4 UMA VINCULAÇÃO EVOLUCIONÁRIA
4.2 DUAS VINCULAÇÕES EVOLUCIONÁRIAS PARA O CASO BRASILEIRO
4.2.1 A tese de Arend: 25 anos de catching up, 25 anos de falling behind
Uma primeira vinculação pode ser encontrada na tese capitaneado por Arend (2009) e Arend e Fonseca (2012)7. Esses autores se propõem a fazer uma leitura neoschumpeteriana evolucionária da longa trajetória do desenvolvimento industrial brasileiro entre 1955 e 2005. Como tal, articulam as características do bem sucedido emparelhamento da estrutura industrial brasileira ao quarto paradigma tecno-econômico, como vetores das dificuldades que se fariam presentes dos anos 1980 em diante, quando uma nova constelação de tecnologias disruptivas daria forma a uma nova revolução tecnológica – das Tecnologias da Informação e Comunicação –, o que faria cessar as condições que até então permitiam a economia brasileira continuar na sua marcha rumo ao desenvolvimento. Destarte, essas análises avançam uma aplicação do modelo histórico-analítico de Perez (2002) – que
tivemos a oportunidade de discutir rapidamente na seção pregressa, bem como com mais detalhes no primeiro capítulo deste estudo –, procurando vincular as características cíclicas de maturação e implantação entre a quarta e quinta revoluções tecnológicas8 à inserção da economia brasileira nessa disposição global.
Destarte, o argumento de Arend (2009) desenha um acoplamento entre o padrão de inserção da economia brasileira, a partir das opções estratégicas de políticas de industrialização, com as características próprias do momento cíclico de maturação do quarto paradigma tecno-econômico. Conquanto não seja explicitamente institucionalista no seu marco teórico, essa análise necessariamente recorre e remete aos elementos de mudança institucional e co-evolução de tecnologias e instituições dos quais tratamos na seção pregressa.
Nesse enquadramento, Arend (2009) e Arend e Fonseca (2005) dispõem os primeiros 25 anos de industrialização pesada da economia brasileira, entre 1955 e 1980, como um processo de cathing up e de internalização bem sucedida do núcleo paradigmático dos setores e tecnologias da quarta revolução tecnológica – a era do petróleo, do automóvel, da produção em massa e dos princípios do fordismo e taylorismo – que então se encontravam crescentemente em estado de maturação nas economias desenvolvidas. O ponto fulcral dessa interpretação refere-se precisamente a nucleação dentre a estratégia de desenvolvimento instituída no ciclo substitutivo de importações entre 1955 e 1980 – um desenvolvimentismo- internacionalista9–, de uma forma tecnologicamente passiva, na qual os setores e segmentos mais dinâmicos foram delegados às empresas multinacionais, onde a transferência
8 De maneira sucinta, a periodização proposta em Perez (2002) indica que, para a quarta revolução tecnológica
e o paradigma tecno-econômico associado, a sua irrupção se dá entre 1908 e 1920, a fase de frenesi entre 1920 e 1929, ao qual segue um intervalo de re-acomodação até 1942, com o período 1943 a 1959 presenciando a fase de sinergia, com a maturidade indo de 1960 até 1974. Para a quinta revolução tecnológica, por sua vez, observa-se a sua irrupção de 1971 a 1987, com a gestação da tecnologia da microeletrônica, tendo a fase de frenesi se prolongado de 1987 a 2001.
9 Arend (2009, p 52), dentre o marco neoschumpeteriano, trata de duas formas estilizadas de inserção de uma
econômica periférica no movimento de transição paradigmática: “(...) estratégia de ingresso autônoma e estratégia dependente. A estratégia autônoma caracteriza-se pelo ingresso do país no paradigma pela construção de esforços domésticos, a partir de empresas nacionais.A estratégia dependente caracteriza-se principalmente pela busca ao ingresso do país periférico no paradigma em vigor pela via de investimentos estrangeiros; pela internacionalização da produção com empresas características da revolução tecnológica em vigor.” Ademais, ambas as estratégias, cada qual nos seus termos, são mais ou menos efetivas a depender do momento cíclico ao longo do paradigma tecno-econômico prevalecente. Destarte, nas fases de sinergia e maturação, a estratégia dependente tende a lograr maio sucesso, ao menos no sentido de internalizar uma estrutura industrial alinha às tecnologias núcleo do paradigma vigente; por outro lado, na fase de irrupção de um novo paradigma, uma estratégia autônoma pode, em tese, fazer um pais lograr ser bem sucedido no seu cathing up, com o diferencial de internalizar tanto os novos setores e tecnologias, bem como dos próprios fatores impulsionadores desse progresso técnico. Por fim, a estratégia dependente que vigorou no Brasil de 1955 em diante toma a forma institucionalizada do ‘desenvolvimentismo’.
tecnológica se deu a partir do fluxo de investimentos estrangeiros direitos (IEDs), restando pouco espaço para a construção mais madura de competências tecnológicas autônomas a partir de processos de aprendizagem tecnológica local. Conquanto bem-sucedido em fazer vigorar no país uma estrutura industrial análoga à que então vigorava nos países núcleo, o cathing up não internalizou as fontes autônomas do progresso técnico.
