P OLÍTICA E P LANO N ACIONAL DE M UDANÇA DO C LIMA

Aspecto análogo à gestão de resíduos sólidos, a gestão de mudanças climáticas representa uma estratégia em termos de ecogovernamentalidade que merece destaque. Tido como principal risco global à vida, o efeito estufa é tomado, no contexto dessa macropolítica como principal desafio para a manutenção da vida humana, gerado pela própria ação antrópica. Com isso, a gestão de mudanças climáticas se estrutura, desde sua esfera internacional, em uma minuciosa estratégia de controle da vida humana, para que a forma de organização da sociedade atual não amplie os efeitos da mudança climática.

Assim, a formulação da Política Nacional de Mudanças do Clima (BRASIL, 2010b) e a elaboração do Plano de Mudança do Clima (BRASIL, 2008) aconteceram num contexto de transição dentro do Executivo e da posição internacional do Brasil no referente a mudanças climáticas. Nas negociações internacionais de mudança do clima o Brasil sempre adotou uma posição defensiva, proclamando o paradigma da soberania, evitando referências às florestas – o “calcanhar de Aquiles” do país – e sua inclusão, por exemplo, no Protocolo de Quioto, e nunca aceitou compromissos de redução de emissões, refugiando-se no princípio das responsabilidades diferenciadas e de necessidade de desenvolvimento (JOHNSON, 2001; CARVALHO, 2012; HOCHSTETLER; VIOLA, 2011). No entanto, sempre foi um defensor do multilateralismo e da importância da CQNUMC e das metas de redução de GEEs de países industrializados no protocolo de Quioto, assim como dos mecanismos de flexibilidade deste Protocolo, como o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) do qual o Brasil foi um dos principais idealizadores em 1997.

Dá-se, então, uma virada na estratégia Brasileira que começou no mandato de Marina na Silva como Ministra do Meio Ambiente e sendo concretizada mais tarde pelo Ministro

Minc: a adopção de compromissos voluntários de redução de GEEs (HOCHSTETLER; VIOLA, 2011). Para esta evolução ter acontecido vários fatores parecem ter contribuído. Em primeiro lugar os resultados obtidos de redução do desmatamento após implantação do Plano para a Prevenção e Controlo do Desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAM) em 2004/5 – mandato Marina Silva – fazendo com que o “calcanhar de Aquiles” das florestas – mudanças de uso da terra são o maior emissor no país e foco de muita atenção internacional, principalmente no que concerne à Amazônia – passasse a oportunidade e instrumento de soft power. Por outro lado, o apoio inicial do Presidente Lula da Silva a Marina da Silva, figura carismática do movimento ambientalista brasileiro e cuja escolha pode ser vista como um sinal de que Lula estaria tentando “estender a mão” aos ambientalistas. (HOCHSTETLER; VIOLA, 2011).

Para além disso, verificou-se uma proeminência de grupos sociais que apoiavam medidas para a mudança do clima por razões instrumentais – imagem de combate à mudança do clima vista como ‘bom negócio’ pelo setor privado – assim como um aumento do apoio da opinião pública para ações de mudança do clima – e as questões ambientais posteriormente figurando pela primeira vez com proeminência numa eleição presidencial em 2010 culminando com uma votação de 19 milhões de votos para a ex-ministra do ambiente Marina Silva e o Partido Verde. Estes acontecimentos refletem também um aumento de poder do Ministério do Meio Ambiente (MMA) em detrimento do Itamaraty – que tem uma cultura própria dentro do Estado, conservadora e soberanista – e Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT) que até então tinham primazia nas decisões finais sobre a atuação do Brasil na CQNUMC (HOCHSTETLER; VIOLA, 2011; CARVALHO, 2012).

É no contexto desta transição geral que, em 2007, no Executivo, foi criada uma secretaria de mudança climática, tendo o Decreto no 6.263 de 21 de Novembro de 2007 instituído o

Comitê Interministerial de Mudança do Clima e orientado a elaboração do Plano Nacional de Mudança do Clima em 2008.

