ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA CENTRO DE FORMAÇÃO ACADÊMICA E PESQUISA CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Gestão Estratégica da Informação como Fator Condicionante para a Definição e Implementação de Políticas de Defesa e Segurança Nacional no
Contexto da Amazônia Legal: o Caso SIP AM/SIV AM
DISSERTAÇÃO APRESENTADA À ESCOLA
BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
PARA A OBTENÇÃO DO GRAU DE MESTRE EM
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
JEAN CARLO SILVA DOS SANTOS
Santos, Jean Carlo Silva dos
Gestão estratégica da informação como fator condicionante para a definição e implementação de políticas de defesa e segurança nacional no contexto da Amazônia Legal: o caso SIPAM!SIVAM ! Jean Carlo Silva dos Santos. - 2007.
238f.
Dissertação (mestrado) -Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas, Centro de Formação Acadêmica e Pesquisa.
Orientador: Vicente Riccio. Inclui bibliografia.
1. Amazônia Legal Defesa Estudo de casos. 2. Brasil -Segurança nacional -Estudo de casos. I. Riccio, Vicente. lI. Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas. Centro de Formação Acadêmica e Pesquisa. III. Título.
ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DE EMPRESAS CENTRO DE FORMAÇÃO ACADÊMICA E PESQUISA
CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
E
TÍTULO
GESTÃO ESTRATÉGIA DA rNFORMAÇÃO COMO FATOR CONDICIONANTE PARA DEFINIÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS DE DEFESA E SEGURANÇA
NACIONAL NO CONTEXTO DA AMAZÔNIA LEGAL: O CASO SIPAMlSIVAM.
DISSERTAÇÃO DE MESTRADO APRESENTADA POR:
JEAN CARLO SILVA DOS SANTOS
APROV DO EM / /
MlSSÃO EXAMJNADORA
AGRADECIMENTOS
O encontro humano é tão raro que, quando surge, vem carregando todas as experiências de desencontros que a pessoa já teve. E cada desencontro é uma perda porque é a irrealização do que teria sido uma possibilidade. Esta experiência de tantos desencontros é que marca os raros encontros que a vida permite. Entre estes, os de amigos. Assim:
Agradeço primeiramente ao meu orientador Prof. Dr. Vicente Riccio, que com sua dedicação, orientação segura, lucidez e respeito imprimiu o que de melhor existe neste trabalho e me fez aguçar o senso crítico para novas realizações no campo do saber. As falhas que por certo existem neste trabalho são conseqüências das minhas limitações.
Aos meus irmãos Aldemir, Aldery Filho, Paulo César, Jane Mary, Luiz Ricardo, Aline, Athyla e Verônica com toda a minha saudade e carinho de mano.
Aos meus eternos amigos da Coordenadoria de Modernização e Gestão Estratégica Adalberto, Angelina, Jeiele, Márcio, Rodolfo e Rosangela, pela paciência, respeito e incentivos nos instantes difíceis. Mais do que amigos, meus irmãos e meu alimento emocional nos instantes de trabalho e fora dele também.
Aos amigos da Coordenação de Programação Orçamentária Aristonilde, Fábio, Miguel, Osman, Socorro, Rafael e Talita pelo incentivo e apoio.
Às minhas amigas Ana Cristina, Janaína, Rosemeire e ao amigo Leonardo que apesar da distância sempre me têm em seus corações. A recíproca é verdadeira, pois vocês significam muito pra mim.
Ao Professor Doutor Durbens Nascimento pelo exemplo de dedicação e compromisso no compartilhamento de seus conhecimentos sobre a Amazônia.
À Drª Socorro Mendonça, mulher de fibra, exemplo de competência e “mãezona” do coração, por sempre acreditar em mim e ter me dado uma das maiores oportunidades da minha vida.
Ao amigo Getúlio Moret, que se revelou um dos meus grandes incentivadores. Aos meus amigos do mestrado, pelo apoio, carinho e incentivo dispensados, os quais foram primordiais para suplantar as dificuldades da minha condição de “estrangeiro” num mundo tão rico de possibilidades.
À Elizabeth, Cláudia, Cristina, João Carlos e Dona Maria. Minha família espiritual, a quem aprendi respeitar e amar incondicionalmente.
A todos os funcionários da EBAPE, em especial aos nossos queridos Joarez e Cordélia pela notória solicitude e competência. Anjos abnegados do bem, que estiveram nos apoiando durante todo o transcorrer do curso.
Ao José Neumar, Zeno, Gilberto, Edson, Marcelo Lopes e demais amigos do SIPAM, cuja atenção foi primordial para a consecução deste trabalho.
Ao Ten Cel Machado da 17ª Brigada de Infantaria de Selva, “Guardião” da nossa fronteira amazônica, pela atenção e colaboração durante e após a entrevista concedida.
À Drª Lígia, minha senhoria e amiga a quem tenho muita gratidão, pela confiança, apoio e incentivo nos momentos tortuosos.
Agradeço também à toda EBAPE, ao CFAP e a todos que dedicam suas energias e disposições para que a instituição se destaque como referência nacional e mundial de Excelência.
A todos vocês, meus amigos, o meu eterno sentimento de gratidão e apreço incondicionais.
RESUMO
O objetivo deste trabalho é o estudo das correlações existentes entre o uso estratégico da informação e a articulação e implementação de políticas de defesa e segurança nacional na Amazônia Legal. Para tanto, a proposta foi desenvolvida a partir da análise dos sistemas de proteção e de vigilância da Amazônia (SIPAM/SIVAM), em que buscamos averiguar como esses sistemas têm contribuído para a definição e implantação dessas políticas. Para a Amazônia, com suas riquezas naturais, ameaças e vulnerabilidades, as perspectivas de integração, segurança e defesa nacional e de desenvolvimento sustentável constituem grandes desafios a serem enfrentados, em que o uso eficaz da tecnologia é uma referência básica que deve ser incorporada nas estratégias e políticas públicas nessas áreas. Trata-se de um projeto estratégico, concebido com visão de futuro, de proteção e desenvolvimento da Amazônia Legal, uma área vital para o País. O SIPAM/SIVAM objetiva a defesa e a garantia da soberania brasileira na Amazônia Legal, além da sistematização e efetivação das ações governamentais na região, por meio do uso intensivo de aparato tecnológico. Por sua vez, refletem a prioridade que a região amazônica tem em termos de defesa e segurança para o País, e simbolizam a estratégia do Estado para protegê-la. O SIPAM/SIVAM se encontra em uma linha de abordagem na qual a garantia da soberania nacional na Amazônia, além do empreendimento estratégico-militar, envolve também o cuidado com o desenvolvimento da população local, dentro de uma proposta educativa e integradora. A guisa de conclusão afirmamos que o SIPAM/SIVAM cria um novo paradigma para a administração pública, em que as organizações trabalham com um conjunto compartilhado de informações, além de passar a agir de forma integrada. Assim, ao buscar permanentemente a racionalização de esforços e recursos, experimentando uma forma inédita de relacionamento interinstitucional em que infra-estrutura e produtos são compartilhados, o SIPAM/SIVAM cria uma nova premissa para a administração pública brasileira e contribui para dar uma nova direção ao desenvolvimento da Amazônia.
ABSTRACT
The objective of this work is the study of the existing correlations between the strategical use of the information and the joint and implementation of defense politics and national security in the Legal Amazonian. For in such a way, the proposal was developed from the analysis of the systems of protection and monitoring of the Amazonian (SIPAM/SIVAM), where we search to inquire as these systems have contributed for the definition and implantation of these politics. For the Amazonian, with its natural wealth, threats and vulnerabilities, the perspectives of integration, security and national defense and of sustainable development constitute great challenges to be faced, where the efficient use of the technology is a basic reference that must be incorporated in the strategies and public politics in these areas. One is about a strategical project, conceived with vision of future, protection and development of the Legal Amazonian, a vital area for the Country. The objective SIPAM/SIVAM the defense and the guarantee of the Brazilian sovereignty in the Legal Amazonian, beyond the systematization and accomplishment of the governmental actions in the region, by means of the intensive use of technological apparatus. In turn, they reflect the priority that the Amazon region has in terms of defense and security for the Country, and symbolize the strategy of the State to protect it. The SIPAM/SIVAM if finds in a boarding line in which the guarantee of the national sovereignty in the Amazonian, beyond the enterprise strategical-military man, also involves the care with the development of the local population, inside of a proposal educative and integrator. Like conclusion we affirm that of the SIPAM/SIVAM creates a new paradigm for the public administration, where the organizations work with a shared set of information, beyond starting to act of integrated form. Thus, when searching permanently the rationalization of efforts and resources, trying an unknown form of institution relationship where infrastructure and products are shared, the SIPAM/SIVAM creates a new premise for the Brazilian public administration and contributes to give a new direction to the development of the Amazonian.
