4. O PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA
4.3 LIMITES DO PROGRAMA
Os resultados apresentados são baseados em pesquisas. Contudo, ao par destes resultados, o Programa vem sofrendo críticas, algumas pertinentes e outras polêmicas. Esta avaliação crítica é salutar e, como sugerido por Ruth Cardoso e Celia Kerstenetzky, importante para o incremento do Programa, para obter os ajustes necessários, o que de per se já refuta a impermeabilidade característica da focalização friedmaniana.
A crítica mais comum é o caráter assistencialista atribuído ao Programa Bolsa Família, sob a alegação de que ele mantém a família na pobreza e não gera mudanças mais profundas. Esta crítica é manifestada pelas duas linhas ideológicas, pela direita e pela esquerda. É a mesma crítica, ou melhor, problema apontado nas políticas sociais focalizadas. De fato, a crítica teórica e prática podem ser compreendidas pela associação do Programa Bolsa Família à focalização, ou, como foi argumentado ao final do capítulo anterior, à focalização liberal, “mercadocêntrica”, baseada numa visão de justiça social fina.
Importa, portanto, avaliar se os elementos indicados como problemáticos na focalização estão presentes no Programa em análise, tendo em vista seus efeitos, ou se o Programa pode ser visto como uma nova abordagem da focalização.
Resgatemos os pontos críticos da focalização: é tradicionalmente tida como assistencialista ou clientelista; a definição do público-alvo pode gerar baixa auto- estima no grupo beneficiado e é suscetível de não atingir quem realmente necessita; é paliativa, vista como caridade porque não capacita o beneficiário a sair da situação de pobreza, não permitindo que desenvolva sua cidadania, nem propicia o acesso aos direitos sociais universais; o custo de fiscalização do cumprimento dos critérios e condições que o monitoramento do programa exige é alto; pode ser utilizado como fator de atenuação das reivindicações; há uma tendência ao crescimento do grupo beneficiário, pois não afeta as estruturas que permitiriam a diminuição da desigualdade. Estes podem ser apontados como os principais pontos desfavoráveis à focalização.
De fato, se a política pública focalizada tem como característica a determinação de um público-alvo, o Bolsa Família é um Programa focalizado. Contudo, deve ser lembrado que mesmo uma política pública universal, a despeito do termo, tem um grau de delimitação dos beneficiários. A definição do foco nos mais pobres não é o problema, pelo contrário, é uma opção necessária, como nos indica Ruth Cardoso358, mas é preciso que seja estimulado o engajamento dessa população,
além de outros elementos que se relacionam mais à metodologia da utilização da política focalizada, como já vimos. A autora destaca a importância da participação da comunidade local, pois esse envolvimento, além de outras vantagens, possibilitaria a preservação da auto-estima dos beneficiários frente ao restante da comunidade.
Em relação à focalização, os critérios do Bolsa Família são bastante simples e claros, e, como já mostrado, o público beneficiado corresponde ao que o Programa tem como alvo. Portanto, o enfoque dado pode ser considerado como uma definição do problema prioritário, e não como residualismo ou caridade, a considerar que além dos critérios bem definidos e do objetivo claro, exige o cumprimento de condições,
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as chamadas condicionalidades, também simples de serem fiscalizadas. Sobre a participação da comunidade local, a atuação municipal é a mais exigida, apesar da origem dos recursos ser federal, com os papéis mais relevantes na execução do Programa, o que não é exatamente um envolvimento da comunidade, mas, em contrapartida, representa a entidade estatal mais próxima do grupo a ser beneficiado, o que permite maior envolvimento das comunidades locais e facilita o acompanhamento do processo pelos cidadãos. Recorde-se, também, que a pesquisa citada indica que o efeito na auto-estima das famílias beneficiadas tem se mostrado positivo.