Segundo um servidor da secretaria de Mudanças Climáticas do MMA, o plano foi elaborado com a pretensão de dar um recado ao mundo de que o Brasil estaria enfim pronto a tomar medidas de mitigação das emissões. Sendo um instrumento da Política, surgiu antes dela, incompleto e à pressa, pois o Ministro do Ambiente e o Presidente da República queriam, em 2008, levar para a COP14 em Poznan um Plano que mostrasse ao mundo como o Brasil se predispunha a atuar face à mudança do clima, e tendo em conta que outros países como a China já tinham anunciado um plano semelhante (SERVIDOR 1, 2012). Os resultados positivos do combate ao desmatamento davam ao Brasil outra autoridade e mostravam que o país podia assumir compromissos de redução das emissões em se baseando nesses resultados positivos – tal era a importância do desmatamento no total de emissões do país – sem consequências nefastas para o seu crescimento econômico (SERVIDOR 2, 2013). Muito geral, o Plano constituía uma compilação dos esforços já feitos pelo Brasil ao nível do combate à mudança do clima, apresentado o grande potencial de mitigação do Brasil e algumas linhas orientadoras para a ação do Brasil.

Assim, percebe-se que, no contexto da formulação do regime nacional de Mudanças Climáticas, estes interesses do Estado brasileiro e de alguns grupos sociais, associados aos jogos políticos dentro e fora do governo, ajudam a perceber melhor o contexto da formação da política e plano, a sua racionalidade e justificativa, ou melhor, os seus “objetivos não ditos”. Assim, apesar do seu caráter especulativo, essas informações enriquecem a investigação da governamentalidade do regime de mudança do clima no Brasil.

Nessa perspectiva, quando o Plano Nacional de Mudanças do Clima foi adotado pelo Executivo e apresentado internacionalmente, os movimentos no legislativo já tinham

começado, entretanto, os trabalhos para aprovar uma lei. Com respeito a essa temática, é interessante observar que passaram, somente na Câmara dos Deputados, 28 propostas de normatização de alguma questão envolvendo as mudanças climáticas e a regulação das emissões de gazes do efeito estufa. Dessas, 17 Projetos de Lei – PL – tratam, em alguma medida, do mesmo assunto que outras e, por isso, foram colocadas em conjunto para análise das comissões responsáveis. Cabe ressaltar, ainda, que desses projetos, 11 se referiram à criação de uma Política Nacional de Mudanças Climáticas, ou a mecanismos a ela relacionados que, hoje, está disposta na forma de Lei Ordinária no. 12.187 de 30 de dezembro de 2009 (BRASIL, 2010b).

Assim, destaca-se que a Política Nacional de Mudanças Climáticas – PNMC – representa uma forma de organização dos regimes jurídicos nacionais para adoção de ações públicas, em conjunto ou não com entidades privadas ou do terceiro setor, de redução das emissões de GEE, ou adoção de medidas de sequestro de carbono da atmosfera. Sua previsão está na CQNUMC art.4o. §1o. “b” (ONU, 2010a) e no Protocolo de Quioto art.2o _§1o _{“a” (ONU,}

2010b) como obrigação às partes da Convenção-Quadro para aprimorar a sistematização da mitigação de GEE e prover informações relevantes aos órgãos de controle do efeito estufa nas searas nacional e internacional.

A primeira tentativa de normatizá-la ocorreu por meio do PL no. 3902/2004 (BRASIL, 2010c), de autoria do deputado Federal Ronaldo Vasconcellos. O projeto de lei constituiu uma proposta de forte intervenção, pois ia além da determinação da CQNUMC e do Protocolo de Quioto, uma vez que previa: uma política de substituição gradativa de combustíveis fósseis; uma política nacional de compensação pela produção de gás carbônico; e uma política de controle dos desmatamentos e queimadas – que regulamentaria o §4o. do art. 225 da Constituição da República Federativa do Brasil

(BRASIL, 2010a). Esse primeiro esforço, contudo, não foi muito frutífero, pois, embora proposto imediatamente após a ratificação da CQNUMC pelo Congresso Nacional, sua tramitação se viu obstada pelo fim da legislatura de 2003 a 2006, culminando no arquivamento automático do projeto.

Com o início das atividades da nova legislatura em 2007, uma série de novos projetos – mais precisamente 1111 – foram apresentados à Mesa da Câmara Federal para apreciação. Cabe destacar, dentre eles, PL no. 261/2007 (BRASIL, 2010d) de autoria do deputado Antonio Carlos Mendes Thame. Esta proposta, a rigor, decorreu das discussões na Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável ocorridas da legislatura anterior sobre o PL no. 3902/2004 e que resultaram no projeto substitutivo 5064/2004 (BRASIL 2010e), também arquivado nas circunstâncias mencionadas, mas que em função da reeleição do parlamentar, foi reapresentada. Não obstante essa iniciativa, a proposta que obteve principal foco durante a legislatura vigente, foi a contida no PL no. 18/2007 (BRASIL, 2010f) do deputado Sarney Filho.

