3. HETERARQUIA E GOVERNANÇA
3.3. PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS E ARRANJOS DE DESENVOLVIMENTO
De acordo com Carvalho (2018) a partir da década de 1990, a regulamentação das parcerias entre o público e o privado tornaram-se prioridade na legislação brasileira durante o processo de reformas proposto pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado – PDRAE46.
Uma das ações previstas no PDRAE é a transferência de serviços públicos não exclusivos para o setor não estatal, adotando a perspectiva da “boa governança”, que, na análise de Adrião (2009, p. 5) contribuiria aos processos de eficiência da gestão, sem que houvesse privatização, uma vez “[...] que nem todas as ações do Estado podem ou devem ser transformadas em mercadoria”. O documento ainda aponta que
[...] a reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da redefinição do papel do Estado, que deixa de ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social pela via da produção de bens e serviços, para fortalecer-se na função de promotor e regulador desse desenvolvimento (BRASIL, 1995, p.12).
A esse respeito, Lima (2018, p. 130) afirma que as articulações e parcerias realizadas entre o setor público e o privado são uma das dimensões do “governo indireto” anunciado como uma forma de combate à burocracia e reinvenção da gestão pública “[...] através da introdução de lógicas de mercado, da contratação, da competição entre fornecedores, da medição da performance, da escolha do consumidor [...]”.
O quadro a seguir mostra, cronologicamente, como as parcerias público- privadas vêm sendo abordadas pela legislação brasileira:
46 “O Plano Diretor da Reforma do Estado foi elaborado pelo Ministério da Administração Federal e da
Reforma do Estado e, depois de ampla discussão, aprovado pela Câmara da Reforma do Estado em sua reunião de 21 de setembro de 1995. Em seguida foi submetido ao Presidente da República, que o aprovou na forma ora publicada.” (BRASIL, 1995, p. 2).
Quadro 2 – marco legal das Organizações Sociais e parcerias público-privadas Dispositivo legal Assunto Lei n. 8.742, de 7 de dezembro de 199347.
Dispõe sobre a organização da Assistência Social e dá outras providências.
Extingue o Conselho Nacional de Serviço Social e cria o Conselho Nacional de Assistência Social, que será responsável pelo cadastro e emissão de títulos às entidades.
Lei n.º 9.637, de 15 de maio de 1998.
Dispõe sobre a qualificação de entidades como organizações sociais, a criação do Programa Nacional de Publicização, a extinção dos órgãos e entidades que menciona e a absorção de suas atividades por organizações sociais, e dá outras providências.
O Art. 11 declara essas entidades como sendo de “interesse social e utilidade pública”, o Art. 12 prevê a destinação de recursos públicos e dispensa de licitação e o Art. 14 a cessão de servidores públicos para atuação.
Emenda Constitucional n.º 19, de 19 de junho de 1998.
Modifica o regime e dispõe sobre princípios e normas da Administração Pública, servidores e agentes políticos [...]
No Art. 12 modifica o Art. 70 da Constituição Federal prevendo a prestação de contas por parte de “qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária." (BRASIL, 1998, s/p). Ou seja, admite a transferência de fundos públicos para entidades privadas. Lei n.º 9.790, de 23 de março de 1999 (regulamentada pelo Decreto n.º 3.100, de 30 de junho do mesmo ano48)
Dispõe sobre a qualificação de pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, institui e disciplina o Termo de Parceria, e dá outras providências.
Podem solicitar a qualificação como Oscip as pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, que tenham funcionamento regular há pelo menos três anos e cujos objetivos sociais e normas estatutárias se enquadrem nas finalidades indicadas na lei, dentre as quais, a promoção gratuita da educação. Esta lei também institui, no Art. 9º, o “Termo de Parceria, assim considerado o instrumento passível de ser firmado entre o Poder Público e as entidades qualificadas como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público destinado à formação de vínculo de cooperação entre as partes, para o fomento e a execução das atividades de interesse público previstas no Art. 3º desta Lei. (BRASIL, 1999, s/p).”
Continua....
47 Alterada parcialmente pela Lei n.º 13.014, de 21 de julho de 2014. Esta alteração não interfere na
análise do trabalho.
48 A Lei n.º 13.800, de 4 de janeiro de 2019 altera parcialmente esta lei, não interferindo na análise aqui
Lei n.º 11.079, de 30 de dezembro de 2004.
