Qualidade Social

Durante todo o percurso histórico explanado até então, o avanço do capitalismo não se deu sem profundas contradições. Desde o tempo das províncias existiam manifestações, principalmente da classe trabalhadora, cujo objetivo era/é o estabelecimento de uma sociedade fundada nos princípios da democracia, da igualdade e da solidariedade.

Na área educacional, a organização dos trabalhadores se dá nas várias instancias de atuação, em sindicatos (inicialmente como associações), em grupos de pesquisa e de extensão ligados às Universidades, por meio de organização estudantil, entre outras. Uma das principais instâncias de organização dos educadores se dá através do “Movimento em Defesa da Escola Pública”, que participou ativamente dos debates em torno da primeira LDB e, nos fins da década de 1950 e início da década de 1960, lançou o “Manifesto dos Educadores: Manifesto dos educadores democratas em defesa do ensino público (1959) – Mais uma vez

25 _{A aprovação da LDB se deu em meio a muitos embates políticos no seio do legislativo e da sociedade civil,}

convocados – Manifesto ao povo e ao governo”, onde assinaram importantes nomes da educação, tais como Florestan Fernandes, Anísio Teixeira e Fernando de Azevedo, que em confronto com a perspectiva de privatização da educação se colocou em intensa defesa da escola pública estatal:

O Manifesto de 1959, de certa maneira, dá sequência ao Manifesto de 1932, o complementa e atualiza, com uma visão histórica mais de vinte anos depois. As rupturas que se fariam com o movimento civil-militar de 1964, atingindo globalmente a sociedade, já se delineavam ao longo dos anos de 1950. Estes anos tinham, então, contraditoriamente, a presença ainda do passado pré-1930, a sua temporalidade própria e o futuro, o pós-64 em construção.

O Manifesto de 1959 é também uma versão da história. Ele expressa um ponto de vista da história com o qual os seus signatários se envolviam, contemplado desde um mirante muito próprio, mas não necessariamente comum entre eles (SANFELICE, 2007, p. 545).

Destaca-se também a importância do Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública (FNDEP), inicialmente o Fórum Nacional pela Constituinte, que atuou em diferentes momentos da política educacional brasileira, como na elaboração e tramitação do Projeto de Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional de sua autoria, a chamada LDB do Fórum, no período entre 1988 a 1996.

O FNDEP integrado por mais de trinta entidades, entre elas a Associação Brasileira de Imprensa (ABI); Associação Nacional de Educação (ANDE); Sindicato Nacional dos Docentes das Instituições de Ensino Superior (ANDES-SN); Associação Nacional pela Formação dos Profissionais da Educação (ANFOPE); Associação de Dirigentes das Instituições Federais de Ensino Superior (ANDIFES); Associação Nacional de Política e Administração da Educação (ANPAE); Associação Nacional de Pesquisa e Pós-Graduação em Educação (ANPEd); Conferência Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB); Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação (CNTE); Confederação Nacional dos Trabalhadores em Estabelecimentos de Ensino (CONTEE); Conselho de Reitores das Universidades Brasileiras (CRUB); Central Única dos Trabalhadores (CUT); Federação de Sindicatos de Trabalhadores das Universidades Brasileiras (FASUBRA); Movimento dos Trabalhadores Sem-Terra (MST); Sindicato Nacional dos Servidores Federais da Educação Básica e Profissional (SINASEFE); Ordem dos Advogados do Brasil (OAB); União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (UNDIME); União Nacional dos Estudantes (UNE), União Brasileira de Estudantes Secundaristas (UBES). Esta composição política suprapartidária e pluralista do Fórum proporcionou intensas mobilizações no processo de elaboração que culminou com a aprovação, na Constituição da República Federativa do

Brasil, em 1988, do Capítulo III, Seção I, Educação (artigos 205 a 214), embora nem todas as propostas fossem aprovadas (BOLLMANN, 2010).

Desta forma, percebe-se que os ideários e as formulações por uma educação voltada aos interesses da classe trabalhadora começam a se alinhavar de forma mais clara. No final da década de 1970 a luta pela escola pública, gratuita, laica e de qualidade anunciava-se, pela necessidade não apenas de acesso, mas da permanência e do sucesso na escola.

Para Oliveira (2003), a luta pela igualdade e universalização da educação foi a principal característica dos movimentos sociais, reconhecendo o caráter político da educação ao tomar como norte as noções de cidadania, de democracia e de participação.