Celina Souza aponta que há uma tendência em transferir a gestão das políticas sociais universais para os governos locais, que vem se concretizando desde a Constituição de 1988. Porém observa que, “em contraste com o que aconteceu com as políticas de saneamento, habitação e assistência social, os governos locais responderam positivamente aos incentivos à municipalização da saúde e da educação”359. Isto porque, conforme a autora, houve injeção de recursos federais
para a educação e saúde, além da previsão de penalidades no caso de descumprimento das metas. Celina vislumbra uma nova tendência, fortalecida com a criação do MDS: o deslocamento da ênfase nas políticas sociais universais providas pelos municípios para programas de transferência de renda centralizados na instância federal360. Trata-se, aqui, de uma clara alusão ao Programa Bolsa Família. De qualquer forma, ela conclui que ainda é cedo para saber se há sustentatibilidade na governança local, pois esta instância ainda se mostra dependente dos recursos federais, além do problema da grande disparidade existente entre os mais de cinco mil municípios. Por outro lado, indica que há maior envolvimento das comunidades locais com essa transferência de gestão.
Talvez seja este o ponto mais vulnerável do Bolsa Família, que depende do amadurecimento do âmbito municipal para enxergar no Programa uma fonte de desenvolvimento social, e buscar estimular o envolvimento das comunidades locais. Entretanto, para isso, talvez algumas regras devam ser alteradas, a fim de propiciar
359 SOUZA, Celina. Governos locais e gestão de políticas sociais universais. São Paulo em
Perspectiva, São Paulo, n. 18: p. 27-41, 2004, p. 35.
maior flexibilidade local, a considerar o alto grau de centralização federal dos recursos e no desenho do Programa.
Não seria exagero afirmar que o impacto na educação talvez seja o resultado mais significativo do Programa Bolsa Família. A importância da educação é inquestionável, a considerar que a necessidade de investimento nessa área está presente na quase totalidade dos estudos sociais sobre a problemática dos países subdesenvolvidos. O resultado do Programa sobre a educação não foi mencionado devido a sua importância, que merece ser destacada.
Relacionado como efeito do Bolsa Família, é indicado o aumento da freqüência escolar, uma das condicionalidades do Programa, que acaba por influenciar diretamente outros resultados verificados nas PNADs: a redução do trabalho infantil e a ampliação do acesso ao ensino, fenômenos que indubitavelmente abrem novas oportunidades para os mais pobres da população.
Nos estudos mencionados é destacada a repercussão que o Bolsa Família pode ter na estrutura social através do incremento da participação da população na educação, um dos temas recorrentes quando se fala em problema estrutural do Brasil. Ou seja, se é notada uma repercussão imediata do Programa em outras áreas, na questão educacional tem-se também uma perspectiva de impacto positivo para o futuro, afinal, a despeito da existência de vários outros problemas na educação pública, torna-se necessário, no mínimo, que a criança e o adolescente freqüentem a escola regularmente, para que outras medidas de melhoria educacional possam ser concretizadas, e nessa condição o Bolsa Família colabora de forma eficaz.
Se os direitos sociais universais, que estão associados ao Estado de bem-estar, e fazem parte da formação da cidadania, o acesso à porta de entrada desses direitos, que é a educação, deve caracterizar o ponto principal de uma nova abordagem do Programa Bolsa Família. Como uma política pública social focalizada sim, mas não liberal ou “mercadocêntrica”, mas que pode ser vista sob a quarta alternativa proposta por Celia Lessa, a da:
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concepção espessa com ênfase na focalização: alocação redistributiva de recursos para geração de oportunidades sociais e econômicas para os grupos sociais em desvantagem relativa — cenário hipotético, porém plausível.361
Corroborando a possibilidade dessa nova abordagem, em artigo, cujo tema é “Educação para todos”, Dalmo Dallari, destaca a validade do Bolsa Família para a garantia do acesso à escola:
É evidente que ainda existe muito por fazer para que se possa dizer que no Brasil o direito à educação está assegurado para todos, com igualdade de oportunidades e de qualidade. Mas a par da identificação das deficiências e da busca de meios para superá-las, é também importante saber que já está sendo feito um trabalho muito sério, com reconhecimento internacional, havendo grande interesse, inclusive, por programas que o Brasil vem desenvolvendo na área da Educação e que devem ser mantidos e incentivados, sem quebra de continuidade.
[...]
