Os passos para construção de uma política pública

De acordo com Henrique Saraiva (2006, p. 28), a política pública é “um fluxo de decisões públicas, orientado a manter o equilíbrio social ou a introduzir desequilíbrios destinados a modificar essa realidade.” O processo de construção de uma política pública passa por algumas etapas que são a agenda, a elaboração, a formulação, a implementação, a execução, o acompanhamento e a avaliação.

A agenda marca a inclusão de determinado pleito ou necessidade social nas prioridades do poder público. Essa inclusão vem muitas vezes precedida de debates e controvérsias na mídia. A agenda vai permitir uma intervenção legítima do poder público sob a forma de decisão de autoridades públicas.

A elaboração, por sua vez, consiste na identificação de um problema real ou potencial que esteja atingindo uma comunidade, a determinação das possíveis soluções para este problema, a avaliação dos custos e efeitos de cada uma delas e o estabelecimento de prioridades.

A terceira etapa é a de formulação, que decide pela alternativa mais conveniente, seguida de uma declaração explicitando a decisão adotada, seus objetivos e marcos jurídico, administrativo e financeiro.

A implementação é formada pelo planejamento e organização do aparelho administrativo e dos recursos humanos, financeiros, materiais e tecnológicos necessários para execução de uma política. A implementação é a fase de preparação para que a política seja colocada em prática, é a elaboração de todos os planos programas e projetos para sua execução. Em seguida, temos a etapa de execução. Nessa fase, a política é colocada em prática. A execução se constitui em um conjunto de ações voltadas a atingir os objetivos estabelecidos pela política. “Essa etapa inclui o estudo dos obstáculos, que normalmente se opõem à transformação de enunciados em resultados, e especialmente, a análise da burocracia.” (SARAIVA, 2006, p. 34).

A etapa de acompanhamento é o processo sistemático de supervisão da execução da política de modo a permitir a realização de eventuais correções de rota, visando assegurar a consecução dos objetivos estabelecidos.

Por fim, tem-se a avaliação. Para Henrique Saraiva (2006), essa etapa ocorre a posteriori e consiste na mensuração e análise dos efeitos produzidos na sociedade pela política pública, principalmente quanto às realizações obtidas e às consequências previstas e não previstas. É o que se chama de avaliação de efetividade social.

Este mesmo autor adverte, entretanto, que a divisão do processo de construção de uma política pública em etapas é meramente uma esquematização teórica do que habitualmente ocorre de forma improvisada e desordenada. O processo nem sempre ocorre na sequência apresentada, mas as etapas sugeridas geralmente fazem parte de todo o processo.

Ainda de acordo com Saraiva (2006), uma política pública tem as seguintes características: é institucional, pois é elaborada por autoridade formal legalmente constituída no âmbito de sua competência; é decisória, uma vez que é um conjunto-sequência de decisões, direcionadas à escolha de fins e/ou meios; é comportamental, pois implica uma ação ou inação, fazer ou não fazer nada. Por fim ela é causal, pois são os produtos de ações que repercutem no sistema político e social.

Para um outro autor, Elenaldo Celso Teixeira (2012, p. 2), as “políticas públicas são diretrizes, princípios norteadores de ação do poder público e sociedade, mediações entre atores da sociedade e do Estado.” Mais adiante, este autor coloca que “devem ser consideradas também as não ações, as omissões, como formas de manifestação de políticas, pois representam opções e orientações dos que ocupam cargos.”

As políticas públicas, desde a implantação até seus resultados, envolvem formas de exercício do poder político expresso, na distribuição e redistribuição de poder, no conflito social, no processo de decisão e na repartição de benefícios e custos sociais. Sendo o poder uma relação social que envolve atores com projetos e interesses distintos e contraditórios, são necessárias mediações sociais e institucionais que levem a um mínimo consenso, legitimando e dando eficácia às políticas públicas.

