UNIVERSIDADE PRESBITERIANA MACKENZIE
M I L T O N
E D U A R D O
S A N S O N
O ESTADO E AS POLÍTICAS PÚBLICAS NO COMBATE À
DESIGUALDADE SOCIAL: O PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA
M I L T O N
E D U A R D O
S A N S O N
O ESTADO E AS POLÍTICAS PÚBLICAS NO COMBATE À
DESIGUALDADE SOCIAL: O PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA
Dissertação apresentada à
Universidade Presbiteriana Mackenzie,
como requisito parcial para a obtenção
do título de Mestre em Direito Político
e Econômico.
Orientador: Prof. Dr. Hélcio Ribeiro
M I L T O N
E D U A R D O
S A N S O N
O ESTADO E AS POLÍTICAS PÚBLICAS NO COMBATE À
DESIGUALDADE SOCIAL: O PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA
Dissertação apresentada à
Universidade Presbiteriana Mackenzie,
como requisito parcial para a obtenção
do título de Mestre em Direito Político
e Econômico.
Aprovado em
BANCA EXAMINADORA
__________________________________________________________
Prof. Dr. Hélcio Ribeiro
Universidade Presbiteriana Mackenzie
__________________________________________________________
Prof. Dr. Gilberto Bercovici
Universidade Presbiteriana Mackenzie
__________________________________________________________
Prof. Dr. Antonio Sérgio Carvalho Rocha
À minha esposa Loide, pelo apoio e compreensão, e ao meu pequeno André, pelas muitas horas de brincadeiras subtraídas.
AGRADECIMENTOS
Ao Dr. Hélcio Ribeiro pelas preciosas sugestões e dedicada orientação, que, de forma quase maiêutica, me despertou sobre a problemática do óbvio e para o risco da estreiteza de uma única visão.
Ao Dr. Gilberto Bercovici pela explicação das idéias complexas, tornando-as acessíveis e, principalmente, historicamente compreensíveis, concatenando-as com contundente e lancinante simplicidade.
Ao Dr. Antonio Sérgio Carvalho Rocha pelas irrefutáveis e motivadoras críticas, relevando a necessidade da concretude no trabalho acadêmico a fim de aproximá-lo da realidade que vivemos.
Ao Dr. Alysson Leandro Mascaro, pelo desvendamento da espessa e sedimentada crosta que recobre a verdadeira questão sobre a qual nos debatemos, enquanto sociedade moderna, enquanto brasileiros.
Pensar que o mercado vai substituir o Estado é uma ilusão.
Mas hoje o que importa mesmo é estudar a exclusão social.
RESUMO
Diante de nossa organização social profundamente desigual – fato comprovado histórica e estatisticamente –, busca-se, nesta dissertação, investigar as origens e as causas desse quadro, inserido na relação com as políticas públicas, objetivando compreender de que forma a atuação do Estado de direito na execução de políticas sociais pode ter impacto na reversão ou na continuidade dessa situação. Para tanto será abordado como objeto de discussão o Programa Bolsa Família, a fim de delimitar o estudo a um caso prático que vem suscitando amplos debates no meio social, político e econômico.
ABSTRACT
Concerning our social organization profoundly unequal – a historical and statistically proved fact –, in this dissertation we investigated the origins and the causes for this situation, their relation with the public politics, seeking the comprehension of how the action of the Rule of Law in the execution of social politics may have impact in the reversion or in the continuance of this situation. Considering these facts we take as subject of discussion the Program “Bolsa Família”, in order to delimit the study to this practical case which is engendering large debates in the social, political and economic ambiency.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ... 1
1. IGUALDADES ... 4
1.1 UMA NOVA ABORDAGEM SOBRE O CONCEITO DE IGUALDADE ...8
1.2 AS POSSIBILIDADES OFERECIDAS PELA NOVA ABORDAGEM DA IGUALDADE... 24
1.3 CONSIDERAÇÕES SOBRE A ABORDAGEM DE IGUALDADES ... 27
1.4 O CONTEÚDO JURÍDICO DO PRINCÍPIO DA IGUALDADE... 28
2. A DESIGUALDADE NO BRASIL ... 32
2.1 HISTÓRICO ... 32
2.2 A GLOBALIZAÇÃO E A DESIGUALDADE... 53
2.3 INDICADORES DA DESIGUALDADE SOCIAL ... 58
2.4 A DESIGUALDADE SOB OUTRAS ABORDAGENS... 67
3. O ESTADO E AS POLÍTICAS PÚBLICAS ... 76
3.1 O ESTADO... 76
3.2 O CONFRONTO IDEOLÓGICO E AS POLÍTICAS PÚBLICAS... 87
3.3 AS POLÍTICAS PÚBLICAS ... 109
4. O PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA ... 121
4.1 A ESTRUTURA E O FUNCIONAMENTO DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA ... 124
4.2 RESULTADOS DO PROGRAMA ... 129
4.3 LIMITES DO PROGRAMA... 136
CONSIDERAÇÕES FINAIS... 146
INTRODUÇÃO
Neste espaço introdutório cabe explicitar a motivação para a elaboração deste trabalho. Talvez para estudar a possibilidade de alternativas ao recrudescimento da onda neoliberal que nos acomete, talvez por tratar-se de um problema desde sempre existente, talvez pela discordância com a cristalização de uma pirâmide social tão injusta. São todas possibilidades plausíveis e plenamente justificadoras da elaboração do trabalho. Como explicar tal grau de conformismo diante de tanta injustiça? Como aceitar como “natural” tal situação? Como conformou-se juridicamente esse estado de coisas? Todas estas são questões para as quais não há justificativa, mas respostas que tentam explicá-las, geralmente umas divergentes das outras. A despeito da necessidade de entendimento desse desolador quadro, torna-se deveras importante compreendê-lo, de forma a possibilitar o vislumbre das alternativas para uma transformação. Mesmo ciente dessa premente carência, não se pretende aqui alcançar tão importante missão, mas somente, à guisa de muita insistência, tentar compreender as reais causas dessa desigualdade, compreender os empecilhos para a concretização da diminuição da desigualdade social, conforme os ditames constitucionais estabelecidos em nosso Estado de direito.
A desigualdade social brasileira é um problema complexo, resultado de um processo histórico específico, cuja análise envolve diversas áreas das ciências sociais. O problema levantado, portanto, não pode ser inteiramente estudado somente sob um aspecto, seja jurídico, sociológico, econômico ou antropológico, ou sob única abordagem. Por esta razão o presente trabalho tem como foco analisar o papel do Estado no combate à desigualdade social, de que forma sua atuação, através de políticas públicas sociais, repercute nesse problema, tomando como estudo de caso o Programa Federal Bolsa Família.
2
de programas sociais, conforme os ditames constitucionais democráticos, sem descuidar de olhar para o conjunto, que deve levar em conta outros aspectos, como, por exemplo, o econômico e o sociológico.
Inicialmente, será analisado o conceito de igualdade, alguns aspectos históricos e uma nova abordagem sobre esse conceito, que contempla a problemática levantada, procurando deixar consignada a importância da real complexidade que o conceito de igualdade, aparentemente simples, envolve. Indagar-se-á sobre a insuficiência do conceito aristotélico de igualdade, sobre a abrangência deste conceito erigido a princípio constitucional, pari passu com a discussão sobre sua correta interpretação jurídica.
Em capítulo subseqüente, será apresentado o histórico desenvolvimento nacional relacionando-o à desigualdade social, tendo, ao seu final, a necessária consideração sobre o impacto da globalização no tema discutido, importante fator, pode-se dizer sem risco de equívoco, na conformação nacional. Ainda neste capítulo, serão mostrados alguns indicadores nacionais e internacionais, com o objetivo de traçar um esboço de como têm se comportado os índices de desigualdade social ao longo dos últimos anos no Brasil. Complementando a compreensão das causas da desigualdade social do país, serão retomadas algumas explicações históricas relacionando-as entre si, explicitando o caráter multidisciplinar do problema da desigualdade, procurando contextualizar a situação brasileira na história mundial, destacando suas especificidades e outras abordagens sobre esse problema no Brasil.