Arroyo (2003, p. 79), também contribui para essa reflexão destacando a busca por uma redefinição da relação entre educação, cidadania e democracia:

[...] a luta pela cidadania, pelo legítimo, pelos direitos, é o espaço pedagógico onde se dá o verdadeiro processo de formação e constituição do cidadão. A educação não é uma precondição da democracia e da participação, mas é parte, fruto e expressão do processo de sua constituição.

O escopo maior das manifestações e dos movimentos que perpassam a educação, cidadania e democracia é a luta pela escola pública de qualidade. Nesse âmbito tem se fortalecido a perspectiva da Qualidade Social da Educação, que passou a ser amplamente difundida a partir de movimentos sociais, políticas incorporadas e de sustentação no campo democrático popular nos governos Municipais nos anos 1980 e 1990, isto é experiências democrático-populares em governos Estaduais e Municipais.

Segundo Flach esta nova concepção de qualidade passa a ser divulgada, principalmente por governos de oposição26

, fundamentando-se em direitos sociais de cidadania, onde a qualidade educacional buscada deve superar o modelo empresarial e voltar- se aos interesses da maioria representada pela classe trabalhadora (2009, p. 3-4).

Os Congressos Nacionais de Educação (CONEDs) realizados pelo FNDEP, também foram de crucial importância para a consolidação do tema. O FNDEP, representando parcela significativa da sociedade civil organizada, tomou para si a incumbência de elaborar democraticamente uma proposta de PNE que contemplasse os anseios e a concepção de educação, estado e sociedade das entidades que integravam o Fórum. Utilizando-se de uma metodologia que envolvia amplos setores do campo da educação, num período de menos de

26 _{Como exemplo de tais experiências pode-se citar os programas da “Escola Plural” em Belo Horizonte, da}

dois anos, entre 1996 e 1997, foi consolidado o PNE no II CONED. Do já mencionado PNE – Proposta da Sociedade Brasileira, assinala-se:

A qualidade social implica providenciar educação escolar com padrões de excelência e adequação aos interesses da maioria da população. Tal objetivo exige um grande esforço da sociedade e de cada um para ser atingido, considerando as dificuldades impostas pela atual conjuntura. De acordo com essa perspectiva, são valores fundamentais a serem elaborados: solidariedade, justiça, honestidade, autonomia, liberdade e cidadania. Tais valores implicam no desenvolvimento da consciência moral e de uma forma de agir segundo padrões éticos. A educação de qualidade social tem como consequência a inclusão social, através da qual todos os brasileiros se tornem aptos ao questionamento, à problematização, à tomada de decisões, buscando as ações coletivas possíveis e necessárias ao encaminhamento dos problemas de cada um e da comunidade onde vivem e trabalham. Incluir significa possibilitar o acesso e a permanência, com sucesso, nas escolas, significa gerir democraticamente a educação, incorporando a sociedade na definição das prioridades das políticas sociais, em especial, a educacional (FÓRUM NACIONAL EM DEFESA DA ESCOLA PÚBLICA,1997, p. 04).

Tal citação deixa clara a prioridade dada pelo Plano quanto à função essencial da escola, qual seja, a qualidade do ensino para a promoção da cidadania. Na visão de Paro (2000), esta deve ter como componente fundamental a democracia; para esse autor tal perspectiva enfatiza a dimensão social dos objetivos da escola, colocando em destaque o caráter ético-político dessa qualidade. Ao se referir ao conceito de cidadania usado por Maria Vitória Benevides, o autor afirma que:

Se a verdadeira democracia caracteriza-se, dentre outras coisas, pela participação ativa dos cidadãos na vida pública, considerados não apenas como ‘titulares de direito’, mas também como ‘criadores de novos direitos’, é preciso que a educação se preocupe com dotar-lhes das capacidades culturais exigidas para exercerem essas atribuições, justificando-se portanto a necessidade de a escola pública cuidar, de forma planejada e não apenas difusa, de uma autêntica formação do democrata (PARO, 2000, p. 8).

Por isso, o desafio histórico posto à educação é que, além de sua garantia como direito (acesso e permanência), deve ser uma experiência voltada ao social “[…] uma experiência enriquecedora do ponto de vista humano, político e social, e que consubstancie, de fato, um projeto de emancipação e inserção social” (OLIVEIRA; ARAUJO, 2003). O direito à educação precisa ter como base um ensino de qualidade para todos, até porque a qualidade “não é optativa no serviço público. É uma obrigação” (FREITAS, et al. 2009, p. 79).

