Políticas públicas do turismo no Brasil

Especificamente no Brasil, pode-se identificar o início da atuação do Estado no turismo através do Decreto nº 3616/03, de 1932, o qual determinava a temporada de turismo no Distrito Federal. Posteriormente, em 1937, a Lei nº 25, definiu a proteção dos monumentos históricos e artísticos nacionais (CARVALHO, 2005).

Em 1939, o Decreto-lei nº 406/05l dispunha que a atividade de venda de passagens para viagens aéreas, marítimas ou rodoviárias deveria ser autorizada pelo Governo (FERRAZ, 2000).

Em 27 de dezembro de 1939, cria-se a Divisão de Turismo, considerada o primeiro organismo oficial de turismo da administração pública na esfera federal. Sua principal atribuição era de superintender, organizar e fiscalizar os serviços de turismo interno e externo (DIAS, 2003).

Em 23 de julho de 1940, o Decreto-lei nº 2.440/40 tratou, exclusivamente, das empresas e agências de viagens e turismo, como empreendimentos de assistências remuneradas aos viajantes, classificados em três categorias. Para funcionar, tais empresas deveriam ser registradas previamente junto a órgãos do Governo e deveriam, também, pedir autorização prévia para as viagens coletivas de excursão (FERRAZ, 2000).

Cinco anos mais tarde, a Divisão de Turismo passa a integrar a estrutura do recém-criado Departamento Nacional de Informações, subordinado ao Ministério da Justiça e Negócios Interiores. E em 1946, com a queda do Estado Novo, o Departamento Nacional de Informações é extinto e, conseqüentemente, a Divisão de Turismo também. Com isso, a partir de 1951, o Departamento Nacional de Imigração e Colonização ficou responsável pelo registro das agências de venda de passagens, depois a responsabilidade passou para Instituto Nacional de Imigração e Colonização e, por fim, a Superintendência da Política Agrária assume esse papel em 1962 (FERRAZ, 1992).

De acordo com Ferraz (1992), a lacuna jurídica no turismo foi superada através do Decreto nº 44.863, de 21 de novembro de 1958, o qual instituía a Comissão Brasileira de

Turismo (Combratur), que tinha como responsabilidades a coordenação das atividades relacionadas ao desenvolvimento do turismo interno e ao afluxo do estrangeiro; o estudo e supervisão das medidas relacionadas com o deslocamento de turistas; a simplificação e padronização das exigências e dos métodos de informação, registro e inspeção relativos aos viajantes e a seus bens; a promoção e estímulo dos planos e equipamentos turísticos; a criação de serviços e instalações que ampliassem e completassem as zonas turísticas; e a realização do inventário das áreas de interesse turístico existentes no país, com o apoio dos Estados e Municípios.

Dois anos mais tarde, o Decreto nº 48.126, de 19 de abril, expressa um primeiro esforço de criação de uma política nacional de turismo, pois afirma que a Comissão Brasileira de Turismo deveria ter por finalidade a coordenação, o planejamento e a supervisão da execução da política nacional de turismo que, por sua vez, tinha o objetivo de facilitar o aproveitamento das possibilidades do país, em relação ao turismo nacional e internacional. Tal esforço foi em vão, pois em 2 de fevereiro de 1962, a Combratur é extinta através do Decreto nº 572.

Em 1961, a Lei nº 4.048, de 29 de dezembro, dispõem sobre a reorganização do Ministério da Indústria e Comércio. A Divisão de Turismo e Certames faz parte de sua estrutura e teve suas atribuições definidas em 1963.

O Decreto-lei nº 55, de 18 de novembro de 1966, estabeleceu diretrizes para a elaboração de uma política nacional de turismo e criou o Conselho Nacional de Turismo (CNTur) e a Empresa Brasileira de Turismo (Embratur). É a partir deste decreto que o turismo passa a ser valorizado e reconhecido como atividade capaz de reduzir as desigualdades regionais característica do país (CRUZ, 2001).

Em 1967, o Decreto-lei nº 60.224 institui o Sistema Nacional do Turismo, formado pelo CNTur, cuja função principal era a formulação de diretrizes a serem obedecidas na política nacional de turismo; pela Embratur, que caberia estudar e propor ao CNTur os atos normativos necessários a promoção da política nacional de turismo, bem como, os que se relacionam com o seu funcionamento; e pelo Ministério das Relações Exteriores, que tinha como atribuição a divulgação do turismo nacional no exterior, através de suas tarefas diplomáticas (CRUZ, 2001).