Teixeira (2012) nos diz que, para se elaborar uma política pública, é necessário definir quem decide o quê, quando decide, com que consequências e para quem decide. Essas definições estão relacionadas à natureza do regime político em que se vive, à organização da sociedade civil e à cultura política do momento. Este autor faz uma distinção entre políticas públicas e políticas governamentais. Para ele, nem sempre políticas governamentais são públicas, embora sejam estatais. “Para serem públicas é preciso considerar a quem se destinam

os resultados ou benefícios, e se o seu processo de elaboração é submetido ao debate público.” (p. 2).

Em se tratando de políticas públicas, a publicização é fundamental. As políticas públicas envolvem recursos, seja diretamente ou por renúncia fiscal, além de regular relações onde estão presentes interesses públicos. As políticas públicas se materializam em um campo contraditório, atravessado por interesses e mundividências conflitantes, onde não existem limites muito claros entre público e privado. Essa realidade exige, portanto, o debate público e a transparência em sua elaboração e que esta elaboração ocorra em espaços públicos e não por trás das portas fechadas dos gabinetes dos agentes públicos.

As políticas públicas visam atender demandas da sociedade principalmente dos setores mais vulneráveis. Tais demandas são interpretadas pelo Estado e sofrem influência de uma agenda criada pela sociedade civil através da pressão e da mobilização social. As políticas públicas têm os seguintes objetivos: primeiro visam ampliar e efetivar direitos de cidadania, gestados nos embates sociais, e que passam a ser reconhecidos institucionalmente. Algumas políticas, por sua vez, visam promover o desenvolvimento, gerando emprego e renda como forma compensatória dos ajustes criados por políticas estratégicas como a econômica. Outras políticas são necessárias ainda para regular os conflitos entre os diversos atores sociais, cujas contradições de interesses não se resolvem pelo mercado e dependem de mediação.

Pode-se considerar ainda uma tipologia para as políticas públicas, de modo a facilitar a definição do tipo de atuação que se possa ter diante de sua formulação e implementação. Para isso, alguns critérios são utilizados, como a natureza ou grau de intervenção da política pública. Nesse caso, ela pode ser estrutural, quando busca interferir em relações estruturais como renda, emprego, propriedade, etc., ou emergencial, quando atua sobre uma situação temporária. Outro critério é a abrangência dos benefícios que classifica as políticas em universais, para todos os cidadãos; em segmentais, para um segmento da população e fragmentadas, que se destina a grupos sociais dentro de um mesmo segmento. Um outro critério refere-se ao impacto que a política pode causar nos beneficiários ou ao seu papel nas relações sociais. Nesse caso, elas podem ser distributivas, quando visam distribuir benefícios individuais; redistributivas, quando redistribuem recursos entre grupos sociais, o que provoca conflitos, e as de caráter regulatório, que têm o objetivo de definir regras e procedimentos que regulem o comportamento dos atores sociais, visando atender interesses gerais da sociedade.

Nos dias que correm, em tempos de neoliberalismo, o caráter das políticas públicas tem se modificado, uma vez que a busca por um Estado mínimo se fortaleceu e o equilíbrio social, mais do que nunca, vem sendo deixado ao livre funcionamento do mercado. Para os liberais,

deve existir um mínimo de regulação possível por parte do Estado e as políticas distributivas devem compensar os desequilíbrios mais graves, passando cada vez mais a ter um caráter seletivo em detrimento da universalização. As políticas redistributivas são pouco toleradas, uma vez que incentivam o parasitismo, e atentam contra a liberdade do mercado.

Um importante aspecto a ser observado com relação às políticas públicas refere-se à participação da sociedade no processo de formulação, execução e controle das mesmas. As políticas públicas são um processo dinâmico, onde estão envolvidas negociações, pressões, mobilizações e alianças. A agenda formada para sua elaboração pode não refletir apenas os interesses de grupos dominantes a depender da mobilização da sociedade civil e da existência de mecanismos que viabilizem sua participação no desenvolvimento dessas políticas.

No inciso II, do artigo 204, da Constituição Federal, está prevista a participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis. O processo de elaboração de uma política pública, em alguns casos, deve ser deflagrado nos Conselhos de Direitos ou nos conselhos setoriais como os de saúde, educação, transporte, habitação, etc. Nestes espaços, encontram-se representantes do Estado e da sociedade civil para deliberar sobre a formulação e controle das políticas.