parâmetros de condução que apontam quais as prioridades do governo federal para a comunicação social. Para Brandão (2007), há uma preocupação tão grande com a publicidade dos atos do governo que a maior parte dessas normatizações são diretrizes para esse tipo de ação. A autora classifica a comunicação do tipo “persuasiva”, que se caracteriza pelo caráter de proximidade com o público, como uma constante pelo governo, independente da ideologia partidária (BRANDÃO, 2007). Os dados analisados nesta seção provêm da página oficial da Secretaria Especial de Comunicação Social do Governo Federal (SECOM) na internet, com os dispositivos legais que normatizam a comunicação social desde o governo de Getúlio Vargas.
Do período analisado, que compreende de 2000 a 2015, foi dado foco a alguns dispositivos que regulamentaram a comunicação que trazem relevância para o tema tratado. Alguns dispositivos anteriores à década de 2000 foram acessados para resgatar as bases de uma legislação que se consolidou posteriormente.
Com o Decreto 2.004 de 11 de setembro 1996 a Secretaria de Comunicação Social da Presidência da República (SECOM) foi estabelecida como órgão central do sistema que coordenava a comunicação social do poder executivo e cada ministério passou a contar com subsistemas de comunicação social. Essa mudança tinha como objetivo uniformizar as ações de comunicação do governo federal. O Decreto normatizou os procedimentos e definiu as áreas que abrangem as campanhas de comunicação social como “imprensa, relações públicas, publicidade institucional, legal e de promoção institucional e mercadológica” (BRASIL, 1996a).
Essas ações estão materializadas na primeira campanha publicitária de larga escala lançada pelo MEC. Através da campanha “Acorda, Brasil! Está na Hora da Escola!” apresentou à população ações que visavam cumprir o que estava proposto na reorganização da publicidade estatal. Em seu material impresso, o MEC expôs como seus principais objetivos a divulgação das ações na área da Educação, a sensibilização de lideranças políticas e população para a melhoria da Educação e o estímulo à formação de uma nova concepção de Educação (BRASIL, 1997). O documento continua explicando que,
No campo do jornalismo, foram adotadas inúmeras providências para que a Educação passasse a fazer parte do noticiário nacional com maior frequência e intensidade, a começar por um contato mais estreito com os principais jornais e com as redes de televisão, liderado pelo próprio Ministro, incansável no trato com os profissionais da área. Além da atividade tradicional de assessoria de imprensa, que inclui o atendimento às demandas de repórteres do todo o País e a preparação e distribuição de matérias jornalísticas a rádios, jornais e redes de televisão. (BRASIL, 1997, p. 7)
A campanha abrangia outras formas de aproximação das lideranças políticas com a população. Foram organizadas entrevistas e participações ao vivo com o Ministro da Educação, programas de rádio, divulgação das ações do MEC através de convênios com a Associação Brasileira de Emissoras de Rádio e Televisão (ABERT), aparições públicas do Presidente da República, entre outras ações em veículos de comunicação.
A publicidade das realizações do governo tinha como objetivo consolidar um projeto de educação e sociedade através da exposição massiva. O uso dessas técnicas nos meios de comunicação de massa não chega a ser uma novidade, mas é possível afirmar o esforço concentrado dos agentes políticos para o sucesso das campanhas. O objetivo de retomar uma legislação anterior ao ano de 2000 se justifica para apresentar as bases do movimento de massificação da informação que se integra ao projeto político que afeta diversas áreas.
Quando houve alteração da legislação no governo FHC, aumentando o orçamento da comunicação social, ficou evidente a importância da propaganda nesse processo. No Art. 1º do Decreto 2.004, de 1996, os objetivos da publicidade estatal mudaram de foco. O que existia no decreto anterior, de 1993, dizia respeito a princípios norteadores que tratavam a publicidade de forma genérica. O decreto seguinte traz objetivos e o predomínio do estímulo a participação cidadã.
