O PNE, tal como proposto pela Constituição Federal, no artigo 214, reaparece na legislação infraconstitucional, na antiga Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), Lei n. 4.024/61 com redação dada pela Lei n. 9.131/95. Pelo artigo 7º daquela, compete ao CNE – Conselho Nacional de Educação - “subsidiar a elaboração e acompanhar a execução do PNE” (BRASIL, 1961). A atual LDB - Lei n. 9.394/96 - reitera, no seu artigo 9º, a incumbência da União na elaboração do PNE em regime de colaboração com os entes federativos.
I - elaborar o Plano Nacional de Educação, em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios;
[...]” (BRASIL, 1996a).
O cumprimento dessas determinações implicou ao final da década de 1990 a elaboração de duas propostas de PNE e, tomando por base a revisão da literatura, percebe-se haver embate entre esses dois projetos antagônicos de elaboração do primeiro PNE (2001- 2010).
O primeiro Projeto de Lei (PL) foi elaborado pelo Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública (FNDEP) que se antecipando ao Governo Federal, apresentou em 1998 ao Congresso Nacional (Câmara dos Deputados) o PL 4155/98: Plano Nacional de Educação – Proposta da Sociedade Brasileira, contendo propostas organizadas pelas diversas entidades da sociedade civil organizada. Segundo Valente e Romano (2002, p.97):
[...] as inúmeras entidades ali presentes forçaram o governo a se mover ao darem entrada, na Câmara dos Deputados, em 10 de fevereiro de 1998, no Plano Nacional de Educação, elaborado coletivamente por educadores, profissionais da educação, estudantes, pais de alunos etc.,nos I e II Congressos Nacionais de Educação (CONEDS). O plano, conhecido como PNE da Sociedade Brasileira, consubstanciou-se no Projeto de Lei nº 4.155/98, encabeçado pelo deputado Ivan Valente e subscrito por mais de 70 parlamentares e todos os líderes dos partidos de oposição da Câmara dos Deputados.
Ainda, para Bollmann (2010, p. 661):
[...] o FNDEP decidiu pela necessidade de elaboração, pela sociedade organizada, de uma proposta de educação nacional alternativa ao modelo vigente tanto no processo de elaboração, como nos conteúdos que os sucessivos governos vinham implantando.
Desse modo, o FNDEP, representando parcela significativa da sociedade civil organizada, tomou para si a incumbência de elaborar democraticamente uma proposta de PNE que contemplasse os anseios e a concepção de educação, estado e sociedade das entidades que integravam o Fórum. Utilizando-se de uma metodologia que envolvia amplos setores do campo da educação, num período de menos de dois anos, entre 1996 e 1997, foi consolidado o PNE no II Congresso Nacional de Educação (CONED). Este Plano foi intitulado PNE – Proposta da Sociedade Brasileira.
O PNE da Sociedade foi construído a partir de um debate das representações da sociedade civil que, em linhas gerais, defendia a educação pública gratuita, a democratização e a universalização do ensino nos seus diversos níveis e, mais especificamente, com relação ao financiamento da educação, a ampliação do percentual de 4% do Produto Interno Bruto (PIB) para 10% de gastos em manutenção e desenvolvimento do ensino ao final da década de 2010 (JESUS, 2011). Do outro lado, a proposta do governo foi submetida por meio do PL n.
4173 de 11 de fevereiro de 1998, balizada pelo ajuste fiscal e pelas reformas estruturais, que mantinham a perspectiva de uma:
[...] política educacional e nos seus dois pilares fundamentais: máxima centralização, particularmente na esfera federal, da formulação e da gestão política educacional, com o progressivo abandono, pelo Estado, das tarefas de manter e desenvolver o ensino, transferindo-as, sempre que possível, para a sociedade (VALENTE; ROMANO, 2002, p.99).
Conforme salienta Cury (1998, p. 162) trata-se de “duas formulações opostas quanto às concepções, diretrizes e metas que a norteiam”, assim como para Didonet (2000), essas diferenças se fazem notar desde em aspectos formais, passando pelos estruturais, até aos conteudísticos dos planos:
[...] como o diagnóstico dos problemas educacionais brasileiros, a análise das políticas educacionais vigentes, a identificação das necessidades sociais em termos de metas, a estimativa de recursos necessários para a educação (DIONET, 2000, p. 23).
