2.2 A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E O TURISMO
2.2.2 Políticas públicas
De acordo com Jenkins e Lickorish (1997, p. 200), “una política es una consideración razonada de las alternativas”. Para estes autores, esta sucinta definição parte do princípio de que o capital, a terra e os recursos humanos, para a maior parte dos países, são escassos. Assim, quando há escassez de recursos, um dos elementos da política deve ser o discernimento da melhor alocação desses recursos.
Para Easton (1953, p. 130), uma política pode ser considerada “uma teia de decisões que alocam valor”. Jenkins (1978, p. 15) vê política como um “conjunto de
decisões interrelacionadas, concernindo à seleção de metas e aos meios para alcançá-las, dentro de uma situação especificada”. Já Heclo (1972, p. 84-85), afirma que a definição de política não é “auto-evidente” e complementa que “uma política pode ser considerada como um curso de uma ação ou inação (ou ‘não-ação’), mais do que decisões ou ações específicas”.
Antes da decisão, a política envolve um curso de ação ou uma teia de decisões e, sobre políticas, alguns aspectos devem ser destacados como: a existência de uma rede de decisões complexa; a existência de diversas decisões que, tomadas conjuntamente, encerram mais ou menos o que é a política; a finalização de uma política é muito difícil, pois elas mudam com o tempo; ao estudar políticas deve-se se ater, também, ao exame de “não-decisões” (HAM; HILL, 1993).
Especificamente, o presente estudo enfoca políticas públicas que, segundo Dye (1992), é tudo o que o Governo decide fazer ou não, ou seja, é o foco da ação governamental.
Hall (2001) afirma que o desenvolvimento de políticas públicas é uma atividade política e essas sofrem influências econômicas, sociais e culturais da sociedade, bem como de estruturas formais dos Governos e de outros aspectos do sistema político. Assim, a política deve ser considerada como conseqüência do ambiente político, dos valores e das ideologias da distribuição de poder, das estruturas institucionais e dos processos de tomada de decisão.
A OMT (2001) acrescenta, afirmando que o trabalho das administrações públicas, quando do desenvolvimento de qualquer política, é muito complexo, pois para planejá-la é necessário uma análise profunda da situação do setor, que possibilita a determinação dos pontos fortes e fracos da atividade, tanto pelo lado da oferta, como da demanda.
Geralmente utilizado para indicar a atividade ou conjunto de atividades que têm como termo de referência a polis, ou seja, o Estado, o termo política pode ser entendido sobre duas conotações. Uma visando o ordenamento supremo de todas as forças do país – política partidária (macropolítica); e outra que concentra sua ação em aspectos parciais, de direcionamento, que é o foco deste estudo. Nesse sentido, pode-se falar de política de turismo como uma parte da política que estabelece as diretrizes de disposição,
planejamento, promoção e controle da atividade turística pelo poder público – política especializada (micropolítica).
Para ser considerada pública, uma política deverá ter passado por um processo, mesmo que somente autorizada ou ratificada, por órgãos públicos (HALL; JENKINS, 1995).
Até o início da década de 80, de acordo com Farah (2002), as políticas públicas promovidas pelo Estado brasileiro possuíam quatro características marcantes, a saber:
• centralização decisória e financeira na esfera federal – quando algum Estado ou Município era envolvido em alguma política, caberia a este o papel de executá- la. Isso fez com que surgisse a prática da troca de favores de cunho clientelista, em que, muitas vezes, as instâncias locais do poder público transformavam-se em agenciadores de recursos federais para o Município ou Estado, buscando a garantia da implementação de determinada política pública para sua cidade; • fragmentação institucional – o crescimento do setor estatal se deu de maneira
desordenada, por sobreposição de novas agências a agências já existentes, sem que se estabelecesse a coordenação da ação dos diversos órgãos. Com isso, a tarefa de coordenação do aparato estatal se tornou difícil, com conseqüências na eficiência e na efetividade das políticas públicas;
• caráter setorial – a partir dos anos 1960, ocorreu a disseminação crescente de estruturas especializadas em cada área de atuação do Governo: saúde; transportes; habitação etc. Assim, cria-se um paradoxo, por um lado reconhecia-se a complexidade da problemática social do país, que exigia respostas que levassem em conta a particularidade dos desafios de cada área, por outro, tal ação traduziu-se em autonomia, cada política social e cada setor de serviço público eram desenvolvidos de maneira independente dos demais, sem uma integração entre as ações das diferentes áreas. Com isso, a falta de integração fez com que se perdesse potenciais benefícios, bem como, determinadas políticas ficaram comprometidas em decorrência da inexistência de serviços complementares de outro setor; e
• exclusão da sociedade civil do processo de formulação das políticas públicas, da implantação dos programas e do controle da ação governamental – as políticas promovidas pelo Estado incorporavam interesses da sociedade civil e do mercado, porém, tal incorporação era excludente e seletiva, beneficiando segmentos restritos dos trabalhadores e interesses de segmentos dos capitais nacional e internacional. Tal ação imprimia um padrão não-democrático de articulação Estado-sociedade, reforçando a exclusão de amplos segmentos da sociedade do acesso a bens e serviços públicos.