Institui normas gerais para licitação e contratação de parceria público-privada no âmbito da administração pública.
Pela definição legal, parceria público-privada é o contrato administrativo de concessão, na modalidade patrocinada (o parceiro público e os usuários pagam ao setor privado ou administrativa (a administração pública será a usuária direta ou indireta)
Lei n.º 12.101, de 27 de novembro de 200949
Dispõe sobre a certificação das entidades beneficentes de assistência social (CEBAS); regula os procedimentos de isenção de contribuições para a seguridade social; [...]; e dá outras providências.
Prevê a isenção de contribuições para a seguridade social, por parte de pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, que prestem serviços nas áreas de assistência social, saúde ou educação.
Lei n.º 13.019, de 31 de julho de 2014.
Estabelece o regime jurídico das parcerias entre a administração pública e as organizações da sociedade civil, em regime de mútua cooperação, para a consecução de finalidades de interesse público e recíproco, mediante a execução de atividades ou de projetos previamente estabelecidos em planos de trabalho inseridos em termos de colaboração, em termos de fomento ou em acordos de cooperação; define diretrizes para a política de fomento, de colaboração e de cooperação com organizações da sociedade civil; [...]
Foi anunciada como o “marco regulatório para as organizações não-governamentais 50”. Ela avança no sentido de exigir que as
instituições participem de um “chamamento público”, demonstrando interesse na parceria, o qual será analisado pelo governo antes da realização da parceria. Outro destaque é a comprovação de capacidade técnica para o desenvolvimento das atividades a que se propõe e a necessidade de ter “ficha limpa” antes da efetivação do contrato.
Lei n.º 13.204, de 14 de dezembro de 2015.
Altera a Lei n.º 13.019, de 31 de julho de 2014, “que estabelece o regime jurídico das parcerias voluntárias, envolvendo ou não transferências de recursos financeiros, entre a administração pública e as organizações da sociedade civil, em regime de mútua cooperação, para a consecução de finalidades de interesse público; define diretrizes para a política de fomento e de colaboração com organizações da sociedade civil; institui o termo de colaboração e o termo de fomento; e altera as Leis [...]
Altera parcialmente as definições de organização da sociedade civil, entre outros temas.
Continua....
49 Alterada parcialmente pela Lei n.º 12.868, de 15 de outubro de 2013.
50 Reportagem publicada em http://agenciabrasil.ebc.com.br/politica/noticia/2014-07/dilma-sanciona-
Decreto n.º 8.726, de 27 de abril de 2016
Regulamenta a Lei n.º 13.019, de 31 de julho de 2014, para dispor sobre regras e procedimentos do regime jurídico das parcerias celebradas entre a administração pública federal e as organizações da sociedade civil.
Institui o “termo de fomento” ou “termo de colaboração”, quando envolver transferência de recursos da administração direta para as instituições e o “acordo de cooperação”, quando não envolver. Fontes: Adrião (2009), Carvalho (2018) e legislação mencionada. Elaborado pela autora.
Em relação à educação, Adrião (2009, p. 54) aponta que a privatização decorre, principalmente, da descentralização da educação para os governos municipais e estaduais, “[...] cuja falta de capacidade político, institucional e financeira para responder a tal procedimento há muito fora identificada.”
Os municípios, por diferentes motivos, técnicos, orçamentários ou políticos não conseguem atender à ampliação das demandas por educação básica, crescente pela pressão popular e pelas disposições da Legislação Nacional: Constituição Federal de 1988, LDB n.º 9.394/96 e Planos Nacionais de Educação. Por esse motivo, têm aumentado o número de parcerias, sejam contratos ou convênios com a iniciativa privada, as quais, de maneira geral, incidem sobre a gestão dos sistemas de ensino e unidades escolares e ou sobre a oferta de vagas. Adrião (2009), após analisar esse processo, identificou que um mesmo município ou Estado pode adotar uma ou mais dessas modalidades.
O Art. 150, inciso VI, alínea c da CF/88 estabelece que “[...] é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos municípios instituir imposto sobre patrimônio, renda ou serviços das instituições de educação e de assistência social, sem fins lucrativos”, não havendo restrições ao tipo de constituição jurídica da instituição – associação ou fundação, e sendo o benefício imediato, ou seja, pode ser solicitado a partir da constituição legal da entidade. Para Szazi (2006) essa restrição refere-se ao patrimônio, renda e serviços, desde que estejam de acordo com as atividades essenciais das entidades e a imunidade pretende incentivar as ações privadas nas áreas de educação e assistência.
