservadora) no âmbito da CQNUMC; Entendida como uma avaliação qualitativa da força da oposição do país a se comprometer com ações de mitigação no âmbito das negociações; de forma que quanto mais forte essa posição, menos possibilidade de ação climática. O impacto dessa variável é não conclusivo.

Considerando que a definição da variável dependente é diferente da nossa, já que performance climática não inclui a dimensão política que a noção de compromisso climático sim envolve, fica descartada a utilização da quarta variável – posição na Convenção - já que no nosso caso forma parte da variável dependente. As outras variáveis sim são incluídas na nossa proposta causal, embora de forma heterogênea. O papel da sociedade civil ambiental se aproxima muito da nossa concepção do papel das ONGs como forças ideacionais pró-descarbonização. Também é similar a nossa leitura em relação à percepção dos setores econômicos em relação ao custo-benefício da mitigação, embora a nossa avaliação seja qualitativa e histórica, e não através de um indicador quantitativo.

Em relação à capacidade de mitigação, também consideramos sob essa categoria o impacto de certas características da estrutura econômica sobre o perfil de emissões, particularmente em relação ao papel dos combustíveis fósseis. Mas a nossa leitura se afasta do trabalho de Never e Betz (2014) na medida em que controlamos a renda per capita entre os nossos países e, a trajetória fiscal aparece como um elemento muito conjuntural em nossos países, que oscilam de forma sistemática em relação à essa