Em dezembro de 2000, a XI Conferência Nacional de Saúde deliberou pela necessidade da realização da II Conferência31 Nacional de Ciência &Tecnologia (C&T) em Saúde. Em 2001 foi criado o Fundo Setorial de Saúde32, que contemplou duas áreas estratégicas em especial: a saúde e a biotecnologia. Este por sua vez foi vinculado ao Ministério de Ciência, Tecnologia e Inovação e passou a financiar infraestrutura, desenvolvimento e pesquisa científica e tecnológica para estas duas áreas.
Em 2000 foi realizada a implantação do Departamento de Ciência e Tecnologia (Decit) com a elaboração de seus marcos normativos, que por sua vez deram início ao processo de institucionalização da área de Avaliação em Saúde no Ministério da Saúde (MS). Em 2002, mais precisamente em 10 de junho, foi publicada a Portaria nº. 16 do MS que instituiu o Grupo de Trabalho encarregado de elaborar o
31 A 1ª Conferência Nacional de Ciência e Tecnologia em Saúde foi realizada em 1994, na ocasião,
sugeriu-se, no caso da criação de uma política voltada para Ciência, Tecnologia e Saúde que esta deveria adotar como diretriz principal a necessidade de aumentar a capacidade indutora do sistema de fomento científico e tecnológico no país para o campo da saúde.
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O Fundo Setorial da Saúde (CT-Saúde) foi criado pela Lei Nº 10.332, de 19 de dezembro de 2001, para subsidiar e fomentar o Programa de Fomento à Pesquisa em Saúde. As principias prioridades do Fundo são: 1) capacitação tecnológica e inovação tecnológica nas áreas de interesse do Sistema Único de Saúde; 2) difusão e incorporação de novas tecnologias visando ampliação do acesso aos bens e serviços em saúde, tendo por base a equidade, a integralidade e a elevação dos atuais patamares de qualidade. O objetivo geral do CT-Saúde é contribuir – por meio do fomento de atividades de Ciência, Tecnologia e Inovação – C&T&I – para o melhoramento das condições gerais de saúde, com base nos princípios constitucionais da justiça social e da equidade no acesso a bens e serviços de qualidade em saúde. Os objetivos específicos são: 1) contribuir para a melhoria da qualidade dos serviços de saúde ofertados à população brasileira, por meio das ações de C&T&I; 2) contribuir para ampliar o acesso da população aos bens e serviços de saúde, por meio das ações de C&T&I; 3) estimular o aumento dos investimentos públicos e privados em C&T&I aplicados à saúde; 4) estimular a atualização tecnológica da “indústria” brasileira de bens e serviços de saúde; 5) estimular a formação e a capacitação de Recursos Humanos para a Pesquisa em Saúde; 6) difundir o conhecimento científico e tecnológico.
documento preliminar de uma Política Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação em Saúde (PNCTIS), que viria a ser criada mesmo, só no segundo semestre de 2004.
No processo de trabalho referente à construção do documento técnico da PNCTIS, Guimarães (2008, p. 5) destaca que,
no processo de discussão para elaboração da Política Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação em Saúde (PNCTIS) foram apontados como alguns de seus principais objetivos: o reforço à capacidade de indução à produção de conhecimentos essenciais, a maior articulação entre as ações de fomento científico-tecnológico e a política de saúde e a implementação de mecanismos de coordenação, acompanhamento e avaliação adequados entre as múltiplas instâncias de fomento.