SUMÁRIO
LISTA DE SIGLAS...12
LISTA DE TABELAS E QUADROS...14
LISTA DE FIGURAS...15
APRESENTAÇÃO...17
INTRODUÇÃO...21
1 - A EVOLUÇÃO DO PENSAMENTO ESTRATÉGICO NACIONAL SOBRE SEGURANÇA E DEFESA ... 33
1.1 - OS CONCEITOS DE SEGURANÇA E DEFESA... 33
1.2 - AS VELHAS E AS NOVAS AMEAÇAS E A MULTIDIMENSIONALIDADE DA SEGURANÇA... 36
1.2.1 - Breve Análise das Características das Ameaças... 37
1.2.2 - Análise do Conceito de Ameaça e seus Componentes ... 39
1.2.3 - Distinções entre Ameaça, Perigo, Inimigo e Vulnerabilidade... 39
1.2.4 - As Fontes de Ameaça... 40
1.2.5 - Os Alvos da Ameaça... 41
1.3 - PERSPECTIVAS BRASILEIRAS SOBRE DEFESA E SEGURANÇA ... 43
1.3.1 - A Primeira República e as Perspectivas Militares de Defesa Nacional ... 44
1.3.2 - Defesa Nacional e o Estado Getulista ... 45
1.3.3 - As Políticas de Defesa e Segurança Nacional Durante e Após a Guerra Fria... 47
1.3.3.1 - Defesa Nacional e Doutrina de Segurança Nacional: o Pensamento Esguiano... 48
1.3.3.2 - Estado e Pensamento Estratégico no Pós Guerra Fria ... 50
1.3.3.3 - A Política de Defesa Nacional (PDN) e a Criação do Ministério da Defesa... 51
2 - POLÍTICA DE DEFESA NACIONAL NO BRASIL CONTEMPORÂNEO E A QUESTÃO AMAZÔNICA ... 54
2.1 - GEOPOLÍTICA, AMAZÔNIA E DEFESA NACIONAL ... 54
2.1.1 - A Geopolítica de Golbery do Couto e Silva e Meira Mattos no Discurso da Grande Potência e a Questão Amazônica... 56
2.1.1.1 - Ações Políticas na Amazônia para a Construção de um Estado Forte... 59
2.1.2 - O Enquadramento da Amazônia no Mundo Pós Guerra Fria... 62
2.1.3 - Amazônia e a Defesa Nacional no Brasil Contemporâneo ... 65
2.1.3.1 - A Amazônia e sua Importância Estratégica em Perspectiva Mundial ... 67
2.1.3.2 - Amazônia Legal: Ameaças e Vulnerabilidades ... 73
2.2 - A AMAZÔNIA COMO PRIORIDADE DE DEFESA PARA O PAÍS... 88
2.2.1 - As Concepções de Defesa da Amazônia a partir da Política de Defesa Nacional de 2005... 91
2.2.1.1 - A C&T e Soberania: O Papel da Tecnologia de Ponta na Segurança da Amazônia . 93 3 - O SIPAM/SIVAM COMO ESTRATÉGIA DE DEFESA E SEGURANÇA PARA A AMAZÔNIA LEGAL ... 95
3.1 - BREVE HISTÓRICO DA CONCEPÇÃO E IMPLANTAÇÃO DO SIPAM/SIVAM... 95
3.1.1 - As Polêmicas e Controvérsias que Envolveram o Processo de Implantação do SIPAM/SIVAM ... 98
3.2 - A MODELAGEM ORGANIZACIONAL DO SIPAM/SIVAM ... 101
3.2.1 - Gestão do SIPAM e sua Estrutura Organizacional... 104
3.2.1.1 - A Arquitetura e as Articulações das Unidades de Operacionalização do SIPAM/SIVAM ... 107
3.2.2 - Distinções e Articulações Existentes entre o SIPAM e o SIVAM ... 111
3.2.3 - A Operacionalização do SIPAM e suas Principais Funções ... 112
3.2.3.1 - Função Análise Ambiental ... 114
3.2.3.3 - Função Meteorologia e Climatologia... 115
3.2.3.4 - Função Planejamento e Controle de Operações ... 115
3.2.3.5 - Função Processamento de Imagens... 115
3.2.3.6 - Função Sistematização de Informações ... 116
3.2.3.7 - Função Análise Social... 117
3.2.3.8 - Função Atendimento ao Usuário ... 117
3.2.3.9 - Função de Apoio Logístico... 118
3.3 - CONCEITO OPERACIONAL DO SIVAM... 119
3.3.1 - A Arquitetura dos Subsistemas do SIVAM... 120
3.3.1.1 - Subsistema de Aquisição de Dados (SAD) ... 122
3.3.1.2 - Subsistema de Tratamento e Visualização de Dados (STVD) ... 127
3.3.1.3 - Subsistema de Telecomunicações (ST)... 133
3.3.1.4 - Subsistema de Suporte de Transmissão (SST) ... 134
3.3.1.5 - Subsistema de Auxílio à Navegação Aérea (SANA)... 135
3.3.2 - Infra-Estrutura Tecnológica do SIPAM/SIVAM... 136
3.3.2.1 - Vigilância e Sensoriamento Aéreo para Segurança e Defesa da Amazônia ... 140
3.4 - POTENCIALIDADES E ATUAÇÕES DO SIPAM... 146
3.4.1 - Perspectivas do SIPAM como Instrumento de Realização de Políticas Públicas para a Amazônia... 146
3.4.2 - Atuação do SIPAM/SIVAM no Linde Amazônico ... 148
3.4.2.1 - Atividades no Âmbito da Vigilância e Controle do Tráfego Aéreo ... 148
3.4.2.2 - Atividades Pertinentes ao Monitoramento Ambiental ... 149
3.4.2.3 - Atuação do SIPAM na Área de Educação... 153
3.4.2.4 - Ações de Planejamento e Controle de Operações... 154
3.4.3 - A Otimização dos Recursos do SIPAM/SIVAM... 156
4 - O SIPAM/SIVAM SOB A VISÃO DE SEUS GESTORES E PARCEIROS... 159
4.1 - CATEGORIA A - HISTÓRICO E ESTRUTURA DO SIPAM ... 161
4.2 - CATEGORIA B – CONCEITO OPERACIONAL E AÇÕES DO SIPAM/SIVAM.... 173
4.3 - CATEGORIA C – PAPEL E IMPORTÂNCIA DO SIPAM/SIVAM PARA A AMAZÔNIA ... 180
4.4 - CETAGORIA D - CRÍTICAS E PROBLEMAS ATUAIS ... 185
CONCLUSÕES... 194
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ... 198
LISTA DE SIGLAS
ABIN Agência Brasileira de Informações
AEW&C Airbone Early Warning and Control (alerta aéreo antecipado e controle)
AFNT Rede Aeronáutica Fixa de Telecomunicações
ANA Agência Nacional de Águas
APA Área de Proteção Ambiental
CCG Centro de Coordenação Geral
CCSIVAM Comissão Coordenadora do Sistema de Vigilância da Amazônia
CENSIPAM Centro Gestor do Sistema de Proteção da Amazônia
CEU Centro Estadual de Usuários
CINDACTA Centro Integrado de Defesa Aérea e Controle de Tráfego Aéreo
CISIPAM Comissão de Implantação do Sistema de Proteção da Amazônia
CITED Instituto Brasileiro de Direito do Comércio Internacional, da Tecnologia da Informação e Desenvolvimento
CONAMAZ Conselho Nacional para o Desenvolvimento da Amazônia Legal
CONSIPAM Conselho Deliberativo do Sistema de Proteção da Amazônia
CPRM Companhia de Pesquisas de Recursos Minerais
CRV Centro Regional de Vigilância
CTA Controle de Tráfego Aéreo
CTO Centro Técnico Operacional
CVA Centro de Vigilância Aérea
DNPM Departamento Nacional de Produção Mineral
DPF Departamento de Polícia Federal
DSN Doutrina de Segurança Nacional
EBAPE Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas
ECEME Escola de Comando e Estado Maior do Exército
ELN Exército de Libertação Nacional
EMA Estação Meteorológica de Altitude
EMBRAER Empresa Brasileira de Aeronáutica
EMFA Estado Maior das Forças Armadas
EMS Estação Meteorológica de Superfície
ERM Estação de Radar Meteorológico
ESG Escola Superior de Guerra
FAB Força Aérea Brasileira
FARC Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia
FEB Força Expedicionária Brasileira
FGV Fundação Getulio Vargas
FUNAI Fundação Nacional do Índio
HF High Frequency ("alta freqüência”)
IBAMA Instituto Brasileiro de Meio Ambiente
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ITCZ Zona de Convergência Internacional
INCRA Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária
INMET Instituto Nacional de Meteorologia
INPE Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais
IPAAM Instituto de Proteção Ambiental do Estado do Amazonas
IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
ITEAM Instituto de Terras do Amazonas
LANSAT Satélite de Sensoriamento Remoto
MPOG Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
MSS Imageador Multiespectral
NAEA Núcleo de Altos Estudos da Amazônia