Para Calderón e Borges (2014) e Valente e Romano (2002), a dualidade estabelecida por esses PLs não consistia apenas em divergências sobre políticas nacionais de educação ou, de modo específico, sobre projetos de escola: “traduziam dois projetos conflitantes de país”. De um lado, de caráter “democrático e popular, expresso na proposta da sociedade”, e, de outro, o comprometimento com “a política do capital financeiro internacional e a ideologia das classes dominantes, devidamente refletido nas diretrizes e metas do governo” (VALENTE; ROMANO, 2002, p. 98).
Ao fim das discussões, contando com a ampla maioria no Congresso Nacional, o governo conseguiu aprovar o texto do PNE (2001 – 2010) por meio da Lei n. 10.172 de 09 de janeiro de 2001, contendo, no entanto, nas avaliações gerais e nos diagnósticos, as propostas das teses construídas pela sociedade. Entretanto, na concepção política, nos objetivos, nas metas e nas estratégias, foi hegemônica a posição do governo.
Na avaliação de Callegari (2009, p. 2-3):
[...] o PNE de 2001 nasceu como ―filho ilegítimo de um amplo movimento social que terminou sendo frustrado. Porque o que se aprovou como Lei não foi exatamente o produto da vontade e da participação democrática de tantos educadores e militantes brasileiros reunidos no Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública, e, depois, no Congresso Nacional de Educação. O projeto finalmente aprovado pelos parlamentares foi aquele elaborado pelo Poder Executivo, incorporando apenas parte das propostas da ―sociedade. Não é um plano ruim, registre-se. O problema maior é que apesar de sua origem governamental, a Lei do PNE sofreu vetos presidenciais
mutilantes, como o do artigo que obrigava investimentos de pelo menos 7% do PIB em Educação.
Ainda, conforme Dourado (2010, p. 683), a aprovação do PNE pelo Legislativo resultou:
[...] da hegemonia governamental no Congresso Nacional, que buscou traduzir a lógica das políticas governamentais em curso. O Governo FHC, por meio do Ministério da Educação, efetivou políticas e lógicas de gestão, visando implementar amplo processo de reforma da educação nacional, cujas prioridades se constituíram, hegemonicamente, pela adoção de políticas focalizadas, com forte ênfase no ensino fundamental, e pela efetivação de vários instrumentos e dispositivos, visando à construção de um sistema de avaliação da educação.
Na mensagem presidencial de 9 de janeiro de 2001, determinaram-se os vetos do presidente Fernando Henrique Cardoso ao referido projeto de lei que culminou no plano, dos quais destaca-se: na meta de ampliação do programa de renda mínima da educação infantil; com relação à educação superior, foram objetos do veto presidencial a proposta de expansão das vagas, de 167 subvinculação de 75% das rendas da União, da ampliação a 30% do crédito educativo aos alunos das instituições privadas, o plano de carreira aos servidores das universidades federais e a ampliação do financiamento à pesquisa e tecnologia; sobre a meta de ampliação dos gastos com educação ao patamar de 7% do PIB, a exclusão das despesas com o pagamento dos inativos do item manutenção e desenvolvimento da educação; e, num veto que se colocava em oposição à própria norma constitucional, talvez preparando uma possível desvinculação, retirava do texto do projeto do PNE a obrigatoriedade dos entes federativos respeitarem em seus orçamentos as vinculações no sentido da manutenção e desenvolvimento do ensino, bem como a garantia de padrões mínimos de qualidade13
(BRASIL, 2001b, p. 01-03).
Na percepção de Cury, tais vetos configuraram o PNE em questão como um “Plano-anão: grande cabeça e pés pequenos” (2009, p. 26), enquanto que, para Kuenzer (2010), a situação se agravou ainda mais pelo fato de o plano não explicitar os mecanismos de
13 É interessante observar as razões do veto conforme a Mensagem Presidencial: ― [...] embora a disposição
contida nesse subitem contenha, aparentemente, conteúdo meramente programático, voltado à orientação de financiamentos, contempla determinação direcionada às três esferas governamentais no sentido do cumprimento das vinculações e subvinculações constitucionais, assim como à alocação de valores correspondentes a padrões mínimos de qualidade de ensino. Conquanto seja inequívoca a relevância de tal disposição, não se mostra adequada a veiculação de conteúdo de tal natureza por intermédio de lei ordinária federal, que não tem o condão de obrigar Estados e Municípios, principalmente em matéria de vinculações e subvinculações constitucionais, razão por que a proposta estaria eivada de inconstitucionalidade por determinar interferência indevida entre as diversas esferas de poder (BRASIL, 2001b, p. 01-03).