Na esteira dessa reflexão, Freitas, et al. (2009, p. 79) afirmam que a qualidade não pode se apresentar apenas como o domínio de Português e Matemática, como vem

ocorrendo com as avaliações em larga escala, precisa “[…] incluir os processos que conduzem à emancipação humana e ao desenvolvimento de uma sociedade mais justa. Nesse sentido, a qualidade depende, também, da qualidade social que se consegue criar no entorno da escola.”

Agora, em outro momento da política educacional brasileira agregam-se outras conjunturas a noção de qualidade da educação. A participação da sociedade passa a ser materializada na busca de uma educação de qualidade, também por meio da Conferência Nacional de Educação (CONAE). Conferência em que participam representantes das entidades científicas da educação e representantes do governo/MEC. A primeira CONAE ocorreu em 2010 e a última em 2014, todas as duas foram precedidas de Conferências Preparatórias e Livres (digitais e/ou presenciais), estaduais e municipais. A CONAE é composta por eixos que determinam os assuntos que serão discutidos, após a conferência são encaminhadas as decisões sobre cada eixo como forma de deliberação aos governos federal, estadual e municipal.

A CONAE 2014, realizada de 19 a 23 de novembro, apresentou como tema: O PNE na Articulação do Sistema Nacional de Educação: Participação Popular, Cooperação Federativa e Regime de Colaboração. Nessa direção, a Conferência teve como propósito contribuir com a política nacional de educação, indicando responsabilidades, corresponsabilidades, atribuições concorrentes, complementares e colaborativas entre os entes federados e os sistemas de ensino.

A Conferência foi planejada e organizada durante os anos de 2011 e 2012 e realizada na fase municipal/estadual/distrital em 2013 e, na fase nacional, em 2014, propiciou à educação brasileira um período especial na construção das políticas públicas do setor, constituindo-se em espaço de deliberação e participação coletiva, envolvendo diferentes segmentos, setores e profissionais interessados na construção de políticas de Estado. Particularmente especial também, porque, nesse período, o Fórum Nacional de Educação e a sociedade brasileira participaram no Congresso Nacional das discussões e aprovação do Plano Nacional de Educação (aprovado pela Lei n 13.005, de maio de 2014). Destaque-se que as 20 metas e suas estratégias no PNE, em sua maioria, resultaram de deliberações da CONAE/2010.

Dos eixos debatidos na CONAE/2014 enfatiza-se o EIXO IV – Qualidade da Educação: democratização do acesso, permanência, avaliação, condições de participação e aprendizagem – onde foi discutido vários aspectos da qualidade educacional no Brasil, destaca-se:

A definição de qualidade social da educação deve considerar as dimensões extraescolares. Elas dizem respeito às possibilidades de superação das condições de vida dos grupos e classes sociais historicamente excluídos. Estudos e pesquisas mostram que essas dimensões afetam sobremaneira os processos educativos e os resultados escolares e não podem ser desprezadas se queremos produzir uma educação de qualidade para todos (CONAE, 2014).

Desta vez a noção de qualidade remete a qualidade da educação vista como um processo em permanente construção, ou seja, requer um conjunto de ações articuladas que não se concentram apenas no ensino, mas em todo o processo educacional. Observa-se, que a conquista da qualidade social pressupõe o compromisso com o aumento do investimento público (financiamento), com a valorização dos trabalhadores em educação, com as condições de acesso e aprendizagem as quais são submetidos os alunos, e com a democratização da gestão.

Como afirma Dourado (2007, p. 940 - 941):

O conceito de qualidade, nessa perspectiva, não pode ser reduzido ao rendimento escolar, nem tomado como referência de estabelecimento de mero ranking entre as instituições de ensino. Assim, uma educação com qualidade social é caracterizada por um conjunto de fatores intra e extra escolares que se referem às condições de vida dos alunos e de suas famílias, ao seu contexto social, cultural e econômico e à própria escola – professores, diretores, projeto pedagógico, recursos, instalações, estrutura organizacional, ambiente escolar e relações intersubjetivas no cotidiano escolar.