Art. 1º A comunicação social do Poder Executivo Federal será executada de acordo com o disposto neste Decreto e terá como objetivos principais:
I - disseminar informações sobre assuntos de interesse dos mais diferentes segmentos sociais;
II - estimular a sociedade a participar do debate e da definição de políticas públicas essenciais para o desenvolvimento do País;
III - realizar ampla difusão dos direitos do cidadão e dos serviços colocados à sua disposição;
IV - explicar os projetos propostos pelo Executivo Federal nas principais áreas de interesse da sociedade;
V - promover o Brasil no exterior;
VI - atender às necessidades de informação de clientes e usuários das entidades da Administração indireta e das sociedades sob controle direto e indireto da União.
Parágrafo único. É vedada a publicidade que, direta ou indiretamente, caracterize promoção pessoal de autoridade ou de servidor público. (BRASIL, 1996ª, p. 1)
Os verbos no início de cada objetivo procuram aproximar o autor (governo) da população. Em todas as expressões, a propaganda estatal se concentra em conscientizar a população de seus direitos e deveres. Mas o parágrafo VI é mais explícito quando afirma que a propaganda tem como objetivo principal atender às necessidades de informação de clientes e usuários. Na gestão de FHC, a eficiência do serviço público aos usuários dos órgãos e das entidades controladas pelo Estado estava relacionada com uma estrutura pública menor e mais funcional que atendesse tanto à população em geral, mas principalmente aos “clientes” ligados às empresas de capital estatal (BRASIL, 1996a, p. 1). Neste sentido, a propaganda estatal não se resume “vender” uma ideia, mas tornar os projetos do governo conhecidos da população.
A transformação da Secretaria de Comunicação Social em Secretaria de Estado de Comunicação de Governo, em janeiro de 1999, entidade que tem a função de assessorar diretamente a Presidência da República (BRASIL, 1999a), é um dos sintomas da importância que o então presidente FHC atribuía à comunicação do governo. Em dezembro do mesmo ano, o chefe da Secretaria de Comunicação de Governo ganhou o cargo de Ministro (BRASIL, 1999b), o que fez com que a pasta se reportasse diretamente ao Chefe do Executivo.
Uma nova perspectiva se estabeleceu na relação entre os atos do Executivo e sua publicização. Com maiores poderes e orçamento, a comunicação fortaleceu o desenvolvimento de ações para alcançar os objetivos propostos.
Diante do novo cenário político do país, a comunicação de origem governamental também sofreu transformações e buscou a adoção do sentido de comunicação pública, ou seja, aquela com objetivo de informar o cidadão. Esta acepção pode ser percebida desde o Governo de Fernando Henrique Cardoso, quando o Presidente afirmava que a comunicação pública era um tema indissociável do
funcionamento da democracia, exercendo um papel de instrumento de uma relação aberta e franca do governo com a população. Com este objetivo, também foi anunciada a criação de um Programa Continuado de Aperfeiçoamento Profissional em Comunicação do Governo, que ficaria a cargo da Escola Nacional de Educação Pública (ENAP). (BRANDÃO, 2007, p. 6- 7)
A afirmação de Fernando Henrique Cardoso, nas palavras de Brandão (2007), data do final de seu segundo mandato e mantem o mesmo tom que permeou sua gestão em relação a comunicação social. No entanto, um dos objetivos principais não se destacou na condução da comunicação do governo federal. O segundo objetivo: “estimular a sociedade a participar do debate e da definição de políticas públicas essenciais para o desenvolvimento do País” (BRASIL, 1997, p.7) não se notabilizou com tanta força como os outros ligados a busca da eficiência dos órgãos públicos. Lucena (2017) afirma que, mesmo no governo Fernando Henrique Cardoso, a propaganda se apresentava com um caráter particularista e que somente a partir de Luiz Inácio Lula da Silva a comunicação estatal se organizou para publicidade voltada para a cidadania.
Ao longo dos dois mandatos do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva (2003 – 2010) a comunicação oficial aumentou sua importância e ganhou mais destaque. Em seu primeiro ano, a Secretaria de Estado de Comunicação de Governo foi transformada em Secretaria de Comunicação de Governo e Gestão Estratégica da Presidência da República, através da Medida Provisória 103, de 1º de janeiro de 2003 (BRASIL, 2003). Se até aquele momento a comunicação social oficial tinha a missão de publicizar e formar opinião, a partir daquele ano passou a ser mais ativa na tomada de decisões do governo.