financiamento que, de fato, lhe dariam suporte. Para essa autora, a não clareza quanto a esses parâmetros, em paralelo à ausência de indicadores associados às metas e objetivos, limitam, sobremaneira, a possibilidade de análise e, por conseguinte, de avaliação desse plano, já anteriormente afetada pelo fato de seu diagnóstico inicial não ter contemplado uma criteriosa análise da situação real da educação brasileira, discutindo-a com a sociedade civil, não apenas apresentando dados brutos, mas séries históricas, matrículas por idade, distorção idade-série, relação entre escolaridade, formação profissional e emprego, entre outros, de modo a mostrar como de fato evoluíram o acesso e a permanência nos diferentes níveis, etapas e modalidades de ensino e suas relações com a ocupação e com o acesso à cultura (KUENZER, 2010).
Deste modo, o PNE aprovado pelo governo concretizou uma dimensão conservadora, amparada na visão das reformas e dos ajustes estruturais. Não se tratou de um
― contraplano; admitiu como válidas e incorporou as avaliações e os diagnósticos da sociedade civil organizada, bem como a necessidade de ampliação de investimentos, mas manteve a hegemonia sobre o projeto final e seu conteúdo. Tal situação reflete a visão de Gramsci (2007) sobre a forma da hegemonia, tendo por referência o consenso de aliar, ao mesmo tempo, a incorporação de propostas do grupo dominante com reivindicações da sociedade, distorcendo-as em um objeto comum. Também é necessário registrar uma perspectiva de cooptação pelo grupo do poder dos setores populares, ao reconhecer e ― admitir a incorporação de suas necessidades em um projeto nacional.
Dourado (2010) ainda expõe que, embora reconhecendo o descompasso entre o que foi proposto pelo plano e o efetivado, resta claro que as avaliações já realizadas sobre o PNE 2001-2010 se pautam, predominantemente, no exame das ações do Governo Federal em face das metas e objetivos previstos, não considerando, portanto, as políticas, programas e demais ações relativas aos demais entes federados, completando que esse plano:
[...] não se constituiu como base e diretriz para políticas, planejamento gestão da educação nacional nem foi acionado como tal pelos diferentes segmentos da sociedade civil e política brasileira (DOURADO, 2010, p. 685).
Quanto à elaboração de um novo Plano Nacional de Educação, o artigo 87 da LDB não dava segurança da sua obrigatoriedade, uma vez vencido aquele vigente. Contudo, havia como que um consenso na comunidade educacional de que tal iniciativa deveria ser consubstanciada. Pesava a favor dessa exigência a meta 41 da Lei n. 10.172/01 no capítulo de financiamento, que dispunha: “Definir padrões mínimos de qualidade da aprendizagem na
Educação Básica numa Conferência Nacional de Educação, que envolva a comunidade educacional” (BRASIL, 2001a).
Além de que, os problemas da educação não estariam solucionados mesmo se houvesse o alcance das metas estabelecidas em 2001, muito havia e há o que fazer em matéria de qualidade. Desse modo, a mobilização em prol de um novo plano, vinda da parte dos educadores e de suas associações (CONEB - Conferência Nacional de Educação Básica -, CONAE – Conferência Nacional de Educação -, etc...), desgostosos com os vetos apostos ao Plano até então vigente, ganhou mais força quando da aprovação da Emenda Constitucional n. 59/09. Com efeito, o novo artigo 214 da Constituição impôs a elaboração do plano nacional de educação a cada decênio.