NOAA National Oceanic and Atmospheric Administration (Adminsitração Nacional de
Atmosfera e Oceanos)
OEA Organização dos Estados Americanos
OIS Sensor Ótico e de Infravermelho
OM Organização Militar
ONG Organização Não Governamental
ONU Organização das Nações Unidas
OTCA Organização do Tratado de Cooperação da Amazônia
OU Órgão Usuário
PCD Plataforma de Coleta de Dados
PCN Projeto Calha Norte
PDN Política de Defesa Nacional
PZEE Programa de Zoneamento Ecológico Econômico
SAE Secretaria de Ações Estratégicas
SANA Subsistema de Auxílio à Navegação Aérea
SAR Synthetic Aperture Radar (Radar de Abertura Sintética)
SCA Subcentro Administrativo
SCC Subcentro de Coordenação
SCD Satélite de Coleta de Dados
SHF Super Frequency ("super freqüência")
SIAD Sistema de Alerta de Desmatamento
SIPAM Sistema de Proteção da Amazônia
SISDACTA Sistema Integrado de Defesa e Controle do Tráfego Aéreo
SIVAM Sistema de Vigilância da Amazônia
SNT Serviço Nacional de Telecomunicações
SST Subsistema de Suporte de Transmissão
ST Subsistema de Telecomunicações
STC Subcentro Técnico
STVD Subsistema de Tratamento e Visualização de Dados
UC Unidade de Conservação
UFPA Universidade Federal do Pará
UFRJ Universidade Federal do Rio de Janeiro
UHF Ultra High Frequency ("ultra freqüência")
UNIR Universidade Federal de Rondônia
UV Unidade de Vigilância
UVT Unidade de Vigilância Transportável
VHF Very High Frequency ("freqüência muito alta")
WIPO Wold Intellectual Propety Organization (Organização Mundial de Propriedade
LISTA DE TABELAS E QUADROS
Tabela 1 Dependência de Recursos Minerais das Grandes Potências...70
Tabela 2 Patentes sobre Produtos da Biodiversidade Amazônica Requerida em Diversos Países Desenvolvidos...82
Quadro 1 Principais Impactos Ambientais na Amazônia Legal...80
Quadro 2 Operacionalização da Função Análise Ambiental...114
Quadro 3 Operacionalização da Função Monitoramento Territorial...114
Quadro 4 Operacionalização da Função Meteorologia e Climatologia...115
Quadro 5 Operacionalização da Função Planejamento e Controle de Operações...115
Quadro 6 Operacionalização da Função Processamento de Imagens...116
Quadro 7 Operacionalização da Função Sistematização de Informações...116
Quadro 8 Operacionalização da Função Análise Social...117
Quadro 9 Operacionalização da Função Atendimento ao Usuário...117
Quadro 10 Operacionalização da Função Apoio Logístico...118
Quadro 11 Tipos de Sinais Transmitidos pelo SST...134
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 Amazônia Legal Brasileira...65
Figura 2 Zona de Fronteira: Divisão Político-Administrativa...66
Figura 3 As Dimensões Continentais da Amazônia Legal...75
Figura 4 Situação de Desmatamento na Hiléia Amazônica – 2003...76
Figura 5 Áreas Indígenas em Região de Fronteira...77
Figura 6 Unidades de Conservação e Terras Indígenas na Amazônia...78
Figura 7 Mapa das Drogas na Amazônia Continental...83
Figura 8 Circuito da Droga na Amazônia Legal Via Acre... 85
Figura 9 Circuito da Droga na Tríplice Fronteira (Brasil – Colômbia – Peru)...85
Figura 10 Representação Inicial da Estrutura do SIPAM...102
Figura 11 Processo de Integração das Informações na Estrutura do SIVAM...103
Figura 12 Estrutura do SIVAM...104
Figura 13 Organograma do Conselho Deliberativo do SIPAM...105
Figura 14 Organograma do Centro Gestor do SIPAM...106
Figura 15 Diagrama Representativo da Atual Rede Institucional do SIPAM...106
Figura 16 Organograma Representativo da Estrutura dos CTO...108
Figura 17 Comparativo da Área de Abrangência do CINDACTA após Instalação do SIVAM...111
Figura 18 Principais Funções do SIPAM...113
Figura 19 Ações Básicas Desenvolvidas pelo SIPAM a partir das suas Funções...118
Figura 20 Diagrama Representativo do Conceito Operacional do SIVAM...120
Figura 21 Diagrama Representativo dos Subsistemas do SIVAM...121
Figura 22 Requisitos Básicos para Organização das Áreas de Manutenção, Suprimento e Auxílio à Navegação Aérea...136
Figura 23 Recursos Tecnológicos do SIPAM/SIVAM 1...137
Figura 24 Recursos Tecnológicos do SIPAM/SIVAM 2...137
Figura 25 Rede de Sensores do SIPAM Atualmente em Operação...139
Figura 26 Rede de Detecção Radar do Subsistema de Aquisição de Dados SAD/ SIVAM...140
Figura 27 Aeronave de Vigilância Aérea EMB-145 AEW&C (R-99A)...141
Figura 28 Aeronave de Sensoriamento Remoto EMB-145 RS/AGS (R99-B)...143
Figura 30 Localização das Estações de Monitoramento de Eventos
Hidrológicos na Amazônia Legal...152
Figura 31 Demonstração da Área do Projeto Aerogeográfico-Geológico
APRESENTAÇÃO
Nos dias de hoje, percebemos que as turbulências e as pressões do macroambiente acarretam transformações mais céleres no contexto das relações políticas, institucionais e na própria vida das pessoas, muito mais que no passado. Essas turbulências, traduzidas em fatos e acontecimentos contingenciais, são as principais forças catalisadoras das mudanças e do estabelecimento de novas conjunturas, deixando mais evidentes as necessidade prementes de adaptações, de renovação dos conhecimentos e da utilização estratégica da informação para a consecução de objetivos concernentes as organização, instituições e principalmente ao Estado.
A tecnologia da informação exerce o papel de “mola mestra” neste cenário contemporâneo, definido por Castells (2003) como a “sociedade em rede” que se caracteriza por uma revolução tecnológica concentrada nas tecnologias da informação, que está remodelando a base material da sociedade e das relações internacionais em ritmo acelerado.
Nesse sentido, subjacente às várias atividades corriqueiras tais como assistir à televisão, falar ao celular, movimentar a conta no terminal bancário e, pela internet, trocar mensagens com o outro lado do planeta, pesquisar e estudar está uma imensa malha de meios de comunicação que cobre países inteiros, interliga continentes e chega às casas e organizações: são fios de telefone, canais de microondas, linhas de fibra ótica, cabos submarinos transoceânicos, transmissões via satélite. São computadores, que processam informações, controlam, coordenam e tornam compatíveis os diversos meios. Aglutinando e dando sentido à estrutura física, estão as pessoas que a operam ou dela se utilizam.
Não há dúvidas de que o mundo vive a era da informação, que se caracteriza pelo uso cada vez mais intenso de estruturas complexas para o gerenciamento da informação como matéria-prima para a tomada de decisões que impactam sobremaneira a vida em sociedade e as relações institucionais.
Visto sob essa ótica funcional, a informação pode ser entendida como um recurso redutor de incertezas (Masuda, 2000; Ferreira, 2000) e, no que concerne ao desenvolvimento, ela pode viabilizar a elaboração, implementação e avaliação de políticas públicas com maior grau de eficiência e eficácia, a partir da análise da complexidade social em suas demandas e contradições.