Outro programa apresentado, despertando também enorme interesse, foi o Bolsa Família. [...] O número de famílias já incluídas nesse programa atinge 11 milhões, somando 14 milhões de crianças, cuja freqüência à escola é constantemente monitorada, para impedir o desvio de recursos e para garantir às crianças o efetivo acesso à educação.362
Tem-se, portanto, que a informação363 de que o Bolsa Família não tem orientação
educacional não é precisa, pois, além dos resultados já analisados, as pesquisas indicam que a freqüência escolar aumentou nas famílias participantes do Programa.
Sobre a crítica mais comum, a do assistencialismo, uma outra justificativa para o caráter assistencial do Programa, que não deve ser confundido com assistencialismo (como já apontado por Ruth Cardoso), tem amparo constitucional, a considerar que a assistência social foi abrangida pela previdência social364. Em um raciocínio bastante simples e nem por isso incorreto, o Programa pode ser visto como assistencial porque grande parte da população precisa dessa assistência mínima. Mesmo se atribuirmos esse caráter ao Programa, os resultados estão repercutindo em diminuição da desigualdade, aumento da dignidade, formando base para uma
361 KERSTENETZKY, C. L. Políticas Sociais: focalização ou universalização?, p. 572.
362 DALLARI, Dalmo de Abreu. Educação para todos. Jornal do Brasil, Rio de Janeiro, 24 fev. 2007, p. A9.
363 WEISSHEIMER, M. A. Bolsa Família. p. 56. 364 Ibid., p. 56.
reestruturação da produtividade de considerável número de cidadãos que se encontram na extrema pobreza.
Por outro lado, ainda qua nto ao aspecto educacional, em recente matéria veiculada no jornal Folha de S. Paulo, é constatado um menor índice de aprovação escolar nas famílias beneficiadas pelo Programa, de acordo com pesquisa do Ministério de Desenvolvimento Social. Contudo, para Rômulo Paes de Sousa, secretário de avaliação do ministério, o resultado era "esperado", diante das chances históricas de sucesso escolar das famílias beneficiadas, "embora não desejável". "Essa é uma avaliação preliminar, o mais importante é acompanhar o comportamento dessas famílias ao longo do tempo"365.
Seguindo a análise, é interessante avaliar se além do impacto na educação, o Programa Bolsa Família é, efetivamente, um Programa de transferência de renda.
Outra matéria, agora baseada na Pesquisa Mensal de Emprego (PME), de 2006, do IBGE, foi constatada a queda do ritmo de desigualdade proporcionada pelo Bolsa Família. Segundo a análise de alguns pesquisadores, como Ricardo Paes de Barros e Mirela de Carvalho, do IPEA, a redução da desigualdade, ocorrida principalmente de 2001 a 2005, dá sinais de que está diminuindo de ritmo, isto porque no ano de 2005 praticamente não houve mudança no grau de concentração de renda do trabalho nas seis principais regiões metropolitanas. O mesmo aconteceu com a miséria: depois de um período de queda até 2005, o percentual de trabalhadores abaixo da linha de miséria parou de cair em 2006. É esclarecido que a PME (Pesquisa Mensal de Emprego) do IBGE tem a vantagem de ser mais atualizada do que a PNAD, mas possui a desvantagem de se referir apenas aos rendimentos do trabalho em seis regiões metropolitanas. Quanto ao Bolsa Família há uma suposição de que a meta alcançada em 2006, de 11 milhões de famílias beneficiadas, está próxima do limite para a contribuição do Programa na continuidade de queda da desigualdade.366
365 SALOMON, Marta. “Crianças com Bolsa Família têm menor aprovação escolar”. Folha de S.
Paulo, 19/05/2007.