Desse modo, em 03 de novembro de 2010, o Ministro de Estado da Educação encaminhou ao Presidente da República o Projeto de Lei n. 8035/10 do PNE 2011-2020, acompanhado de uma Exposição de Motivos. Esta exposição, segundo Cury (2011) é bastante incisiva quanto aos termos, usando reiteradas expressões como educação e redução das desigualdades, educação e inclusão, educação e planejamento sistemático, impondo a corresponsabilidade dos entes federados por sua implementação. Há o reconhecimento do PNE que se encerra de que, por vir “desacompanhado dos instrumentos executivos para a consecução das metas” não pode atingi-las. Fala da “indesejável oposição entre educação básica e superior, do descaso com as duas outras etapas de ensino, aponta o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) e seus programas, a necessidade de “articular nacionalmente os sistemas de ensino em regime de colaboração e a meta de aplicação dos recursos públicos em educação como proporção do produto interno bruto”. A exposição ressalta a construção “coletiva” do Plano e destaca como conceitos subjacentes ao PNE os seguintes: Educação, processo e prática constituída e constituinte das relações sociais; Direito à Educação; Regime de Colaboração; Sistema Nacional de Educação; Fórum Nacional de Educação; Conselho Nacional de Educação; Ministério da Educação como lugar da unidade nacional em matéria de educação por meio da formulação e indução de políticas nacionais; Gestão Democrática; Qualidade da Educação (com referência indireta ao CAQi); Diversidade; Ações Afirmativas e Lei de Responsabilidade Educacional (CURY, 2011).
O referido projeto de lei, cujo trâmite legislativo consumiu três anos e meio, foi aprovado em 25 de junho de 2014, por meio da Lei n 13.005. Todavia, antecedente a isto ocorreram debates que resultaram em propostas da Sociedade Civil, assim como no PNE 2001
– 2010. As discussões sobre a elaboração do novo PNE foram realizadas, entre outros encontros, durante a CONEB (2008) e I CONAE (2010)14
, na expectativa de que o documento final da CONAE viesse a ser convertido em PL, o que não veio a concretizar-se por conta da apresentação, pelo Governo Federal, do já mencionado PL n 8.035/2010 (BRASIL, 2011; OLIVEIRA; ARAÚJO, 2014).
Em 20 de dezembro de 2010, o projeto de lei foi encaminhado ao Congresso Nacional pelo Poder Executivo tendo sido votado pela Comissão Especial da Câmara dos Deputados (CEC), somente um ano e meio depois, em 13 de junho de 2012, acumulando, ao longo do seu trâmite, cerca de 2.905 emendas parlamentares, fruto da mobilização da sociedade civil (OLIVEIRA; ARAÚJO, 2014).
Assim como no PNE anterior as questões mais polêmicas e controversas foram em relação ao financiamento da educação pública, gerando algumas importantes disputas parlamentares. De acordo com Oliveira e Araújo (2014), as discussões ocorridas na Câmara dos Deputados, especialmente as realizadas por meio de audiências públicas, pautaram principalmente a problemática do financiamento da educação, delineando duas tendências, uma em defesa da aplicação de 10% do Produto Interno Bruto (PIB) em educação – coerente ao que previa inicialmente o PL n. 8.035/2010 –, enquanto que a outra defendia a destinação apenas de 7%.
Logo após a aprovação do PL n. 8.035/2010 pela Comissão de Constituição e Justiça da Câmara dos Deputados, ocorrida em 16 de outubro de 2012 – incluindo a proposta de destinação de 10% do PIB –, houve o seu encaminhamento ao Senado Federal pela Mesa Diretora da Câmara dos Deputados, no dia 25 desse mesmo mês, onde, na forma de Projeto de Lei da Câmara (PLC) n. 103, passou a aguardar a sua avaliação, cuja votação veio a ser realizada apenas no dia 17 de dezembro de 2013. Retornando à Câmara dos Deputados, o PL foi finalmente votado no dia 3 de junho de 2014, e, alguns dias depois, em 25 de junho do mesmo ano, sancionado sem vetos pela Presidência da República. No texto sancionado pelo Governo Federal, o novo PNE determina, na vigésima meta, a ampliação do “investimento público em educação de forma a atingir, no mínimo, o patamar de 7% do Produto Interno Bruto (PIB) do País no quinto ano de vigência desta Lei e, no mínimo, o equivalente a 10% do PIB no final do decênio” (SOUZA, D., 2014, p. 159).
Alguns estudos recentes demonstram que aspectos das propostas contidas no documento final da CONAE deixaram de ser incorporados a esse plano, mais especificamente os que enfocam questões polêmicas atinentes aos seus princípios ou objetivos e metas, como
14 Na I CONAE foram realizados debates, que abarcaram além da educação básica e superior, a criação de um
Sistema Nacional de Educação. Deliberações, resultantes da Conferência Nacional de Educação Básica (CONEB), ocorrida em 2008, ambas precedidas, de forma descentralizada, por conferências subnacionais (OLIVEIRA; ARAÚJO; 2014).
por exemplo, a criação de um Sistema Nacional de Educação, as vinculações do plano com a gestão democrática da educação e, ainda, quanto ao financiamento da educação (DAVIES, 2014).
