ENSINO SUPERIOR NO BRASIL: POLÍTICAS PÚBLICAS

escola um considerável contingente da população, quase sempre oriundo das classes populares.

Podemos dizer que o ensino superior do Brasil esteja passando por um momento de profundas mudanças, principalmente no setor público, que exigirão dos diferentes segmentos de cada instituição atitudes maduras de autocrítica e discussão a respeito de sua missão, afim de que possa criar mecanismos capazes de fazer com que suas atividades produzam efeitos mais diretos sobre a comunidade em que se insere, evitando, assim, o desmonte de uma massa crítica que levou muitos anos para ser construída.

O maior problema conceitual da LDB, no que tange à Educação Superior, reside na perspectiva de caracterizar a indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão como uma prerrogativa única das universidades.

Antes de qualquer comentário, há que se considerar o caráter de que se reveste cada uma dessas três atividades, em sua mais ampla abrangência: a pesquisa como produção de um determinado saber; o ensino como a transmissão desse saber; e a extensão como a devolução desse saber à sociedade, sob a forma de serviço/atendimento prestado, fora o âmbito das atividades eminentemente acadêmicas.

entre ensino, pesquisa e extensão e gozarão de autonomia didático-cientifíca, administrativa e de gestão financeira e patrimonial.

As novas universidades particulares reconfiguraram o cenário do ensino superior brasileiro, cuja ascensão se deu a partir da segunda metade da década de 1980.

Helena Sampaio apud Almeida (2001, p. 20), diz que as universidades particulares “... nunca foram objeto de maior pesquisa e estudo. Apesar da idéia generalizada de que elas não têm qualidade e podem ser até mesmo prejudiciais, o fato é que elas vendem um serviço que é consistentemente procurado e comprado, e isto deve ter algum valor para os compradores”.

A preocupação não é a de se opor, numa relação dual e maniqueísta, ensino superior público versus ensino superior privado, mas procurar compreender a dinâmica própria dessas novas instituições – que conseguiram obter cunho universitário pela via do reconhecimento federal – e examinar em que medidas tenderiam a estabelecer um novo papel no ensino superior brasileiro.

A expansão do ensino privado foi responsável pelo aumento do ensino superior no Brasil como observa Lúcia Klein (1992) apud Almeida (2001, p. 42), tendo registrado, entre 60 e 80, um significativo aumento na sua participação no total de alunos matriculados, que passou de 44,3% para 63,3%. A sua maioria era formado por instituições isoladas que se mantinham com as anuidades cobradas dos alunos.

Para Durham e Sampaio (1995) apud Almeida (2001, p. 42), esse crescimento do ensino superior privado desenvolveu-se dentro de um processo com três características principais: a disputa de mercado por uma clientela restrita em função da estagnação da população universitária brasileira; a articulação e expansão de IES pelo interior dos estados; e a articulação de instituições isoladas e suas transformações em universidades.

Com a liberalização da expansão do ensino de 3º grau para o setor privado não-confessional, favorece-se a entrada em cena de empresários da educação e o ensino público vai perdendo espaço para a iniciativa privada. As escolas foram construídas em bairros que abrigavam escritórios, bancos, comércio, facilitando assim a locomoção desses alunos. E foi para atender a esse mercado potencial que

surgiram em grande número cursos de ciências contábeis, administração e comércio exterior.

Brunner (2001, p. 43) oferece-nos uma ampliação do olhar sobre as diversificações institucionais dos estabelecimentos de ensino superior, classificando- os em quatro categorias:

1. Complexas: combinam atividades sistemáticas e variadas de pesquisa e docência de graduação e pós-graduação em um número significativo de áreas de conhecimento;

2. Completas: oferecem carreiras na maioria das áreas de conhecimento;

3. Incompletas: oferecem programas em um número limitado de áreas do conhecimento;

4. Especializadas: concentram atividades docentes em uma só área.

Daniel C. Levy (2001, p. 44) complementa essa caracterização ao apresentar uma diferenciação institucional e hierárquica das clientelas educativas em outras quatro categorias:

1. Absorção de demanda: recebe estudantes caracterizados por baixo capital escolar que não conseguem ingressar nas IES públicas e nas privadas católicas ou seculares de elite, tendo que optar por carreiras curtas;

2. Seculares de elite: recebe estudante que buscam instituições mais adequadas a seu papel de elite, com maior contato com o setor empresarial e o mercado de trabalho.

