A abordagem proposta nesta pesquisa para o aprimoramento da análise de coalizões políticas nos processos de mudança institucional, a partir da identificação dos objetivos declarados, das alternativas políticas e das crenças dos atores envolvidos, conjuga métodos de análise de políticas públicas e da pesquisa operacional.
No âmbito deste estudo, os valores são os princípios usados para avaliação de consequências reais ou potenciais de ações e inações, de alternativas propostas e de decisões (KEENEY, 1992). Já o objetivo declarado é definido como uma declaração de algo que se deseja alcançar e é caracterizado por três aspectos: um contexto de decisão, um objeto e uma direção de preferência (KEENEY, 1992). E a alternativa política pode ser definida como o meio, ação ou inação, para alcançar algum aspecto do objetivo.
Em relação à crença, define-se como a opinião formada ou a convicção que direciona o comportamento humano, representada nos mapas cognitivos pelas relações de causalidade. Segundo Jenkins-Smith et al. (2014), o sistema de crenças do ACF foi concebido segundo o grau de resistência à mudança das crenças por parte dos atores.
No tocante às etapas desta abordagem multimetodológica, inicialmente, (1) define-se o subsistema político objeto de análise, em seguida (2) identificam-se os atores interessados
nesse subsistema. Esses atores são (3) entrevistados para identificação dos valores, dos objetivos e das alternativas políticas para a situação-problema em análise, utilizando algumas das técnicas sugeridas pelo Value-Focused Thinking.
A posteriori, (4) elaboram-se os mapas cognitivos individuais, com as respectivas relações causais, e efeitos e intensidades correspondentes, entre os objetivos e alternativas obtidos nas entrevistas.
Nesse processo de elicitação dos mapas cognitivos dos atores, os objetivos declarados e as alternativas políticas definidos, após análise das entrevistas, são compartilhados entre todos os atores, sem a identificação dos respectivos autores. Esse processo de elicitação multimetodológico é uma conjugação e adaptação das abordagens propostas por Almeida et al. (2014) e Kato et al. (2014).
Nessa fase de elaboração dos mapas cognitivos, os atores externam suas opiniões e percepções quanto às relações de causalidade entre os objetivos e alternativas, permitindo a (5) identificação das crenças individuais de cada um dos atores quanto ao subsistema político em análise.
Em um segundo momento, (6) os mapas cognitivos são comparados. Essa comparação possibilita a identificação de possíveis divergências de opinião entre os atores, a partir das diferenças entre os conjuntos de nós e os respectivos relacionamentos causais. Recordando Langfield-Smith e Wirth (1992), os mapas podem divergir quanto: (i) à existência ou não de nós; (ii) à existência ou não de uma relação causal entre dois nós; (iii) ao efeito das relações, positivo ou negativo; ou (iv) à intensidade das relações.
Inicialmente, calcula-se a métrica proposta por Langfield-Smith e Wirth (1992) para mensurar a distância entre dois mapas cognitivos, por conseguinte, avaliar a diferença de crenças nos relacionamentos entre os nós de diferentes mapas cognitivos. Segundo Cunha, Silva Filho e Morais (2013), essa medida pode ser utilizada para identificar congruências e divergências entre os julgamentos dos atores em um processo de decisão. A partir dessa métrica de distância entre os mapas, (7) identificam-se as possíveis coalizões para situação- problema objeto de análise em um determinado subsistema político.
Ainda, no tocante à comparação dos mapas cognitivos causais, a expectativa é que a partir da abordagem proposta por Septer, Dijkstra e Stokman (2012) possamos (8), por meio da comparação entre os mapas cognitivos, identificarmos uma conexão ou conjunto de conexões cujo alinhamento de opiniões contribua para mensuração do grau de coordenação inter e intra as coalizões políticas quanto a determinadas agendas políticas.
Segundo o ACF, os atores estão organizados em coalizões formadas a partir de crenças comuns. Já a abordagem proposta nesta pesquisa, além das crenças, considera os objetivos e as alternativas dos atores, incorporando o alcance das ameaças percebidas pelos atores às suas crenças por meio das relações causais.