Para o Brasil e a região amazônica em particular, detentora de ricas e estratégicas reservas naturais, as perspectivas de integração, segurança e defesa nacional e de desenvolvimento sustentável constituem grandes desafios a serem enfrentados, em que o uso eficaz da tecnologia é uma referência básica a ser incorporada nas estratégias de políticas públicas nessas áreas. Sob essa ótica, coloca-se a importância do domínio das tecnologias relevantes para melhor integrar e proteger, conhecer, diagnosticar e monitorar as condições ambientais da Amazônia Legal, bem como defendê-la e preservar a nossa soberania, sobretudo em função da sua extensão territorial, diversidade de ecossistemas, complexidade dos problemas pertinentes, ameaças e vulnerabilidades
Nesse sentido, o Sistema de Proteção da Amazônia (SIPAM) e o Sistema de Vigilância da Amazônia (SIVAM) surgiram pela necessidade de atuação do Estado brasileiro na Amazônia Legal, visando à integração de fatia importante do território nacional, à proteção e defesa dessa região, à conservação e ao desenvolvimento sustentável de uma das principais fronteiras de recursos não-renováveis do planeta.
Além de ser o maior projeto de proteção ambiental do mundo é responsável pela aquisição de dados e monitoramento de toda a Amazônia Legal, ou seja, de 60% do território nacional , apresenta também enorme importância estratégica para o País, principalmente no momento atual, devido às pressões provocadas tanto pelas ameaças internas quanto pelas ameaças externas sobre esta região. Trata-se, portanto, de um projeto estratégico para a segurança e defesa nacional.
Considerando nosso propósito, no tocante à organização deste trabalho, o mesmo está sistematizado em cinco partes. Na introdução desenvolvemos alguns argumentos referentes ao papel da informação na sociedade e o seu uso como fonte de poder. Com isso buscamos verificar como a informação e a soberania estão imbricados e traçamos breves considerações referentes às correlações existentes entre a Política de Defesa Nacional (PDN), a Amazônia e o SIPAM/SIVAM e descrevemos os aspectos metodológicos pertinentes à pesquisa realizada.
No Capítulo 1 descrevemos a evolução do pensamento estratégico nacional sobre segurança e defesa considerando o período da Primeira República até o pós Guerra Fria aos dias atuais. Destacamos nessa análise o pensamento “esguiano” traduzido pela Doutrina de Segurança Nacional que norteou as estratégias de defesa do País até o período pós-ditadura e formatou as ações do Estado no processo de integração da Amazônia ao resto do País; a aprovação da Política de Defesa Nacional em 1996 e a posterior criação do Ministério da Defesa em 1999. Antes dessa análise abordamos os conceitos de segurança e defesa, suas diferenças e correlações, bem como esses dois conceitos se encontram imbricados. Abordamos também a multidimensionalidade da segurança a partir do conceito de ameaças, suas características e seus componentes, bem como sua distinção em relação aos conceitos de perigo, inimigo e vulnerabilidade. Preocupamo-nos em identificar as fontes de ameaça e seus alvos, sempre sob a perspectiva teórico-conceitual. As análises desenvolvidas neste capítulo têm como base o papel das forças armadas como ator político e o seu autonomismo, no que tange à definição de políticas de segurança e defesa, que se manteve até o retorno da democracia no país.
O capítulo 2 identifica e descreve os fatores intervenientes e condicionantes
país em dar respostas consentâneas traduzidas em ações que combinem desenvolvimento econômico e preservação ambiental.
Por sua vez o Capítulo 3 apresenta com detalhes a estrutura do nosso objeto de estudo (SIPAM/SIVAM) e as várias dimensões que o compõe, bem como descreve seumodus
operandi, missão e objetivos. Um breve histórico da concepção e implantação do sistema
relata os fatos mais relevantes deste histórico, incluindo algumas polêmicas e controvérsias que permearam a construção do sistema. Descrevemos a modelagem do SIPAM e depois detalharmos cada componente da sua estrutura, seu modelo de gestão e a arquitetura e articulações das suas unidades operacionais. Para descrevermos a operacionalização do SIPAM a partir das suas funções, consideramos importante estabelecer as distinções e articulações existentes entre o SIPAM e o SIVAM. A estrutura tecnológica do sistema também é tratada neste capítulo a partir da apresentação do seu conceito operacional e do detalhamento da arquitetura dos seus subsistemas onde nos preocupamos em descrever seus objetivos e composições. Neste capitulo também nos preocupamos em descrever com detalhes a estrutura de vigilância e sensoriamento aéreo em função da relevância que possuem no escopo do sistema. Por último, identificamos as potencialidades do SIPAM e descrevemos a sua atuação a partir de algumas atividades desenvolvidas ao longo da sua existência.
O quarto e último capítulo analisa o SIPAM/SIVAM sob o “olhar” dos seus
INTRODUÇÃO
No que diz respeito ao uso da informação como recurso para decisões referentes à definição de políticas públicas, é ponto pacífico entre os autores que, no uso desse recurso, há umcontinuum que o coloca em uma posição de destaque no mundo moderno, em que a informação gera conhecimento, e este, por sua vez, gera mais informação.
Por conseguinte, na visão de Masuda (1982), Touraine (1999) e Castells (2003) a informação assume o status de recurso fundamental para o desenvolvimento da sociedade, tendo adquirido essa posição em função das transformações tecnológicas que a tornaram cada vez mais difusa no século XX.
Assim, segundo Ferreira (2000), para os diferentes atores da sociedade, a informação assume finalidades específicas. No contexto do mercado, o acesso à informação visa à geração de mercado competitivo sobre a concorrência. Para a sociedade civil, tal acesso tem por fim o desenvolvimento do potencial criativo e do intelecto do indivíduo. No âmbito do Estado, especificamente como conjunto de instituições de poder legitimadas pela sociedade, o acesso à informação tem por finalidade a manutenção de sua soberania.
Nessa Direção, com relação ao uso da informação pelo Estado, afirma o relatório sobre o desenvolvimento mundial:
[...] o uso desse recurso é orientado no sentido de coordenar a complexidade social no que se refere à ordem, por intermédio de suas instituições legislativas, executivas e judiciárias. Em caráter específico, a informação no contexto do Estado está voltada para a análise da realidade social e subseqüente elaboração, aplicação e controle de políticas públicas. (Banco Mundial, 1997)
Partindo de uma perspectiva de mudança em que o paradigma pós-industrial imprime uma nova dinâmica à sociedade, ao Estado e aos agentes econômicos, países de diferentes realidades tecnológicas e políticas, sociais e culturais têm procurado se adaptar a esse contexto.
A Informação Como Fonte de Poder
imposição da vontade de alguém sobre o comportamento de outras pessoas (Silveira, 2000). Nesse sentido, para a configuração do poder, é necessária a existência de uma vontade e de certa capacidade para fazer valer essa vontade e gerar os efeitos desejados. Aliada a esses dois elementos, a certeza da necessidade de agir é primordial, pois os efeitos não ocorrem de forma espontânea (Dizar ,apud Silveira, 2000).
Silveira (2000) defende que na relação vontade e capacidade operacional, o poder demanda informação, pois dela dependemos para conhecer, conceber ou divulgar uma vontade e também para avaliar a nossa capacidade de fazê-la valer. Dessa maneira, o autor defende a tese de que, mais do que significar poder, a informação é fator multiplicador e também medida de avaliação de poder.
Considerando os aspectos relacionados à soberania nacional, o nexo da informação como fonte de poder seria então estabelecido por sua inclusão na esfera das políticas de segurança nacional, a partir do incremento da tecnologia da informação como fator preponderante para a manutenção da soberania e da defesa nacional.
Neste aspecto Gómez (2002, p.27) considera:
As vinculações políticas da informação e suas inscrições documentais e tecnológicas poderiam remeter-se, de fato, à própria constituição do modelo de soberania, conforme o qual o Estado age como agente privilegiado de geração, recepção e agregação das informações, gerando um “duplo” representacional de seus domínios de intervenção territorial, social e simbólico.
Com essa capacidade de acúmulo excedente de conhecimento e informações, continua a autora, o Estado tem o poder de agir no sentido de integrar e manter a unidade territorial. Para isso é preponderante a constituição de um regime de informação, que designaria um modo de produção informacional dominante, conforme o qual são definidos sujeitos, instituições, regras e autoridades informacionais, os meios e os recursos preferenciais da informação, os padrões de excelência e os arranjos organizacionais de seu processamento seletivo, seus dispositivos de preservação e distribuição.
Por sua vez, Nascimento (2005, p.84), ao examinar a ação das redes na fronteira amazônica a partir do conceito denominado por Castells como Estado em Redes 1 defende que:
1Segundo o autor “[...] em torno do processo de formação da União Européia, estão sendo criados novos tipos de governo e
A Amazônia do SIPAM e do SIVAM pode ser percebida como exemplo de uma concepção conectiva do espaço geográfico, quando ambiciona um controle pela vigilância composta por redes de satélites e radares com influência particular sobre uma área circunscrita. Tem a capacidade de atender as demandas políticas e socioambientais dos agentes locais, nacionais e internacionais; por isso mesmo, uma rede baseada nas telecomunicações e restrita aos objetivos definidos a benefícios nacionais e sustentadas nos transportes aéreos que estabelecem “curtos circuitos” na articulação das escalas geográficas, permitindo conexões com microespaços e macroespaços, podendo romper com restrições geográficas.