A autora supra citada complementa afirmando que o CNTur institui a Resolução nº 71, de 10 de abril de 1969, a qual indica a elaboração do Plano Nacional de Turismo, instrumento básico da Política Nacional de Turismo, que tinha como objetivos o desenvolvimento do turismo receptivo; o incremento do turismo interno; desenvolvimento do turismo com estímulo a atividades correlatas; estímulo aos investimentos privados de interesse turístico; e concessão de estímulos fiscais e outras facilidades para a canalização de empreendimentos turísticos (CRUZ, 2001).

Cruz (2001) aponta que em 1971, a partir do Decreto-lei nº 1.191 cria-se o Fundo Geral do Turismo (Fungetur), primeiro fundo crido exclusivamente para financiar o desenvolvimento do turismo no Brasil. Tal fundo objetivava promover recursos para o financiamento de empreendimentos, obras e serviços de finalidade e interesse turísticos e seria gerido pela a EMBRATUR.

O Decreto nº 71.791, de 1973 dispõe sobre zonas prioritárias para o desenvolvimento do turismo e em 1974, a Resolução nº 641 do CNTur define a prestação de serviços turísticos das agências transportadoras.

A década de 70 é marcada, ainda, por diversas leis, portarias, decretos, deliberações e resoluções, dentre elas, destaca-se o Decreto-lei nº 1.376/74 que cria o Fundo de Investimentos do Nordeste (Finor), o da Amazônia (Finam) e o setorial (Foset), destinado aos setores de turismo, pesca e reflorestamento para o Norte e Nordeste; a Portaria nº 3/76 que autoriza, através do Departamento de Aviação Civil (DAC), a realização de vôos de turismo doméstico com desconto; o Decreto nº 78.549/76 que estabelece um novo Estatuto da Embratur; o Decreto-lei nº 1.485/76 que institui estímulos fiscais ao turismo estrangeiro no Brasil; a Lei nº 6.513/77 que dispõe sobre as áreas especiais e locais de interesse turístico, bem como, os bens de valor cultural e natural, protegidos por legislação específica; a deliberação normativa nº 18/77 da Embratur, que regulamenta as excursões; a Lei nº 6.505/77 que dispõem sobre as atividades e serviços turísticos, estabelecendo condições para seu funcionamento e fiscalização (DIAS, 2003).

Entre 1974 e 1977, a falta de distribuição do turismo no que se referia ao II Plano Nacional de Desenvolvimento, fez com que surgissem pressões sociais e políticas, e em resposta, o Governo definiu políticas específicas de desenvolvimento urbano.

Barretto (2002) complementa que ao final da década de 70, é lançada a idéia dos portões de entrada em Manaus, Recife, Fortaleza, Belém e Salvador. Os pacotes para o Norte e Nordeste começam a ser comercializados e criou-se o programa Pró-Estâncias, destinado para a classe média.

Como na década de 70, a década de 80 também foi marcada pela criação de inúmeras leis e ações na área do turismo, dentre elas destacam-se:

• o Decreto nº 86.176/81 – trata sobre a criação de Áreas Especiais e de Locais de Interesse Turístico (DIAS, 2003);

• em 1982, convênios foram firmados para a implantação de terminais de turismo social e um acordo entre a Embratur e o Ministério do Trabalho foi assinado, objetivando estimular os sindicatos a organizar viagens turísticas de baixa temporada (BARRETTO, 2002);

• em 1983, criam-se os planos Brasil Turístico Individual e Brasil Turístico em Grupo (BARRETTO, 2002);

• o Decreto-lei nº 2.294/86 permite que a atividade turística seja exercida sem fiscalização de órgão público, salvo obrigações tributárias e normas municipais para edificações hoteleira;

• o governo cria, em 1987, a Comissão Técnica Nacional, composta por técnicos do Ibama e da Embratur, com o objetivo de monitorar o Projeto de Turismo Ecológico (SEABRA, 2001); e

• em 1988, a Constituição Federal, em seu Art. 180, menciona que “A união, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios promoverão e incentivarão o turismo como fator de desenvolvimento econômico”. E ainda em seu Art. 24, define que compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre, além de outros aspectos, a proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico e a responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico (BRASIL, 1988).

A década de 90 inicia com a alteração da denominação da Embratur, sancionada pela Lei nº 8.181/91. Agora passa a ser Instituto Brasileiro de Turismo, transformada em

autarquia e vinculada à Secretaria de Desenvolvimento Regional da Presidência da República. Tem como função formular, coordenar, executar e fazer executar a Política Nacional de Turismo. Essa lei é regulamentada pelo Decreto nº 448/92, que estabelece as diretrizes da Política Nacional de Turismo baseadas no desenvolvimento do turismo para a promoção da valorização e preservação do patrimônio natural e cultural do país e a valorização do homem como destinatário final do desenvolvimento turístico. Ambos, lei e decreto estabelecem as diretrizes para a implantação de um Plano Nacional de Turismo (Plantur), que se concretizou em 1992, como instrumento de desenvolvimento regional.