Em suma, as referências advindas dos movimentos sociais pela qualidade social da educação, apontam para a presença de aspectos educacionais tais quais: a qualidade como veículo e como objeto da cidadania e democracia. Ou seja, só se educa para cidadania e para a democracia pela própria vivência dessas práticas sociais, sendo fundamental uma ação educativa que leve os sujeitos à criação e à conquista de novos direitos, construindo e conquistando sua cidadania em um processo permanente de emancipação.

Para tanto, compreende-se que a qualidade da educação não pode ser determinada da mesma maneira que a qualidade no campo empresarial, isto porque os fins da escola não são os mesmos de uma empresa. Enquanto as empresas, na sociedade capitalista, são responsáveis pela produção de bens ou serviços para comercialização e extração de capital excedente, a escola tem a função de transmitir dos conhecimentos sistematizados produzidos historicamente, além de formar sujeitos conscientes das relações sociais existentes, possibilitando compreender a sua totalidade, a fim de lutar contra as situações de injustiça nela presente.

A qualidade social da educação, portanto, surge como um valor estratégico, um ponto de referência a orientar a busca pela superação do modelo hegemônico de educação e, assim, relaciona-se à “construção de um novo mundo, a mudanças político-institucionais de grande envergadura, à busca de uma sociabilidade diferente da atual” (MACHADO, 2006, p. 26).

Brandalise (2002, p. 45‐46) destaca que: “Não se trata, portanto, de produção de bens e serviços, mas de formação humana [...].” E que a qualidade de uma instituição escolar não pode ser medida, como nas empresas, “somente pela eficiência e eficácia, ou seja, pela quantidade de alunos que atende, pelos recursos quantitativos e qualitativos que apresenta, pelos índices de desempenho dos alunos, pela presença de um bom diretor, embora eles sejam requisitos importantes”.

A educação de qualidade social tem como pressupostos a educação como um direito de todos, a radicalização da democracia e uma formação mais humana possível dos educandos (devido a restrição de possibilidades em uma sociedade capitalista). Além disto, podem se destacar alguns eixos fundamentais e estruturantes desta concepção educacional, que se relacionam e se completam: direito de cidadania, democratização da gestão democratização do acesso, democratização do conhecimento; financiamento e regime de colaboração e valorização dos trabalhadores em educação e integração entre políticas e outros entes jurídicos.

Belloni (2003) aponta a qualidade social como direito de cidadania intimamente ligada a uma política de inclusão social, na qual a participação de todos os cidadãos é fundamental na construção de uma nova sociedade mais justa e igualitária. Assinala, ainda que a oferta de educação de qualidade como direito de cidadania contempla três dimensões específicas e complementares: acesso a educação, permanência no sistema ou em atividades educativas e sucesso no resultado do aprendizado. Sendo educação de qualidade social “aquela comprometida com a formação do estudante com vistas à emancipação humana e social; tem por objetivo a formação de cidadãos capazes de construir uma sociedade fundada nos princípios da justiça social, da igualdade e da democracia” (BELLONI, 2003, p.232).

Deste modo, o CAQi vem ao encontro dos anseios para se definir um padrão de qualidade para todos embasado em uma perspectiva democrática e de qualidade social, visando uma escola de qualidade não apenas para uma pequena elite de crianças e jovens, mas para o conjunto da população brasileira.

3 CUSTO ALUNO QUALIDADE - CAQ

Conforme amplamente versado alhures, a legislação apesar de incorporar o termo qualidade, não é suficiente para explicitar um padrão de qualidade. “Afinal, como caracterizar um ensino com ou sem qualidade se não há parâmetros para o julgamento?” Questionam Oliveira e Araujo (2003, p.17).

Ademais, como concretizar o direito fundamental à educação de qualidade inerente ao princípio constitucional da Dignidade da Pessoa Humana, sem ao menos estabelecer critérios mínimos para efetivação de referido direito?