3. Comunitária: busca ocupar um espaço entre as universidades estatais e as empresariais, com perfil básico orientado para o social.

4. Confessional: o modelo hegemônico é o católico, que, se antes se aproximava do público, vai se tornando cada vez mais próximo ao secular de elite pela imagem de eficiência e qualidade acadêmica que procura proporcionar.

Os estudos realizados pela Cátedra Unesco de Educação Superior (2001, p.

47) também demonstram que a maioria das instituições de ensino superior do setor privado orientou-se para carreiras em áreas de pouco risco e de baixa

representação em termos de recrutamento de elites, como ciências sociais, educação e humanidades, com especial destaque para o curso de Administração.

A expansão do ensino superior privado no país também foi marcada por fortes diferenças regionais, a par com o desenvolvimento econômico e populacional de cada região, e nessa distribuição desigual o setor privado continuou ocupando um papel importante. A expansão ocorreu especialmente no sudeste e no sul do país, regiões com melhor desempenho econômico, e assim, com uma porcentagem das mensalidades pagas pelos alunos, vai se expandir em regiões de maior demanda por qualificação de 3º grau, de graduação, e com condições de pagar por este serviço/produto.

Para Panisset (2002), uma lei para a época, efetivamente revolucionária, criou os conselhos de educação, ou seja, o Conselho Federal e os Conselhos Estaduais.

Como já salientado anteriormente, em 1968, veio a Lei nº. 5540, que reformou o ensino superior no Brasil. Era um pouco focada no modelo das universidades americanas e que, por isso mesmo, teve certos problemas na sua implementação, pois criava um modelo praticamente único no ensino superior no País. Em 1971, houve a reforma Jarbas Passarinho (Lei nº. 5692) que transformou o ginasial em primeiro ciclo e o colegial em primeiro e segundo grau e esteve em vigor até muito recentemente. Curiosamente, a Lei nº. 9394, de recente aprovação, foi aprovada no dia 20 de dezembro de 1996, trinta e cinco anos depois da aprovação da primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educação Brasileira, de nº. 4024. Já no ano anterior, em 1995, pela Lei nº. 9131, havia sido criado o Conselho Nacional de Educação. Ao mesmo tempo em que se criava o Conselho Nacional de Educação, estabelecia-se um sistema de avaliação da educação brasileira e instituía-se o Provão.

De acordo com Schwartzman (2002), “penso que a graduação tem algumas questões que ainda permanecem preocupantes. Gostaria de mencioná-las como temas que precisam de uma reflexão maior”.

O autor esclarece que o primeiro tema é toda a questão da gestão do sistema federal, por parte do Governo Federal. Esta é a grande área onde o Ministério não conseguiu dar um passo à frente muito importante. Houve o projeto da autonomia universitária, que ficou pelo meio do caminho. O custo per capita do ensino superior brasileiro, público, federal, continua sendo altíssimo. Ele é dez vezes superior ao da

maioria dos países da América Latina – do que o do Chile, por exemplo, e de qualquer outro país latino-americano que tenha um sistema razoável.

Segundo Schwartzman (2002), outro problema muito complexo, como se sabe, é o uso inadequado de recursos, pois as instituições não têm incentivos adequados para tirar o que é ruim e investir no que é bom. No Peru, por exemplo, 30% da população em idade escolar, de 18 a 24 anos de idade, estão no ensino superior. O Brasil tem, efetivamente, 7% ou 8%.

Conforme o autor, um outro tema que não foi abordado – evidentemente, por causa de seu conteúdo político – é o do pagamento do ensino por quem possa pagar. Esta questão precisa ser novamente discutida, talvez no contexto da autonomia das universidades, dando-lhes condições de buscarem recursos. Sem dúvida, esta proposta tem que estar associada a um sistema de crédito educativo que de fato funcione, para apoio às pessoas que não têm condições de pagar o estudo, mas têm condições intelectuais de fazê-lo. Uma combinação bem pensada de crédito educativo e a cobrança de uma anuidade seria muito mais justo, do ponto de vista social, e muito mais eficiente do que a atual situação, em que o Governo financia o ensino público e praticamente não financia quem estuda no setor privado.