O Plantur era formado por sete programas, quais sejam: Pólos Turísticos; Turismo Interno; Mercosul; Ecoturismo; Marketing Internacional; Qualidade e Produtividade do Setor Turístico; Formação de Recursos Humanos para o Turismo. Infelizmente o Plano não saiu do papel, pois era para ser um instrumento da Política, mas foi instituído antes de ter sido implementada (CRUZ, 2001).

Em 1994, institui-se o Grupo de Trabalho objetivando desenvolver e propor uma Política e um Programa Nacional de Ecoturismo, o resultado foi o estabelecimento das Diretrizes para uma Política Nacional de Ecoturismo. O grupo era formado pelos Ministérios da Indústria, do Comércio e do Turismo, do Meio Ambiente e da Amazônia Legal, e integrado por representantes do Ibama e da Embratur (DIAS, 2003).

No mesmo ano é iniciado um processo de construção de uma diretriz nacional para a política de turismo no Brasil, com a criação do Programa Nacional de Municipalização do Turismo (PNMT).

Um ano depois, o BNDS instituiu o Programa Nacional de Financiamento do Turismo, o qual proporcionou investimentos da ordem de 250 milhões de reais (BRASIL apud DIAS, 2003).

O ano de 1996 presencia um marco histórico para o turismo, lança-se o documento intitulado Política Nacional de Turismo: diretrizes e programas-1996/1999. Ele apresentava um conjunto de diretrizes, estratégias, objetivos e ações formuladas e executadas pelo Estado, por meio do Ministério da Indústria, do Comércio e do Turismo, via Embratur, pelo Sistema Oficial de Turismo e pela iniciativa privada e tinha como finalidade promover e incrementar o turismo como fonte de renda, geração de emprego e desenvolvimento sócio-econômico do País (BRASL, 1996).

A Política Nacional de Turismo (PNT) estava baseada na implantação de infra- estrutura básica e turística; capacitação de recursos humanos para o setor; modernização da legislação; descentralização da gestão do turismo; e promoção do turismo no Brasil e no Exterior. E os principais programas para a consolidação de tais diretrizes foram o Programa de Ação para o Desenvolvimento do Turismo no Nordeste (Prodetur); o Programa Nacional de Municipalização do Turismo (PNMT); o Programa Nacional de Ecoturismo; o Programa de Formação Profissional no Setor Turístico; e o Plano Anual de Publicidade e Promoção. (BRASIL, 1996).

Em 2000, o Governo considerou que a atividade turística havia contribuído com a geração de emprego e renda e com o desenvolvimento das regiões menos favorecidas do Brasil, fazendo com que as metas estabelecidas pela PNT fossem superadas (BRASIL, 1996).

Em 2002 é instalado o Fórum de Competitividade da Cadeia Produtiva do Turismo20, e ao final do governo de Fernando Henrique Cardoso foi divulgado os resultados do fórum, através de um relatório contendo medidas para o fomento do turismo. Segundo Dias (2003), pode-se citar:

• Decreto nº 1.983, de 14 de agosto de 1996, que instituiu como Programa de Governo, o Programa de Modernização, Agilização, Aprimoramento e Segurança da Fiscalização do Tráfego Internacional e do Passaporte Brasileiro; • Medida provisória nº 74, de 24 de outubro de 2002, a qual estendia o processo

de tributação simplificada para as agências de viagem e agências de viagem e turismo;

• Decreto nº 4.406, de 3 de outubro de 2002, o qual otimizava a operação de cruzeiros turísticos aquaviários;

• Resolução nº 302, do Conama, publicada em 20 de março de 2002, que divulgava a Regulamentação do Uso dos Lagos e Represas Artificiais para fins turísticos; e

20 _{O Fórum era composto pelo Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, pela} Secretaria do Desenvolvimento da Produção, por 45 entidades não governamentais, 6 bancos oficiais, 17 órgãos governamentais, 2 órgãos do poder legislativo, 3 órgãos da mídia oficial, 9 entidades governamentais especiais e mais 4 entidades especiais.

• Decreto nº 4.402, de 2 de outubro de 2002, que previa a estruturação e regulamentação do Conselho Nacional de Turismo.

Cabe destacar, que este último decreto foi revogado pelo Decreto nº 4.686, de 29 de abril de 2003, que também dispunha sobre o tal conselho.