Os objetivos debatidos no processo de discussão, já eram resultados de uma mudança política e institucional que tinha por objetivo promover a emancipação científica e tecnológica do país em algumas áreas. Principalmente na saúde pelo seu caráter social, e pelos enormes gastos e dependência do país em face do SUS. Para, além disso, foi pensado também na possibilidade de promoção de conhecimento que atingisse o mercado interno e externo a partir de conhecimento que fosse gerado internamente. E essa ideia não era tão recente, já vinha sendo debatida desde 1994 conforme destaca Guimarães em entrevista:
A necessidade da construção de uma PNCTIS vinha amadurecendo desde 1994, quando foi realizada a I Conferência Nacional de Ciência e Tecnologia em Saúde. Como foi realizada no final do curto governo Itamar Franco, suas propostas, entre as quais estava a da construção da PNCTS, não prosperaram muito durante os anos seguintes. Entretanto, a chama continuou acesa e em 2000 o DECIT/MS foi criado. Essa portaria, que desdobrou-se num seminário em BsB, foi mais um passo nessa caminhada que, no entanto, teve maior impulso com a criação da Secretaria de Ciência, Tecnologia e Insumos Estratégicos e o fortalecimento do DECIT, ambos em 2003.
A partir da reestruturação do Decit, em 2003, foi incluída a missão de definir normas e estratégias para controle e avaliação da incorporação de tecnologias, promovendo, também, a difusão de conhecimentos científicos e tecnológicos em saúde. Ainda em 2003, criou-se a Secretaria de Ciência, Tecnologia e Insumos Estratégicos do Ministério da Saúde (SCTIE) e, em paralelo, contemplou-se, através do
Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC), a inserção da área de fármacos e medicamentos entre os prioritários para Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE) e da Política Nacional de Saúde, como uma das medidas para fortalecimento da saúde no país, onde, inicialmente, houve certa resistência, como destaca Guimarães em entrevista:
Inicialmente houve resistência, tanto de componentes do MS quanto da comunidade científica e tecnológica. Aos poucos essa resistência foi sendo superada e a política foi pactuada entre esses dois atores principais (comunidade da saúde e comunidade da C&T) na II Conferência Nacional, em 2004.
A XII Conferência Nacional de Saúde fora realizada somente no primeiro semestre de 2004. Ela mobilizou diversos atores envolvidos com o tema da pesquisa em saúde e várias organizações, que produziram propostas de políticas nacionais orientadoras da pesquisa em saúde, em paralelo, no início do segundo semestre de 2004 fora realizada a 2ª Conferência Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação em saúde (2ª CNCTIS) que produziu ao seu final a Agenda Nacional de Prioridades de Pesquisa em Saúde (ANPPS).
O marco institucional mais importante desse movimento foi a realização da 2ª Conferência Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação em Saúde (2ª CNCTIS), ocorrida em julho de 2004. Desenhada nos moldes tradicionais das conferências do setor saúde, a 2ª CNCTIS ampliou a discussão da pesquisa em saúde, com a realização de mais de 300 conferências regionais e municipais e 24 conferências estaduais, democratizando o debate da ciência e tecnologia em saúde, antes restrito à comunidade acadêmica. (Coleção Progestores/Para entender a Gestão do SUS. Livro 4, 2007, p. 09).
Após a realização da XII Conferência Nacional de Saúde e a 2ª Conferência Tecnologia e Inovação em Saúde, fora apresentado um texto, indicando que, a então Política Nacional de Ciência Tecnologia e inovação (PNCTI) que como o próprio nome sugere, tinha como enfoque estimular o desenvolvimento científico, tecnológico e inovativo, atuando em setores prioritários, incorporasse em sua formulação a grande área de saúde e todos os segmentos, subáreas e conhecimentos complementares que viessem a contribuir para o fortalecimento da saúde no país.
Assim, em 2004 criou-se Agenda Nacional de Prioridades de Pesquisa em Saúde (ANPPS), e em especial a Política Nacional de Ciência Tecnologia e Inovação em Saúde (PNCTIS), que é também um componente da Política Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação (PNCTI) e, como tal, subordina-se aos mesmos princípios que a regem. Ambas criadas no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS).
A Política Industrial e de Educação também fazem parte do contexto gestor da PNCTIS, assim como fazem parte do contexto de políticas para o desenvolvimento da saúde a Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP), a Política Nacional de Biotecnologia, e a Política Nacional de Plantas Medicinais e Fitoterápicos.