[...] a estrutura industrial e tecnológica dos países hospedeiros de investimentos diretos externos e a política industrial neles implementada é um fator decisivo do perfil de atividades implementadas pelas empresas estrangeiras instaladas, que podem ser mais ou menos funcionais ao desenvolvimento de capacitações locais (individuais e coletivas), ao geram estímulos maiores (ou menores) ao desenvolvimento de mecanismos de aprendizado interativo e mais (ou menos) externalidades para a economia local (AREND, 2009, p. 57).
Com efeito, a intensificação do processo de industrialização nacional presenciada nesse ínterim se dá na medida em que se vincula de forma bastante estreita ao movimento de internacionalização dos conglomerados oligopolistas10 que já dominavam o complexo metalmecânico-químico, onde se substanciavam as indústrias do quarto paradigma tecno- econômico. Destarte, é esse arranjo, argumenta Arend (2009), que faz surgir uma dinâmica de condicionamento da trajetória futura de desenvolvimento – ou de dependência de trajetória –, implicando na incapacidade da indústria brasileira em transitar e internalizar as novas tecnologias que irrompem com o novo paradigma tecno-econômico das TIC. Com efeito, uma vez que a estratégia de crescimento que se instituiu entre 1955 e 1980 baseou-se grandemente em capitais externos, que se faziam internalizar principalmente via IEDs nos segmentos e setores dinâmicos do quarto paradigma tecno-econômico, com a quinta revolução tecnológica ganhando tração da década de 1980 em diante, esses capitais (e tecnologias) não se encontram mais disponíveis, fechando precisamente o impulso dinâmico que até então fazia modernizar a estrutura industrial nacional.
A ‘rotina’ de crescer, financiar e transformar a estrutura industrial por intermédio do recurso de poupança externa, desde 1956, dificultou que esse papel passasse a ser realizado por agentes nacionais quando foi
10 A natureza oligopolista, em nível internacional, dos vários segmentos que compõem o complexo
metalmecânico-químico é também resultante da própria maturação dos paradigmas e trajetórias setoriais, fundados algumas décadas antes, a crer pela periodização de Perez (2002), em que as inovações de processo passam a liderar o perfil de mudança técnica e os ganhos estáticos de escala passam a se impor como um elemento crescentemente relevante na lógica de competição (DOSI, 2005). Essa confluência se traduz, em termos amplos, no crescente esgotamento das possibilidades de investimentos lucrativos nos mercados usuais e na própria maturação do paradigma tecno-econômico (PEREZ, 2002).
interrompido o fluxo de capitais internacionais para o setor produtivo nos anos 1980 (AREND, 2009, p. 113).
Destarte, o período que se inicia dos anos 1980 em diante presencia o falling behind da economia brasileira, com o parque fabril nacional herdado das três décadas precedentes estando, nas suas capacitações e possibilidades de empuxo tecnológico autônomo, impossibilitado de internalizar os princípios, segmentos e tecnologias do ascendente complexo eletrônico (carro chefe do paradigma microeletrônico) que passavam a liderar um novo ciclo de crescimento das economias avançadas, inclusive norteando o seu padrão de mudança estrutural em favor desses segmentos. Ademais, mesmo o declinante fluxo de IED – com o Brasil partindo da primeira posição em 1980, dentre os emergentes, para a décima quarta em 1993 (CASSIOLATO; LASTRE11 apud AREND; FONSECA, 2012, p. 45) –
passa a reforçar o perfil setorial da indústria herdada das décadas prévias. O Gráfico 11 abarca a distribuição, por bloco tecnológico, dos IEDS entre os anos 1980 e 1995.
Gráfico 11 – Distribuição dos IEDs por Setor Tecnológico (%) no período 1980-1995
Fonte:Arend e Fonseca (2012, p. 46).
