Produção de açúcar e etanol

Em 1903, durante o I Congresso Nacional sobre Aplicações Industriais do Álcool, foi proposta a implantação de uma infraestrutura para promover a produção de etanol para uso automotivo no Brasil. Entre 1905 e meados da década de 20, ocorreram diversas tentativas da agroindústria sucroalcooleira para promover o etanol como combustível. A Estação Experimental de Combustíveis e Minérios, que mais tarde passou a ser denominada Instituto Nacional de Tecnologia (INT), realizou testes em veículos visando substituir a gasolina derivada do petróleo. Registra-se também, neste período, a iniciativa de alguns pioneiros² que realizaram ensaios e testes de estrada utilizando o etanol hidratado visando incentivar o governo e empresários a investir no novo combustível (NOGUEIRA, 2008).

Os anos de 1931 a 1933 marcam a primeira fase da intervenção estatal na agroindústria canavieira. Em 1931, o Decreto n° 19.717 determinou a adição mínima de 5% de etanol anidro à gasolina importada, uma vez que a decisão de estruturar a primeira refinaria no Brasil ocorreu em 1933 (BRASIL, 1931; CORREA, 2009). Em seguida a obrigatoriedade da mistura de etanol anidro foi estendida para a gasolina nacional (NOGUEIRA, 2008). Em 1933, o Decreto n° 22.789 criou o Instituto do Açúcar e do Álcool (IAA) com a atribuição de estabelecer preços, cotas de produção por usina e definir o percentual de etanol para mistura com a gasolina. Antes da criação do IAA ocorreram outras tentativas de intervenção do governo na produção do etanol, no entanto estavam associadas às políticas de preços de exportação do açúcar e não tratavam de forma adequada a questão do etanol (BRASIL, 1933;

MORAES, 2000).

2 Heraldo de Souza Mattos em 1923 participou de corridas automobilísticas utilizando o etanol hidratado puro como combustível e Lauro de Barros Siciliano realizou ensaios e testes de estrada.

A criação do IAA representou a institucionalização do braço do Estado sobre as políticas de açúcar e etanol. O IAA realizou inúmeras atividades que definiram os rumos da agroindústria da cana-de-açúcar, como a restrição à produção e ao uso automotivo do etanol limitado à quotas pré-estabelecidas (UNICA, 2007). Além disso, era o órgão responsável pela aprovação da construção de destilarias anexas e incremento da produção, principalmente de açúcar (LEITE, 2009).

A partir da criação do IAA, o governo iniciou, de forma efetiva o planejamento da produção de etanol. Um dos principais objetivos do Instituto era solucionar o problema de superprodução da agroindústria açucareira, através do planejamento e controle anual da produção, adequando-a às demandas de consumo interno e externo. Adicionalmente, pretendia-se também fomentar a produção de etanol combustível no país (MORAES, 2000).

Em 1938, através do Decreto-Lei n° 737, a mistura de etanol à gasolina também passou a ser obrigatória para a gasolina produzida no país, em proporção a ser fixada pelo então criado Conselho Nacional do Petróleo (CNP) e pelo IAA. A adição do etanol anidro à gasolina foi fundamentada como uma medida para proteger e desenvolver a indústria de fabricação do etanol, reduzir os impactos da dependência externa dos combustíveis derivados de petróleo, bem como utilizar o excedente da produção de açúcar, restabelecendo o equilíbrio entre produção e consumo (NOGUEIRA, 2008; LEITE, 2009).

Nesta época, a produção de etanol se concentrava na região Nordeste. Entre 1937 e 1941 diversos incentivos foram concedidos objetivando aumentar a produção nacional de etanol anidro. Em 1941, o teor de etanol anidro misturado à gasolina foi fixado em 20%. Em 1942, dando continuidade a inserção do etanol na matriz energética nacional, o Decreto-Lei n° 4.722 declarou a indústria alcooleira de interesse nacional, e estabeleceu garantia de preço para o etanol e para a matéria-prima destinada à sua fabricação. Em seguida, a eclosão da Segunda Guerra Mundial levou à escassez de derivados de petróleo, em especial a gasolina, e tornou ainda mais evidente que a produção de etanol era estratégica para a economia do país (MORAES, 2000).

As dificuldades de abastecimento da região Centro-Sul com a produção oriunda do Nordeste, devido aos problemas de cabotagem causados pela guerra, levaram o IAA, após 1942, a adotar uma série de medidas legais para ampliar a produção nas áreas importadoras do Nordeste. Com a falta de açúcar em São Paulo, foi permitida a expansão da produção local (MORAES; SHIKIDA, 2002).

Além disso, o Estatuto da Lavoura Canavieira, criado em 1941, que restringiu a aquisição de terras pelos usineiros paulistas, acabou induzindo a maior parte dos investimentos na atividade industrial, aumentando o número de unidades produtivas ou modernizando as usinas já existentes. Esta situação colaborou para a expansão da produção de açúcar no Estado de São Paulo (MORAES; SHIKIDA, 2002).

As medidas adotadas, a partir de então, além de aumentar a produção nacional de açúcar, deslocaram a produção do Nordeste para o Centro-Sul. Entre 1945 e 1950, foram instaladas usinas mais modernas, bem como foram modernizadas as unidades existentes na região Centro-Sul, gerando crescimento da produção de açúcar. Essas medidas mostram que o equilíbrio de mercado, em relação ao volume produzido pelas duas regiões, não foi considerado visto que a produção da região Centro-Sul superou a do Nordeste (MORAES, 2000).

O período pós-guerra, na década de 50, foi marcado pela expansão da produção, de forma a atender o consumo crescente, e pela consolidação da região Centro-Sul como principal produtora nacional, especialmente o Estado de São Paulo. Na década de 60 foram adotadas diversas medidas visando aumentar a exportação de açúcar, que passou a ser considerada fonte geradora de divisas (MORAES, 2000).

Embora o mercado internacional tenha permanecido bastante aquecido durante a década de 60 e início dos anos 70, após um período de elevação de preços, o mercado de açúcar começou a declinar, devido ao ingresso de novos produtores, bem como pela expansão da área e escala de produção das unidades em operação, que produziam estimuladas pela lucratividade. Em meados da década de 70 ocorreu uma reversão no patamar de preço do açúcar no mercado internacional, que declinou significativamente a partir de maio de 1975 (CGEE, 2007; MORAES, 2000).

nacional, devido a possibilidade de reduzir as importações de petróleo e ao seu caráter renovável, as medidas para fomentar a ampliação do uso, até então, haviam sido adotadas como uma solução para a crise açucareira (LEITE, 2009). Até final da década de 60, a legislação do etanol combustível permaneceu subjugada pela do açúcar, passando a ter importância a partir da década de 70 (CGEE, 2007).

Destaca-se que, devido a baixa produção nacional de etanol anidro, o teor da mistura na gasolina permaneceu, em média, em 7,5%, quando a economia do país sentiu os efeitos do primeiro choque do petróleo (NOGUEIRA, 2008).

O aumento no preço do petróleo, que passou de US$2,5/ barril em 1973 para US$

10,5/ barril em 1974, aumentou significativamente o desembolso do Brasil com as importações do produto, que passou de US$ 600 milhões em 1973 para US$ 2,5 bilhões em 1974. Em 1973, a dependência de energia importada chegou a 34% do consumo total e o setor de transporte dependia quase que exclusivamente de derivados de petróleo (98%) sendo que a gasolina representava 56% do consumo do setor (COPERSUCAR, 1989).