A linha do tempo a seguir (figura nº 6), procura destacar os principais acontecimentos mencionados anteriormente, que foram importantes não só para a construção da PNCTIS, mas para o estabelecimento de diretrizes e metodologias adotadas para o fomento e desenvolvimento da pesquisa em saúde no Brasil.
Figura nº 6: Principais acontecimentos na criação da PNCTIS
Fonte: Elaboração própria
No final de 2004, a PNCTIS, a Agenda Nacional de Prioridades de Pesquisa em Saúde e a Oficina de Elaboração da Proposta para ATS no âmbito do SUS ajudaram a estabelecer prioridades e linhas de ação. Ainda no mesmo ano, foi criado o Conselho de Ciência, Tecnologia e Inovação do MS que, entre outras atribuições, é responsável pela definição de diretrizes para avaliação tecnológica e pela incorporação de produtos e processos pelos gestores e profissionais de saúde do SUS.
Foi criado, ainda, um Grupo de Trabalho Permanente de Atenção de Tecnologias em Saúde (ATS), composto por técnicos do Decit, de órgãos de administração direta e de agências de vigilância sanitária e de saúde suplementar. Após o reconhecimento da ATS como instrumento estratégico para subsidiar a gestão de tecnologias de saúde, durante a XII Conferência Nacional de Saúde ainda no segundo semestre de 2004, foi criada a Coordenação Geral de Avaliação de Tecnologias em Saúde, vinculada à Secretaria de Ciência, Tecnologia e Insumos Estratégicos (SCTIE).
Assim, objetivo geral da PNCTIS, seria de “contribuir para que o desenvolvimento nacional se faça de modo sustentável, e com apoio na produção de conhecimentos técnicos e científicos ajustados às necessidades econômicas, sociais, culturais e políticas do País” voltadas para a saúde (BRASIL, 2008 p. 5).
A proposta, assim de acordo com a Política, é a de estimular o desenvolvimento de competências nacionais, com base nas necessidades do país. Formar mão de obra qualificada e estabelecer o dinamismo Científico, Tecnológico e Inovativo na área de saúde, fixar os pesquisadores brasileiros no país, integrar os laboratórios e instituições de pesquisa, fortalecer a interação entre os setores privados e as Universidades e Institutos de Pesquisa, promover a produção de conhecimentos em consonância com as necessidades nacionais, abordando critérios bem determinados.
Diante disto, importante questão a ser considerada na PNCTIS é a utilização da pesquisa científica e tecnológica como importante subsídio para a elaboração de instrumentos de regulação e operacionalização, nas três esferas de governo. Por suas competências legais, cabe às três esferas, a produção de leis e normas que, apoiadas em conhecimentos, permitam garantir de forma ampliada, a adequada promoção, proteção e recuperação da saúde dos cidadãos (BRASIL, 2008).
Entre as diretrizes que orientam a PNCTIS destacam- se:
• o desenvolvimento da capacidade de intervir na cadeia de conhecimento da pesquisa, com aplicação imediata até a pesquisa orientada ao desenvolvimento tecnológico e inovação;
• a convocação à participação dos produtores, agências de financiamento e usuários da produção técnico-científica;
• a orientação do fomento segundo prioridades;
• a consideração da relevância social e econômica relacionada com o avanço do conhecimento ou da aplicação dos resultados à solução de problemas prioritários de saúde.
De acordo com o Ministério da Saúde (BRASIL, 2008) para que as diretrizes fossem alcançadas a PNCTIS criou as seguintes estratégias:
Sustentação e fortalecimento do esforço nacional em Ciência, Tecnologia e Inovação em Saúde;
Criação de um Sistema Nacional de Inovação em Saúde;
Construção da Agenda Nacional de Prioridades de Pesquisa em Saúde;
Superação de desigualdades regionais;
Aprimoramento da capacidade regulatória do Estado e criação da rede nacional de avaliação tecnológica;
Difusão de avanços tecnológicos e científicos;
Formação e capacitação de recursos humanos;
Participação e fortalecimento da responsabilidade social.