Tendo sido analisada as possibilidades de atuação estatal na condução das políticas públicas sociais, será abordado o objeto de pesquisa, o Programa Bolsa Família, sua estrutura e funcionamento, os resultados obtidos e os limites alcançados pelo Programa.
1. IGUALDADES
A noção abstrata e simples da igualdade entre dois termos não é suficiente para apoiar a compreensão da desigualdade social a ser analisada, por isso é importante proceder a uma análise mais apurada do conceito de igualdade, e, por conseguinte, da definição de desigualdade.
Tampouco, como aponta Celso Antônio Bandeira de Mello1, a notória afirmação de Aristóteles, inúmeras vezes repetida, em cujos termos a igualdade consiste em tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais, basta para responder às intuitivas incertezas que surgem: “quem são os iguais e quem são os desiguais?”.
A despeito da pertinência da preocupação do autor, que objetiva verificar o entendimento correto do princípio da igualdade, disposto na Constituição Federal, discussão que será retomada ao final deste capítulo, é necessário, antes, demonstrar uma breve evolução histórica do princípio isonômico para, em seguida, apresentar uma abordagem mais analítica e mais abrangente do tema igualdade. Com esse intento, será utilizado o estudo de Douglas Rae, obra na qual são levantados importantes questionamentos relacionados ao tema da igualdade, em uma construção lógica que procurar-se-á sumarizar.
Adentrando na leitura histórica sobre a problemática relacionada ao conceito de igualdade é válido lembrar o posicionamento clássico de Rousseau. Este pensador ao tratar sobre as origens e os fundamentos da desigualdade entre os homens, constatava que há uma grande confusão entre a desigualdade natural que existe entre os homens – mínima – e a desigualdade social ou convencional. E postulava que na natureza a igualdade é a regra que vem a ser quebrada pelas convenções dos homens:
1 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. O Conteúdo Jurídico do Princípio da Igualdade. 3 ed. São
Conclui-se dessa exposição que, sendo quase nula a desigualdade no estado de natureza, deve sua força e seu desenvolvimento a nossas faculdades e aos progressos do espírito humano, tornando-se, afinal estável e legítima graças ao estabelecimento da propriedade e das leis. Conclui-se, ainda, que a desigualdade moral, autorizada unicamente pelo direito positivo, é contrária ao direito natural sempre que não ocorre, juntamente e na mesma proporção, com a desigualdade física – distinção que determina suficientemente o que se deve pensar, a esse respeito, sobre a espécie de desigualdade que reina entre todos os povos policiados, pois é manifestamente contra a lei da natureza, seja qual for a maneira por que a definamos, uma criança mandar num velho, um imbecil conduzir um sábio, ou um punhado de pessoas regurgitar superfluidades enquanto à multidão faminta falta o necessário2.
Em nota comentando o trecho acima citado, Lourival Gomes Machado, complementa:
Acrescentemos ainda que, sobre consolidar e alargar a visão do homem peculiar a seu tempo, Rousseau prega, já nesses primeiros discursos, a revolução. Impõe-se, contudo, notar que essa revolução não é apenas em prol da igualdade política – que a Revolução Francesa viria cumprir em seus aspectos jurídicos formais – mas também em prol da igualdade econômica. Se o segundo tema revolucionário não se estabelece com a nitidez que o primeiro encontrará no Contrato Social, vale notar que, no universo do pensamento rousseaniano, ambos se enunciam essencialmente unidos e que, apelando pela liberdade dos homens sob o poder do soberano, Rousseau o termina por um grito de revolta, não contra as cabeças coroadas, mas contra os que “regurgitam superfluidades”. [...] Neste discurso, contrapondo os males engendrados pelos homens aos que se recebem da natureza, Rousseau entre todos dedica sua mais violenta acusação aos provenientes da desigualdade de riquezas – “uns morrem de suas necessidades e outros de seus excessos”, eis a condição do homem na sociedade disforme que Rousseau conhecia e desejava pelo menos corrigir.3
Não há justificativa para aceitar como natural qualquer das diferenças existentes nas condições materiais da vida dos homens. Se há certa aceitação dessa diferenciação que impede o conflito generalizado e constante, sua explicação se vincula mais claramente à dominação material e ideológica que à natureza ou à evolução natural. O caso brasileiro extrapola essa condição de desigualdade, o que aufere ao país, como será mostrado, a péssima posição classificatória quanto à distribuição de riqueza e desigualdade social.
2 ROUSSEAU, Jean-Jacques. Discurso sobre a origem e os fundamentos da desigualdade entre os
homens. São Paulo: Nova Cultural, 1999. v. 2, p. 116.
6
Ilustrando o desenvolvimento histórico da igualdade até atingir o princípio isonômico constitucional, tem-se o artigo4 de Fábio Konder Comparato. Ele nos mostra a
relutância em tomar a igualdade como base para uma formação social, os momentos de ruptura com breve incremento igualitário, seguidos por novas conformações que afastavam a acepção simples da igualdade. O autor lembra que:
O princípio da igualdade de todos perante lei, considerada esta no sentido de norma geral e abstrata, reguladora de matérias de interesse comum de todos, representava para os gregos a essência da democracia e o traço distintivo da civilização helena frente aos bárbaros.5
É preciso ressalvar que os iguais desse período eram os cidadãos, e nem todos tinham esse status. Comparato aponta que o âmbito universal aparece com a mensagem evangélica. Aponta a ruptura do cristianismo com o judaísmo, do Deus privilegiando um povo para o inconformismo com essa concepção nacionalista6.
Cita o final do império romano quando da extensão dos direitos de cidadania para todos os territórios. Na seqüência, tem-se a sociedade estamental da Idade Média, onde cada homem é qualificado pelo seu status, portanto em desigualdade. A formulação moderna do princípio da igualdade se dá com a Revolução Francesa, com as diferenças deslocando-se do plano jurídico para o plano econômico.7
Já não era, pois, o nascimento que definia o status jurídico individual. A Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789 abre-se com a afirmação de que “os homens nascem e permanecem livres e iguais em direitos. “Em direitos”, note-se bem, não em fortuna ou prestígio social.8
No Brasil, “foi somente com a Constituição de 1934 que a questão da isonomia começou a destacar-se do privilégio de nascimento, para abarcar outros critérios de diferenciação proibida de regime jurídico”9.
4 COMPARATO, Fábio Konder. Igualdade, Desigualdades. Revista Trimestral de Direito Público.
São Paulo, n. 1: p. 69-78, 1993.
Comparato destaca o critério rousseauniano de que a lei que vale para todos é somente a lei deliberada por todos, mutatis mutandis só a Constituição teria força de determinação da igualdade e de suas exceções, o que torna indispensável fixar critérios de legitimidade para as exceções ao princípio isonômico.10
O autor passa por outros exemplos históricos e conclui:
Por tudo isso, percebe-se que o advento da sociedade pós-estamental, se por um lado engendrou em novas bases a idéia geral de isonomia, já admitida na pólis ateniense, por outro lado, não cessa de acumular dificuldades para justa definição do seu alcance.11
O último tópico abordado por Fábio Konder trata da superação das desigualdades materiais à rejeição da igualdade cultural12. Ele cita o exemplo das affirmative
actions e do welfare state, indicando que eles vêm sofrendo o refluxo do não intervencionismo estatal, como a acusação de que as primeiras seriam uma negação prática da igualdade perante a lei. Sobre isso esclarece:
Os críticos que assim se pronunciam parecem desconhecer o fato óbvio de que objeto da isonomia é a igualdade de normas, enquanto que as chamadas liberdades materiais têm por objetivo a igualdade de condições sociais. No primeiro caso, a igualdade é um pressuposto da aplicação concreta da lei; ao passo que, no segundo, ela é uma meta a ser alcançada, não só por meio de leis, mas também pela aplicação de políticas ou programas de ação estatal. Não há, pois, por que se pretender apagar ou escamotear as desigualdades sociais de fato entre os homens, com a aplicação da isonomia. Como bem afirmou Rousseau, "sob os maus governos" essa igualdade é aparente e ilusória.13
Apesar de óbvio, além dos "maus governos" que se utilizam somente da igualdade formal e também das diferenças culturais para justificar a desigualdade, ou uma igualdade às avessas, como indica o autor, é preciso estudar os óbices que impedem a aplicação prática dessa meta constitucional: a execução de políticas estatais para a diminuição da desigualdade. Daí a necessidade de proceder-se a uma análise mais cuidadosa do conceito de igualdade, a fim de compreender-se parte das razões que dificultam a concretização da determinação constitucional.