A partir dessas perspectivas, o SIPAM/SIVAM pode ser considerado como um sistema eficaz para o gerenciamento de informações com o propósito de manutenção da soberania nacional sobre a Amazônia, pois constitui um modelo de produção informacional amplo e multifuncional. Sua estrutura flexível e integradora, conforme proposto, permite que, os dados produzidos sejam avaliados, tratados, difundidos e integrados, transformando-se em informações seguras capazes de ampliar o conhecimento e orientar as políticas públicas para a região.
A Política de Defesa Nacional (PDN) e o Projeto SIPAM/SIVAM
Após as aceleradas e substanciais transformações ocorridas em âmbito mundial nos anos 1990 fim da guerra fria e da bipolaridade EUA/URSS, modificando a dinâmica das zonas de influência e das relações internacionais de poder e resultando na projeção norte-americana como potência hegemônica em termos econômicos, políticos e militares; crescente globalização; e interdependência das economias, acompanhadas do desenvolvimento de blocos comerciais regionais (Brasil, SAE/PR, 1998) , verificam-se o fortalecimento de um crescente processo em que se propõe a universalização de regras de convivência política e econômica entre os Estados.
de um cinturão de defesa do meio ambiente e dos recursos naturais renováveis na América do Sul.2
A percepção da PDN segue na mesma direção3. Com o fim da confrontação Leste-Oeste e o conseqüente processo de reacomodação de forças, verificam-se o surgimento de um ambiente internacional multipolar indefinido e instável, cuja evolução ainda é difícil de se prever (Lourenção, 2003). Dessa forma, o término da guerra fria tornou obsoletas as generalizações simplificadoras decorrentes da bipolaridade ideológica e militar, até então vigente, decorrendo disso que, atualmente, não se tenha mais a relativa previsibilidade estratégica de outrora.
Como pode ser deduzido a partir das análises conjunturais da PDN discutidas nos capítulos 2 e 3 deste trabalho as transformações do cenário internacional que se sucederam à guerra fria, com as novas regras políticas e econômicas de convivência entre as nações, resultaram em uma nova perspectiva da questão da segurança e da soberania nacional. Parece estar claro que a defesa da Amazônia se encontra entre as altas prioridades estabelecidas pela nova política do governo federal. De modo geral, a Amazônia tem merecido atenção especial na definição das prioridades estratégicas da PDN, em especial, por estar situada em uma zona de instabilidade, incluindo a presença de bandos armados (guerrilheiros) em países vizinhos (Brasil-PDN, 1996).
Segundo Oliveira (1994), também em relação ao pensamento militar, a Amazônia foi se tornando, cada vez mais, um símbolo mobilizador das Forças Armadas no Brasil um símbolo da soberania e da missão militar uma vez que as ameaças soviética e argentina deixaram de existir no plano externo e o comunismo não configuraria mais uma referência para defesa interna.
De fato, a partir da resolução das divergências e assinatura de acordo de cooperação em segurança e defesa entre Brasil e Argentina e o desenvolvimento do Mercosul, diminuindo a importância geopolítica do sul do país, houve um significativo aumento da presença das Forças Armadas na Amazônia (BRASIL-PDN, 1996).
A percepção é de que a Amazônia está sob risco, e a defesa dessa área que corresponde a 60% do nosso território tornou-se prioridade das Forças Armadas do Brasil. A ameaça, primordialmente, é identificada na guerrilha colombiana das Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia (Farc), no narcotráfico, na exploração clandestina de recursos naturais e no cenário de instabilidade potencial em alguns dos países da região. Além de
2 CENSIPAM. Disponível emwww.sivam.gov.br. 3
destacar sua relevante importância, a percepção das ameaças e dos atores que agem sobre a Amazônia que a PDN apresenta, tem ocasionado o redimensionamento das formulações estratégicas para a defesa e proteção da Região.
O SIPAM/SIVAM pode ser facilmente identificado como um exemplo desse redimensionamento, tanto em sua concepção como em sua implementação, pois vem representar justamente uma nova maneira de se pensar a defesa da Amazônia, agora não mais montada exclusivamente sobre fatores militares. Esta análise do atual contexto em que a Amazônia e o SIPAM/SIVAM vêm sendo pensados pode partir das diretrizes brasileiras estabelecidas pela nova PDN de 1996, para a consecução dos seus objetivos.
Diante das implicações apresentadas até aqui, pretendemos responder à seguinte questão básica: de que maneira as informações e a tecnologia disponibilizadas pelo SIPAM/SIVAM estão contribuindo para a definição e estratégias de implementação das políticas públicas de defesa e segurança nacional no contexto da Amazônia Legal?
Para nortear o desenvolvimento deste trabalho, inicialmente estabelecemos como objetivos: a) analisar a estrutura do SIPAM/SIVAM, verificando a compatibilidade com a sua missão institucional, mormente o seu papel de gestor de informações para a segurança nacional concernente à Amazônia Legal; b) verificar de que forma o SIPAM tem atuado na difusão e compartilhamento de informações com os vários atores envolvidos na implementação e operacionalização de políticas de defesa e segurança; c) descrever as principais atividades desenvolvidas pelo SIPAM/SIVAM no âmbito da sua missão institucional; d) analisar o processo de coordenação entre o SIPAM/SIVAM e seus parceiros e identificar os fatores condicionantes que intervêm nos níveis de eficiência e eficácia do sistema em suas ações de integração da Amazônia ao restante do País.
Delimitação do Estudo
Portanto, neste estudo não nos preocupamos com aspectos técnicos, nem em avaliar o desempenho dos recursos e equipamentos que compõem a estrutura tecnológica do sistema, pois isso implicaria conhecimentos específicos os quais não fazem parte da nossa área de domínio e competências. O objetivo é analisar e apresentar os resultados qualitativos das ações advindas da utilização dessa tecnologia no sistema objeto deste estudo, bem como a interpretação das observações e argumentos proferidos pelos gestores do SIPAM/SIVAM.
Por sua vez, o SIPAM se encontra em uma linha de abordagem segundo a qual a garantia da soberania nacional na Amazônia não se limita apenas aos aspectos militares, pois também contempla o desenvolvimento humano. Porém essa segunda vertente não faz parte do nosso objetivo de pesquisa. Nesse aspecto, estaremos voltados tão somente para as questões relacionadas à defesa nacional, segurança e proteção do tráfego aéreo, repressão ao narcotráfico e ao contrabando, vigilância de fronteiras e integração nacional.
Relevância do estudo
A ampliação da importância estratégica da Amazônia se reflete, no âmbito teórico e político, no documento governamental Política de Defesa Nacional (PDN) de 1996 e 2005, como já comentamos; e, no âmbito prático, na intensificação da presença militar na região. O crescimento da importância estratégica da Amazônia está em conformidade com a necessidade e dificuldade que o Brasil enfrenta em defender e desenvolver o território amazônico e em responder à pressão internacional, diante de questões humanitárias e ambientais, que têm crescido na agenda internacional com o advento da globalização.
Assim, a proposição do SIPAM/SIVAM deu-se no contexto de várias controvérsias sobre a necessidade de que o Brasil encaminhasse um conjunto integrado de políticas regionais e de defesa da Amazônia que, enquanto combatesse os ilícitos e preservasse a soberania nacional, favorecesse também a preservação racional e o desenvolvimento sustentado da região e da população. Por sua vez, as características de complexidade, abrangência e importância estratégica tornaram vital a adoção de um processo contínuo de operacionalização do Sistema. Nesse sentido, a concepção do sistema é inovadora porque conjuga alta tecnologia, e integração institucional.
Considerando esses aspectos, uma pesquisa que propõe estudar o uso estratégico da informação para o incremento de políticas de defesa e segurança nacional, que impliquem a integração e preservação da soberania de uma região estrategicamente importante para o País, a partir de um sistema altamente complexo como o SIPAM/SIVAM, torna-se premente e necessária, na medida em que buscamos verificar a efetividade dos seus resultados e o incremento de maiores níveis de eficácia.
Metodologia
Por tratar-se de tema que possui pouco conhecimento acumulado, a pesquisa busca desenvolver, esclarecer e, se for o caso, modificar conceitos e idéias sobre o papel do SIPAM/SIVAM no processo de definição e implantação de políticas de defesa e segurança nacional no contexto da Amazônia Legal. Assim, tendo como referência a taxionomia proposta por Vergara (2004), esta pesquisa de cunho qualitativa classifica-se quanto aos fins como, descritiva e explicativa e, quanto aos meios como pesquisa de campo, documental e bibliográfica.