Na LDB o legislador tentou fixar alguns parâmetros para o mínimo a ser desenvolvido. O artigo 3º estipula os princípios sob os quais será ministrado o ensino, abarcando, portanto, garantia de padrão de qualidade (BRASIL, 1996a):

Art. 3º. O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: I - igualdade de condições para o acesso e permanência na escola;

II - liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar a cultura, o pensamento, a arte e o saber;

III - pluralismo de idéias e de concepções pedagógicas; IV - respeito à liberdade e apreço à tolerância;

V - coexistência de instituições públicas e privadas de ensino; VI - gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais; VII - valorização do profissional da educação escolar;

VIII - gestão democrática do ensino público, na forma desta Lei e da legislação dos sistemas de ensino;

IX - garantia de padrão de qualidade; X - valorização da experiência extra-escolar;

XI - vinculação entre a educação escolar, o trabalho e as práticas sociais. (grifo nosso)

Por sua vez, o artigo 4º, inciso IX, da LDB determina que o dever do Estado com a educação escolar pública será efetivado mediante a garantia de padrões mínimos de qualidade de ensino, definidos como a variedade e quantidade mínimas, por aluno, de insumos indispensáveis ao desenvolvimento do processo de ensino-aprendizagem (BRASIL, 1996a). Entretanto, antes da definição do CAQi, esta proposição de “insumos indispensáveis para o desenvolvimento” devido a sua subjetividade, dificultava a efetivação deste Direito. Por isso, quanto à qualidade da educação, a LDB ainda é considerada norma genérica e não objetiva.

Outra regra disposta na LDB é o artigo 74 que determina: “a União, em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, estabelecerá padrão mínimo de oportunidades educacionais para o ensino fundamental, baseado no cálculo do custo

mínimo por aluno, capaz de assegurar ensino de qualidade”. Ainda prelecionando em seu parágrafo único que “o custo mínimo de que trata este artigo será calculado pela União ao final de cada ano, com validade para o ano subsequente, considerando variações regionais no custo dos insumos e as diversas modalidades de ensino” (BRASIL, 1996a).

Com isto, resta evidente que a União tem o dever de apoiar financeiramente e tecnicamente os demais entes federados no exercício, principalmente, de suas competências prioritárias. Ou seja, em última instância, o dever da União estende-se a todos os níveis e modalidades, cabendo-lhe sanar as desigualdades regionais e garantir o padrão de qualidade compatível com o exercício do direito (AÇÃO EDUCATIVA, 2007).

Por isso, a União deve promover ações como as políticas de fundos (Fundef e Fundeb) no intuito de elevar sua participação técnica e financeira na educação básica, mesmo que estas caibam prioritariamente a Estados e Municípios, pois a União não pode fugir de sua competência material27_.

Também, o artigo 75 da LDB determina que a União e os Estados deverão exercer ação supletiva e redistributiva de modo a corrigir, progressivamente, as disparidades de acesso e garantir o padrão mínimo de qualidade de ensino (BRASIL, 1996a). Contudo, em nenhum momento define qual seria este padrão mínimo de qualidade de ensino.

Assim, segundo Cury:

As Diretrizes e Bases da Educação Nacional, Lei n. 9.394/96, que, entre outras funções, terá de explicitar os artigos constitucionais, vai pontuar dez vezes o termo qualidade, seja como padrão de qualidade, padrão mínimo de qualidade, avaliação de qualidade, melhoria da qualidade, aprimoramento da qualidade e ensino de qualidade. Além de repetir, no art. 3º, IX, o disposto no artigo 206, inciso VII, da Constituição Federal, a qualidade comparecerá de vários modos (CURY, 2010, p. 18).

Continuando a análise sobre as diversas citações do termo qualidade, mas da falta de definição do mesmo na LDB, o mesmo autor ainda coloca que “por outro lado, esse padrão de qualidade deverá ter algum parâmetro de referência até para se ter certa verificabilidade de resultado no âmbito do que é a finalidade das instituições escolares” (CURY, 2010, p. 18).

Diante do apresentado, chega-se a um consenso: a educação pública brasileira precisa melhorar, isto é, compreende-se que é necessário atingir uma educação pública de

27

A competência material é atribuída de forma comum aos entes federados em relação àquelas matérias que interessam a toda nação. Não faria sentido delegar a apenas um ente específico o dever de agir e, assim, implementar políticas públicas, em relação a matérias que dizem respeito a toda sociedade (TEIXEIRA, 2012).

qualidade social, para todos, mas, quanto custa essa qualidade? Quais são os critérios para defini-la?

O CAQi (Custo Aluno-Qualidade Inicial) vem contribuir para a mudança dessa realidade com a seguinte pergunta: qual é o investimento necessário por criança (no caso das creches) ou por estudante (no caso das escolas) para que o Brasil cumpra a legislação educacional e garanta condições para a ampliação do número de vagas e