Sua tramitação iniciou-se já no primeiro mês de trabalhos da Câmara Federal e a ela foram apensados, ao longo dos três últimos anos, os demais projetos que foram propostos à revelia deste. Em função dessa grande quantidade de projetos e em resposta a requerimentos parlamentares12 é criada em março de 2008 uma Comissão Especial para análise da questão, cujos trabalhos vão até outubro de 2009, quando é apresentado um

11 _{São eles: Projeto de Lei – PL – no. 18/2007; PL no. 261/2007; PL no. 354/2007; PL no. 479/2007; PL no.}

759/2007; PL no. 1378/2007; PL no. 2056/2007; PL no. 2843/2008; PL no. 3258/2008; PL no. 3535/2008; PL no. 5999/2009. Para acesso aos textos integrais e tramitação de cada projeto CF. Brasil – Câmara dos Deputados. Disponíveis em: <www.camara.gov.br>. Acesso em: fevereiro de 2010.

12 _{São três os principais requerimentos feitos à Mesa Diretora da Câmara dos Deputados, o Req. no. 6/2007,}

o Req. no. 16/2007 e o Req. no. 44/2007. Esses requerimentos foram movidos, principalmente, pela “comoção” causada pelo Relatório no. 4 do Painel Intergovernamental de Mudanças Climáticas, que fez previsões catastróficas sobre as consequências das mudanças climáticas nos próximos 100 anos. Sobre o assunto Cf. respectivamente: <www.camara.gov.br> e <www.ipcc.org.br>.

projeto substitutivo ao PL no. 18/2007 e, enfim, a proposta é encaminhada para votação em plenário que ocorre já no mês de novembro de 2009 (BRASIL, 2010f).

O que mais causa assombro, é que em quase três anos de tramitação do projeto – dos quais um ano e meio se passou na Comissão Especial – não há relato de nenhuma audiência pública realizada pela Câmara dos Deputados, nem mesmo a consulta a especialista na área. O assunto é tomado, no âmbito da criação da Política Pública de Mudanças Climáticas, como mera regulamentação dos acordos internacionais, sem ao menos buscar algum entendimento sobre que medidas poderiam ser previstas já na criação da política pública com ênfase na realidade da sociedade brasileira. Importante salientar que, em todo esse período, nenhuma comissão da sociedade ou técnica foi convidada para apreciar, opinar ou discutir as propostas que eram analisadas pelas casas legislativas. Dessa forma, todo o processo legislativo no âmbito da Câmara se dá baseado em um enunciado de verdade, esquecendo-se da advertência de Foucault de que:

A verdade é deste mundo; ela é produzida nele graças a múltiplas coerções e nele produz efeitos regulamentados de poder. Cada sociedade tem seu regime de verdade, sua ‘política geral’ de verdade: isto é, os tipos de discurso que ela acolhe e faz funcionar como verdadeiros; os mecanismos e as instâncias que permitem distinguir os enunciados verdadeiros dos falsos, a maneira como se sanciona uns e outros; as técnicas e os procedimentos que são valorizados para a obtenção da verdade; o estatuto daqueles que têm o encargo de dizer o que funciona como verdadeiro. (1979a:12).

Tomando por base a advertência acima, vê-se que, inclusive, há a afirmação de um regime de verdade, através da adoção desse discurso externo à sociedade brasileira e que, não obstante essa situação, continuou por não observar o princípio básico da Política de afirmação da igualdade através do discurso inteligível, uma vez que em seguida à aprovação pela Câmara, a proposta também é aprovada pelo Senado Federal sem nenhuma discussão adicional que envolvesse alguma representatividade da sociedade além daquela

decorrente do sufrágio (BRASIL, 2010f). Dessa forma, ao eco de um intenso mugido, essas macropolíticas são adotadas e, certamente, deve ter ocorrido sob um silencioso sussurro das palavras de Nietzsche:

Digamos logo, mais uma vez, o que já dissemos uma centena de vezes: pois hoje os ouvidos, para tais verdades – para nossas verdades –, não têm boa vontade. Sabemos, já o bastante, como soa ofensivo quando, em geral, alguém inclui o homem, sem cosméticos e sem alegoria, entre os animais; mas é quase como culpa que nos é imputado que, precisamente em referência aos homens das ‘idéias modernas’, usamos constantemente as expressões ‘rebanho’, ‘instinto de rebanho’, e semelhantes. (2000:321. grifos do autor).