Em 2003, através da Medida provisória nº 103 cria-se o Ministério do Turismo, responsável pela política nacional de desenvolvimento do turismo; pela promoção e divulgação do turismo nacional, no país e no exterior; pelo estímulo às iniciativas públicas e privadas de incentivo às atividades turísticas; e pelo planejamento, coordenação, supervisão e avaliação dos planos e programas de incentivo ao turismo.

A estrutura do Ministério do Turismo brasileiro é formada por órgãos de assistência direta e imediata ao ministro, além dos órgãos finalísticos a seguir (BRASIL, 2004):

• Secretaria de Políticas de Turismo – além de ser responsável por formular, elaborar, avaliar e monitorar a Política Nacional do Turismo, de acordo com as diretrizes propostas pelo Conselho Nacional de Turismo, também deverá articular as relações institucionais e internacionais necessárias para a condução desta política;

• Secretaria de Programas de Desenvolvimento do Turismo – fica incumbida de realizar ações de estímulo às iniciativas públicas e privadas de incentivos, de fomento de promoção de investimentos em articulação aos Programas Regionais de Desenvolvimento, além de apoiar e promover a produção e comercialização de produtos associados ao turismo e a qualificação de serviços;

• Instituto Brasileiro de Turismo (EMBRATUR) – autarquia21 _{que tem como} responsabilidade a promoção, divulgação e apoio à comercialização dos produtos, serviços e destinos turísticos do país no exterior; e

• Conselho Nacional do Turismo – órgão colegiado de assessoramento, que tem como responsabilidades, propor diretrizes e oferecer subsídios técnicos para a

formulação e acompanhamento da Política Nacional de Turismo. Ele é formado por representantes de outros Ministérios e Instituições Públicas que se relacionam com o turismo e das entidades de caráter nacional, representativas dos segmentos turísticos.

O Ministério do Turismo trabalha com um novo modelo de gestão pública, descentralizada e participativa, atingindo em última instância o Município, onde o turismo acontece efetivamente. Ele está utilizando um sistema de gestão composto no seu nível estratégico (união), o Ministério, o Conselho Nacional de Turismo e o Fórum Nacional de Secretários22 e Dirigentes Estaduais de Turismo. O núcleo estratégico estabelece canais de interlocução com os Estados da Federação, que estão conectados às necessidades dos Municípios e regiões turísticas, tendo como responsabilidades a contribuição para a construção das políticas e do Plano Nacional do Turismo, atuando como fórum facilitador e articulados para a formação das parcerias necessárias; a elaboração dos programas, projetos e ações estratégicas, apontando recursos e capacidade gerencial, co- responsabilizando-se para a construção de uma nova realidade; e a criação de parcerias e articulação com os inúmeros atores, para executar e avaliar os programas e projetos desenvolvidos (BRASIL, 2004).

Como parte da política de descentralização, foram constituídos 27 fóruns estaduais com o objetivo de integrar a cadeia produtiva nos Estados e Distrito Federal, facilitando a implantação do Plano Nacional de Turismo. Cada Fórum Estadual é composto pelo Secretário ou Dirigente Estadual, por um representante designado pelo Ministério do Turismo, pelas entidades públicas e privadas participantes do Conselho Nacional, pela representação dos Municípios, pelas Instituições de Ensino Superior/Turismo, e demais entidades de relevância estadual relacionadas ao turismo. Os Municípios foram incentivados a criaram os Conselhos Municipais de Turismo e organizarem-se em consórcios para formar Roteiros Integrados, oferecendo um conjunto de produtos

21 _{Entidade autônoma, auxiliar e descentralizada da administração pública, fiscalizada e tutelada pelo Estado,} com patrimônio formado com recursos próprios, e cujo objetivo é executar serviços de natureza estatal ou que interessam à coletividade

22 _{O Fórum Nacional de Secretários é um órgão informal, consultivo, constituído pelos Secretários e} Dirigentes Estaduais de Turismo que auxilia no apontamento de problemas e soluções, concentrando as demandas provenientes dos Estados e Municípios.

turísticos, contemplando-se assim o sistema de gestão do turismo brasileiro (BRASIL, 2004).

A seguir apresenta-se um diagrama que representa as relações entre os diversos atores que fazem parte do sistema de Gestão do Turismo.

Ilustração 4: Sistema nacional de gestão do turismo Fonte: Brasil (2004).

Em abril de 2003, o Plano Nacional de Turismo (PNT): diretrizes, metas e programas 2003/2007 foi lançado com a finalidade de “[...] explicitar o pensamento do Governo e do setor produtivo e orientar as ações necessárias para consolidar o desenvolvimento do setor do turismo” (BRASIL, 2004, p. 15).