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Essa análise sobre a desaceleração da queda da desigualdade aponta para duas conclusões: primeira, o Programa Bolsa Família está chegando ao seu limite; segunda, bastante óbvia e repetidamente destacada, um programa social sozinho é incapaz de efetivar as transformações necessárias. Dessas conclusões decorre a necessidade de, concomitantemente, reestruturar o Programa Bolsa Família e ampliar as políticas públicas sociais, a fim de, ao menos, manter a tendência de diminuição da desigualdade. Entretanto essas medidas também não seriam suficientes para, mesmo num prazo longo, o Brasil alcançar o patamar de outros países com o mesmo porte econômico, no que tange às desigualdades econômicas. Entende-se, portanto, que a queda do ritmo de desigualdade aponta para a necessidade de reestruturação do Programa, sem desqualificá-lo, bem como para a carência de um plano nacional.
Uma das mais freqüentes críticas diz respeito ao fato de que é apurado um gasto muito maior fora dos programas sociais. Na realidade, não configura uma crítica ao Programa Bolsa Família, podendo ser visto como um aspecto positivo do Programa, pois ele gasta poucos recursos diante do que é gasto com juros367, praticamente o dobro do que é investido em programas sociais e em benefícios da Previdência. Sobre esse desnível da despesa é apontado, ainda, que os 10% mais ricos do país, que têm dinheiro aplicado a juros, obtiveram um rendimento médio real (acima da inflação) de 65,8% no período de 2001 a 2004. Já os 20% mais pobres, que vivem da renda do trabalho, tiveram neste período, um aumento de renda de 19,2%. Portanto, a renda do trabalho dos 20% mais pobres cresceu menos de um terço do aumento de renda daqueles 10% mais ricos.
Os dados usados para a comparação foram apresentados pelo economista Márcio Pochmann, um dos organizadores do Atlas da Exclusão Social, crítico não do Programa Bolsa Família propriamente, mas da priorização de outros setores em detrimento dos programas sociais, tanto que o pesquisador destaca que os recursos destinados ao Bolsa Família não chegaram a 0,3% do PIB de 2004, ao passo que “aproximadamente 20 mil famílias, credoras de títulos públicos, receberam algo próximo de 7% do PIB em juros – o que ele considera que, concretamente, é um
programa de transferência de renda para os ricos”368. Ou seja, é apontado que, a despeito de não existir de fato o que Pochman chama de “programa de transferência para ricos”, mesmo confrontado com os programas sociais oficiais, a despesa efetiva do país é tida como um gasto estatal em favor dos ricos. Contudo, como lembra Weissheimer, isso não impediu que a renda dos mais pobres crescesse no período pesquisado, o que pode conferir ao Programa Bolsa Família o atributo de “Programa de transferência de renda para o pobre”.
Se há uma premente carência de reforma fiscal e monetária, que certamente poderia atingir mais profundamente a desigualdade econômica e social, é também imprescindível a expansão de programas sociais como o Programa Bolsa Família, pois estamos bastante distantes da conjuntura para uma ampla, profunda e imediata reforma política, fiscal, monetária, jurídica e educacional, que permitiria a necessária reestruturação em prol da igualdade. Deve ser entendido, portanto, que qualquer passo dado naquela direção, ainda que tímido, é já um passo na direção mais justa, posto que menos desigual.
Afora a necessidade de reformas estruturais coordenadas por um plano nacional que configure um novo modelo de desenvolvimento para o país, sob a premissa da diminuição da desigualdade econômica e social – medida que indubitavelmente geraria muito mais resultados que qualquer programa social isolado ou em conjunto –, tem-se que as principais críticas recaem não sobre a necessidade de uma política como o Bolsa Família, mas sobre saber se este configura-se, ou não, como instrumento apropriado para a diminuição da desigualdade.
Outro aspecto destacado sobre o Programa é que com um custo de 1/20 do despendido com o INSS, o Bolsa Família, ao lado do Benefício de Prestação Continuada (BPC), contribuiu com quase um terço para diminuição da desigualdade no período analisado pelas PNADs (2001 a 2004). Reafirmando: mesmo a crítica mais aguda, a do assistencialismo feita pela direita e pela esquerda, não pode refutar a necessidade da existência de uma política pública de transferência de renda, pelo contrário, apontam a necessidade de outras políticas públicas sociais,
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dando destaque para aquela que cuidar do salário do trabalhador, sem dúvida também imprescindível.