Em 2004, ao reorganizar a composição da Presidência da República, o governo aproximou ainda mais a comunicação social das decisões executivas. A Lei 10.869, de 13 de maio de 2004 (BRASIL, 2004a), inseriu a Secretaria de Comunicação de Governo e Gestão Estratégica nessa composição da Presidência. A preocupação com a publicidade era uma constante.
De acordo com Brandão (2007), a proposta do governo Lula estava baseada em uma política que considerava a comunicação um instrumento vital para manter o
povo com esperanças no futuro. Esse papel da comunicação oficial se orientava por oito conceitos de acordo com o então Ministro-chefe da SECOM, Luiz Gushiken.
O primeiro era “contribuir para a elevação do Brasil à condição de um país poderoso, justo e solidário”. O segundo, “difundir ou criar um sentimento de patriotismo sadio”, alertando para o fato de que isso não se faria com propaganda publicitária. O terceiro conceito era “motivar o povo para as ações úteis e solidárias”, fortalecer valores. O quarto, “difundir comportamentos positivos e saudáveis”, [...]”. O quinto conceito era difundir a imagem do Brasil para o exterior, mas não só no exterior, mas também do Brasil para o Brasil. O sexto, “mostrar o caráter do governo de equipe”, em especial a prática da “consulta participativa” e os “mecanismos de transversalidade” que considerava a marca do Governo Lula. O sétimo conceito era “mostrar a conduta dos nossos governantes como expressão de conduta ética exemplar e de habilitação moral para o exercício da coisa pública.” Por fim, indicou a necessidade de “que na comunicação se tenha um conceito para estimular os nossos governos, que é o de difundir pensamentos elevados. [...] (BRANDÃO, 2007, p. 7)
Os conceitos balizavam a produção de qualquer comunicação oficial e, à medida em que o diálogo com as empresas de difusão eram estabelecidos, a exigência por publicidade de menor custo e engajadas com as políticas do governo federal aumentava. De acordo com o próprio Ministro, o governo era o maior patrocinador dos veículos de comunicação e ceder às exigências significava ganhar com as propagandas e facilidade na obtenção de crédito. (GUSHIKEN, 2004)
Os dispositivos legais de regulamentação da comunicação social se sucederam conforme os anos de governo avançavam e o cenário ganhava contornos de acordo com os contextos sociais. Nos oito anos de gestão de Lula foram promulgados 23 decretos, 3 instruções normativas, 7 leis, 5 medidas provisórias e 1 portaria, totalizando 39 dispositivos, que excede o volume de dispositivos do governo FHC, que apresentou 18 dispositivos em oito anos (BRASIL, 2018).
Não se tratava apenas de informar à população e tentar incentivar a participação popular, as medidas buscavam dialogar e construir uma identidade com o povo imprimindo uma ideia de respeito à diversidade regional. Em sua tese sobre a propaganda no governo Lula, Lucena (2017) apresenta entrevistas com funcionários e ex-funcionários da Secretaria de Comunicação Social que expõem como a publicidade oficial se organizava. Havia a preocupação constante com a adequação
das campanhas e comunicados com a realidade. As reportagens jornalísticas eram acompanhadas para que o governo estivesse sempre na vanguarda com as propagandas oficiais16.
O caráter educativo da comunicação oficial, segundo a autora, não se verificou com a mesma intensidade que o informacional no governo de Lula. Em sua análise, o que ficou marcado foi a ênfase na instrumentalização do cidadão para que este tivesse acesso aos caminhos de como obter e usufruir aquele direito. Mas no tocante à educação para a participação política e defesa de sua cidadania, as medidas publicitárias e ações fora do campo midiático ficaram defasadas. O que se verificou, portanto, foram campanhas focadas na atualidade dos temas para "levar informação extremamente útil para o cidadão de maneira atrativa” (LUCENA, 2017, p. 187) através de um volume diversificado de mídias oficiais17, além dos contratos com empresas privadas.
Mesmo as mídias impressas tinham sua versão digital, estratégia que se intensificou a partir do segundo mandato de Lula com a mudança na composição das áreas de atuação da Secretaria de Comunicação Social. Com o Decreto nº 6.555, de 8 de setembro de 2008 (BRASIL, 2008), a comunicação digital passou a fazer parte de uma dessas áreas.