O desafio, portanto, seria de, ao mesmo tempo, fomentar o avanço do conhecimento científico na área da saúde, orientar os vetores de desenvolvimento tecnológico e de inovação da indústria de equipamentos, medicamentos, imunizantes e outros insumos básicos à saúde, sempre sem perder de vista os mecanismos de apropriação societária dos resultados alcançados no conjunto de suas ações.
Uma PNCTIS voltada para as necessidades de saúde da população deveria ter como objetivo principal desenvolver e otimizar os processos de absorção de conhecimento científico e tecnológico pelas indústrias, pelos serviços de saúde e pela sociedade. O acatamento desta assertiva implica analisar o esforço nacional de C&T em saúde como um componente setorial do sistema de inovação brasileiro. Por outro lado, essa perspectiva não deve sugerir uma visão reducionista ou utilitarista da política. Pelo contrário, reconhecendo a complexidade dos processos de produção de conhecimento científico e tecnológico neste setor, a PNCT&I/S deve dar conta de todas as dimensões da cadeia do conhecimento envolvida na pesquisa em saúde (GUIMARÃES, 2004, p. 378).
Sua missão seria, segundo a lógica da Política Nacional de Saúde, desenvolver a área da saúde em suas mais variadas esferas de modo que esta possa atender as necessidades sociais das populações, à conquista de padrões mais elevados de equidade em saúde e a própria autonomia brasileira no que compete à produção de tecnologias e conhecimentos para a área.
Segundo o Ministério da Saúde, a PNCTIS define a Pesquisa em Saúde como o conjunto de conhecimentos, tecnologias e inovações produzidos que resultam em melhoria da saúde da população. Assim, a pesquisa em saúde deve superar a perspectiva disciplinar e caminhar para uma perspectiva setorial, que incluirá a totalidade das atividades de pesquisa clínica, biomédica e de saúde pública, vinculadas à grande área das ciências da saúde, assim como as realizadas nas áreas das ciências humanas, sociais aplicadas, exatas e da terra, agrárias e engenharias e das ciências biológicas que mantenham esta vinculação (GUIMARÃES, et. al., 2006).
Essa forma de abordagem, segundo o Ministério da Saúde, procura modificar a forma tradicional de conceituação da Pesquisa em saúde que limitava apenas àquelas ditas “tradicionais” negligenciando os conhecimentos complementares necessários produzidos por outras áreas. A produção de conhecimento a partir de agora não é tido exclusivamente por aquele produzido pela grande área da saúde.
O Sistema de Ciência e Tecnologia em Saúde é composto por diversos atores e instituições públicas e privadas. Na gestão pública federal estão incluídas as ações desenvolvidas por três ministérios e suas instituições ou agências vinculadas aos mesmos, que interligam compondo a PCNTIS ou propiciando meios para que ela atue de forma mais eficaz, como exposto na figura nº 7 a seguir:
Figura nº 7: Atores envolvidos na PNCTIS
Fonte: Elaboração própria a partir da PNCTIS (Ministério da Saúde, 2008) e CGEE (2010).
O Ministério da Saúde é responsável pela implementação, monitoramento e avaliação da PNCTIS e da Agenda Nacional de Prioridades da Pesquisa em Saúde. Como partes da coordenação da política fazem parte a Agência Nacional de Saúde (ANS); a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA); FIOCRUZ; Fundação Nacional de Saúde (FUNASA); e a Empresa Brasileira de Hemoderivados (HEMOBRAS).
Cabe ao Ministério da Saúde conjuntamente com o Ministério da Educação monitorarem e prepararen a integração entre os Hospitais cadastrados nas redes de pesquisa em C&T. Até 2010, nos últimos dados fornecidos pelo MS e pelo CGEE existiam 29 hospitais conectados nesse contexto, dentre eles, dois no estado de Pernambuco: o Hospital Universitário Oswaldo Cruz e Pronto Socorro Cardiológico de Pernambuco da Universidade de Pernambuco –UNIPECLIN/HUOC-PROCAPE/UPE.