Esta questão precisa ser revista. É um ponto importante.

Para Castro (2002), há um problema crônico de falta de diferenciação entre o topo e a base. O ensino para a superelite é exatamente o mesmo que o ensino voltado para pessoas que mal sabem ler e escrever e que conseguem entrar no terceiro grau. Qualidade é definida como se fosse uma dimensão única. Mas há que se entender que qualidade, para o aluno bom, ou para o aluno super bom, não é o mesmo que qualidade para o aluno mal preparado. A qualidade, para o melhor aluno, é o professor brilhante, inspirado e, em geral, péssimo em sala de aula.

Qualidade para o aluno menos preparado é a capacidade de criar aquela mágica que faz com que o aluno aprenda. É muito mais pedagógica, é muito mais ser capaz de fazer com que as coisas entrem na cabeça do aluno e muito menos haver publicado “não sei quantos” artigos. É fazer com que os alunos mais fracos aprendam. É outra dimensão de qualidade, é muito mais na pedagogia, na mágica de sala de aula.

Castro (2002) assevera que estamos engatinhando no caso da diversificação.

Os cursos agora é que estão começando. Ninguém parou para pensar no que é

essa ligação tumultuosa entre ensino e pesquisa. Todo mundo repete fórmula, todo mundo repete chavão. Mas, vamos perguntar: em nossa experiência de aluno, o que significou o fato de o professor ser ou não pesquisador? Em que circunstâncias isso resultou em avanço da nossa compreensão? Em que matérias isto é importante?

Que professor de Matemática é pesquisador? De que adianta demonstrar um teorema que nenhum aluno pode entender e ser ruim na sala de aula de Matemática?

Consoante o autor, há uma diferença, da qual se perdeu a memória a partir de 1980, entre democracia representativa e reunião de condomínio do prédio. Na reunião de condomínio de um prédio, as pessoas se encontram para decidir o que fazer com o que é seu. Quando os professores se encontram para decidir o que fazer, eles não estão decidindo o que fazer com o que é seu, mas estão decidindo o que fazer com o que é do povo, com o que é dos outros. Portanto, não pode haver um sistema de democracia representativa que seja compatível com um condomínio.

Reunião de universidades e congregação de reitores não é reunião de condomínio, em que estes são os donos. Este é um problema fundamental que contaminou e que não se consegue resolver. A política partidária entrou na eleição de reitores. Em outras palavras, onde o chefe não manda, boa coisa não pode sair.

Castro (2002) ressalta o grande problema: o MEC é mantenedor e fiscalizador, mas gosta muito mais de ser dono de escola do que de fiscalizar a escola. Trata-se de um conflito de interesses. Ele deveria ser muito mais duro na fiscalização do público, já que somos nós que estamos pagando. O privado é um acordo entre partes, soberanas, voluntárias e bem informadas.

O autor indaga: O que é que as pesquisas mostram? Que os alunos que recebem esse serviço têm sua renda aumentada em quase três vezes e sua probabilidade de desemprego reduzida em quase três vezes. É uma boa mercadoria. Eles não estão comprando gato por lebre. É uma mercadoria bastante benigna.

Segundo o autor, em conseqüência, o ranço antiprivado é uma perda de tempo que vem se arrastando e se propagando. É preciso cuidar do abuso e não acusar o uso. Obviamente, há abuso. Grande parte do abuso é monopólio, e grande parte do monopólio é devido ao gargalo da SESu, para abrir curso. A SESu não teria nenhuma razão para facilitar; pelo contrário, tem de dificultar substantivamente, mas

tem que agir de forma igual para todos. O que aconteceu é que as universidades têm uma reserva de mercado. Enquanto isso, o pequenininho, lá de longe, chega em Brasília e não consegue encontrar o MEC. Este, coitado, está mal de vida. Então, o sistema é maldito. As regras para abrir uma faculdade ainda são horríveis, apesar de estarem melhorando muito.

Para terminar, Castro (2002) assinala, que o problema mais sério é o de estarmos diante de uma clientela que sai do ensino médio de nível social cada vez mais baixo. E isto é inevitável. Não eram os ricos que não estavam conseguindo se formar no ensino médio, no ensino de segundo grau; eram os pobres. E agora os pobres estão conseguindo se formar. Então há uma nova geração emergente, que está chegando ao ensino superior e encontra as portas das universidades públicas fechadas. Isto, em virtude da alta competitividade dos vestibulares, que são, em grande medida, absorvidos pelos menos pobres e, sobretudo, pelos que vêm de escola privada, tem que pagar um curso privado, mas não tem dinheiro, especialmente um curso de quatro anos.