10 COMPARATO, F. K. Igualdade, Desigualdades, p. 75. 11 Ibid., p. 77.
8
1.1 Uma nova abordagem sobre o conceito de igualdade
Tem-se na obra de Douglas Rae14 uma nova visão sobre o conceito de igualdade. O autor inicia advertindo que a importância de uma idéia não está em sua exposição
em discursos ou em seminários, mas em sua aplicação prática na vida e na
sociedade. Da mesma forma ocorre com a igualdade: sua força não está nas
concepções abstratas, nem mesmo no poder moral,mas nas incontáveis tentativas de efetivar a igualdade na política, na economia e na sociedade. O autor toma como ponto de partida de sua análise, a famosa profecia de Tocqueville:
O gradual desenvolvimento da igualdade é uma realidade providencial. Dessa realidade, tem ele as principais características: é universal, é durável, foge dia a dia à interferência humana; e para o seu progresso, contribuíram todos os acontecimentos, assim como todos os homens. Seria prudente imaginar que um movimento social de tão remotas origens pudesse ser detido por uma geração? Pode-se conceber que, após ter destruído o sistema feudal e vencidos os reis, irá a democracia recuar ante a burguesia e a classe rica? Agora que se tornou tão forte, e tão frágeis os seus adversários, deter-se-á ainda?15
Tocqueville, 15 anos após a primeira publicação de sua obra, no prefácio da décima segunda edição, constata o acerto de sua profecia, louvando a democracia americana como um passo firme em direção à igualdade. Sem contestar essa evolução, Douglas Rae faz outras indagações nessa trajetória, também em defesa da consecução da mencionada profecia, mas buscando a construção de um entendimento mais concreto da igualdade, colocando, inicialmente, as seguintes questões:
Igualdade é o nome de um programa coerente ou é o nome de um sistema de reivindicações antagônicas sobre a sociedade e o governo? Todos louvam a idéia de igualdade, mas a desigualdade persiste. Como explicar essa desconexão? A igualdade é a mais simples e abstrata das noções, mas os usos e costumes do mundo são irremediavelmente concretos e complexos. Como poderia, em tese, a primeira controlar os segundos?16
14 RAE, Douglas W. Equalities. Cambridge, Massachussets: Harvard University Press, 1989, p. 1. 15 TOCQUEVILLE, Alexis de. A Democracia na América. 2. ed. São Paulo: Editora da Universidade
de São Paulo, 1987. p. 9.
Essas e outras questões são retomadas ao final da análise do autor. Todavia, na busca de suas respostas, ele antecipa17: da primeira questão conclui-se que a
igualdade é mais complexa, modelos simples não são suficientes. Deve-se, portanto, construir um projeto mais complexo, analisando como os significados da igualdade se manifestam nos reais esforços para promovê-la. Quanto à segunda questão, aponta que não se pode garantir que a marcha progressiva para a igualdade se efetive, pois a defesa da igualdade pode acabar por diminuí-la, o que se vincula à complexidade mencionada na primeira questão e que será explanada adiante . Em relação à terceira questão, Rae antecipa que o conceito simples e abstrato é vazio de conteúdo específico, podendo variar de uma ponta a outra dos lados divergentes, da mesma forma que se faz presente diferenças, e mesmo contradições, no ideal da igualdade ao ser aplicado a cada contexto concreto.
A preocupação nesta análise, conforme o autor, recai no momento da transição18 da teoria para a prática. Saber como a igualdade se divide em igualdades, em derivações de diferentes conceitos que podem entrar em conflito entre si. Outro ponto observado é o aumento da complexidade do conceito de igualdade na medida em que sua abstração se confronta com o mundo real.
Com a finalidade de alcançar alguns parâmetros para a aplicação da igualdade, Rae sugere a criação de uma sociedade imaginária para servir de referência comparativa, a sociedade “E”, com cinco características:
1. Classificação social unitária, sem divisão de classes; 2. Alocação simples, todos os valores são divididos igualmente e permanecem assim; 3. Divisão precisa, qualquer valor para a sociedade pode ser dividido sem perder seu valor inicial; 4. Uniformidade humana, as pessoas são semelhantes nas necessidades, gostos ou dificuldades; 5. Pensamento dicotômico, não há relatividade, tudo pode ser apenas verdadeiro ou falso.19
Através da comparação de 4 casos, em que uma sociedade real teve que escolher determinado caminho em direção à igualdade, com as características da sociedade “E”, o autor procura mostrar a dificuldade em se implementar a noção simples de
17 RAE, D. W. Equalities, p. 4. 18 Ibid., p. 4-5.
10
igualdade, confirmando que isso só seria possível nesta sociedade imaginária. Ao mesmo tempo, esses dados servem para definir os problemas estruturais que a sociedade deve confrontar na aplicação de políticas igualitárias.
É citado o caso dos doentes renais20. Em 1972, o governo federal dos EUA passou a cobrir 80% dos custos do tratamento dos doentes renais para todos americanos. Entre 1964 e 1973, a diálise estava disponível para menos de 300 pacientes. Quando o programa de custeio do tratamento iniciou-se não havia máquinas suficientes para todos os doentes, por conseqüência eles passaram a ser selecionados por um “comitê de seleção da comunidade”. Com máquinas suficientes surgiu novo impasse: as clínicas particulares recebiam considerável soma pelos doentes tratados, ainda assim propuseram que o tratamento dos casos mais complicados fosse realizado nos hospitais públicos. Além disso, não havia um critério uniforme entre os médicos para definir quais doentes precisavam do tratamento. Por fim, foi questionado o porquê de somente os doentes renais receberem ajuda de custo, sendo que havia doenças que vitimavam maior número que as renais; por que a sociedade não atendia igualmente a todas as vítimas de sofrimento em todas as formas de sofrimentos?
Outro caso mencionado pelo autor trata da relação entre raça e salário no jogo de
baseball. A média salarial dos negros era considerada maior que a dos brancos. Entretanto, considerando a média salarial por desempenho no jogo, os brancos chegavam a ganhar até 25% mais que os negros. A igualdade é comparada por blocos e não individualmente. Esses exemplos, ao lado de outros dois exemplos: a relação idioma x valor econômico no Canadá e sobre os direitos de culto religioso, ambos com novos elementos problematizadores da igualdade, servem para Douglas Rae apontar as diferenças essenciais entre uma sociedade real e a sociedade “E”, “que servirão para formar o problema estrutural básico sempre que a igualdade seja o objetivo ou o princípio de uma política social”21. As cinco características da
sociedade “E” diferem essencialmente do que se verifica em uma sociedade real22:
20 RAE, D. W. Equalities, p. 7-9. 21 Ibid., p. 13.
Classificação social. Enquanto na sociedade “E” há uma classificação unitária, nas sociedades reais há uma estratificação social, subdividida em várias outras diferenças: doentes x sadios, jogadores negros x jogadores brancos, falantes do idioma inglês x falantes do idioma francês, cristãos x judeus, crentes x ateus, etc. Ou seja, há um número indefinido de sujeitos.
Alocação. As sociedades reais alocam as coisas diferentemente da alocação simples da sociedade “E”. Há o fluxo histórico, como as mercadorias foram produzidas e alocadas. No mundo real o problema da alocação aparece a todo momento e apresenta muitas soluções diferentes.
Divisibilidade. Na sociedade real algumas mercadorias não podem ser divididas sem perder valor, ou como acontece na sociedade “E”, mantendo o mesmo valor que tinham antes.
Diferenças humanas. Talvez seja essa a principal diferença entre a sociedade “E” e as sociedades atuais, pois todas as diferenças humanas afetam significativamente todos os julgamentos de valor na vida real.