Além das parcerias público-privadas, outra possibilidade de associação são os Arranjos de Desenvolvimento da Educação.
De acordo com Araújo (2012), Argollo e Motta (2015) e Carvalho (2018) os ADEs passam a fazer parte agenda educacional diante da promulgação do Plano de
Desenvolvimento da Educação – PDE51, tendo suas regras definidas por alguns dos
integrantes do “Movimento Todos Pela Educação”52, que se autodenomina como “[...]
uma organização da sociedade civil, sem fins lucrativos, plural e suprapartidária.” Araújo (2012), diante deste contexto, aponta que o empresariado ligado ao movimento percebeu algumas indefinições políticas, conceituais e legais do que deveria ser o regime de colaboração e, baseado nos Arranjos Produtivos Locais53,
introduziu modelos de organização empresarial na educação brasileira. Ainda de acordo com a autora, essa perspectiva de território entende o “local” como o único espaço de desenvolvimento, minimizando os efeitos das políticas macro, sejam nacionais ou regionais. Assim,
Para atender a essa nova configuração, o conceito de região - que pressupõe certa homogeneidade do ponto de vista dos aspectos físicos, econômicos, culturais, históricos, ocupacionais, entre outros – foi substituído pelo conceito de território, concebido como construção social e histórica por meio da cultura, das instituições e da política. No espaço do território, a intervenção do Estado-nação deve limitar-se à criação de um “ambiente favorável” que estimule os investimentos privados, como aumento dos gastos com educação, bem como melhorias na regulação ou na infraestrutura que resultem em ganhos de produtividade.” (ARAÚJO, 2012, p. 525)
Instituídos pela Resolução54 CNE/CEB n.º 1/2012 os ADEs são concebidos
como “[...] uma forma de colaboração territorial basicamente horizontal, instituída entre os entes federados, visando assegurar o direito à educação de qualidade e ao seu
51 Instituído pelo Decreto n.º 6.094, de 24 de abril de 2007, o PDE é um programa que prevê a
participação da União, Estados, Municípios, famílias e comunidade no compromisso conjunto de melhorar a educação do País, tendo o Ideb (índice de Desenvolvimento da Educação Básica) como indicador objetivo para a verificação do cumprimento das metas fixada pelo Compromisso.
52 De fato, o documento que serviu de base para a elaboração da resolução que regulamenta os ADE é o parecer CNE/CEB n.º 9/2011, redigido em uma comissão formada por: Cesar Callegari (presidente), Mozart Neves Ramos (relator), Adeum Hilário Sauer, José Fernandes de Lima e Rita Gomes do Nascimento. Callegari e Mozart são sócios-fundadores do movimento todos pela educação. fonte: https://www.todospelaeducacao.org.br/_uploads/_posts/242.pdf. Acesso em: 5 jun. 2019. Mais informações sobre a atuação do movimento podem ser encontradas na dissertação de Érika Moreira Martins “Todos pela Educação: um projeto de nação para a educação brasileira”.
53 O Ministério da Economia define Arranjos Produtivos Locais como “[...] aglomerações de empresas
e empreendimentos, localizados em um mesmo território, que apresentam especialização produtiva, algum tipo de governança e mantêm vínculos de articulação, interação, cooperação e aprendizagem entre si e com outros atores locais, tais como: governo, associações empresariais, instituições de crédito, ensino e pesquisa.”. Fonte: http://www.mdic.gov.br/index.php/competitividade- industrial/arranjos-produtivos-
locais#:~:text=Arranjos%20Produtivos%20Locais%20(APLs)%20s%C3%A3o,locais%2C%20tais%20c omo%3A%20governo%2C. Acesso em 20 jun. 2020.
54 Cabe destacar, conforme apontam Oguisso e Schmidt (1999), que as normas jurídicas são dispostas
hierarquicamente, tendo como documento principal a Constituição Federal. Abaixo dela, estão as leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos, resoluções e portarias, nesta ordem. As resoluções são atos administrativos específicos de determinados colegiados, como o Conselho Nacional de Educação, e se referem a um assunto específico dentro do âmbito de atuação daquele colegiado.
desenvolvimento territorial e geopolítico.” (BRASIL, 2012), conforme previsto no §4º do Art. 211 da Constituição Federal de 1988 estabelece que a União, Estados e Municípios devem definir formas de colaboração entre os sistemas de ensino, de forma a assegurar a universalização, qualidade e equidade da educação básica.
