Subvenção

As subvenções são transferências diretas de recursos financeiros do Estado para entidades públicas ou privadas, cuja principal característica é a inexistência de contraprestação.

No Brasil, a Lei n.º 4.320/1964 dispõe, no § 3° do art. 12, que as subvenções constituem “transferências destinadas a cobrir despesas de custeio das entidades beneficiadas”. De acordo com a finalidade, podem ser de duas espécies: as subvenções sociais, “as que se destinem a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa” (art. 16), e as subvenções econômicas, “as que se destinem a empresas públicas ou privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril” (art. 18).

A doutrina ressalta a vinculação de tal auxílio financeiro a uma justificativa de ordem pública. Com efeito, Régis Fernandes de Oliveira167 conceitua subvenção como um auxílio financeiro que se encontra previsto no orçamento, a fim de ajudar as entidades públicas ou privadas a desenvolver atividades assistenciais, culturais e empresariais.

Elcio Fiori Henriques168, nessa mesma linha, aduz que as subvenções constituem “transferências de recursos diretas do Estado, sem contraprestação, para prestar auxílios financeiros a determinado beneficiário público ou privado, com base em justificativa de ordem pública”.

Deveras, a subvenção tem natureza jurídica de incentivo financeiro ou creditício para concretização de finalidade definida, sujeitando-se às normas de direito financeiro.

Vale assinalar que o termo subvenção costuma ser tratado como sinônimo de subsídio, embora possa este último ser incluído no conceito mais amplo de subvenção169. Com efeito, seriam os subsídios espécies de subvenção, cujo traço peculiar consistiria no objetivo de fomentar determinada atividade econômica.

Por sua vez, o exame comparativo entre a subvenção e o incentivo fiscal leva à constatação de que, sob o ponto de vista financeiro, o incentivo fiscal pode ter efeito de um

167

OLIVEIRA, Régis Fernandes. Curso de direito financeiro. São Paulo: RT, 2006. p. 371.

168

HENRIQUES, Elcio Fiori. Op. cit., p. 36.

169

TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional, financeiro e tributário. Rio de Janeiro: Renovar, 1999. v. 3, p. 367.

pagamento a fundo perdido (isenção fiscal) ou de um crédito sem juros (depreciação acelerada), razão pela qual Luís Eduardo Schoueri admite considerá-lo como uma forma de subvenção (subvenção indireta)170.

Todavia, consoante já assinalado, o conceito jurídico de subvenção demanda a transferência de recursos financeiros pelo Estado, o que não é verificado no caso dos incentivos fiscais, quando estes consubstanciam uma abstenção do Estado de receber determinada receita tributária.

Insta pontuar que, quando o incentivo fiscal adota a forma de crédito presumido, identifica-se a sua maior aproximação com a subvenção171.

Portanto, a despeito de serem juridicamente distintos, o incentivo fiscal e a subvenção, sob o aspecto econômico, produzem efeitos semelhantes, uma vez que o particular acaba por ser contemplado com recursos pertencentes ao erário.

Abstraindo-se, pois, a análise puramente formal dos institutos, nota-se que, para se alcançar determinado efeito a partir da disponibilização de recursos financeiros, o Estado poderá valer-se tanto de incentivo fiscal quanto de subvenção.

Calha consignar que em algumas hipóteses a concessão da subvenção é realizada atrelando-se o cálculo do montante transferido ao valor da obrigação tributária, ocorrendo a utilização do recurso dentro da sistemática da própria relação tributária. Em tais situações, é nebulosa a definição de qual é efetivamente o instituto que se está a manejar.

Assim, por exemplo, se o ente tributante, com o objetivo de fomentar uma atividade econômica, concede, a título de “subvenção”, uma redução de 50% de um imposto X por 10 anos, não se pode admitir que a estruturação formal de uma subvenção ofusque a clara realidade de que se estar, efetivamente, diante de um incentivo fiscal, com evidente renúncia de receita.

Em situação diversa, poder-se-ia cogitar de efetiva subvenção, ainda que com utilização como parâmetro o percentual de 50% do imposto X, caso o contribuinte extinguisse a obrigação tributária integralmente, havendo, contudo, posterior repasse direto da metade do valor recolhido, por intermédio de determinada agência de fomento.

Como se vê, a depender do modelo que é construído, o incentivo financeiro (subvenção) pode consubstanciar, na prática, um incentivo fiscal.

170

SCHOUERI, Luís Eduardo. Normas tributárias indutoras e intervenção econômica, cit., p. 57.

171

Importa destacar que, em regra, os países menos desenvolvidos utilizam incentivos tributários em detrimento de subsídios diretos, haja vista a indisponibilidade de recursos para injetar diretamente na economia. Isto não quer dizer que os países desenvolvidos, por deterem maior disponibilidade financeira, não manejem os incentivos tributários.

De fato, a opção por incentivo ou subsídio direto encontra-se mais relacionada a uma questão de política ou técnica. Apesar de haver quem defenda que há menor transparência e visibilidade quando da concessão de incentivos fiscais, a utilização de métodos de controle, como a publicação da lista de medidas e o seu impacto financeiro, é suficiente para a superação de tal suposta desvantagem172.

Nesta perspectiva, no Brasil, em que o tributo se submete às normas constitucionais da ordem tributária e econômica, constituindo instrumento de intervenção sobre a economia, é possível a opção técnica e/ou política pela adoção dos incentivos fiscais.

Cumpre, no entanto, observar todos os regramentos que lhes são impostos, especialmente a indispensável previsão em lei e a necessidade de exame dos impactos orçamentários (art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal)173.

Além disso, a opção eleita deverá corresponder à efetiva promoção do objetivo econômico e social visado, de modo que cumpre avaliar, à luz da realidade de cada país, o instrumento que melhor realiza tal mister.

Em qualquer hipótese, seja subvenção direta ou incentivo fiscal, a lei instituidora da correlata intervenção deverá cuidar para que haja igualdade, respeito à livre concorrência e obtenção dos fins a que se destinam. A esse respeito, dignas de transcrição são as lições de André Elali174:

[...] a distinção entre os mecanismos aplicados pelos diferentes países revela a cultura de cada sistema. Não é possível, pois, importar para o Brasil exemplos de outros países sem analisar a estrutura econômica e a cultura locais. Veja-se que as decisões dos agentes econômicos, nesse contexto, variam de Estado para Estado, o que comprova essa assertiva. Há, entretanto, uma certa generalização de que a prática de subvenções, por qualquer de suas espécies, precisa de um controle em face de dois aspectos principais: i) tratar todos igualmente, na medida da chamada isonomia seletiva, em face da proteção do regular funcionamento do mercado (livre- iniciativa e livre concorrência, especialmente); ii)

172

ELALI, André. Op. cit., p. 127.

173

Ver itens 3.4.2. e 3.4.6.

174

controlar a despesa pública, nas facetas da diminuição de receita ou de aumento de despesa em termos diretos. Por tais questões, impõe-se o exame cuidadoso das políticas indutoras a partir de elementos complexos, que abrangem a ordem econômica pela própria natureza.

Tecidas as devidas considerações acerca da acepção de incentivo fiscal e da sua distinção da subvenção, cabe, nesta altura, investigar as formas em que tal instituto pode se manifestar.