O modelo proposto considera a problemática do processo de mudança de política e como a racionalidade limitada, as heurísticas simplificadoras e os vieses cognitivos influenciam o grau de complexidade da mudança de política. E expõe como o Value-Focused Thinking, associado aos mapas cognitivos, auxilia a identificação dos objetivos e das alternativas políticas dos atores envolvidos, bem como suas respectivas crenças.
Enfim, a abordagem proposta consiste: (1) da produção significativa de informação sobre a situação-problema, permitindo melhor compreensão das expectativas quanto à mudança da política pública; (2) da identificação das mudanças institucionais (objetivos e alternativas políticas) almejadas pelos atores; (3) da caracterização das crenças dos atores; (4) da distinção das coalizões, presentes no subsistema político, por meio da comparação dos mapas cognitivos; e (5) da mensuração do grau de cooperação ou conflito no tocante a determinadas agendas políticas.
Todavia, é importante ressaltar, quanto ao processo de mudança de política, que coalizões, alianças e acordos políticos firmados quando da discussão em um determinado subsistema político podem estar vinculados a acordos em outros subsistemas. Acordos dessa natureza ocorrem com maior probabilidade quando as relações entre as crenças e os objetivos são indiferentes.
3 HISTÓRICO E CONTEXTO DA POLÍTICA FISCAL NO BRASIL
A Política Econômica tem por objetivos: a eficácia produtiva, a equidade distributiva, a estabilidade, a sustentabilidade e o bem-estar social. A Política Econômica pode ser classificada em cinco tipos: Política Monetária, Política Cambial, Política de Crédito, Política Fiscal e Política Regulatória (MACIEL, 2013).
Segundo Maciel (2013), a Política Fiscal abrange as iniciativas pelas quais os governos arrecadam receitas e realizam despesas, bem como administram os ativos e passivos para atender às funções: distributiva, estabilizadora e alocativa. Divisão clássica na área de finanças públicas estabelecida por Musgrave (1959).
A função distributiva consiste na interferência do governo na renda e na riqueza dos indivíduos para assegurar uma distribuição equitativa da renda que a sociedade entenda como justa. Já a função estabilizadora visa ao crescimento econômico, com nível apropriado de emprego e estabilidade dos preços. Por fim, a função alocativa consiste no fornecimento eficiente de bens e serviços públicos, compensando as falhas de mercado (MACIEL, 2013).
O mais remoto exemplo de um registro de preocupação com a política fiscal é a frase do político e filósofo romano Marcus Tullius Cicero:
O orçamento nacional deve ser equilibrado. As dívidas públicas devem ser reduzidas. A arrogância das autoridades deve ser moderada e controlada, os pagamentos a governos estrangeiros devem ser reduzidos, se a Nação não quiser ir à falência. As pessoas devem normalmente aprender a trabalhar, em vez de viver por conta pública. (MARCUS TULLIUS CICERO, ROMA, 55 a.C.) (FERREIRA, 2006, p. 5).
Nesta seção, apresenta-se um levantamento histórico da política econômica brasileira, que foi demarcado cronologicamente em seis períodos distintos: (1) do Descobrimento ao fim da Monarquia; (2) da República Velha à Nova República; (3) a redemocratização e os planos econômicos; (4) do plano real ao grau de investimento; (5) a crise financeira americana e a retomada da economia e (6) da eleição da primeira presidente ao impeachment. Elaborou-se uma descrição de cada período com maior ênfase nos últimos dez anos.
O Brasil atravessa uma das piores recessões econômicas da sua história, a pior do período republicano recente, e agravada ainda mais pela paralisia do País durante a tramitação do processo de impedimento da então Presidente da República, que durou aproximadamente nove meses. Debates quanto às mudanças das regras fiscais têm se intensificados nos últimos anos e envolvido toda a classe política, a academia, a imprensa e a opinião pública.