Observa-se, destarte, que a entrada de IED na indústria de transformação brasileira concentrou-se nos blocos de commodities industriais e dos setores associados ao quarto paradigma tecno-econômico, com a sua combinação representando mais de 70% em todo o
11 CASSIOLATO, J. E.; LASTRES, H. M. M. “Tecnoglobalismo e o papel dos esforços de P,D&I de
período. Assim, a reduzida participação de investimentos estrangeiros no complexo eletrônico indica que o padrão de difusão da quinta revolução tecnológica não se repetiu como na fase industrializante. Com o fluxo externo bloqueado ou diminuto e a dependência de transferências tecnológicas se mantendo, o padrão de mudança da indústria brasileira se viu prisioneiro da sua própria incapacidade de gerar autonomamente uma convergência às características do ascendente paradigma tecno-econômico das TIC. As possibilidades futuras, portanto, estavam condicionadas pelas decisões pretéritas.
Na sua longa trajetória, portanto, Arend (2009) e Arend e Fonseca (2012) argumentam que o padrão de evolução da estrutura industrial brasileiro se via atrelado às opções desenhas pela inserção dependente, baseada em capitais externos e transferência de tecnologia, principalmente via IEDs, o que lhe colocava como mais ou menos dinamizador conforme a disposição cíclica da revolução tecnológica em prosseguimento, o que também condicionava a própria disponibilidade e lógica de atuação desses capitais e tecnologias.
Em suma, o marco interpretativo adiantado por Arend (2009) e Arend e Fonseca (2012), portanto, pode ser organizado a partir de quatro conjunções argumentativas:
a) a intensa industrialização brasileira entre 1955 e 1980, dentre o interregno substitutivo de importações, resulta do alinhamento entre a estratégia de crescimento com capital externo – ou desenvolvimentismo-internacionalista – e a fase de maturação do quarto paradigma tecno-econômico, caracterizado pela existência de capitais “ociosos” no centro dispostos a se rentabilizar e efetivamente prolongar o ciclo de vida daquelas tecnologias nos países periféricos que então se industrializavam;
b) a internalização no Brasil nesse período do complexo metalmecânico-químico – núcleo produtivo da quarta revolução tecnológica e cujos segmentos puxam o crescimento industrial nessa época – se dá principalmente via transferência de tecnologias na forma de IED e portanto substanciado em firmas multinacionais oligopolistas com limitada interação e geração de capacitações tecnológicas locais e cujo centro decisório se encontrava alhures, resultando na internacionalização dos segmentos industriais mais dinâmicos da economia brasileira;
c) se, por um lado, a conformação contínua (e bem sucedida) dessa estratégia lega uma estrutura industrial alinhada ao estado da arte mundial ao final da década de 1970 e começo dos anos 1980, com a entrada em funcionamento
de vários empreendimentos do II PND, ela revela, por outro, sua fragilidade ao explicitar a ausência de capacitações tecnológicas domésticas autônomas quando o novo paradigma tecno-econômico das TIC, nucleado no complexo da eletrônica, passa a liderar um novo ciclo longo de crescimento nas economias avançadas, reorientando os capitais internacionais em direção as novas e mais lucrativas oportunidades de investimentos no centro capitalista, o que bloqueia o canal, principalmente via IED, que até então havia dinamizado tecnologicamente a estrutura industrial brasileira;
d) é, portanto, a dimensão setorial e patrimonial da indústria herdada, tecnologicamente passiva nas suas articulações e formas de aprendizado tecnológico locais, bem como o arranjo institucionalizado de política industrializante, fundado na poupança externa e na recepção de tecnologias estrangeiras, que funcionam como condutores da debilidade a condicionar as possibilidades para a indústria brasileira na quinta revolução tecnológica, resultando na dependência de trajetória e no lock-in institucional do falling behind da economia nacional até 2005, em que uma das características é precisamente o processo de desindustrialização e crescente divergência em termos de mudança e composição intrassetorial da indústria de transformação brasileira nos conformes dos setores núcleo do novo paradigma12.