Modalidades de pensamento. Na sociedade real as coisas não são simples, igual ou desigual, bom ou ruim. Veremos que há relatividade no caso concreto, pois o que pode ser mais igualitário em determinado contexto, pode vir a representar o oposto em outro contexto.
Essas cinco diferenças representam obstáculos à implantação simples e direta da igualdade às sociedades atuais: 1) classificação social complexa, 2) alocação plural, 3) indivisibilidades, 4) diferenças humanas, e 5) relatividade. Todas essas características serão estudadas a partir do confronto entre a teoria e a prática, na busca de um meio-termo para um modo de julgar o significado de igualdade aplicado às circunstâncias das atuais comunidades humanas. Essa análise pretende formar o que Rae nomeia de “gramática da igualdade”23. “Uma gramática estrutural, um banco de modos nos quais aqueles julgamentos formem padrões coerentes de similaridade e diferença, consistência e contradição, um padrão desenvolvido de respostas a estes problemas estruturais”24. Ou seja, que leve em conta os diferentes
significados que a igualdade pode ter na aplicação prática, considerando essas cinco características estruturais.
Em suma, a análise de Rae não busca “discutir ‘se igualdade?’, mas ‘qual
igualdade?’, e desvelar o padrão subjetivo de disputa e divergência que está
implícito na consciência das pessoas engajadas na defesa da mais poderosa idéia de nosso tempo”25.
23 RAE, D. W. Equalities, p. 14-15. 24 Ibid., p. 16.
12
O primeiro elemento estudado pelo autor é o sujeito da igualdade. “Considerando uma sociedade com divisão de trabalho, diferentes raças, diferentes idiomas, ou qualquer sociedade complexa que trabalha com a idéia normativa de igualdade acaba por centrar as dificuldades na questão de saber quem é igual a quem”26. E classifica os sujeitos da igualdade da seguinte forma: Sujeito Simples e Sujeito Segmental (Individual-regarding equalities); e Sujeitos em Bloco (Bloc-regarding equalities) .
As simple individual-regarding equalities pretende uma classe de iguais, na qual cada indivíduo deve ser igual aos demais. O autor lembra que trata-se de uma das igualdades mais demandadas contemporaneamente , citando o exemplo de “uma-pessoa-um-voto”, que garante a cada pessoa o direito formal de votar. Este tipo de igualdade pode ser inclusiva ou excludente.
Na inclusiva a reivindicação de igualdade X é inclusiva ao comparar-se com a reivindicação Y se X adiciona alguns indivíduos à classe de iguais Y, sem tirar nenhum dela. Por exemplo, comparando igualdade de votos para homens com igualdade de votos para pessoas, esta é mais inclusiva que a anterior, pois abrange a classe anterior e novos indivíduos. Já na excludente uma reivindicação de igualdade Y é excludente em relação à reivindicação X se Y subtrair alguns indivíduos da classe X sem adicionar nenhum novo.27
Outro ponto importante sobre esse tipo de igualdade:
Uma igualdade inclusiva implica a centralização do poder para sua obtenção, pois em sistemas descentralizados não há como responsabilizar um órgão para efetivar igualdades inclusivas. Isso leva a um dilema moral e filosófico, pois a igualdade mais inclusiva seria aquela que considerasse toda a humanidade, no entanto não há um poder central para determinar isso. O dilema também se refere ao pedido simultâneo de descentralização do poder e, ao mesmo tempo, uma igualdade mais inclusiva. De qualquer forma uma classe só pode ser inclusiva ou excludente em relação à outra, ou seja, ela é relativa, e é esta relatividade que deve ser considerada na avaliação das políticas igualitárias.28
A segmental equality é “uma reivindicação de igualdade para duas ou mais classes de iguais. A igualdade sendo requisitada dentro de cada classe e não entre classes,
26 RAE, D. W. Equalities, p. 20. 27 Ibid., p. 43.
que mutuamente se excluem. Uma classe exclui outra, um indivíduo deve ser igual a outro de sua classe”29.
Conforme Douglas, a bloc-regarding equalities30 tem duas características: os sujeitos
da igualdade são divididos entre duas ou mais subclasses, e a igualdade exigida recai entre estas subclasses e não dentro de cada uma delas. Essa igualdade tem como ponto de partida uma pré-existente desigualdade.
Neste tipo de abordagem deve-se considerar o risco de uma determinada evolução de igualdade entre pares de blocos afetar outro par de blocos. Por exemplo, entre brancos e negros e entre homens e mulheres; ao promover a igualdade entre brancos e negros pode-se afetar negativamente a igualdade entre homens e mulheres e vice-versa. Isto é um risco lógico, e não que irá necessariamente ocorrer, servindo para estabelecer a diferença entre este tipo de igualdade e os outros apresentados. Deve-se observar que a diminuição da desigualdade entre blocos não implica em diminuição de desigualdade entre os indivíduos, conforme o exemplo: diminuir a diferença de rendimentos entre negros e brancos não diminui a diferença de rendimentos entre os pobres e ricos e nem entre homens e mulheres.31
O ponto que o autor busca deixar evidente é que
Não há uma resposta para uma questão tão complexa como a proposta: igualdade para quem? Como vimos, depende da escolha da finalidade que se quer alcançar. Mesmo que haja um consenso nesta resposta, ainda assim haverá discordância sobre outras características da igualdade.32
Nesta altura do estudo de Douglas Rae, é analisada a relação entre classe de sujeitos e o problema político, bem como as implicações destas distinções para a política pública. Contudo, dada a extrema relevância para a discussão desse tema, sua análise será desenvolvida no capítulo 3, que trata do Estado e das políticas públicas.
Em seguida, Rae trata do domínio da igualdade, que “deve ser considerada no momento de definição da linha de igualdade que se pretende seguir, e traz subjacente a questão: Igualdade do quê?”33.
29 RAE, D. W. Equalities, p. 28-32. 30 Ibid., p. 32-33.
14
O autor conceitua um domínio como a classe de coisas a ser distribuída, “e pode ser diferenciado entre amplo e estreito conforme sua extensão: um domínio é estritamente mais largo que outro se incluir tudo que há neste e alguma coisa a mais. O estreito é definido pelo inverso”34. Como exemplo são citados alguns pensadores tidos como conservadores: Milton Friedman, Robert Nozick e Murray Rothbard. “Eles não são propriamente contra a igualdade, devem, antes, serem considerados ‘igualitaristas estreitos’, pois concordam com os direitos formais de propriedade e certos direitos civis e políticos, mas se opõem a que se amplie esse domínio, estendendo a igualdade a outros aspectos”35.
É justamente sobre isso que os marxistas argumentam, indicando que a igualdade estreita é uma forma de justificar a desigualdade da acumulação e exploração. É errado interpretar o conflito ideológico central como “liberdade” contra “igualdade”. O conflito entre “igual liberdade” contra “igual vida em sociedade”, ou “igualdade estreita” contra a “igualdade ampla”, apesar de parecer simples, se aproxima mais da atual linha de divisão.36
Essa relação entre domínios é usada por Douglas Rae para identificar as igualdades direta, marginal e global:
As igualdades marginais, em geral, dividem igualmente os domínios de alocação, mas deixam os domínios de valor desigualmente divididos porque ignoram a diferença residual entre os dois domínios, a situação anterior à distribuição em que cada elemento se encontrava. Em geral, as igualdades globais promovem a equalização completa do domínio de valor, provavelmente através de uma divisão desigual do domínio da alocação.37
A igualdade global38, ou globalismo, pode ter duas formas: desigualdade compensatória ou redistribuidora. Na compensatória um terceiro agente (C) dá mais ao que tem menos (A) para diminuir as diferenças entre A e B. Ao passo que na redistribuidora, C confisca uma parte de B e transfere-a para A, procurando também diminuir a diferença entre A e B.