Já o Ministério da Educação, especialmente através da Capes, coordena e avalia os planos e políticas do sistema nacional de pós-graduação, formação de recursos humanos (bolsas, auxílios e etc.), o acesso à produção científica mundial e gestão dos hospitais universitários (Pesquisa clínica, por exemplo).
O Ministério da Ciência e Tecnologia, por sua vez, através do CNPq e a FINEP, atua financiando estudos, sobretudo voltados para a consolidação de um
“Sistema Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação” e no desenvolvimento da infraestrutura e fomento da pesquisa científica e tecnológica, e promoção da inovação tecnológica nas empresas, Universidades, laboratórios e Institutos.
Estes três componentes – MCTI, MS e ME – são a base principal de gestão e fomento dos meios para que a política atinja seus objetivos. É por meio deles e suas linhas de investimento que a produção de conhecimento em saúde é fomentada. Os dados a seguir, mostram os dispêndios do governo federal no período de (2000 a 2010) pelos três órgãos envolvidos: Ministério de Ciência, Tecnologia e Inovação; Ministério da Saúde e Ministério da Educação.
Tabela nº 1: Dispêndios do governo federal em ciência e tecnologia (C&T) por órgão, 2000-2010 (em milhões).
Ano
MCTI MS ME
C&T C&T C&T
2000 321,7 1.255,6 2.087,2 2001 444,7 1.613,4 2.270,1 2002 482,5 1.514,1 2.613,3 2003 546,3 2.000,9 2.901,8 2004 720,8 2.228,6 3.347,1 2005 767,7 2.690,5 3.631,5 2006 964 3.193,1 4.401,6 2007 1.156,00 3.645,8 5.641,7 2008 1.175,00 4.396,8 6.576,7 2009 1.367,80 5.251,8 6.996,6 2010 1.423,00 6.445,4 8.508,8
Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (Siafi) (2013).
No período registrado, no tocante a evolução do aumento de verbas, o Ministério da Saúde aumentou em pouco mais de 500% os gastos no período, seguido pelo Ministério da Educação com pouco mais de 400% e o Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação com proporção semelhante.
A financiadora de estudos e projetos FINEP, por meio de novas exigências, teve em 2011, segundo o MCTI, a avaliação do Banco do Brasil apoiado aos Ministérios da Saúde, Educação e Ciência e Tecnologia para tornar-se um banco público para
financiar empresas e instituições de pesquisa que desenvolvam projetos de inovação. A mudança deverá demorar de dois a três anos.
Com a alteração de status, a financiadora funcionará como o BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico Social) e poderá levantar mais recursos para empréstimos e captar mais verbas do que as que são destinadas hoje à área pelo FNDCT (Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico). As prioridades são para projetos de energia, saúde, tecnologia da informação e comunicação, tecnologia aeroespacial, defesa, produção de novos materiais, sustentabilidade ambiental e biodiversidade.
Na gestão pública estadual estão às secretarias estaduais de saúde, de ciência e tecnologia e as fundações de amparo à pesquisa, como a Fundação de Amparo a Ciência e Tecnologia de Pernambuco (FACEPE), no estado de Pernambuco, responsáveis pela implementação das políticas estaduais de pesquisa em saúde.
Incluem-se também os setores produtivos público e privado atuantes nas áreas farmacêuticas, farmoquímica, biotecnológica e de equipamentos e materiais; a comunidade científica, representada pelas universidades e institutos de pesquisa, associações científicas e profissionais, assim como a representação da sociedade civil.
Como complementariedade fora criado o Plano Nacional de Ciência Tecnologia e Inovação – PACTI, dividido em duas etapas 2007-2010(1ª) e 2011- 2015(2ª), que estabeleceram em suas áreas estratégicas o Programa de Insumos para Saúde, planejado, coordenado e executado pelo MCTI, suas agências (CNPq e Finep) e outros parceiros do Sistema Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação (SNCTI).