O modelo de provisão estatal constituiu um aspecto importante do sistema de proteção social vigente no Brasil até os anos 1980. O paradigma que inspirou tal sistema foi o do Estado do bem-estar, implantado em países desenvolvidos no Pós-guerra, em que é função do Estado a responsabilidade pela provisão de bens e serviços públicos, devido a insuficiência das soluções oferecidas pelo mercado e diante da fragilidade da sociedade civil perante os grandes desafios na área da reprodução social. Ao final dos anos 1980, foi proposto uma revisão deste modelo, por agências multilaterais de financiamento, como o Banco Mundial, recomendando-se o envolvimento da sociedade civil na busca de respostas para os problemas sociais nos países em desenvolvimento, para enfrentar a escassez de recursos nas nações do Terceiro Mundo e reduzir os riscos de uma explosão social nestes países (FARAH, 2002).
Com o processo de democratização do país no mesmo ano, a reforma da ação Estatal ganha força e sua agenda teve como eixos “a democratização dos processos decisórios e a eqüidade dos resultados das políticas públicas, sendo a democratização vista como condição da eqüidade dos resultados” (FARAH, 2002, p. 125).
Enquanto na década de 1980 o foco era a descentralização e a participação dos cidadãos na elaboração e implementação das políticas públicas, Farah (2002) afirma que ao final dos anos 1980 e início da década de 1990, a questão central passa a ser a escassez dos recursos, ao limitar a capacidade de resposta do Estado às necessidades crescentes na área social. Com isso, introduziram-se mais algumas preocupações na agenda, quais sejam:
eficiência16, eficácia17 e efetividade18 da ação estatal, bem como qualidade dos serviços19 públicos.
Segundo a autora supra citada, a ideologia neoliberal disputou espaço neste processo de redefinição da agenda de reforma. Para o neoliberalismo, o Estado era ineficiente, ineficaz e fornecia serviços de baixa qualidade e sua agenda indicou a privatização; a descentralização das políticas sociais para as esferas locais de Governo; a focalização – voltada para a concentração da ação do Estado em determinados serviços e em segmentos específicos da população –; mudanças na gestão dos programas estatais, dotando-os de eficiência e eficácia atribuídas à gestão privada.
Mais tarde a agenda assume um novo significado. Ela não pretende o desmantelamento do Estado, mas sim, uma reforma da sua ação de maneira a se adequar aos novos desafios. Assim, no início da década de 1990, buscou-se integrar a agenda democrática da década anterior à busca da eficiência, da eficácia e da efetividade na ação do Estado. Com isso, a privatização não é mais alternativa prioritária, e sim, novas maneiras de articulação com a sociedade civil e com o setor privado, em que o Estado deixa de ser provedor exclusivo e passa a ser coordenador e fiscalizador de serviços. A descentralização não quer dizer somente delegar atribuições, mas sim, redistribuir poder. A focalização é introduzida pelo reconhecimento da necessidade de se estabelecerem prioridades de ação em contexto de limites de recursos e pelo entendimento de que é necessário atender de maneira rígida alguns segmentos da população, que vivem em situações de extrema carência social. E, por fim, a preocupação com a eficiência e com a eficácia se articula à orientação para a eqüidade e para a democratização dos processos decisórios, envolvendo alterações institucionais, bem como, novos padrões de relação entre Estado e sociedade (FARAH, 2002).
Voltando em específico para a política pública, vale destacar que ela pode ser analisada por três razões, segundo Dye (1992), quais sejam:
16 É a relação entre os resultados obtidos (output), e o que se consumiu em sua produção (input), medidos na mesma unidade (MARTINS; LAUGENI, 2002).
17 É a medida de quão próximo se chegou dos objetivos e metas preestabelecidos (MARTINS; LAUGENI, 2002).
18 É a “relação entre os resultados alcançados e os objetivos propostos ao longo do tempo” (OLIVEIRA, 1992, p. 259).
19 É a capacidade que uma experiência ou qualquer outro fator tenha para satisfazer uma necessidade, resolver um problema ou fornecer benefícios a alguém (ALBRECHT, 1992).
• para se entender as causas e conseqüências das decisões políticas e melhorar o conhecimento sobre a sociedade, podendo ser vista como uma variável dependente – a questão básica é saber que características sócio-econômicas (ou forças ambientais) e do sistema político atuam para modificar o conteúdo da política – ou como uma variável independente – a questão crítica é saber que impacto a política pública exerce na sociedade (o ambiente) e no sistema político;
• por motivos profissionais objetivando entender causas e conseqüências. Pode- se, então, buscar respostas para problemas práticos e relacionados a área que se está analisando e introduzir esse conhecimento no processo político;
• por motivos políticos, assegurando que as políticas ideais sejam adotadas com o intuito de atingir as metas adequadas. Tal razão suscita questões importantes como a de definir e identificar o que e quem determina o que é ideal, refletindo, assim, o jogo de interesses e valores que afetam e definem os processos políticos.
No específico, o presente estudo está relacionado a este último motivo, pois tem como objetivo identificar indicadores, a partir da ótica dos stakeholders institucionais do turismo, que subsidiem a formulação de políticas públicas para a atividade.