34 RAE, D. W. Equalities, p. 62. 35 Ibid., p. 47.
Como exemplo de políticas globais compensatórias é mencionado o caso das ações afirmativas protegendo os grupos minoritários:
As políticas compensatórias, em geral, são prolíficas em causar polêmicas, tanto por causa da visibilidade que sofrem, como pela sua facilidade de uso em discursos inflamados, que comparam a “desigualdade em nome da igualdade” com “matar pela paz”, “mentir em nome da verdade” e outros paroxismos que chegam a influenciar as decisões públicas. De qualquer forma a estratégia da desigualdade compensatória nada contra uma forte maré. Desigualdades continuam sendo geradas no domínio econômico fora do controle público; desigualdades são geradas pelas antigas políticas públicas de cunho discriminatório, e pelas atuais políticas públicas, que reforçam as desigualdades existentes. Há ainda a diluição do efeito dessas políticas compensatórias por outras formas de gastos públicos, que distorcem aquilo que possivelmente seria uma forma de desigualdade compensatória.39
A alternativa à desigualdade compensatória “é a redistribuição de domínios, o que requer que os domínios de alocação sejam aumentados para cobrir os domínios de valor; ou, contrariamente, que os domínios de valor sejam deflacionados para serem cobertos pelos domínios de alocação; ou ambos”40.
Neste ponto manifesta-se outra questão relacionada à análise a ser realizada no capítulo 3, sobre a atuação do Estado na economia. Rae mostra maior preocupação com os domínios fora do âmbito público, ao mesmo tempo concorda com Marx sobre a questão da separação entre Estado e economia ser o principal problema para o capitalismo liberal.
Rae também menciona a já citada afirmação aristotélica sobre igualdade, relacionando-a à compensação pela produtividade. E mais uma vez é feita a pergunta: quem são os iguais e quem são os desiguais?
Na conclusão deste tópico sobre o domínio da alocação, o autor termina com uma questão acerca da relação causal entre capacidade produtiva e distribuição desigual de capital, de treinamento e vantagem genética: “Se estes são distribuídos
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desigualmente e levam à desigual produtividade, por que deveriam determinar um novo padrão de distribuição desigual?”41
Ao adentrar no tema igualdades de oportunidade, o autor destaca que não há novidade em falar da distância entre a igualdade de oportunidade e a igualdade de fato.
Douglas W. Rae enfatiza que a igualdade de oportunidades de meios é uma doutrina que promove a competição, ajustando-se bem ao mercado de trabalho, pois busca, de forma impessoal, o melhor rendimento, as melhores pessoas. Ou seja, é uma doutrina utilitária, não igualitária, promovendo o bem-estar dos fortes. Pela relatividade histórica, esta igualdade pode parecer mais igualitária, pois passa a ser impessoal para os grupos historicamente discriminados, possuindo, portanto, um importante papel na igualdade entre blocos (bloc-regarding equalities).42
O autor também não deixa de observar que, sob a ótica da igualdade de oportunidades de meios, dar os meios a quem tem menos talento é um desperdício.
O que não é levado em conta é que a desigualdade de talento não é estritamente natural, pois é mediada e coisificada pela cultura humana. Para uma avaliação mais justa deveriam ser consideradas a aptidão e diferentes inteligências. The underlying phenomenon is not quantitative inequality of talent, but qualitative diversity of need and aptitude; we would have turned the latter into the former, and thereby generated a ‘natural’ inequality.43
Douglas Rae menciona a teoria de John Rawls como a combinação da igualdade de meios com a igualdade de perspectivas, advertindo que se trata de algo difícil de ser obtido na prática.
A visão de Rawls tem duas estruturas características: a perseguição das igualdades de meio e de perspectiva; e a exclusão de alguns sujeitos, nem todos devem ter as mesmas oportunidades, somente aqueles que têm a mesma habilidade. O autor afirma que nesta teoria há uma estrutura segmentada, com igualdade dentro de cada segmento e desigualdade entre os segmentos. O grau de desigualdade entre os estratos de talento seria, presumivelmente, ditado por aquilo que maximiza as perspectivas do estrato
41 RAE, D. W. Equalities, p. 61-62. 42 Ibid., p. 67-68.
baixo. “O problema é que não é dada a idéia de como definir esses estratos separados das igualdades a que estão associados”.44
Ao finalizar este tema da igualdade de oportunidades, o autor entende que o que sobressai dessas observações é o motivo do barulho provocado pela política de quotas através de ações afirmativas: “as quotas encorpam três igualdades contraditórias de uma vez: igual resultado x igual oportunidade; igual meios x igual perspectivas; e igualdade em bloco x igualdade individual”.45
Na seqüência, analisa o valor da igualdade. A distinção essencial separa igualdades em: referente à pessoa (person-regarding) e referente ao lote (lot-regarding). Na primeira, a distribuição é conforme a necessidade pessoal e aptidão. Na segunda, a distribuição é igual, do mesmo valor.
Resumindo a idéia do autor46, a igualdade referente ao lote exclui as comparações interpessoais, pois só a própria pessoa pode julgar o que lhe satisfaz. A igualdade e a desigualdade não são determinantes dos negócios. O mercado deve ser impessoal. A igualdade referente ao lote é insensível às diferenças de necessidade. Ela distribui igualmente, sem considerar o necessário para atingir o bem-estar, sendo, portanto, indiferente à quantidade e à qualidade da necessidade de cada pessoa.Na divisão da igualdade referente à pessoa isto não ocorre, pois ela leva em conta as necessidades das pessoas, havendo uma comparação interpessoal, que são de três tipos:
Utility-based, satisfação individual; ends-based, compromissada ao objetivo de cada indivíduo; e needs-based, baseada na verificação das necessidades do indivíduo por um terceiro elemento. Sobre a utility-based, é praticamente impossível saber os gostos e necessidades de cada um, mas deve-se considerar as diferentes necessidades e gostos. Por isso, em vez de receptáculos de prazer, deveríamos vê-las como autores de fins e propósitos. Mas há limites para concordar com variados fins, uma vez que eles podem se opor entre si, sem contar a possibilidade de atomização da sociedade, considerando-se que cada indivíduo pode ter um objetivo diferente. Na needs-based encaixa-se o slogan marxista: “de cada um conforme sua habilidade, para cada um conforme sua necessidade”. Neste tipo de critério comparativo da igualdade referente à pessoa, corre-se o
44 RAE, D. W. Equalities, p. 72-73. 45 Ibid., p. 81.
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risco de haver uma distorção para justificar a elitização conforme a capacidade funcional das pessoas, sem verificar o que cada um precisa.47
O autor aponta a existência de certo consenso sobre a idéia de que nas sociedades com maiores desigualdades é necessário efetivar uma redistribuição de cima para baixo, tirando dos gastos supérfluos dos ricos o necessário para satisfazer as necessidades básicas dos pobres.
Este tipo de redistribuição localiza-se na interseção entre as igualdades. Três diferentes linhas conduzem nesta direção: levar em conta as diferenças de necessidade entre ricos e pobres (needs-based); considerar-se verdadeiro o argumento de que o total a considerar-ser dividido é fixo, para a igual consideração dos interesses, com base no utilitarismo, deve-se redistribuir para baixo, pois a utilidade perdida pelos ricos será menor que a obtida pelos pobres (utility-based); e a terceira linha, que será complementada no próximo tópico, concebe a redistribuição como um passo em direção à igualdade global, igualdade referente ao lote, pois diminuindo a diferença entre os lotes (digamos, rendimentos), diminuímos o terreno para a inveja e aproximamos o pobre do rico, o que pode ser visto como uma razão para um amplo programa de redistribuição econômica.48
Outro destaque na análise de Rae, é que os tipos de igualdade tendem a resultados muito próximos, ou iguais, conforme menor seja a desigualdade existente anteriormente. Diminuir a desigualdade diminui também a extensão das divergências entre as igualdades; por exemplo, a distância entre a igualdade em bloco e a individual, ou entre a igualdade de oportunidades de meios e a de perspectivas.49
A última das diferenças apontadas no estudo de Rae entre a sociedade real e a sociedade “E”, diz respeito às igualdades relativas.