4.2.2 A tese de Castelli: políticas de inovação (1995-2012) e o hábito tecnológico passivo
Uma segunda vinculação pode ser encontrada na abordagem de Castelli (2017) e Castelli e Conceição (2017). A tese de Castelli (2017), marcadamente, se propõe a fazer uma leitura evolucionária da natureza das políticas de inovação praticadas no Brasil entre os anos de 1995 e 2012, vinculando-a, na sua incapacidade de mudar estruturalmente a indústria brasileira, ao desacoplamento entre a tentativa de implantar um tipo de política – dita sistêmica e aproximada aos preceitos da abordagem dos sistemas de inovação –, e a existência de um ‘hábito tecnológico’ particular enraizado dentre o tecido produtivo brasileiro e o aparato estatal, mais afeito ao padrão dito linear de políticas de inovação, cujo enraizamento remeteria à trajetória dependente das políticas de inovação instituídas no país
desde os anos 1950. Destarte, a análise encontrada em Castelli (2017) parte da percepção neoschumpeteriana da centralidade da mudança técnica para a mudança e performance econômica do país, desenhando precisamente um mecanismo institucional evolucionário de inércia e resistência como que nucleado num elo vebleniano, de disposições e hábitos de pensamento e ação compartilhados, que marcam a prática e a recepção disfuncional às novas políticas de inovação.
Outrossim, a relativa falta de efetividade13 das diversas políticas de inovação instituídas entre 1995 e 2012, após um interregno que vai dos anos 1980 até a primeira metade da década de 1990, em que, premido pela lógica liberalizante, grosso modo, não se praticou política alguma (VIOTTI, 200814 apud CASTELLI, 2017, p. 278), coaduna-se à tese de Arend (2009), conforme discutido previamente, ao abarcar um quadro de debilidades tecnológicas a caracterizar o desempenho pós anos 1980 da indústria nacional. No que estamos tratando aqui, o front das políticas de inovação impõe-se como mais um elemento cumulativo e evolucionário a condicionar as possibilidades da economia brasileira. Marcadamente, muitas das políticas implantadas no período tinham como objetivo explícito lidar com a performance industrial anêmica que então se desenrolava.
De fato, como colocam Castelli e Conceição (2017), ainda que a ação estatal não reduza per se as incertezas inatas ao processo inovativo, as políticas de inovação podem afetar as expectativas das firmas ante a decisão de investimento, imbuindo um ambiente institucional mais condutivo ao investimento produtivo e menos ao comportamento rentista. Destarte, o trabalho de Castelli (2017) se apropria da literatura sobre inovação para diferenciar dois15 modelos de política de inovação – linear e sistêmico –, elementos com os quais passa a caracterizar os arranjos que vigoram entre 1995 e 2012.
Sinteticamente, o modelo linear se alicerça numa concepção ofertista do conhecimento tecnológico, com uma cadeia linear efundamentalmente unidirecional entre a pesquisa básica – realizada em laboratórios, universidades e institutos de pesquisa – e a
13 A taxa de inovação na indústria brasileira, grosso modo, se manteve inalterada ainda que, para as empresas
beneficiadas pelos instrumentos de apoio, o resultado tenha sido positivo. Ademais, a literatura especializada observa que, no mais das vezes, as empresas contempladas já dispunham de esforços inovativos pretéritos, prevalecendo portanto um viés de seleção, com pouco impacto frente à heterogeneidade estrutural do tecido industrial brasileiro (ROCHA, 2015).
14 VIOTTI, E. B. Brasil: de política de C&T para política de inovação? Evolução e desafios das políticas
brasileira de ciência, tecnologia e inovação. In: VELHO, L.; PAULA, M. C. S. (Org) Avaliação de
políticas de ciência, tecnologia e inovação: diálogos entre experiência internacionais e brasileiras.
Brasília: CGEE, p. 137-173, 2008.
15 Estritamente, o autor diferencia três modelos de política. No entanto, como a análise se dá essencialmente a
partir das categorias ‘linear’ e ‘sistêmico’, optamos por nos ater a esses dois polos. O terceiro modelo refere-se ao “elo de cadeia”.
pesquisa aplicada e experimental (P&D) até o desdobramento de uma inovação no mercado. O modelo sistêmico, por sua vez, pode ser descrito como um subproduto prescritivo do corpo teórico neoschumpeteriano, se apropriando particularmente da abordagem dos sistemas de inovação, ao que concebe, sinteticamente, a inovação tecnológica como resultante das interações de aprendizado coletivas entre as firmas e o seu entorno. Mais importante, a lógica sistêmica seria um constructo mais apurado e capacitado em construir os arranjos institucionais necessários a uma política de inovação efetiva. Conquanto necessária, principalmente no sentido de ajudar a construir uma institucionalidade de ciência e pesquisa básica, a lógica ofertista do modelo linear não seria mais suficiente frente as modernas relações de produção.