Ademais, os projetos em tramitaram no Congresso Nacional e resultaram na instituição da PNMC e não avançaram em propostas de vinculação da sociedade ao problema ambiental crescente, uma vez que se esqueceu de um requisito básico da adoção de uma norma: sua legitimidade decorre do entendimento, em termos de reconhecimento (BOURDIEU, 2007), e aceitação – primeiro Política, depois Polícia – pela sociedade daquilo que é regulamentado.

Há que se ressaltar, outrossim, que não há nas ações previstas pela PNMC, além da previsão taxativa de possibilidade de incorporação de entidades da Sociedade Civil Organizada, previstas no inciso 5 do Art. 5º. da lei 12187/2009 (BRASIL, 2010b). Assim, qualquer previsão de incorporação as sociedade nas discussões sobre como implementar essas ações – muito menos sua expansão para o espaço público – tornando essa política pública uma questão de governamentalidade, no sentido foucaultiano de:

[...] conjunto constituído pelas instituições, procedimentos, análises e reflexões, cálculos e táticas que permitem exercer esta forma bastante específica e complexa de poder, que tem por alvo a população, por uma forma principal de saber a economia política e por instrumentos técnicos essenciais os dispositivos de segurança. (FOUCAULT, 1979b:291).

Nessa perspectiva, de uma forma geral, essa macropolítica apenas conta com a determinação de ações policiais, baseadas em um discurso de verdade instaurado internacionalmente. Assim, a PNMC busca instaurar uma descontinuidade nos modos de vida da população, utilizando, assim uma imagem simbólica de superpotência da Ciência que no espaço público torna-se incontestável e que visa imprimir na sociedade uma mudança que, contudo:

Não é portanto uma mudança de conteúdo, nem tampouco uma alteração da forma teórica. O que está em questão é o que rege os enunciados e a forma como estes se regem entre si para constituir um conjunto de proposições aceitáveis cientificamente [e impressas na política pública] e, conseqüentemente, susceptíveis de serem verificadas ou infirmadas por procedimentos científicos. (FOUCAULT, 1979a:4. grifos do autor).

Há que se destacar, por fim, a grande ênfase desses regimes de verdade na necessidade de criação de mecanismos econômicos e de gestão técnica para controle do aquecimento global e gestão dos resíduos sólidos, através da adoção de novas tecnologias, novas formas de uso econômico dos recursos naturais e criação de metas internacionais de redução das emissões de gases do efeito estufa e promoção da limpeza urbana. Nesse contexto, tem-se que, em específico, essa diretriz não eleva sua atenção além da criação da obrigação e da difusão de um discurso, que, por sua complexidade torna-se incontestável. Sua função é apenas:

A distribuição dos lugares e funções que define uma ordem policial [que] depende tanto da suposta espontaneidade das relações sociais quanto da rigidez das funções de Estado. A polícia é, na sua essência, a lei, geralmente implícita, que define a parcela ou a ausência de parcela das partes. (RANCIÈRE, 1996:42).

Não há, de fato, preocupação com a ordem de relações e ações sociais que a execução desse instrumento de polícia possa resultar. Há, sim, uma ênfase na necessidade de que o Brasil atue frente ao problema do aquecimento global através da criação, implantação e

expansão de mecanismos regulatórios de metas de emissão de gases, sempre ressaltando que isso deve ocorrer provocando uma mudança no sistema produtivo, na forma de ordenamento das relações sociais por meio do aprimoramento da tecnologia, sem, contudo, prever qualquer debate social amplamente difundido para tratar como isso pode ser realizado. Dessa forma, a pura e simples aceitação da implantação de uma Política Nacional de Mudanças Climática, sob a justificativa de expressão da democracia representativa, demonstra um perverso momento da Política brasileira caracterizado pela vontade de impotência.