Esta sociedade caracteriza-se pelo pensamento dicotômico, sim ou não, verdadeiro ou falso, igual ou desigual, havendo, portanto, somente uma distribuição possível entre dois elementos: metade para cada um. Ao passo que em nossa sociedade é possível numerosas possibilidades de divisões desiguais, ou mesmo iguais, como temos constatado. A principal distinção concernente a este tópico é aquela entre igualdade absoluta, cada elemento (ou bloco) de um par é absolutamente igual ao outro, em grau e extensão; e a relativa, com variação de grau e extensão na igualdade, podendo abranger mais sujeitos iguais, caracterizando-se como mais extensiva, ou maior igualdade entre os sujeitos, chamada de mais intensiva, ou ambos, o que ficaria próximo da igualdade absoluta. O estudo da igualdade relativa é
47 RAE, D. W. Equalities, p. 92-101. 48 Ibid., p. 102.
mais importante, posto que mais usada em nossas vidas, ao passo que a igualdade absoluta é bastante rara.50
O autor indica que, sendo variável a alocação entre dois sujeitos, é possível estabelecer quatro critérios para a avaliação do grau dessa diferença de distribuição:
Maximin: a alocação que melhora a posição do menos avantajado é mais igual, significando maximizar o mínimo. Ratio: qualquer alocação que aumenta a razão entre o menor patrimônio e o maior é mais igual. Least: qualquer alocação que diminua a diferença absoluta entre o maior e o menor valor é mais igual. Minimax: qualquer alocação que diminua as posses do mais avantajado é mais igual, posicionando-se como a diminuição do máximo.51
“Em uma distribuição incidente sobre um valor constante, todos os quatro critérios são equivalentes entre si, alcançando o mesmo resultado, conforme tabela”52:
Alocação
Subject I II III IV V
Pessoa i 100 99 75 51 50
Pessoa j 0 1 25 49 50
Sob qualquer dos quatro critérios cada movimento de I em direção a V é mais igual que a situação anterior. A principal interpretação desta proposição é que a redistribuição para cima é oposta aos critérios de aproximação com a igualdade, enquanto a redistribuição para baixo é endossada pelos quatro critérios de igualdade relativa. Não importa, portanto, qual critério é escolhido, desde que aplicado em uma economia de redistribuição bilateral.53
Entretanto, diante de uma situação de distribuição com crescimento ou sem perda mútua, o resultado varia conforme o critério utilizado. Ocorre também uma variação em uma situação de diminuição da alocação ou sem ganho mútuo, porém com resultados distintos da primeira situação. De forma esquemática, o caminho para maior igualdade, com a zona posterior abrangendo a anterior, conforme haja crescimento ou perda, configura-se no seguinte54:
50 RAE, D. W. Equalities, p. 104-107. 51 Ibid., p. 110-112.
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Zona Crescimento Perda
A Sem Critério Sem Critério
B Maximin Minimax
C Maximin e Ratio Minimax e Least
D Maximin, Ratio e Least Minimax, Least e Ratio
E Maximin, Ratio, Least e Minimax Minimax, Least, Ratio e Maximin
Vale lembrar que em uma situação de estabilidade, sem ganho ou perda, com qualquer um dos quatro critérios mostrados, obtém-se o mesmo resultado.
Esclarecendo o esquema apresentado, vejamos um exemplo: em uma situação inicial em que A tem 100 unidades e B possui 40, após um crescimento econômico de 40 unidades, teríamos os seguintes critérios:
Inicial Maxmin Ratio Least Minimax
100 A 130 120 110 100
40 B 50 60 70 80
Já com uma perda de 40, a seqüência em direção à posição mais vantajosa para atingir-se a igualdade seria:
Inicial Minimax Least Ratio Maxmin
100 A 90 80 70 60
40 B 10 20 30 40
É possível perceber que há uma hierarquia nos critérios utilizados, conforme a situação de crescimento ou diminuição de valor, quanto ao que é melhor para a efetivação da igualdade. Note-se, também, que as posições à esquerda não podem sequer implicar em diminuição da desigualdade. Portanto,
the most important implication of this conclusion is that “leveling up” – using growth to bring up the bottom while avoiding painful redistribution down from top – is a very weak form of relative equality.55
Outro fato apontado refere-se à “normalização” dos cálculos. Estes são feitos como se tratasse de um valor constante o montante a ser distribuído, utilizando-se da transposição dos valores para a correspondência em percentuais, fazendo parecer que sob qualquer critério teria havido diminuição da desigualdade. “Thus, conflicting notions of relative equality continue to conflict in a unnormalized world but coincide happily in a normalized analysis of it”.56
Sobre a relatividade da igualdade, Douglas Rae concorda com a posição de Amartya Sen:
Inequality as a notion does not have any innate property of “completeness”. In a trivial sense it is, of course, the case that one can define “inequality” precisely as one likes, and as long as one is explicit and consistent one may think that one is above criticism. But the force of the expression “inequality”, and indeed our interest in the concept, derive from the meaning that is associated with the term, and we are not really free to define it purely arbitrarily. And – as it happens – the concept of inequality has different facets which may point in different directions, and sometimes a total ranking can not be expected to emerge. However, each of the standard measures does yield a complete chain, and arbitrariness is bound to slip into the process of stretching a partial ranking into a complete ordering. It is arguable that each of these measures leads to some rather absurd results precisely because each of them aims at giving a complete-ordering representation to a concept that is essentially one of partial ranking.57
A conclusão de Amartya Sen resume precisamente o que está sendo estudado até o momento, o que nos leva ao alinhamento, juntamente com Douglas Rae, sobre o acerto dessas ponderações.
Contudo, a despeito das restrições do conceito da igualdade relativa, é preciso continuar procurando um melhor índice de igualdade, que se aplique àqueles casos em que é possível, sem equívoco, efetivar mudanças equalizadoras, tipicamente pela redistribuição de cima para baixo da sociedade.58
Rae faz uma última advertência sobre as igualdades relativas:
De qualquer forma é preciso perguntar-se sobre o nível a que a igualdade pode ser alcançada. Ela pode ser alcançada na miséria de todos, por exemplo. Se em uma situação X, A tem 0 e B também tem 0, e na situação Y, A tem 1000 e B tem 100; a igualdade estrita defenderia a situação X
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como a mais igual. Por isso é forçoso considerar que há alguns princípios agregados à demanda por igualdade, que devem considerar a utilidade gerada. Usar o critério maximin é uma forma de interpretar a proposta de John Rawls, como um tipo de justiça social, perseguindo a igualdade até que chegue a ser prejudicial aos inicialmente interessados. Outra forma, é deixar as desigualdades que forem vantajosas para suas vítimas, a título de incentivo para o trabalho, diminuição do risco, etc. Se a igualdade for vista somente sob a noção da redistribuição, pode-se intercambiar os princípios da igualdade e da eficiência, atuando contra a maximização do utilitarismo. O importante é constatar que a complexidade analítica e empírica dessa questão é grande, e não precisa ser solucionada aqui. Porém há um ponto simples: nenhuma visão da igualdade pode ser simplesmente uma visão de igualdade, ela deve ver a igualdade dentro de limites, acima de algum patamar. A igualdade mesma pode ser tanto para o bem quanto para o mal, é um conceito equívoco que pode ser usado para a pobreza total ou para a riqueza universal.59
Aproveitando o ensejo da referência a Amartya Sen, é interessante observar outro estudo deste autor sobre igualdade.
Sen argumenta que há sérias limitações em três tipos particulares de igualdade que tentam responder, sob o aspecto da filosofia moral, à questão: igualdade do quê? Tanto a igualdade utilitarista (utilitarian equality), quanto a igualdade da utilidade total (total utility equality) e a igualdade Rawlsiniana (Rawlsian equality) falham, de uma forma ou de outra, na tentativa de construir uma teoria adequada para responder à questão formulada. Mesmo a combinação delas é insuficiente para esse intento. Em decorrência desta constatação, Sen apresenta uma formulação alternativa de igualdade que entende merecer maior atenção.