Neste contexto foram ainda criadas 24 sub-agendas (tabela nº 2) de atuação dentro de uma Agenda Nacional de Prioridades de Pesquisa em Saúde, em consonância com a atuação da PNCTIS, para aumentar a indução seletiva para a produção de conhecimentos e bens materiais nas áreas prioritárias para o desenvolvimento das políticas sociais.
Tabela nº 2: Sub-Agendas de Pesquisa na Saúde
SAÚDE DOS POVOS INDÍGENAS COMPLEXO PRODUTIVO DA SAÚDE
SAÚDE MENTAL
AVALIAÇÃO DE TECNOLOGIAS E ECONOMIA DA SAÚDE
VIOLÊNCIA, ACIDENTES E TRAUMA EPIDEMIOLOGIA
SAÚDE DA POPULAÇÃO NEGRA DEMOGRAFIA E SAÚDE
DOENÇAS NÃO-TRANSMISSÍVEIS SAÚDE BUCAL
SAÚDE DO IDOSO PROMOÇÃO DA SAÚDE
SAÚDE DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE DOENÇAS TRANSMISSÍVEIS
SAÚDE DA MULHER COMUNICAÇÃO E INFORMAÇÃO EM SAÚDE
SAÚDE DOS PORTADORES DE NECESSIDADES
ESPECIAIS GESTÃO DO TRABALHO E EDUCAÇÃO EM SAÚDE
ALIMENTAÇÃO E NUTRIÇÃO SISTEMAS E POLÍTICAS DE SAÚDE
BIOÉTICA E ÉTICA NA PESQUISA SAÚDE, AMBIENTE, TRABALHO E BIOSSEGURANÇA
PESQUISA CLÍNICA ASSISTÊNCIA FARMACÊUTICA
Fonte: Elaboração própria a partir de Ministério da Saúde (BRASIL, 2008).
Dentre as sub-agendas a destacar, primeiro o Complexo Produtivo da Saúde, que tem por objetivo fomentar o desenvolvimento de ensaios clínicos de vacinas (Fases I, II, III e IV), de novas vacinas utilizando as atuais e a transferência de tecnologia como plataforma, Pesquisa de novos adjuvantes e formas de aplicação, hemoderivados, e principalmente vacinas diversas.
A ANPPS em conjunto com a PNCTIS estabeleceram neste contexto um tabela nº 3 com as vacinas prioritárias do fomento para a pesquisa em saúde.
Tabela nº 3: Vacinas prioritárias
VACINA INTERESSE INTERESSE REAÇÕES
ESTRATÉGICO EPIDEMIOLÓGICO ADVERSAS
DENGUE X
DPT/ HBV/ Hib (nova combinação)
DTPa X ESQUISTOSSOMOSE X FEBRE AMARELA X HEPATITE A X HEPATITE C X HIV X HPV X
INFLUENZA (nova tecnologia de produção) X
LEISHMANIOSE X LEPTOSPIROSE X MALÁRIA X MENINGITE A conjugada X MENINGITE B/C conjugada X X MENINGITE C conjugada X
PNEUMOCOCOS conjugada 7 valente X
RAIVA (diminuir o número de doses) X
ROTAVIRUS X
TB X
TOXOPLASMOSE X
TRÍPLICE VIRAL (caxumba Jeryl-Lynn) X
TRÍPLICE VIRAL + VARICELA
VARÍOLA X
Fonte: Elaboração própria a partir da ANPPS/PNCTIS Ministério da Saúde (BRASIL, 2008).
E em segundo, a assistência farmacêutica que se dispõe a fomentar estudos dos fármacos e medicamentos, considerando todo o seu ciclo: da pesquisa à utilização segura dos medicamentos. A exploração, produção e controle de qualidade de fitoterápicos, de acordo com as potencialidades regionais, para o tratamento de doenças de maior prevalência. Pesquisas de princípios ativos, desenvolvimento em