O PNT teve como proposta consolidar o Ministério do Turismo como articulador do processo de integração dos vários segmentos do turismo, cabendo a Embratur a promoção, marketing e apoio à comercialização do produto turístico brasileiro no mundo.

FÓRUM DOS SECRETÁRIOS ESTADUAIS MINISTÉRIO DO TURISMO CONSELHO NACIONAL DE TURISMO

ELABORA DISPONIBILIZA- Políticas - Recursos da Informação - Programas - Recursos de capital

- Ações - Recursos de gestão e orientações estratégicas - Parcerias

MONITORA

FÓRUNS ESTADUAIS DE TURISMO AÇÕES

- otimiza e ordena as demandas - prioriza as ações emanadas da política

- propõe soluções dos problemas e “obstáculos” - apoio à atuação dos extensionistas MONITORA

Teve como pressupostos básicos a ética e a sustentabilidade e como princípios orientadores a redução das desigualdades regionais e sociais; a geração e distribuição de renda; a geração de emprego e ocupação; e o equilíbrio do balanço de pagamentos (BRASIL, 2004).

O Plano está estruturado levando em consideração os seus objetivos gerais – desenvolver o produto turístico brasileiro com qualidade, contemplando as diversidades regionais, culturais e naturais e estimular e facilitar o consumo do produto turístico nacional nos mercados interno e internacional – e os seus objetivos específicos – dar qualidade ao produto turístico, diversificar a oferta turística, estruturar os destinos turísticos, ampliar e qualificar o mercado de trabalho, aumentar a inserção competitiva do produto turístico no mercado internacional, ampliar o consumo do produto turístico no mercado nacional e aumentar a taxa de permanência e gasto médio do turista (BRASIL, 2004).

Como metas para 2003-2007, o Plano estipulou a criação de 1,2 milhão de novos empregos e ocupações no turismo; o aumento para 9 milhões o número de turistas estrangeiros no Brasil; a geração de US$ 8 bilhões de dólares em divisas; aumentar para 65 milhões a chegada de passageiros nos vôos domésticos e ampliar a oferta turística brasileira, desenvolvendo, no mínimo, três produtos de qualidade em cada Estado da Federação e Distrito Federal (BRASIL, 2004).

Foram criados sete macro programas – que, por sua vez, dividem-se em programas – que são desdobramentos temáticos escolhidos pelo seu potencial de contribuição para atingir os objetivos e metas propostos, bem como, resultado das contribuições de todas as entidades do setor ouvidas e manifestas. São eles:

• gestão e relações institucionais – tem como objetivos integrar os Governos federal, estadual e municipal; integrar os setores público e privado e demais instituições; monitorar e avaliar o resultado do plano; participar dos fóruns internacionais de interesse do turismo;

• fomento – seus objetivos são ampliar e melhorar a infra-estrutura turística em todo o país, aquecer o mercado interno através do financiamento ao consumidor final; gerar divisas promovendo captação de investidores para o país, incentivar a pequena e média empresa facilitando o acesso ao crédito,

captar investidores para projetos localizados em regiões potenciais remotas, ainda não desenvolvidas e gerar novos postos de trabalho através do aquecimento da atividade e da construção de novos equipamentos turísticos; • infra-estrutura – têm como objetivos melhorar a qualidade de vida nas cidades

turísticas, criar condições para implantação de equipamentos turísticos, facilitar o acesso do fluxo de turistas e equilibrar o desenvolvimento das regiões brasileiras;

• estruturação e diversificação da oferta turística – os objetivos são ampliar o número de produtos turísticos de qualidade, colocados para comercialização; diversificar os produtos turísticos contemplando a pluralidade cultural e a diferença regional do país; diminuir as desigualdades regionais, estruturando produtos em todos os Estados brasileiros e Distrito Federal; aumentar o fluxo de turistas nacional e internacional; e aumentar o tempo de permanência do turista internacional com um leque maior de serviços ofertados;

• qualidade do produto turístico – têm como objetivos promover a qualidade dos produtos turísticos no Brasil, apoiar programação de certificação da qualidade para as empresas do setor, estabelecer em cooperação com as entidades representativas dos segmentos turísticos, normas, padrões e regulamentos referentes aos serviços prestados para referenciar os programas de qualificação profissional e orientar a melhoria da qualidade e da segurança dos serviços prestados ao turista; descentralizar e fortalecer o sistema de fiscalização delegada dos serviços turísticos; intensificar esforços voltados para o cumprimento das normas e regulamentos para os serviços, facilitando a garantia da defesa do consumidor/turista e promover a capacitação e a re-