Quanto às atuais metas, diferentemente do plano anterior – que se assentava em 295 decisões – este se restringe a 20 metas, acompanhadas de 170 estratégias, daquelas destaca-se as de n 7 e 2015. A primeira traduz-se na principal meta referente à qualidade da
educação básica ao deliberar sobre o fomento da qualidade da educação básica em todas as etapas e modalidades, com melhoria do fluxo escolar e da aprendizagem de modo a atingir, progressivamente, até 2021, as seguintes médias nacionais para o Ideb: 6,0 para os anos iniciais do ensino fundamental; 5,5 nos anos finais do ensino fundamental e 5,2 no ensino médio (BRASIL, 2014).
Ainda, respaldado na meta 20 do PNE, tem-se que no prazo de dois anos a partir da vigência do Plano, será implantado o Custo Aluno-Qualidade inicial (CAQi), um valor nacional mínimo que deverá ser investido por estudante para garantir a qualidade do ensino a cada etapa da educação básica. O indicador será referenciado no conjunto de padrões mínimos estabelecidos na legislação educacional, e terá o financiamento calculado com base nos respectivos insumos indispensáveis ao processo de ensino- aprendizagem. O CAQi será progressivamente reajustado até a implementação plena do Custo Aluno-Qualidade (CAQ) (BRASIL, 2014).
Comparando ao PNE anterior, a literatura que versa sobre tal assunto, opina que em função das grandes fragilidades do plano antecedente, o atual se mostra tecnicamente mais aperfeiçoado, embora ainda preserve conservadorismos e decisões privatistas da educação. Para tanto o acompanhamento e avaliação do PNE 2014-2024, mostram-se como uma preocupação latente. Na esfera nacional, esse plano estabelece que a execução e o “cumprimento de suas metas serão objeto de monitoramento contínuo e de avaliações periódicas” (BRASIL, 2014, Art. 5º, caput), a serem institucionalmente realizados pelo Ministério da Educação, pela Comissão de Educação da Câmara dos Deputados e Comissão de Educação, Cultura e Esporte do Senado Federal, pelo Conselho Nacional de Educação (CNE) e, ainda, pelo Fórum Nacional de Educação (FNE) (BRASIL, 2014, Art. 5º, I a IV). No âmbito infranacional, dispõe que “Os sistemas de ensino dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios criarão mecanismos para o acompanhamento local da consecução
15 Ressalta-se que as demais metas constantes no PNE relacionadas à problemática deste trabalho serão
das metas deste PNE e dos planos previstos no art. 8º” (BRASIL, 2014, art. 7º, § 3º), ou seja, esses entes federados, ao elaborarem, no prazo de um ano, os respectivos PEEs, Plano de Educação do Distrito Federal (PEDF) e PMEs, deverão observar o seu acompanhamento e avaliação em “consonância com as diretrizes, metas e estratégias previstas neste PNE” (BRASIL, 2014, Art. 8º).
Deste modo, ainda que haja muitos desafios pela frente, é importante destacar que o PNE, é um instrumento que pode contribuir para melhoria da qualidade da educação e paulatinamente, ele tem representado alguns avanços neste sentido, assentando-se em objetivos e metas com quantitativos e prazos mensuráveis, trazendo à vista as intenções e ações das políticas educacionais a serem adotadas para a década, contando ainda, com a indicação de algumas das etapas a serem cumpridas ao longo da sua implementação, o que, em larga medida, viabiliza os processos de acompanhamento e avaliação, quer pelos Poderes Públicos, quer pela sociedade civil, em particular por meio do importante papel a ser cumprido pela agenda das pesquisas em políticas públicas em educação (SOUZA, D. 2014).
Por derradeiro, observa-se que a educação brasileira, assim como disposto na CF, LDB e PNE, deve ser direito de todos e obrigação do Estado, devendo acontecer em escolas, seguindo determinados princípios, conservando a liberdade de ensino e, principalmente, convertendo-se em direito público subjetivo, com a possibilidade de responsabilizar-se a autoridade competente, inclusive quanto à qualidade do ensino ministrado.
Nessa concepção, surge a necessidade de definir educação de qualidade conforme apregoado nas leis para, então, respaldar-se de subsídios a fim de pleitear uma ação positiva do Estado na efetivação do direito fundamental à educação com padrão de qualidade.