A Lei de Diretrizes e Bases da Educação, assim como o Plano de Desenvolvimento da Educação e o Plano Nacional de Educação 2014-2024 também preveem a questão da colaboração entre os entes federados. Entre os autores que citam a inconstitucionalidade do PDE, o principal argumento é que a referida Resolução do CNE/CEB contradiz o princípio federativo disposto na Constituição de 1988, Art. 23, parágrafo único, que “[...] prevê a fixação de Leis complementares para normas de cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios [...]” (ARAÚJO, 2012, p. 523), ou seja, um arranjo horizontal de cooperação só poderia ser definido por Lei Complementar55. No entanto, observamos que os ADEs estão
sendo implementados por todo o território nacional, tendo como base esta resolução e observamos que, em mais de uma década de implementação dos ADEs, não há nenhuma ação judicial interposta.
O §1º do Art. 2º da Resolução CNE/CEB n.º 1/2012 aponta que essa forma de colaboração pode contar com a “participação de instituições privadas e não- governamentais, mediante convênios ou termos de cooperação, sem que isso represente a transferência de recursos públicos para estas instituições e organizações.” A mesma Resolução prevê que os arranjos horizontais sejam articulados com os verticais, na garantia do direito à educação, fortalecimento das relações de gestão e planejamento integrados, que incluem rede física escolar, remanejamento de servidores, formação continuada de professores e gestores e organização de um sistema integrado de avaliação, dentre outras funções. (BRASIL, 2012).
Para Araújo (2012, p. 528) enquanto o regime de colaboração para a educação não for definido e regulamentado por Lei Complementar, a União e os Estados não podem impor ou induzir os municípios a assinarem acordos de cooperação, conforme é indicado pelos ADEs, em que pese a proposta de
55 Há projetos de lei em tramitação nesta matéria: PL 5.182/2019, apensado ao PL 2417/2011, que, por
sua vez, já estava apensado ao PL 7420/2006. Ambos têm relação o PL 5519/2013, que dispõe sobre
a criação do Sistema Nacional de Educação. Fonte:
https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2221517. Acesso em 20 jun 2020.
“associativismo regional voluntário”. Cabe ressaltar que, embora seja fundamentalmente um arranjo entre entes públicos, permite a parceria com instituições privadas.
No Art. 4º da Resolução CNE/CEB n.º 1/2012 estão as regras para a estruturação de um ADE que prevê: a) identificação de indicadores de qualidade; b) formação de professores e profissionais de serviço e apoio escolar; c) definição de metas de curto, médio e longo prazo, priorizando as que sejam de interesse comum aos entes federados do arranjo, e; d) o incentivo ao trabalho em rede, evitando sobreposição de esforços e recursos.
Para Argollo e Motta (2015) as avaliações externas tais como a Prova Brasil e a definição de indicadores como o Ideb – Índice de Desenvolvimento da Educação Básica estabelecem o padrão de qualidade almejado para a educação brasileira, conforme previsto no PDE. Ainda de acordo com as autoras, a utilização compulsória de mecanismos de gestão e avaliação externa trazem duas consequências para a educação básica:
i) indução de determinado modelo de gestão escolar e de administração das redes públicas de ensino nos princípios da meritocracia, competitividade e produtividade, que secundariza ou até mesmo suprime o direito de a comunidade escolar construir, autônoma e relativamente, o projeto político pedagógico das instituições de ensino; 2 e ii) expropriação do conhecimento, intensificação e precarização do trabalho docente e responsabilização dos gestores. (ARGOLLO; MOTTA, 2015, p. 46).
Para Ball (2011) os discursos de excelência, efetividade e qualidade, além da responsabilização (accountability) são a questão central da reestruturação do Estado sob o gerencialismo56. Assim, identifica-se que a responsabilização é
abordada no Art. 5º ao prever que os papéis e responsabilidades de todos os integrantes do ADE devem ser definidos, de forma que possa ser realizado o acompanhamento e a responsabilização de cada um no cumprimento de suas tarefas.