Em 2011, iniciou-se o mandato presidencial de Dilma Rousseff, que deu continuidade às medidas de comunicação social de seu antecessor. A maior parte dos dispositivos legais dizia respeito à regulamentações quanto ao funcionamento da SECOM em relação à contratação de bens e serviços, veiculação de propagandas em período eleitoral e outras de ordem procedimental. Mas o dispositivo mais importante para análise no presente trabalho é a Instrução Normativa nº 7, de 19 de dezembro de 2014 (BRASIL, 2014a) em seu Art. 6º, em que o governo federal aponta como diretrizes para as ações de publicidade oficial.
16 Em um dos relatos, após uma reportagem televisiva sobre o desperdício de dinheiro em mau estado de conservação (velho e rasgado), o Ministro Luiz Gushiken sugeriu ao então presidente do Banco Central, Henrique Meireles, que veiculasse campanha de conscientização sobre essa prática (LUCENA, 2017, p.185).
17 A equipe da Secom criou impressos (Em Questão; Brasil, um país de todos), programas para rádio e TV (Bom Dia Ministro; Café com o Presidente); site (Portal Brasil), entre outras iniciativas, que impulsionaram a comunicação com a sociedade. Além de contar com antigas estruturas como o programa A Voz do Brasil36 e a TV NBR37. (LUCENA, 2017, p. 187)
I - observar o princípio da impessoalidade [...]; II - buscar, na elaboração das mensagens, uma linguagem clara e de fácil entendimento para o cidadão; III - contribuir para a compreensão do posicionamento e das políticas públicas do Poder Executivo Federal; IV - contribuir para a compreensão dos investimentos realizados e das responsabilidades dos governos federal, estaduais e municipais na obra ou ação divulgada, promovendo transparência da gestão pública e estimulando o controle social; V - priorizar a divulgação de ações e resultados concretos, em detrimento a promessas ou realizações ainda não implementadas; VI - ressaltar, sempre que possível, nas ações de publicidade institucional, os benefícios diretos e indiretos das ações do Poder Executivo Federal para a sociedade; VII - privilegiar o uso de pessoas, cenas e casos reais na publicidade institucional de prestação de contas; VIII - promover a autoestima dos brasileiros; IX - evitar o uso de siglas e termos estrangeiros; X - evitar o uso de siglas, citação de estruturas administrativas internas e excessos na citação do nome de órgãos ou de entidades, em detrimento à mensagem principal; XI - utilizar recurso que facilite a compreensão das mensagens por pessoas com deficiência visual e auditiva;
XII - evitar a utilização de informe publicitário ou publieditorial e a produção de conteúdos por veículos de comunicação e divulgação. (BRASIL, 2014a, p. 2-3).
Essas diretrizes refletem o cenário político e social e se propõem a acompanhar as mudanças no meio da comunicação social e no projeto de governo que está baseado na transparência e na regionalização dos meios de comunicação como forma de atender ao maior número de pessoas no país. A divulgação de ações concretizadas pelo governo federal dá ênfase ao tipo de diálogo que se deseja. Em termos históricos, essa instrução normativa surge após uma grande turbulência no ano anterior, quando milhares de pessoas se manifestaram nas ruas de todo o Brasil contra a corrupção em um movimento conhecido como “Jornadas de Junho”, em 2013 (SINGER, 2013).
No campo das produções publicitárias, a orientação era que fossem relatos de pessoas, cenas e casos reais (BRASIL, 2014a, p. 2). Esse tipo de recurso apela para a identificação com o público. A leitura que se pode fazer é a do resgate daqueles objetivos do governo anterior, que suscitava um sentimento de pertencimento no povo, lembrando que um dia o mesmo partido de Dilma havia elegido um presidente com características do povo. Nesse mesmo ano de 2014, a campanha do ENEM teve como garoto propaganda um artista negro pela primeira vez desde que as peças
publicitárias começaram a ser veiculadas na mídia televisiva. Esse vídeo do ENEM 2014 está apresentado no capítulo 3 deste trabalho.
Por fim, as diretrizes procuravam contemplar a inclusão de pessoas com necessidades especiais (surdos e deficientes auditivos) e a ênfase no sentimento de nacionalismo para promover a “autoestima do brasileiro” (BRASIL, 2014a, p. 2)). São características de uma gestão que investe na persuasão da população para apoiar seus projetos. Mais uma vez a comunicação oficial se organiza como uma ferramenta de um projeto de governo.