Até mesmo o Banco Mundial anota em relatório que “oportunidades iguais facilitam redução da pobreza e crescimento econômico”. A partir da constatação sobre o comparativo do aproveitamento do investimento feito em países com diferentes graus de desigualdade, o relatório do Banco Mundial para políticas de desenvolvimento e de redução da pobreza, conclui:
Políticas que levam a maior eqüidade – e, em conseqüência, a menor desigualdade econômica e social – tendem a reduzir a pobreza de duas maneiras: diretamente, pela expansão de oportunidades para os pobres, e indiretamente, pelo maior nível de desenvolvimento sustentado.369
Atestando aquilo que vem sendo propugnado sobre a necessidade de expansão concomitante dos programas universais e focalizados, baseado em dados da última PNAD, tem-se a seguinte conclusão dos autores das primeiras análises desta pesquisa:
Há duas fontes para a redução da desigualdade de 2001 a 2006. A primeira é uma redução paulatina da concentração da renda do trabalho. Sendo a renda do trabalho responsável por 76% da renda das famílias, seu comportamento é fundamental na determinação da desigualdade da renda total.
Uma segunda é uma redução na concentração da renda da seguridade social, que resulta de um aumento no peso dos benefícios previdenciários indexados ao salário mínimo. Há também aumento no peso e uma forte desconcentração da categoria “outras rendas”, onde se encontra o programa Bolsa Família.
Reduções continuadas e duradouras na desigualdade envolvem melhorias em duas frentes: tanto em uma melhor distribuição da renda do trabalho, como em um sistema de seguridade que transfira renda dos mais ricos para os mais pobres. E, de acordo com a PNAD, desde 2004, o Brasil vem conseguindo avançar de forma consistente nas duas frentes.370
Pelo exposto, a despeito dos resultados positivos que vem gerando, deve-se concluir que o Bolsa Família não é o instrumento adequado para a diminuição da desigualdade, uma vez que ainda não é parte integrante do necessário plano nacional de desenvolvimento social e econômico, e isoladamente não conseguirá
369 KUNTZ, Rolf. Igualdade é o novo lema do BIRD. O Estado de S. Paulo, 21 set. 2005, p. B3. 370 POCHMANN, M. et. al., PNAD 2006 Primeiras Análises, p. 25.
dar maiores passos para a diminuição da desigualdade, além de possuir um papel secundário, de complementação das políticas sociais universais. Contudo, mesmo diante da necessidade de uma série de outras medidas importantes a serem implantadas, deve-se reconhecer, por enquanto, que é o único Programa de transferência de renda para o miserável. E não o é por caridade, mas porque não se pode refutar que após séculos de um processo de concentração de renda, pela primeira vez na história do país, alcançou-se um pálido indício de reversão desse processo, com o qual o Programa Bolsa Família teve colaboração decisiva. Há problemas, como visto, mas que podem e devem ser corrigidos, desde que a proposta do Programa se mantenha em diminuir a desigualdade e atender aos mais pobres, pois, como foi verificado, a discussão política deve girar em torno dos objetivos democraticamente estabelecidos em nossa Constituição, sendo um dos objetivos fundamentais “erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais”.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Vimos que a idéia de igualdade é equívoca, não se limitando ao conceito simples e direto da igualdade entre dois termos, acepção restrita que em determinadas situações pode até mesmo agravar as diferenças entre pessoas e grupos. Dessa multiplicidade de significados, destaca-se que é preciso observar a necessidade de ter em conta a complexidade da realidade que se busca tornar menos injusta, possibilitando a escolha de um determinado tipo de igualdade ou a combinação de tipos diversos dentre as variadas categorias. Assim, para alcançar, de fato, o problema da desigualdade social, importa mais verificar qual o tipo de igualdade pode produzir um melhor resultado diante de determinada realidade histórica, ou seja, qual tipo de política pública social atingirá materialmente o problema, afastando o formalismo da isonomia estrita que possibilitasse a justificação da situação desigual.
Decorrente dessa análise conceitual é possível avaliar a importância de nossos mandamentos constitucionais, bem como constatar o acerto de que não se deve