POLÍTICAS PÚBLICAS: AÇÃO (OU INAÇÃO) DE ATORES

A literatura não revela consenso sobre uma definição única ou melhor de política pública. Da diversidade, uma definição recorrente é a de Laswell (1936), ao evidenciar que a política pública é desenvolvida e influenciada por atores com determinados propósitos, afirma que a análise sobre política pública implica a resposta à seguinte questão: quem ganha o quê, quando e como.

Lynn (1980) concebe política pública como um conjunto de ações do governo que produzirão determinados efeitos. Para Dye (1984) PP é tudo o que “o governo escolhe fazer ou não fazer”. Peters (1986) reconhece política pública como o somatório de atividades do governo, agindo direta ou indiretamente, que apresenta efeito na vida dos cidadãos. Mead (1995) concebe a PP como um campo pertencente ao estudo da política, que analisa o governo nas questões públicas mais relevantes.

Uma conceção mais recente é a de Pase e Santos (2011). Estes autores entendem PP como um conjunto de ações do Estado, concretizadas através de programas e projetos, para conceções acerca da Educação, Saúde, Segurança e Economia, entre outras.

É ponto de convergência das definições anteriores que o local onde as políticas se desenvolvem é nos governos. São estes que decidem, ou não, trazer um problema para a agenda, discutir, concertar, desenhar políticas ou decidir, entre outras etapas que se podem identificar num processo de PP. Estas definições ainda partilham uma visão holística do tema, na medida em que assumem que o todo é mais importante que a soma das partes, pelo que são tidas em conta as instituições, indivíduos, interesses, interações e ideologias,

mesmo não sendo possível identificar atribuição de importância semelhante aos fatores (Souza, 2006).

Souza (2006) defende que do ponto de vista teórico-concetual, a política pública é um campo multidisciplinar cujo foco está nas explicações sobre a essência da PP e seus processos. Desta forma uma teoria sobre políticas públicas deve confluir com teorias da sociologia, da ciência política e da economia. As PP são desenvolvidas numa determinada economia e sociedade, pelo que uma teoria sobre políticas públicas deve explicar as relações mútuas entre Estado, política, economia e sociedade. Nesta conjetura o autor resume “política pública como o campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, ‘colocar o governo em ação’ e/ou analisar essa ação (variável independente) e, quando necessário, propor mudanças no rumo ou curso dessas ações (variável dependente)” (Souza, 2006, p. 26).

A literatura sobre PP é consensual a compreender que esta é mais do que uma política estatal, isto é, numa conceção atualista o Estado não está acima dos cidadãos, condicionando a sua vida sem que os considere coautores ou conhecedores do trade-off que a política contempla. Um dos autores que revela a amplitude da política pública é Höfling (2001). Para este, a ação do Estado é mais do que burocracia pública, pelo que as PP, ainda que tenham como ator privilegiado o Estado, não são politicas estatais. Continua o autor, expondo que políticas públicas é a ação do Estado político, conduzido por uma decisão pública, que será implementada e mantida por um processo complexo ao qual vários intervenientes são chamados, quer na esfera nacional ou transnacional.

Afonso (2003), ao investigar o contexto nacional de políticas públicas, vai ao encontro do autor anterior. Para ele as políticas públicas são alvo de pressões internas provenientes de diversos quadrantes (por exemplo: de classes; de organismos; culturais; económicas; políticas; de especificidades sociais), contudo existem também condicionantes de nível macro que participam nesta. Designadamente os efeitos da “globalização” e “europeização” que abordaremos adiante, aquando da análise das políticas públicas restritas ao setor da Educação.

Na discussão sobre os atores que participam ou dirigem as políticas públicas, Souza (2006) identifica dois debates na literatura. Aborda o debate assumindo que os governos são atores privilegiados na definição de políticas, mas não imunes a pressões da sociedade, pelo que se questiona o espaço existente para definir e implementar as políticas públicas.

Entende o autor, que as políticas públicas nem sempre são definidas por quem está no exercício de poder ou tendencialmente favorecem uma determinada classe social. Desta forma compreende que no mundo moderno os governos têm autonomia relativamente ao Estado, mas são influenciados por fatores externos. É esta autonomia que cria condições propícias e capacidades para implementar determinados objetivos das PP. Esta é uma posição criticada por alguns grupos – referidos por Souza (2006) – que produziram literatura a argumentar que vários fenómenos, tais como a globalização, têm diminuído a capacidade dos governos na decisão e formulação de políticas públicas, não estando, contudo, estas posições empiricamente comprovadas.

Colhemos da literatura que os governos recorrem a coalizações com grupos de interesse ou movimentos sociais para gerir o processo de definição e decisão de políticas públicas, assumindo que limitações e constrangimentos são variáveis a considerar neste processo, não impossibilitando a capacidade das instituições governamentais de governar a sociedade (Peters, 1998), mas reconhecendo que o exercício de governo e de formulação de política é, numa sociedade contemporânea, mais complexo.