Para o autor, este constitui o maior obstáculo dos cursos privados: como conseguir mecanismos de financiamento, seja através de bolsas, seja através de crédito educativo. O fato é que, se não houver um mecanismo eficiente para melhorar a situação, para dar algum tipo de apoio financeiro aos alunos, haverá um estrangulamento sério no ensino superior e, principalmente, uma tendência muito forte a uma queda na qualidade, já que é impossível baixar custo, baixar mensalidade sem sacrificar, em certa medida, a qualidade. Sobretudo pelas exigências, mecanicamente definidas, de número de alunos em sala de aula. Se não houver um apoio financeiro por meio de bolsas e de crédito educativo, o sistema será estrangulado muito rapidamente.

Panisset (2002) nos coloca que: vivemos, realmente, uma situação de extrema dificuldade, no que diz respeito ao financiamento da educação para alunos do sistema privado. Existia o Crédito Educativo, com recursos extremamente limitados e sem retorno, praticamente, já que não havia instrumentos de segurança capazes de garantir o retorno do financiamento dado aos alunos. Mudou-se para esse sistema do FIES, que supre a parte da segurança do retorno, pela apresentação de financiadores, mas que permanece com a mesma limitação de recursos.

Para Macedo (2002), o processo de expansão vem no bojo da LDB. A LDB é a principal responsável pelo processo de expansão, que era absolutamente necessário, em termos de ensino superior brasileiro. É evidente que ele teria que ser feito com determinado padrão de qualidade. Eis o grande desafio. Era necessário fazer a expansão, uma expansão que teria que ser grande, e a curto prazo, ao mesmo tempo sendo acompanhada de qualidade. Antes desse processo, há oito anos, por exemplo, nossa cultura da avaliação era incipiente. Tínhamos, portanto, que desenvolver um processo de expansão com qualidade. E esta só poderia ser aferida por um sistema de avaliação abrangente, isento e, evidentemente, confiável.

E nós não tínhamos, ainda, a cultura da avaliação.

O autor esclarece que se observarmos por esse prisma, veremos que o Conselho procurou normatizar a LDB e, além disso, dar curso a esse processo de expansão, que vinha no bojo da referida Lei, já que a LDB criava os centros universitários, com autonomia para criação de cursos, diversificava programas de ensino, introduzia a educação a distância e uma série de fatores, que, por certo, iriam promover uma expansão.

Já para Gusso (2002), gestava-se, aí, de certa maneira, nesse processo de transformação, o que hoje constituí, praticamente, dois terços do aparato da educação superior no Brasil e que é o setor privado, além do que vamos chamar agora de um enorme “mercado de educação”. O que é um pouco o tema, um pouquinho exagerado, mas de modo algum não verdadeiro – ou que fuja dos parâmetros básicos da realidade – em relação à reportagem de capa da revista

“Exame”. Fala-se que há um negócio fabuloso no Brasil, da ordem de 90 bilhões de reais, e que é a educação como um todo: 9% do PIB em educação deve dar, mais ou menos, isso. O mercado está comprando trabalho, remunerando professores, adquirindo livros didáticos – é um enorme mercado – bem como materiais para as universidades, não só públicas como privadas... É um impulso tremendo para a indústria gráfica editorial brasileira, que hoje é uma das de ponta, no mundo, e bastante globalizada. Dentro desse mercado há um nicho, o da educação superior, com cerca de 1 milhão e 800 mil alunos nas universidades, nos centros universitários, nas escolas etc.

Gusso (2002) observa que educação não deve ser medida somente em termos de reais, mas esses dados nos dão uma boa medida comum. Existe uma

cesta extremamente heterogênea de bens e serviços dentro da expressão

“educação superior”, dentro do chamado mercado educacional. E a perspectiva de crescimento é bastante grande.