Dessa forma, a Política foi adoptada em 2009 pela Lei no 12.187 de 29 de Dezembro de 2009, tendo o Presidente Lula assinado a lei em Janeiro de 2010, vetando três das suas provisões13: artigo 3º, VI – o dispêndio público com as ações de enfrentamento das alterações climáticas não sofrerá contingenciamento de nenhuma espécie durante a execução orçamentária – sob indicação dos Ministérios da Fazenda, do Planejamento, Orçamento e Gestão e a Advocacia Geral da União14; o artigo 4 III – ao estímulo ao desenvolvimento e ao uso de tecnologias limpas e ao paulatino abandono do uso de fontes energéticas que utilizem combustíveis fósseis – assim como o artigo 10, pelo MME, por razões de segurança energética. Este último veto poderá estar relacionado com o fato de o Brasil ter descoberto importantes jazidas de petróleo no pré-sal em Dezembro de 2007. Posteriormente deu-se a regulamentação da política pelo decreto no 7.390 de 9 de Dezembro de 2010, estabelecendo os planos setoriais a desenvolver e que têm sido entretanto sucessivamente apresentados.

13 _{mensagem n1.123 de 29 de dezembro de 2009.}

14 _{“O dispositivo carreia comando com mandamentos genéricos sobre finanças públicas, matéria afeta a Lei}

Complementar, conforme previsto no art. 163, I, da Constituição Federal. Ademais, o dispositivo contraria o princípio presente na Lei de Responsabilidade Fiscal de que as prioridades de cada exercício devam ser definidas por meio das leis de diretrizes orçamentárias.”

Em seu artigo 3º, a Política refere que as ações dela decorrentes terão em conta os princípios de precaução, da prevenção, da participação cidadã do desenvolvimento sustentável e das responsabilidades comuns porém diferenciadas no âmbito internacional. Quanto à justificativa para a existência desta política, o mesmo artigo 3º refere à necessidade comum de atuar face ao problema da mudança do clima, em nome da justiça intergeracional: “I - todos têm o dever de atuar, em benefício das presentes e futuras gerações, para a redução dos impactos decorrentes das interferências antrópicas sobre o sistema climático” (BRASIL, 2010b)

Contudo, tem que haver “razoável” consenso científico para que sejam tomadas medidas de mitigação: prever, evitar e minimizar as causas da mudança climática com origem antrópica identificadas no território nacional (3.II). Por outro lado, esse enfrentamento do problema da mudança do clima deve ser realizado de acordo com os preceitos do desenvolvimento sustentável: “IV - o desenvolvimento sustentável é a condição para enfrentar as alterações climáticas e conciliar o atendimento às necessidades comuns e particulares das populações e comunidades que vivem no território nacional” (BRASIL, 2010b).

Nesse sentido, os objetivos da Política: “Art. 4º Deverão estar em consonância com o desenvolvimento sustentável a fim de buscar o crescimento econômico, a erradicação da pobreza e a redução das desigualdades sociais” (BRASIL, 2010b). De fato, é nesse âmbito que aparece o primeiro objetivo da política, a compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a proteção do sistema climático. Só depois se segue o objetivo de redução das emissões antrópicas de gases com efeito de estufa e o fortalecimento das remoções antrópicas por sumidouros de gases de efeito estufa – e.g. manutenção de florestas.

Seguem então os restantes objetivos de adaptação do país à mudança do clima, preservação dos recursos ambientais, proteção de Unidades de Conservação, reflorestamento e recuperação de áreas degradadas e o desenvolvimento do Mercado brasileiro de Emissões. Os dois últimos objetivos são instrumentos para a mitigação das emissões que beneficiam determinados setores e mercados, mas que acabam sendo transformados em objetivo, i.e. passam de meios a fins. O reflorestamento e recuperação de áreas degradadas, por exemplo, através da plantação de monoculturas florestais e da conversão de pastagens degradadas em terrenos produtivos para o agronegócio e silvicultura industrial, abre novas perspectivas de mercado e é fator de consolidação da retórica ambiental do agronegócio Brasileiro face às criticas de ambientalista e também do governo Brasileiro face às críticas internacionais sobre a expansão agrícola na Amazônia e consequente desmatamento. Por serem primariamente objetivos de construção ou favorecimento de mercados, constituindo oportunidades de negócio para determinados setores e instrumentos de mobilização de um marketing “verde” no Brasil, são uma indicação de governo liberal avançado.

A visibilidade dada ao desenvolvimento sustentável, que surge na Política como a premissa