Resumindo, permanece a noção que políticas públicas são o “Estado em ação” (Gobert & Muller, 1987, apud Höfling, 2001, p. 35), num processo contínuo e cíclico em que “políticas públicas, após desenhadas e formuladas, desdobram-se em planos, programas, projetos, bases de dados ou sistemas de informação e pesquisa. Quando postas em ação, são implementadas, ficando daí submetidas a sistemas de acompanhamento e avaliação” (Souza, 2006, p. 26). Esta avaliação pode reforçar ou reformular as políticas públicas, dando início a um novo ciclo.

A noção de ciclo é sustentada por um de diversos modelos de formulação e análise de PP, designadamente o ciclo da política pública. Para esta teoria a política pública é um ciclo

deliberativo, constituído por vários estágios e promovendo um processo dinâmico e de aprendizagem. São estágios deste ciclo: definição de agenda, identificação de alternativas, avaliação de opções, seleção de opções, implementação e avaliação (Souza, 2006). No ciclo de políticas públicas tenta-se dar resposta de como os governos formulam a sua agenda, conceito central desta teoria. De entre as várias respostas que a teoria propõe, considera-se mais a valorização do processo de formulação da política pública, ou mais os participantes do processo decisório. Assume-se nesta conjetura, que ação e inação são propositadas, e mesmo a sonegação de uma política é passível de ser estudada.

No processo (ou ciclo) que decorre entre a decisão pública e implementação de uma política, ocorre um processo longo e conflitual pela natureza distinta dos participantes. Nota-se que no processo referido, diversos participantes podem estar em conflito de interesses, sendo possível obterem resultados enviesados em relação às políticas formuladas pelos participantes que detiveram o poder decisório (Höfling, 2001).

O pensamento anterior justifica um campo de estudo que se dedique à análise ou avaliação das políticas. Souza (2006), verifica que este não é um campo consensual, justificado em parte pelos “diversos olhares” que recaem em si, fruto das diversas disciplinas que abarcam este estudo.

Posição idêntica à de Afonso (2003), que vê na formação acadêmica dos investigadores um espaço de constrangimento da sua visão sobre o estudo desenvolvido. Este último autor, sociólogo de formação, identifica três categorias em que os investigadores se inscrevem: formados nas áreas de direito, ciência política, ou administração pública – assumindo uma linha de investigação normativa, mais focada no espaço político do que nos valores sociais; seguidores da filosofia política ou sociologia weberiana – preocupam-se com a análise das políticas públicas, sem a pretensão de expor alternativas; e com o crivo da sociologia crítica – procurando a análise das políticas e mantendo uma perspetiva crítica e uma atitude epistemológica mais complexa, enquadrada numa visão do mundo e valores específicos. Esta diversidade de olhares não deve, contudo, ser sinónimo de fragilidade. Numa realidade complexa em que as políticas habitam esta multiplicidade de visões atribuem-lhe riqueza,

não podendo ser vistas como redutoras, mas complementares (Souza, 2006; Carvalho, 2013; Pollitt, 2010). É na diversidade de programas, projetos, estratégias, atores, que os investigadores, que avaliam as PP se apoiam, num capital acumulado e diversificado de saberes para melhor compreender os fenómenos que estudam.

Nos estudos relativos a política pública, também há que atender à conceção de Caiden e Wildavsky (1980), nomeadamente, nenhuma política parte do zero. Ou seja, a análise das opções tomadas no passado pode contribuir para as decisões e formulação de políticas no presente. Consequentemente, apresenta-se também como objetivo central de uma análise de políticas públicas a compreensão da cultura de um país, pois esta pode trazer melhor entendimento no diálogo entre o Estado, vários setores da AP e sociedade em geral, no processo dinâmico de construção de políticas.

Diversos autores consideram a cultura de um povo como estrutura essencial na dinâmica das PP, reveladoras das conceções de valores e bens sociais de uma sociedade, e preditora do sucesso ou fracasso de uma determinada política. Compreende-se que esta identidade cultural se apresenta como um código genético de um povo, o que lhe induz um comportamento específico, tanto na relação interna com o país, como na relação externa entre Estados.

Enquadrado no pensamento anterior, Höfling (2001) relaciona a contemporaneidade das políticas públicas – na medida em que a sociedade consegue impor demandas sociais em diálogo com os representantes do Estado – com a cultura de uma sociedade, como matéria- prima de análise. Argumenta que a cultura de um povo é fundamento para detetar soluções viáveis em matéria de políticas de intervenção, no sentido de criar uma relação sinergética entre a ação do Estado e o bem comum. Afonso (2001) surge a reforçar a ideia que a identidade cultural de um povo é um fator relevante na ação, que tenta conciliar os diferentes participantes do processo dinâmico de construção de políticas públicas.

Apesar de ser possível identificar alguma confluência no conceito de PP compreende-se que este não está arredado de contexto. Podendo entender contexto como cultura, tempo,

sociedade ou ideologia, direcionamos a discussão para o tipo de Estado, entenda-se a dicotomia Estado marxista/Estado (neo)liberal.