É nesses termos, notadamente, que Castelli (2017) observa a dualidade das políticas praticadas no período de investigação16. Se na sua disposição oficiosa, os arranjos de política eram no mais das vezes articulados com base no modelo sistêmico, ainda assim os instrumentos concretamente adiantados eram, na sua maioria, desenhados com base no modelo linear. É esse descompasso, precisamente, que indica a existência de um arrasto institucional, em que o desenho de política, ex-ante, não encontra respaldo no ‘hábito tecnológico’, ex-post, enraizado a partir das cumulatividades que marcaram a trajetória dos arranjos institucionais instituídos de aprendizado tecnológico. É nesse nexo que a argumentação de Castelli (2017) busca adiantar uma vinculação institucionalista vebleniana – ou talvez, mais acuradamente, neo-institucionalista – a conectar essa problemática.
Com o efeito, o interregno que vai do final dos anos 1940 até o final da década de 1970 presenciou17 o vigorar de uma lógica linear de política de inovação, privilegiando instrumentos – ainda que insipientes – de elevação de gastos em P&D e pesquisa básica, onde as universidades e centros de pesquisa assumiriam o papel de servir o setor produtivo, ofertando tecnologias. Ademais, no auge do modelo substitutivo de importações, com a estratégia focada em transferência de tecnologias a partir da implantação de empresas
16 O estudo abarca os Fundos Setoriais, implementados em 1999; a Política Industrial, Tecnológica e de
Comércio Exterior (PITCE), implementada em 2003; a Lei da Inovação, implementada em 2004; a Lei do Bem, implementada em 2005; o Plano de Ação em Ciência em Tecnologia (PACTI), implementado em 2007; a Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP), implementada em 2008; o Plano Brasil Maior (PBM), implementado em 2011; e a Estratégia Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação (ENCTI), implementada em 2012.
17 Por exemplo, a criação do Conselho de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES) e do
Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPQ) na década de 1950; da Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP) e do Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT) nos anos 1960; e de institutos e universidades federais diversas ao longo desse período.
multinacionais nos segmentos núcleo da intensa industrialização então em curso e com pouca interação local, o tecido industrial brasileiro se viu propício ao reforço cumulativo de uma passividade tecnológica própria, que se viu crescentemente institucionalizada num ‘hábito tecnológico’ periclitante ou ausente (CASTELLLI, 2013).
[...]verificou-se uma sinergia entre o hábito tecnológico do empresariado industrial e a POLIN18 nacional construída no período analisado. Essa
sintonia entre os ambientes micro – os hábitos e crenças individuais da classe empresarial – e macro – e as políticas e leis implementadas – explica, a partir da abordagem evolucionária institucionalista, o enraizamento do modelo linear no cerne da POLIN (CASTELLI, 2017, p. 271).
A ideia de um hábito tecnológico, notadamente, confere acuidade conceitual ao que de resto tem sido tratado pela longa literatura sobre o empresariado brasileiro como a falta de uma cultura inovadora.
A partir da análise [...] delimitou-se o núcleo duro desse hábito tecnológico. Ele seria composto por uma percepção sistêmica sobre o que é inovação, como ela surge e sua importância. Sem embargo, no que diz respeito aos mecanismos e políticas capazes de impulsionara inovação tecnológica encontrou-se uma predileção por instrumentos de caráter linear (CASTELLI, 2017, p. 271).
O argumento apresentado por Castelli (2017) busca tratar de um nexo micro-macro a partir da trajetória de conformação instituição – hábito de pensamento –instituição, sendo nesses termos um exemplo de aplicação do que foi chamado de causação vebleniana no primeiro capítulo, fundado numa sistemática de reconstitutive downward effect19, a qual a Figura 6 ilustra.
De outra forma, o trabalho de Castelli (2017) e Castelli e Conceição (2017) avançam a percepção de que o hábito tecnológico do empresariado industrial representa um nível analítico importante a descrever o relativo arrasto e inércia na consecução de políticas de inovação mais alinhadas com a prática sistêmica. Representam, nesses termos, outros elementos a explicar a incapacidade de transformação da estrutura industrial que passa a caracterizar a trajetória da economia brasileira dos anos 1980 em diante.
18 POLIN: Política de Inovação. 19Ver páginas 59-60.
Figura 6 – O reconstituive downward effect das Políticas de Inovação no Brasil
Fonte: Castelli (2017, p. 273).
4.3 AS VINCULAÇÕES EVOLUCIONÁRIAS E A QUESTÃO DA DESINDUSTRIALIZAÇÃO
Tendo feita a discussão prévia, voltamo-nos por fim mais explicitamente à temática da desindustrialização. Ao articular elementos teóricos do nexo evolucionário institucionalista, as teses capitaneadas por Arend (2009) e Castelli (2017) confluem na importância demonstrada de se buscar nas cumulatividades da longa trajetória do