Descritiva no sentido de que busca descrever os pontos de vista dos sujeitos envolvidos na definição e implementação de políticas de defesa e segurança nacional na Amazônia, concernentes às suas expectativas, percepções e opiniões quanto ao papel do SIPAM/SIVAM como órgão gestor de informações que contribuem para a definição dessas políticas. Também porque estabelece as correlações entre a variável utilização da informação e efetivação de políticas de segurança nacional.
Por sua vez, ainda quanto aos fins, classifica-se como explicativa porque busca esclarecer, a partir dos conceitos de defesa e segurança, ameaças e vulnerabilidades, quais fatores condicionam a definição e implementação de políticas de defesa e segurança nacional sob o enfoque amazônico. Assim como busca, a partir da explicação do porquê da interveniência desses fatores condicionantes, aprofundar o conhecimento da realidade referente ao cenário do objeto da pesquisa, mesmo reconhecendo os riscos de se cometer erros, dada a delicadeza e a complexidade do tema proposto.
originados e mantidos no SIPAM e nas instituições parceiras do sistema. Por último, a pesquisa, ainda com relação aos meios, se classifica como bibliográfica, pois para a composição dos referenciais teóricos utilizamos livros, periódicos e artigos científicos, relatórios técnicos, legislação, jornais, dissertações e teses pertinentes ao objeto de estudo, disponíveis na Internet e nas bibliotecas da EBAPE/FGV, ESG, ECEME, UFPA, UNIR, Museu Emílio Goeldi (Belém) bem como de acervo pessoal.
População e Amostra
O universo da pesquisa de campo contempla a estrutura do SIPAM/SIVAM em todos os estados da região amazônica, incluindo seu conselho deliberativo e o órgão gestor instalados em Brasília. Por se tratar de uma pesquisa predominantemente qualitativa, e considerando a complexidade do sistema em análise e a abrangência da sua estrutura, definimos uma amosta não probabilística a partir do critério de acessibilidade. Dessa forma, estivemos desenvolvendo nossa pesquisa com os seguintes órgãos: Centro Gestor do SIPAM (CENSIPAM) em Brasília; Centro Técnico Operacional em Porto Velho e Centro Técnico Operacional em Belém. Além desses órgãos pertencentes à estrutura do SIPAM, buscamos informações em instituições militares das forças armadas instaladas na cidade de Porto Velho e na Polícia Federal na mesma cidade, assim como no Núcleo de Estudos Avançados da Amazônia em Belém, também utilizando o critério de acessibilidade.
É importante ressaltar que para a estruturação de um corpo de dados o importante de fato não é a quantidade de entrevistados visto que não se trata de um foco quantitativo e sim as informações coletadas dentro do grupo da amostra, que serviram como objeto de análise.
Seleção dos Sujeitos
Coleta de Dados
Os dados foram coletados por meio de pesquisa bibliográfica em livros, periódicos e artigos científicos, relatórios técnicos, legislação, jornais, dissertações e teses relacionados ao assunto. O levantamento bibliográfico consubstanciou o referencial teórico, assim como permitiu o estabelecimento de definições e conceitos e uma maior compreensão do objeto de estudo. Pretendemos, também, conhecer a estrutura do SIPAM/SIVAM, sua evolução histórica, processos, especificidades, operacionalização e correlações com as organizações responsáveis pelas políticas de defesa e segurança nacional.
No campo, a pesquisa documental nos arquivos do SIPAM/SIVAM e dos órgãos parceiros objetivou, a partir dos documentos acessados, descrever e analisar a atuação do sistema na Amazônia, suas diretrizes e estratégias de ação, bem como verificar a compatibilidade e efetividade de sua missão institucional.
Ainda no campo, foram feitas entrevistas semi-estruturadas com os sujeitos relacionados ao objeto de estudo. Aplicamos as entrevistas a partir de um roteiro de questões previamente levado ao conhecimento dos entrevistados. As informações coletadas no levantamento nos permitiram compreender a interação entre o SIPAM/SIVAM e demais atores responsáveis pelas políticas de defesa e segurança nacional, identificar demandas, fatores críticos, aspectos positivos, bem como os caminhos e possibilidades para efetivação de planos e ações para o cumprimento dessas políticas. As entrevistas também permitiram uma maior e melhor percepção da dinâmica que compõe o ambiente do objeto de estudo.
Tratamento dos Dados
Os dados coletados no campo foram organizados e sistematizados por meio do método de análise de conteúdo, de modo que permitiu a identificação de aspectos relevantes para análise. Esse método foi escolhido por ser aquele que mais se aproxima dos objetivos estabelecidos nesse trabalho.
Por sua vez, Berelson (apud Dellangelo e Silva, 2005) apresenta o que pode ser uma perspectiva limitada para o método na atualidade ao apontá-lo como orientado quantitativamente, no qual medidas padronizadas são aplicadas a unidades metricamente definidas e estas são usadas para classificar e comparar documentos. Esta perspectiva, apesar de não refletir a realidade atual teve e tem forte influência sobre a prática do método. No entanto, apesar de ter sido concebida baseada na quantificação dos dados, atualmente esse método admite ambas as abordagens: quantitativa e qualitativa.
Nesta linha de raciocínio, Bardin (1977) a define como sendo um conjunto de técnicas de análise das comunicações visando obter, por procedimentos sistemáticos e objetivos de descrição do conteúdo das mensagens, indicadores quantitativos ou não que permitem a inferência de conhecimentos relativos às condições de produção/recepção (variáveis inferidas) destas mensagens. A análise de conteúdo se presta tanto à análise de documentos quanto à de entrevistas. Isso porque ela consiste em um instrumento de análise do que está sendo comunicado por meio de diferentes suportes. Continua o autor : “A análise de
conteúdo procura conhecer aquilo que está por trás das palavras sobre as quais se debruça.”
( 1977, p.36).
Os dados coletados a partir da pesquisa documental e das entrevistas semi-estruturadas foram tratados qualitativamente. Para isso, o procedimento básico para a análise de conteúdo é a definição das categorias necessárias para alcançar os objetivos propostos. Bardin (1977) afirma que a categorização, um processo classificado como estruturalista, é composto de duas etapas, a saber: a) o isolamento dos elementos identificados no discurso (inventário) e b) a organização dos mesmos, de acordo com os critérios estabelecidos (classificação).
Para o autor, a categorização seria “uma operação de classificação de
elementos construtivos de um conjunto, por diferenciação e, seguidamente, por
reagrupamento segundo o gênero (analogia), com os critérios previamente definidos.”
(Bardin, 1977, p.117). Dessa forma, durante o processo de tratamento dos dados, os fatores e aspectos identificados foram vistos de forma inter-relacionada e alocados em categorias que reúnem elementos genéricos que, por sua vez, se agrupa em torno de características em comum, como constituinte de um processo totalizante.
sentido, estando alocadas em um mesmo grupo aquelas que possuem significados próximos. Neste estudo, o critério adotado foi o semântico, pois nele cada categoria consiste em um tema que agrupa elementos de análise a partir das perguntas presentes no roteiro inicial das entrevistas.
Limitações do Método
Inegavelmente nenhum método é totalmente perfeito, sendo que o escolhido deve ser sempre o mais próximo da realidade da pesquisa em questão. Vergara (2004) ressalta que, apesar de trazer consigo as possibilidades de investigação, cada método tem também as suas limitações que devem ser observadas. No entanto, é importante ressaltar que essas observações não invalidam o método escolhido e nem a pesquisa aplicada, sendo importante principalmente, na crítica ao trabalho apresentado. Dessa forma, o método aplicado nesse estudo implica nas limitações expostas a seguir.
Como toda pesquisa qualitativa, devemos lembrar que este trabalho não permite generalizações, pois se trata de um caso bem específico e particular. Porém, essa dificuldade era por nós conhecida quando da opção por esse método. No entanto ele foi mantido em função de que, conforme já comentado anteriormente, não era objetivo dessa pesquisa uma análise quantitativa e sim qualitativa, uma impressão a respeito do objeto de estudo. Assim, não é possível aqui dizer que todos os envolvidos com o SIPAM/SIVAM pensam e atuam da mesma forma como os entrevistados. Mas é cabível relatar o modo como essa amostra pensa a respeito do objeto de estudo.
Um outro aspecto limitador do trabalho está relacionado às análises subjetivas referentes às pesquisas qualitativas, uma vez que as respostas às questões também o são. Apesar da neutralidade por nós buscada, é possível que em nossa análise não estejam detectadas as respostas e impressões que de fato os entrevistados quiseram transmitir, assim como é possível também que as questões das entrevistas tenham sido mal interpretadas.