O autor observa que, para a igualdade utilitarista, a importância moral das necessidades é baseada exclusivamente na noção de utilidade e, portanto, a distribuição deve ser de acordo com este fundamento. O problema é que não são levadas em conta outras diferenças, que não a de utilidade, entre as pessoas. “Mesmo quando a utilidade é aceita como a única base moral de importância, o utilitarismo falha em capturar a relevância da vantagem geral como requisito de igualdade”60. A segunda corrente, a total utility equality, também referida como o welfarismo do utilitarismo, “encontraria expressão no critério de ótimo de Pareto, que justamente por basear-se em utilidades, e conseqüentemente em preferências,
59 RAE, D. W. Equalities, p. 128-129.
60 SEN, Amartya. Equality of what? Disponível em:
revelar-se-ia um critério além de insuficiente, informacionalmente inadequado para a avaliação de estados sociais alternativos”61, conforme destaca Célia Lessa
Kerstenetzky sobre os estudos de Sen.
Quanto ao rawlsianismo, em relação ao utilitarismo apresentaria a vantagem de propor uma visão mais plural de valor, expressa na categoria de bens sociais primários, cujo propósito seria captar a dimensão de liberdade real que os indivíduos possuem em uma sociedade para realizar suas diferentes concepções de vida, e cuja distribuição deve ser o mais igualitária possível (ver Rawls, 1971). Fracassaria, entretanto, na capacidade de dar expressão ao déficit de liberdade efetiva dos indivíduos desfavorecidos que estiveram expostos à condição de destituição continuada ou à incapacidade física ou mental. A igualdade na distribuição de bens primários não atenderia a estes possuidores de carências especiais que, em relação aos demais, apresentam diferenciadas e desfavoráveis taxas de conversão de bens primários em liberdades efetivas; a demanda por eqüidade não satisfaria a demanda por justiça.62
Célia Lessa observa, além das falhas apontadas por Sen, a “excessiva ambição universalista”63 destes sistemas de filosofia moral.
Sen usa o exemplo do deficiente para ilustrar a insuficiência das teorias citadas. Parece ser justamente esta sua principal preocupação, os excluídos. Ele lembra que se os seres humanos fossem bastante parecidos uns com outros, não haveria grande problema no enfoque sobre os bens primários de Rawls. A proposta de Sen recai no deslocamento do foco dos bens para as pessoas, para o que os bens podem fazer pelas pessoas. Sua basic capability equality apresentaria a mesma dificuldade da teoria de Rawls, a aplicação dependente-cultural, mas sem o fetichismo presente nesta. “De fato, igualdade de habilidade básica pode ser vista, essencialmente, como uma extensão da abordagem Rawlsiniana em um direção não-fetichista ”64. O enfoque de Sen é para o fazer e para o ser, antes do ter, como
constata Kerstenetzky: “Sen reconhece em análises recentes uma ênfase crescente na avaliação das necessidades básicas, incluindo renda, saúde, educação,
61 KERSTENETZKY, Celia Lessa. Desigualdade e Pobrezas: Lições de Sen. Disponível em:
<http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0102-69092000000100008&script=sci_arttext&tlng=pt> Acesso em: 09 out. 2007, p. 3.
62 Ibid., p. 4. 63 Ibid., p. 3.
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expectativa de vida, e na construção de indicadores sociais que transcendem o indicador de renda”65.
Fica a lição de Amartya Sen, sobretudo quanto ao método, residente na preocupação em colaborar com a solução dos dilemas e problemas que a humanidade confronta, que refuta pretensões universalistas e oferece um entendimento parcial e inacabado, mas que considera as diferenças culturais e centra a atenção na pluralidade das condições de vida, e não na mercadoria, com o devido destaque ao problema da pobreza e da desigualdade, servindo como auxílio na compreensão da realidade.
1.2 As possibilidades oferecidas pela nova abordagem da igualdade
A primeira conclusão de Rae constata que “a simples noção de igualdade é muito simples para atender a qualquer sociedade. As estruturas das sociedades humanas são complexas, exigindo que a igualdade também seja abordada de forma complexa para atingir essas estruturas na prática”66. Não há, porta nto, uma igualdade, mas diversas igualdades.
Daquelas cinco categorias mostradas, pode-se gerar inúmeras combinações de igualdade. As diferentes noções de igualdade podem convergir na prática. A convergência de todas estas qualidades em um conjunto de políticas ajuda, em parte, a explicar a complexidade confusa de nosso pensamento sobre o Estado de bem-estar, e também ajuda esse Estado a resistir às críticas baseadas na falha em promover a igualdade de qualquer forma. Na verdade não há um amálgama entre essas diferentes formas de igualdade. As diferenças apontadas servem para indicar que, sob determinadas contingências, as diferentes formas de igualdade podem encontrar satisfação comum em um programa.67
Das escolhas entre as diferentes igualdades, umas são mais fortes e englobam as mais fracas. Pode haver também uma exclusão mútua, um tipo de igualdade exclui outro, são igualdades antagônicas. Por exemplo, a igualdade referente ao lote exclui
65 KERSTENETZKY, C. L. op. cit., p. 5-6. 66 RAE, D. W. Equalities, p. 144.
a igualdade referente à pessoa; a igualdade de meios exclui a igua ldade de perspectivas, e versa; a igualdade marginal exclui a igualdade global, e vice-versa.68
Deve ser levado em conta aquilo que Rae chama de igualdade de Sísifo. A igualdade em bloco, por exemplo, pode ter variados critérios, resolvida uma diferença, há outras. Há sempre, também, o risco de se inverter as posições na relação de desigualdade, permanecendo, por óbvio, “a desigualdade, o que seria o êxito extremo de uma ação afirmativa, por exemplo. A solução deveria ser considerar a igualdade simples entre indivíduos, que acabaria por resolver o problema de diferenças entre blocos, em última instância”69.
Voltemos a atenção àquelas três questões apresentadas no início da análise de Douglas Rae:
Igualdade é o nome de um programa coerente ou é o nome de um sistema de reivindicações antagônicas sobre a sociedade e o governo?
Todos louvam a idéia de igualdade, mas a desigualdade persiste. Como explicar essa desconexão?
A igualdade é a mais simples e abstrata das noções, mas os usos e costumes do mundo são irremediavelmente concretos e complexos. Como poderia, em tese, a primeira controlar os segundos? 70
Em apertada síntese, estas são as respostas71 alcançadas por Rae em sua análise:
Sobre a primeira questão podemos responder que há variadas igualdades, algumas convergentes e outras mutuamente excludentes, assim como há graus diferentes de acordo com a situação enfrentada, que as caracterizam como mais fortes ou mais fracas. A própria desigualdade tem um papel importante em promover a incompatibilidade entre as diferentes igualdades. De qualquer forma é possível reverter as diferenças oriundas da desigualdade através de mudanças igualitárias. É também possível compor as diferenças entre as igualdades, situação em que se faz importante observar como as escolhas se encaixam na “gramática” da igualdade. Qualquer conclusão que desconsidere a complexidade do assunto, como foi alertado, deve ser tida como simplista e incompleta.
68 RAE, D. W. Equalities, p. 136-140. 69 Ibid., p. 141.
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A resposta à segunda questão tem a ver com a complexidade mostrada na resposta ant erior, levando à conclusão de que sempre haverá algumas desigualdades, pois deve haver escolha por algumas igualdades, o que excluem outras. Muito já se falou e se fez em nome da igualdade. Se o conceito simples fosse aplicado teríamos uma sociedade “E”, mas a desigualdade persiste. Talvez a sociedade devesse alterar seu perigoso e caro ideal por um outro, mais tranqüilo e barato. A própria escolha entre as igualdades acaba por vitimar o ideal perigoso (da igualdade geral e simples) antes de ser colocado em prática.
A terceira resposta vincula-se ao motivo para amansar a igualdade. Não é necessário um motivo muito poderoso para explicar porque uma concepção de igualdade vigorosamente radical não predominou na história. Também não é preciso entender que o uso de uma igualdade mais restrita (ou mais fraca) seja resultado de uma conspiração de uma classe dominante. Este é o lugar comum. É preciso lembrar que isso sempre ocorreu, as idéias predominantes são as idéias da classe dominante. É preciso lembrar, também, que um tipo de igualdade universal é integrante do padrão de dominação que Marx e Engels tinham em mente: “Cada nova classe que substitui a classe dominante anterior é compelida, simplesmente para atingir seu objetivo, a apresentar seu interesse como o interesse comum da sociedade. [...] Cada nova classe obtém a dominação numa base maior que a classe dominante anterior”72.