O caminho percorrido para garantir uma comunicação dentro desses conceitos se fundamentava na regulamentação legal e no diálogo com as empresas de radiodifusão pelos agentes do setor de comunicação oficial. Havia a preocupação com a democratização da informação. O ideal seria que todas as pessoas tivessem acesso aos programas de governo.
Ao apresentar os dispositivos legais e suas respectivas mudanças, este trabalho busca mostrar como as gestões desde FHC têm se movimentado para divulgar seus posicionamentos políticos e, ao se apropriarem dos diversos tipos de veículos de comunicação de massa, persuadir a população a aderir aos projetos de seus respectivos governos. Embora as normativas não sejam sinônimo de materialização das ações, os objetivos propostos pelos gestores e legisladores estão incutidos nas produções.
Este trabalho focaliza os filmes publicitários dos três principais instrumentos do governo federal voltados à ampliação do acesso ao ensino superior. São eles o ENEM, PROUNI e FIES. Acredita-se que o investimento dispensado a esse tipo de mídia e a forma como esses filmes foram concebidos estão ligados à necessidade de formar uma imagem duradoura no imaginário popular que possa suscitar um desejo que se materialize em uma mudança de comportamento. A linguagem adotada nas produções sugere uma cultura de consumo, o que não seria nenhuma novidade no campo da publicidade, mas quando tratamos de um direito é muito interessante observar que o oferecimento dele parece ter se tornado uma espécie de provocação ao desejo de alcançar um item de consumo e, por meio desse bem adquirido, alcançar mais status.
Os investimentos e reformulações nos dispositivos que regulamentam a comunicação social estatal não se limitam à pasta da educação, mas evidenciam o quanto a publicidade está presente nos planos das gestões dos últimos quinze anos de governo. Embora eles não tenham sido pioneiros no uso da comunicação de massa, essa parece ser uma fórmula que se mostrou eficiente ao longo dos anos. No próximo capítulo, ao analisar as propagandas do ENEM, PROUNI e FIES, será tratada a formação desse imaginário e do campo de possibilidades, através das propagandas estatais.
4 MÍDIA E REPRESENTAÇÃO SOCIAL
O sistema de ensino superior se transformou ao longo dos últimos 15 anos, principalmente pela presença das IES privadas. Esse crescimento ocorreu evidenciando as desigualdades da sociedade e as necessidades do sistema de ensino superior para atender às demandas do mercado e dos jovens que estavam ingressando. Uma das frentes de atuação do governo federal para consolidar seu projeto de expansão do acesso tem sido a massificação da informação do acesso aos cursos de educação superior através dos programas criados para isso. Essa preocupação com esse tipo de comunicação tem contribuído para que os jovens criem para si o desejo de prosseguimento dos estudos, independentemente de suas condições socioeconômicas.
A estratégia de promoção dos programas de acesso ao ensino superior através de produções audiovisuais se consolidou com o passar dos tempos. A mudança legislativa e o aumento dos investimentos na comunicação oficial apresentam uma parte de um projeto muito maior de convencimento do público para sua adesão. As dimensões sociais e educacionais estão presentes nos discursos e orientações normativas e, possivelmente na instituição das medidas. Porém, a forma com que a comunicação oficial executou as peças de publicidade sugerem mais do que a simples orientação dos jovens.
Neste capítulo são analisados os filmes publicitários das propagandas oficiais do ENEM, PROUNI e FIES produzidos para veiculação nos meios nos canais abertos de televisão do país, e que atualmente estão disponíveis no site de compartilhamento de vídeos Youtube. A maior parte deles não se encontra nos canais do Youtube que pertencem ao governo federal e apenas 07 apresentam as fichas técnicas das produções, que estão presentes nos APÊNDICES A, B e C desta dissertação. Compõem o corpus dessa análise um conjunto de 33 vídeos totalizando 63 minutos de produção publicitária do ENEM, PROUNI e FIES. A escolha dessas propagandas se caracterizou pela presença do setor privado no sistema de educação superior do Brasil, que é responsável pelo maior número de matrículas. Desta forma, não foram