A normatização dos ADEs, de acordo com Argollo e Motta (2015) flexibiliza direitos garantidos constitucionalmente e direciona a atividade pedagógica como elemento de produtividade do setor empresarial ou ampliação de mercado,
56 Newman e Clarke (2012) afirmam que o gerencialismo surgiu no contexto de reformas no Reino
Unido, como forma de modernizar as ações do Estado. O “profissionalismo de gabinete” foi substituído pelos gerentes, cujas ações seriam mais próximas ao empreendedorismo e dinamismo, trazendo as
caracterizando uma gestão gerencial da escola pública, cuja finalidade seria otimizar e administrar recursos públicos, além da aferição de um padrão mínimo de qualidade.
E, finalmente, o Art. 7º prevê que o ADE pode assumir o modelo do consórcio público57, mas com entidades públicas ou jurídicas de direito privado sem
fins lucrativos, ou realizar acordos de cooperação e parceria com órgãos públicos e instituições privadas e não governamentais. Em relação à educação, Adrião (2009) afirma que as organizações privadas buscam essas parcerias, principalmente, por interesses financeiros, e também políticos, visto que se uma determinada proposta passa a ser conhecida como modelo de “tecnologia educacional”, pode se expandir para várias redes.
Analisando os ADEs, Araújo (2013) destaca
[...] o esforço de organização do TPE [Todos pela Educação] no sentido de pautar uma agenda e definir não só o papel e a atuação das empresas, instituições e fundações privadas, ou não estatais, para a chamada "operacionalização do regime de colaboração" pela via dos ADE, como também definir o papel e a atuação do Poder Público, especialmente o federal, de modo a transformar os ADE numa política de Estado que abranja todos os outros entes federativos, referendando os termos do parecer e da resolução do CNE que tratam dos ADE como sinônimo do regime de colaboração para a educação. (ARAÚJO, 2013, p. 798).
Para Araújo (2012) esse modelo de arranjo despolitiza a questão da dinâmica federativa, cujo principal objetivo é equilibrar as tensões e garantir a mesma qualidade de vida para todos, independente de onde habitam e associa o desenvolvimento regional ao associativismo local, promovendo a lógica da gestão empresarial na gestão escolar. Além disso, a falta de regulamentação de um sistema de colaboração efetivo também pode ser, para Araújo (2012), um dos problemas da não execução total dos PNE e da falta de normatização do Sistema Nacional de Educação.
57 “De acordo com as definições estabelecidas pelo Decreto n.º 6.017, de 17 de janeiro de 2007,
Consórcio Público é pessoa jurídica formada exclusivamente por entes da Federação, na forma da Lei n.º 11.107, de 2005, para estabelecer relações de cooperação federativa, inclusive a realização de objetivos de interesse comum, constituída como associação pública, com personalidade jurídica de direito público e natureza autárquica, ou como pessoa jurídica de direito privado sem fins econômicos. A associação dos entes federados na formação de Consórcios Públicos pode ocorrer mediante a participação de entes de uma mesma esfera de governo. Esta envolve a participação apenas de municípios, ou de estados e o Distrito Federal. Pode ocorrer também a constituição de Consórcios Públicos com a participação de entes das três esferas de governos da federação, ou seja, municípios, estados e Distrito Federal e a União. Entretanto, conforme estabelece o Artigo 36 do Decreto Federal 6.017, a União somente participará de consórcio público em que também façam parte todos os Estados em cujos territórios estejam situados os Municípios consorciados.” (BATISTA et al., 2011, p. 48-49).
O Relatório Final do GT-ADE58 indica algumas justificativas que
fortaleceram os ADEs como uma alternativa ao setor educacional e sua gestão, ao destacar que “[...] a atuação de atores não governamentais, que provocam, estimulam ou mesmo lideram formas de colaboração” (BRASIL, 2015a, p. 44) tem crescido, no Brasil, com a participação de “[...] ONGs, Fundações Empresariais, movimentos sociais, universidades, organismos internacionais e empresas” (BRASIL, 2015a, p. 44), os quais, ainda de acordo com o documento atuam junto aos governos, nas elaboração de políticas públicas, de forma a melhorar a gestão e ampliar os processos de implementação dessas políticas.
Entendemos, desta forma, que os ADEs são um grande facilitador da formação de redes de governança, compostas por instituições sem fins lucrativos, em