De acordo com Gomes (2002), a educação, portanto, tem um significado real que ultrapassa em muita as centenas de milhares que atuam no sistema das universidades brasileiras e das escolas de primeiros e de segundo graus, na denominação antiga, das escolas de nível médio e das escolas profissionalizantes. A educação é responsável por milhões de postos de trabalho colocados em todas as regiões de nosso país. E é determinante para o desenvolvimento de todos os municípios e dos estados da Federação.

Gomes (2002) ressalta que a educação assume uma relevância muito maior porque deve ser considerada o elemento decisivo para eliminação das disparidades regionais e das disparidades sociais. Isso passou a ser um clamor da sociedade.

Nas várias páginas destinadas à Universidade é ressaltada a importância da educação como um meio de transformar a sociedade e eliminar as disparidades. E é um fator de crescimento da competitividade da empresa brasileira. O Brasil, hoje, tem 14,5 milhões de micro e pequenas empresas, as quais são responsáveis por outros tantos milhões de postos de trabalho. Elas só poderão ser inseridas no fluxo de comércio internacional se nós lhes dermos a competitividade necessária. E essa competitividade só se consegue com educação, com qualificação profissional.

O autor ainda ressalta que no documento da CNI é citado o seguinte dado: a escolaridade média do trabalhador no Japão, hoje, é de onze anos, nos Estados Unidos e na Europa é de doze anos, enquanto no Brasil essa escolaridade é de cinco anos. O que é inferior aos níveis observados nos países desenvolvidos em 1913. Então, vejam que um dos aspectos decisivos da elaboração das políticas públicas em educação é, efetivamente, a articulação com a empresa, não apenas no que se refere à questão da inovação tecnológica, mas à da qualificação profissional.

Segundo Gomes (2002) o cenário da educação – mostra também alguns dados muito importantes. Nós crescemos? Crescemos. Caminhamos no esforço da universalização? Sem dúvida nenhuma! O total do crescimento de matrículas foi de 62%, em oito anos. Isso é significativo, é importantíssimo!

Para o autor, construir novas políticas de financiamento é mais importante ainda. Há a necessidade de começar a defender uma bandeira, qual seja, a de utilização do FGTS para o pagamento das mensalidades, pois se estará, primeiro, dando à educação a prioridade que saúde e habitação têm no cenário nacional. E elas podem ser financiadas com o FGTS. Se alguém tem um problema e vai para o hospital, pode utilizar o FGTS. A casa própria é adquirida com o FGTS. Então, por que a educação, que vai permitir ao indivíduo não usar o FGTS para comprar a casa própria ou pagar o seguro-saúde e se liberar disto, já que a educação gera emprego, educação gera qualidade de trabalho, não pode usar o FGTS? Esta é uma questão determinante e o carro-chefe do problema do financiamento às universidades.

Gomes (2002) ressalta um outro aspecto que também é fundamental no financiamento e está diretamente ligado com a relação entre o público e o privado. E aí é preciso acabar, definitivamente, com essa dicotomia e com essa alergia que muitos públicos têm ao privado e que muitos privados têm ao público. Talvez mais no sentido público para o privado do que do privado para o público.

Portanto, distinguir não pelo mérito, mas pela forma de organização. É um equívoco que tem, definitivamente, de ser cortado num sistema educacional em que o público e o privado têm de aprender a conviver. Por duas razões: não adianta dizer que as universidades federais vão ampliar o seu número de vagas. Os recursos são os mesmos. De onde se vai tirar recursos para isto? Vamos diminuir os recursos, anular a produção científica das universidades brasileiras, principalmente das federais, ou das próprias universidades estaduais, que têm seus recursos limitados a orçamentos de Estados ou do próprio Governo Federal? É claro que não! Não se pode sair criando mais e mais universidades federais, senão se estará incorrendo no erro de reduzir a taxa de participação delas na produção nacional.

De acordo com Sánchez (2002), para facilitar essa igualdade na escolha, não há dúvida de que os auxílios governamentais devem ser estabelecidos em função das necessidades da família, não da cor, da origem, ou disto, ou daquilo. E, neste sentido, uma vez mais, o sistema do FIES não é realmente favorecedor de uma política de igualdade. Exclui os mais carentes ao exigir fiadores.

Para o autor, igualdade de oportunidades é igualdade de encargos proporcionalmente também às possibilidades de cada um. Não só isso de que quem quer economizar dinheiro procura uma única opção, mas é que quem não consegue