O tratamento dos dados pelo método qualitativo, de um modo geral, tem dificuldades e riscos. Entre as dificuldades, está a própria complexidade que lhe dá consistência, mas também exige do pesquisador maior rigor. Entre os riscos, cota-se a tendência a simplificações, principalmente ao desvio mecanicista, que às vezes confunde a pesquisa qualitativa com abordagens positivistas. (Vergara, 2004).
1 - A EVOLUÇÃO DO PENSAMENTO ESTRATÉGICO NACIONAL SOBRE SEGURANÇA E DEFESA
O Objetivo deste capítulo é descrever a evolução do pensamento estratégico nacional sobre segurança e defesa de forma sucinta e objetiva, a partir da Primeira República até os dias atuais. Destacamos nessa análise o pensamento “esguiano” traduzido pela Doutrina de Segurança Nacional que norteou as ações de defesa e segurança nacional até o período pós-ditadura e formatou as ações do Estado no processo de integração da Amazônia ao resto do País , a aprovação da Política de Defesa Nacional em 1996 e a posterior criação do Ministério da Defesa em 1999. Com esses propósitos, primeiramente, buscamos conceituar segurança e defesa e demonstrar como esses conceitos estão imbricados e se diferenciam. Em seguida abordamos a multidimensionalidade da segurança a partir da análise das concepções de ameaças, suas características e seus componentes. Buscamos estabelecer também as distinções entre ameaça, perigo, inimigo e vulnerabilidade. Preocupamo-nos em identificar as fontes de ameaça e seus alvos, sempre sob a abordagem teórico-conceitual. Nossa análise tem como base o papel das forças armadas como ator político e o seu autonomismo no que tange à definição de políticas de segurança e defesa, que se manteve até o retorno da democracia no país.
1.1 - OS CONCEITOS DE SEGURANÇA E DEFESA
Segurança e defesa são conceitos de grande relevância que fazem parte da agenda de todo e qualquer país, independentemente das suas dimensões, posição geopolítica e relevância no contexto mundial e têm sofrido constante processo de transformações. Nesse sentido, finda a Guerra Fria e estabelecida a nova ordem internacional substituição da situação bipolar pela situação unipolar do sistema internacional, globalização, intensificação dos processos de integração transnacionais e fragmentação nacional , os conceitos de segurança e defesa sofreram alterações no âmbito internacional, regional e nacional e, conseqüentemente, têm favorecido um maior debate público sobre os mesmos.
De acordo com o pensamento doutrinário da Escola Superior de Guerra (ESG):
Estado, com ênfase na expressão militar, para a defesa do território, da soberania e dos interesses nacionais contra ameaças preponderantemente externas, potenciais e manifesta.(ESG, 2006, p. 61-62)
O conceito de Segurança Nacional está tradicionalmente relacionado à situação na qual a existência, a independência, a soberania e a integridade territorial do Estado estão sob ataque externo (Santos, 2004). Esta perspectiva implica um ataque físico sobre o território, as propriedades do Estado e a população. Por sua vez, Defesa Nacional é a política governamental que abrange uma gama de instrumentos e medidas que assegurem a segurança nacional.
Ao realizarem revisões analíticas da evolução do conceito de segurança bastante úteis, Ayoob e Buzan (apud Santos, 2004) apontam que o conceito de segurança tradicional ocidental envolve ameaças vindas de fora das fronteiras do Estado e que são de natureza eminentemente militar. Relaciona-se também à habilidade de o Estado-Nação deter uma ameaça ou atacá-la e vencê-la.
De acordo com Delgado (2003, p. 160):
Segurança e defesa são interdependentes e abrangem as razões e políticas do Estado democrático tanto interna como externamente. Contêm e legitimam uma das mais importantes prerrogativas da autoridade pública que é o monopólio legítimo e legal do uso da força para manter a ordem democrática.
Nesse sentido afirma que segurança é o dever do Estado de criar condições para que o indivíduo possa viver em comunidade livre de ameaças, em liberdade e bem estar; é um estado em que a satisfação de necessidade e desejo está garantida pelo caráter daquilo que é firme ou daquele com quem se pode contar ou a quem se pode confiar inteiramente; a tranqüilidade de que dela resulta é a situação em que não há nada a temer. Defesa é meio ou método de proteção; capacidade de resistir a ataque; equipamento ou estrutura de proteção; complexo industrial que autoriza e supervisiona a produção e aquisição de armamentos e demais recursos militares (Delgado, 2003).
Herz (2003) faz menção às mudanças cruciais havidas com respeito à internacionalização do conceito de segurança. Para a autora, essas mudanças se expressam em uma crescente rede de normas, limitadoras do uso da força, que criam constrangimentos e possibilidades para os atores do sistema internacional, uma nova ênfase no sistema de segurança coletivo e a redefinição do conceito de intervenção. Sob esta perspectiva, Santos (2006) menciona os instrumentos de controle de armamentos e de desarmamento que expressam a crescente governança na esfera das relações internacionais. Continua o autor esclarecendo que regimes de segurança, tais como: princípios, normas, regras e procedimentos, que regulam esta esfera, criam espaços importantes de cooperação, moldam os interesses e as identidades dos atores e modificam a racionalidade das decisões (Santos, 2006, p.3).
Por sua vez, o tema das ameaças é relativo a segurança e são dois conceitos
intra-definidos, já que no conceito próprio de segurança embora pragmaticamente seja um conceito positivo , do ponto de vista valorativo, ninguém pode encontrar nada de negativo na segurança (San Pierre, 2006). Para o autor, segurança é aquilo que nos mantém tranqüilos. Deste ponto de vista, a segurança é um conceito negativo porque, em última instância, é difícil definir segurança senão em função da ausência de ameaça. Quer dizer, nós estamos seguros quando nada nos ameaça.
Assim, a segurança é um conceito que se refere a uma situação, a um estado de coisas e aquele exercício que fazemos para manter este estado de coisas é que se chama mais propriamente de defesa, ou seja, nós fazemos o exercício de defesa para nos mantermos seguros e nos mantemos seguros na medida em que afastamos de nosso horizonte existencial a possibilidade de uma ameaça. Concluímos assim, que segurança é sentimento, ao passo que defesa é ação.
No campo das relações internacionais, a definição de segurança também assume uma perspectiva negativa. Nesse sentido, Wolfers (1962, p. 150) define “segurança,
num sentido objetivo, mede a ausência de ameaças para obter valores, e, num sentido
subjetivo, mede a ausência de temor de que tais valores sejam atacados . Portanto, o
1.2 - AS VELHAS E AS NOVAS AMEAÇAS E A MULTIDIMENSIONALIDADE DA SEGURANÇA
Desde o começo, as ameaças e a segurança têm essa relação simbiótica e, particularmente na área estratégica da defesa e das Forças Armadas, são conceitos que se discutem há muito tempo (Mathias, 2006). A mesma autora esclarece que no campo das relações internacionais são áreas muito recentes que datam da 2ª Guerra Mundial praticamente, de onde começa a se trabalhar mais nos aspectos teóricos.
Por volta de 1989-1990 se pensou que o problema das ameaças estava superado e que a questão do confronto ideológico entre Leste e Oeste teria sido superada pela queda do muro de Berlim e o fim do sistema bipolar de estruturação de arranjo das forças internacionais. Esse tema ficou um pouco a margem e vieram novas teorias e abordagens. Mas logo que passou a euforia e otimismo dos primeiros instantes, percebeu-se que o mundo ainda estava crivado de conflitos, muitos dos quais de uma nova natureza.
Na realidade aquela conjuntura explicitava um compêndio de todos os tipos de conflitos possíveis. Em sua maioria, conflitos internos que emergiam depois de terem ficado mais de meio século abafados pela dicotomia Leste-Oeste. Isso porque se esses conflitos representassem um fator detonante de um conflito maior entre os dois pólos de forças eram sufocados do ponto de vista destes dois parceiros interessados ou eram disputados, na medida em que cada bloco buscava exercer a sua influência e conseguir avanços. Dessa forma, todo conflito se ideologizava e recebia o aporte ora de um lado, ora de outro lado, ou de ambos os lados.
Por volta de 1986 na Organização das Nações Unidas (ONU), se percebe que esse grande conflito estava findando e que o próprio desenvolvimento econômico estava se esgotando. A análise desta conjuntura culminou com a criação de uma comissão comandada por Olof Palme4 que objetivava identificar a natureza e a configuração dos novos conflitos e quais seriam as novas ameaças. A partir dos trabalhos desta Comissão é que surge o conceito de multidimensionalidade da segurança.