Longe de contradizer Tocqueville, esses autores concordam na marcha em direção à igualdade como um caminho histórico. Um sistema de igualdades estruturalmente gradativo poderia servir, admiravelmente, como meio ideológico dessa progressão.
Por fim, pode ser corretamente observado – pelo rico e pelo pobre – que a igualdade radical paira sobre a estrutura estabelecida da sociedade e da complexidade. Somente apagando o pluralismo social, atacando a divisão do trabalho, centralizando a distribuição em grau sem precedente e inimaginável, eliminando todas as marcas que distinguem um status ou um pedaço de terra ou um bebê de outro, ignorando ou eliminando todas as diferenças entre as necessidades humanas, tornando homogêneos todos os objetivos do homem, confundindo todos os gostos pessoais, insistindo nos absolutos – somente assim pode a mais radical igualdade ser colocada em prática. É uma perspectiva pouco animadora.
A resposta, portanto, à terceira questão, é negativa. A igualdade mais simples e abstrata não pode controlar os usos e costumes do mundo, irremediavelmente concretos e complexos. Somos sempre confrontados com mais de um significado prático de igualdade, sendo que a própria igualdade não consegue fornecer uma base para escolher entre eles. A questão sobre “qual igualdade?” nunca será respondida simplesmente insistindo na igualdade. É isto que procuramos deixar consubstanciado nesta análise, que tem uma outra implicação. O intelecto resiste à igualdade através de idéias contrapostas, como eficiência, liberdade e ordem. Nas atuais circunstâncias, é mais inteligente escolher a única idéia que é mais poderosa que ordem ou eficiência ou liberdade na resistência à igualdade. Esta idéia, é claro, é a própria igualdade.
1.3 Considerações sobre a abordagem de igualdades
Com o estudo sobre o tema igualdade exposto, tem-se os instrumentos para prosseguir a pesquisa de forma mais consiste nte, considerando as inúmeras possibilidades concretas de igualdades, bem como os critérios que delimitam o resultado obtido pelas políticas sociais postas em prática, de modo a alcançar um melhor entendimento do caso brasileiro da desigualdade social. E, principalmente, a partir da nova compreensão da complexidade que o tema evoca, será possível avaliar metodologicamente o fenômeno pesquisado, a partir dos parâmetros propostos na obra estudada, auxiliando a encontrar uma interpretação coerente da realidade social brasileira.
É possível, portanto, conceituar a desigualdade como a ausência de determinadas igualdades, ou, por outro ângulo, como a preferência por igualdades antagônicas àquelas que julgamos mais justas. Reiterando a necessidade de uma abordagem multidisciplinar do tema, desde já, fica definida que a análise do aspecto social está intrinsecamente vinculada ao aspecto econômico. Não se pode aventar uma desigualdade concreta, como no caso brasileiro, de forma estanque, ao ponto de desconsiderar a materialidade, o estreito vínculo entre a propriedade e o status
social, que não se confundem, mas interagem profundamente. Uma forma de diferençá-los refere-se à abrangência. Pode-se dizer que o aspecto social é mais abrangente, com maior gradação e mais complexo, ultrapassando a classificação de acordo com uma faixa de renda e abrangendo elementos imateriais.
Com base no estudo de Rae, pode-se antecipar que a escolha por um programa como o Bolsa Família, além de recair entre as opções de políticas sociais universalistas e focalizadas, vincula-se a um determinado tipo de igualdade, a igualdade em segmento, trazendo à tona questões a serem discutidas no último capitulo do presente estudo.
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portanto, a necessidade de firmar as bases jurídicas do tema igualdade, vislumbrando a análise de caso enquadrada ao mandamento constitucional. Com esse intuito é retomado o estudo de Celso Antônio Bandeira de Mello.
1.4 O Conteúdo Jurídico do Princípio da Igualdade
Como inicia Celso Antônio: “Rezam as constituições – e a brasileira estabelece no art. 5º, caput – que todos são iguais perante a lei.”73, e já esclarece a unanimidade de que a própria lei não pode ser editada em desconformidade com a isonomia. Ou seja, não causa dúvida em sua aparente simplicidade o princípio da igualdade.
Contudo, o problema está justamente no caráter genérico do enunciado. Tampouco a já consignada afirmação aristotélica dá solução às indagações evocadas desta generalidade. Pelo contrário, exige descobrir quem são os iguais e os desiguais nela estabelecidos? Além disso, outras questões são apresentadas: qual o critério legítimo para definição das situações que merecem tratamento desigual? “Se as leis nada mais fazem senão discriminar situações para submetê -las à regência de tais ou quais regras”, como coadunar essas discriminações com o princípio isonômico.74
Buscar maior precisão e descobrir a razão para que um discrímen seja legítimo em um caso e em outro não, estão entre os objetivos do autor. Em suma, “quando é vedado à lei estabelecer discriminações?”75
Antes da resposta, é preciso desfazer algumas suposições equivocadas. Após citar vários exemplos de situações que permitem a diferenciação “em razão da raça, ou do sexo, ou da convicção religiosa (art. 5º caput da Carta Constitucional)”, Mello mostra que o elemento de diferenciação pode estar nas pessoas ou situações, não sendo, portanto, nestas que se encontra a vedação ao princípio da igualdade. Os valores protegidos contra desequiparações odiosas, de “gerarem, só por só, uma
73 MELLO, C. A. B. O Conteúdo Jurídico do Princípio da Igualdade, p. 9. 74 Ibid., p. 11.
discriminação”.76 Ou seja, deve haver uma correlação lógica com a diferenciação procedida, como no exemplo:
Suponha-se hipotético concurso público para seleção de candidatos a exercícios físicos, controlados por órgãos de pesquisa, que sirvam de base ao estudo e medição da especialidade esportiva mais adaptada às pessoas de raça negra. [...] E nenhum agravo existirá ao princípio da isonomia na exclusão de pessoas de outras raças que não a negra. A pesquisa proposta, perfeitamente válida, justificaria a diferenciação estipulada.77
Com a finalidade de encontrar a resposta para a questão apresentada, Bandeira de Mello indica três critérios para o reconhecimento da afronta à isonomia: 1) investigar o que é adotado como critério discriminatório; 2) verificar o fundamento lógico da desigualdade proclamada; e 3) analisar se a correlação lógica em abstrato respeita, no caso concreto, os valores constitucionalmente protegidos. É importante que a diferenciação atenda a esses três aspectos conjuntamente.78
Sobre o primeiro aspecto, o fator de discriminação, considerando a generalidade da lei, esta não pode ter, em abstrato, como destinatário um indivíduo. Se pretender atingir um indivíduo, este deve ser indeterminado e indeterminável ao tempo de sua edição. Sobre a questão do tempo, esclarece que esse fator, de per si, é neutro, podendo-se diferençar a sucessão de situações ocorridas em determinado lapso temporal.79 Em resumo:
É simplesmente ilógico, irracional, buscar em um elemento estranho a uma dada situação, alheio a ela, o fator de sua peculiarização. Se os fatores externos à sua fisionomia são diversos (quais os vários instantes temporais) então, percebe-se, a todas as luzes, que eles é que se distinguem e não as situações propriamente ditas. Ora, o princípio da isonomia preceitua que sejam tratadas igualmente as situações iguais e desigualmente as desiguais. Donde não há como desequiparar pessoas e situações quando
nelas não se encontram fatores desiguais. E, por fim, consoante averbado insistentemente, cumpre ademais que a diferenciação do regime legal esteja correlacionada com a diferença que se tomou em conta.80
O segundo aspecto é o elemento central da matéria: é preciso que exista uma adequação racional entre o tratamento diferenciado e a razão que lhe dá suporte. Se
76 MELLO, C. A. B. O Conteúdo Jurídico do Princípio da Igualdade, p. 18. 77 Ibid., p. 16.