Sobre esse fato, San Pierre (2006) comenta:
4 Olof Palme, uma das figuras mais destacadas da política internacional em sua época, já como primeiro ministro da Suécia
[...] Então tínhamos as velhas ameaças que era o confronto mundial numa guerra que se considerava iminente, inevitável, inelutável. Essa metafísica promovia o armamentismo nos dois pólos de poder que nutria a inevitabilidade da 3ª Guerra Mundial. Já não era o inimigo externo comunista ou capitalista, sua vanguarda seja capitalista ou comunista se infiltrando nos dois sistemas mundiais.
Apareciam os temas religiosos, a miséria, as migrações, enfim, o que se passou a chamar as novas ameaças. (grifo nosso)
O conceito de novas ameaças vai ser incorporado no nosso hemisfério como conceito da Organização dos Estados Americanos (OEA) em 1991, a partir dos trabalhos da Comissão Provisória que foi instituída para discutir as questões de segurança hemisférica e que depois se transformou na Secretaria de Segurança Multidimensional da OEA (Mathias, 2006). Já se apregoava o fim da segurança coletiva e sua substituição por uma segurança mais proativa, que estaria orientada a desmontar as ameaças antes que essas ameaças se constituíssem em perigo iminente ou num tema de conflito.
Mas afinal, qual o sentido da palavra ameaça? Como ela está imbricada no contexto do trabalho que ora desenvolvemos? Ameaça é algo que indica, anuncia ou prenuncia um dano, uma desgraça. Não é a própria desgraça ou dano, mas seu anúncio, seu indicativo, seu sinal. Esta definição não nos leva a muito longe, mas aponta para questões interessantes sobre o ponto de vista da segurança ou da defesa que é o que nos interessa e está relacionado às características das ameaças.
Mathias (2006) nos explica que a ameaça não é o próprio dado, o próprio efeito que provoca o temor, e sim o aviso de um inimigo. Neste aspecto, a constituição da ameaça não apenas não constitui um perigo, mas nos faz ver o verdadeiro perigo que está por trás dela. Assim, é a partir da identificação das ameaças que podemos estruturar a defesa.
1.2.1 - Breve Análise das Características das Ameaças
Compreender as características que envolvem as ameaças é de grande importância para a teoria de segurança e da defesa, particularmente para as chamadas agendas de segurança.
Nesse sentido, La Maisonneuve (1998, p.152) descreve as seguintes
características:
Só se constitui e opera na percepção daquele que é ameaçado.
É uma representação, um sinal, uma certa disposição, gesto ou manifestação percebida como o anúncio de uma situação não desejada ou de risco para a existência de quem percebe.
È importante para a segurança, pois a particularidade da ameaça é ser necessária [...] porque permite uma tomada de consciência das agressões potenciais, que podem se desatar num setor ou noutro. (grifos nossos).
No âmbito das percepções podemos afirmar que, possivelmente para os contribuintes norte-americanos que pagam os seus impostos para ter segurança nacional e evitar o problema das drogas nacionalmente, ter tropas norte-americanas na Colômbia ou iniciar uma guerra na Colômbia contra o narcotráfico pode ser um gesto de segurança, independentemente da efetividade que possa ter uma “guerra” ao narcotráfico. Isso trás uma segurança para o cidadão norte-americano e sensibiliza seus dirigentes para alguns aspectos políticos, como por exemplo, mais disponibilidade de recursos para o orçamento da defesa. Porém, para nós sul-americanos, a presença de tropas norte-americanas na Colômbia pode significar uma ameaça.
Compreendemos, portanto, que a ameaça não é um fenômeno em si mesmo. Não são as tropas norte-americanas na Colômbia que são uma ameaça ou uma segurança. As tropas são percebidas ora como uma ameaça, ora como uma segurança. A ameaça tem uma existência puramente nas nossas percepções e não existe fora delas, estão na nossa estrutura cognitiva (Mathias, 2006). Os perigos, os inimigos, as vulnerabilidades, por sua vez, têm existência própria.
Nesse sentido à medida que o Estado melhorar sua percepção, melhorará seu sistema de segurança. A segurança depende do que percebemos como ameaças ou ameaçador. Logicamente que este processo vai estar condicionado por fatores culturais, históricos, pela estrutura de defesa, pelas vulnerabilidades, pelo equilíbrio entre as vulnerabilidades e a capacidade defensiva (Rudzit, 2003 e Mathias, 2006). A percepção vai se perfilar em função da capacidade existente.
exercício diplomático eficiente se não há uma força por trás que garanta e fortaleça aquela política e vice-versa. Um pouco mais adiante (item 1.3), desenvolvemos melhor esta abordagem, a partir das perspectivas brasileiras.
1.2.2 - Análise do Conceito de Ameaça e seus Componentes
Analiticamente sempre do ponto de vista teórico podemos distinguir alguns elementos que concorrem na constituição de uma ameaça e que muitas vezes não aparecem tão claramente separados.
San Pierre e Mathias (2006), dentro de uma análise da ameaça identificam alguns elementos que a compõe. Como mostram os autores, podemos encontrar dentro do conceito da análise de ameaça, o ameaçador, que é o agente, o sujeito da ameaça. O sinal que é a ameaça propriamente dita. O sinal, que por sua vez poderia ser representado pelo movimento de tropas que nos adverte da ameaça do nosso vizinho. O sinalizado está representado pelo sinal. O receptor, ou seja, a unidade que recebe, percebe e interpreta o sinal de ameaça. O receptor da ameaça é o Estado. No Estado moderno, obviamente pela complexidade, não é o Presidente ou o Primeiro Ministro, mas são equipes completas, ministérios, secretarias que estendem seus terminais nervosos ou sua inteligência por estarem atentos para eventuais sinais que possam indicar uma ameaça e, portanto, um perigo por trás desse sinal.
Por último, o ameaçado pode ser diretamente o Estado. Ou pode ser um setor, por exemplo, a economia. Pode ser que esta economia seja ameaçada por uma tormenta que, colocando em risco a produção, provocaria descontentamento social, até chegar a colocar em risco a própria existência do Estado. Pode ser que a ameaça seja a um determinado grupo dentro do Estado étnico, religioso, profissional, ou sexual .
Essa perspectiva aponta para a nova reconceitualização da segurança, a partir do grupo de Oslo, em que se distinguiram os diferentes níveis de segurança. Não apenas a segurança como princípio de Estado, mas também a segurança societal, a segurança humana, a segurança étnica, a segurança do indivíduo (Mathias, 2006).
1.2.3 - Distinções entre Ameaça, Perigo, Inimigo e Vulnerabilidade.
ameaça com relação a três elementos perigo, inimigo e vulnerabilidade , como uma tentativa de privar-nos de alguns equívocos.
Para o autor, perigo é utilizado como sinônimo de ameaça. O perigo pode espreitar procurando aproveitar a surpresa, sem ameaçar. O pior dos perigos é aquele que não se anuncia, que surpreende. Um fato é mais perigoso quanto menos ameaça ou se anuncia. Podemos nos preparar, nos resguardar do perigo, mas não da ameaça. Ela é apenas a percepção de uma manifestação.
O inimigo tampouco é uma ameaça. Para o autor (apud Oliveira, 2006) inimigo é aquele que ameaça a nossa existência”. O inimigo é o promotor da ameaça, é a unidade onde se concentra a vontade e a intenção consciente e deliberada de nos prejudicar ou aniquilar. Ele pode nos ameaçar explicitamente ou não, mas o pressentimos como uma ameaça à nossa existência.
Vulnerabilidade às vezes também é confundida com ameaça. Do ponto de vista estratégico, vulnerabilidade refere-se às deficiências ou debilidades que nos colocam em desvantagem ante um eventual combate. A imbricação entre as vulnerabilidades e as ameaças reside na percepção destas. Com efeito, a consciência das vulnerabilidades aumenta a sensibilidade às ameaças.
Por outro lado, uma vulnerabilidade pode se transformar numa ameaça. Uma vulnerabilidade energética depender apenas de um país, por exemplo pode significar uma ameaça ao desenvolvimento do dependente. As vulnerabilidades geralmente são deficiências, carências, necessidades do país, não só em termos armamentistas. A vulnerabilidade, segundo Mathias (2006) “é uma coisa que podemos tratar tentando diminuir as deficiências. Ameaça
não se trata, ameaça se percebe. Do perigo podemos nos cuidar, das ameaças não, ela está
dentro de nós. Ela se constitui num fenômeno interno .A autora não afirma que a ameaça não
tenha um fundamento real fora de nós, mas que é diferente desse fundamento real.
1.2.4 - As Fontes de Ameaça
