UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS
FACULDADE DE EDUCAÇÃO
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO
MIRIAN ELIZABET HAHMEYER COLLARES
COMBATE À POBREZA: A EDUCAÇÃO E O PROGRAMA
BOLSA FAMÍLIA
CAMPINAS
2014
vii
ABSTRACT
The current research is regarding the paths that led Brazil to the construction of a specific model of policy for fighting and eradicating poverty and its relation to the other social policies, it associates qualitative and quantitative methodologies though the construction of analytical frameworks and the analysis of indicators related to Brazil´s Bolsa Família Program; it reviews theoretical references contextualizing the appliance of social policies; it conceptualizes poverty in different scenarios and periods of time, emphasizing the different options adopted (models of minimum income policies or negative income tax ) in countries of different tradition in social policies; and it contextualizes the Brazilian option for income transfers with conditionalities policy, with acquisition and selection of social indicators associated to the Program and their relation to the Brazilian educational system.
RESUMO
O presente trabalho trata da investigação sobre os caminhos que levaram o Brasil à construção de um modelo específico de política de combate e/ou erradicação da pobreza e suas relações com as demais políticas sociais, associando metodologias qualitativas e quantitativas, pela construção de quadros analíticos e análise de indicadores resultantes das estratégias adotadas pelo Programa Bolsa Família; revisão bibliográfica contextualizando a implantação das políticas sociais; conceitualização de pobreza em diferentes épocas e cenários, evidenciando as diferentes opções adotadas (modelos de políticas de Renda Mínima ou Imposto Negativo) em países de diferentes tradições em políticas sociais; contextualização da opção brasileira por políticas de transferência de renda com condicionalidades, com coleta e seleção dos indicadores sociais vinculados ao Programa e suas relações com o sistema educacional brasileiro.
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SUMÁRIO
Introdução ... 28
Capítulo 1 ... 34
CONTEXTUALIZAÇÃO ... 34
1.1 - A construção do conceito/concepção de pobreza ... 36
1.2 - O cenário internacional do pós-guerra até a década de 1960 ... 42
1.2.1 - Principais contextos políticos implantados até os anos 60 ... 50
1.3 - Reestruturação Econômica (décadas de 1970 e 1980)... 52
1.4 - As décadas de virada e início do milênio - de 1990 a 2010 ... 62
1.5 - A pobreza como questão social na América Latina ... 67
1.5.1 - Políticas sociais Latino-americanas ... 75
1.6 - Quadro analítico resultante ... 78
CAPÍTULO 2 ... 82
POLÍTICAS DE COMBATE A POBREZA ... 82
2.1 CONCEITO DE POLÍTICAS DE COMBATE À POBREZA ... 83
2.1.1 - Imposto Negativo ... 85
2.1.2 - Renda Mínima ... 86
2.2 EXPERIÊNCIAS DE PROGRAMAS DE TRANSFERÊNCIA DE RENDA ... 93
2.2.1 - Imposto Negativo dos Estados Unidos da América ... 94
2.2.2 – Programas em países europeus ... 97
A Renda de subsistência alemã... 97
A Renda Mínima de Inserção (RMI) francesa ... 100
2.2.3 - Países da América Latina ... 103
O debate argentino e a criação Asignación Universal por Hijo para Proteción Social em 2009 ... 104
Oportunidad: a estratégia do México ... 107
2.3 - ANÁLISE RESULTANTE ... 110
CAPÍTULO 3 ... 120
PROGRAMAS DE TRANSFERÊNCIA DE RENDA NO BRASIL ... 120
3.1 - POLÍTICAS SOCIAIS ... 121
3.1.1 - O Bolsa Escola ... 132
3.1.2 - Programa Fome Zero ... 135
3.1.3 - O Programa Bolsa Família ... 138
3.2 - ANÁLISE RESULTANTE ... 148
x
3.4 - PERFIL DA POBREZA NO BRASIL ... 154
3.4.1 - Primeira aproximação – Perfil comparativo da população em situação de pobreza (período 2003 – 2011) ... 156
3.4.2 - Segunda aproximação – Perfil das condições de vida das famílias beneficiárias do Bolsa Família a partir dos dados do Cadastro Único/2013 ... 160
3.4.3 - Perfil aproximado resultante ... 162
3.5 - RESULTADOS APRESENTADOS ... 167
3.5.1 - Indicadores Internacionais ... 167
3.5.2 - Indicadores Nacionais ... 171
3.5.2.1 - Acompanhamento das condicionalidades de saúde ... 172
Mortalidade Infantil ... 174
Desnutrição Infantil ... 182
Mortalidade Materna ... 185
Relações entre o Bolsa Família e os indicadores de saúde ... 189
3.5.2.2 - Indicadores de trabalho ... 190
Trabalho Infantil ... 197
Relações entre o Bolsa Família e os indicadores de trabalho ... 200
3.5.2.3 - Indicadores Educacionais ... 203
Defasagem idade-série ... 208
Relações entre o Bolsa Família e os indicadores de educação ... 210
Capítulo 4 ... 213
Educação e o combate à pobreza... 213
4.1 - Marco legal – A constituição do Sistema Educacional Brasileiro ... 214
4.2 - Modelo de financiamento da educação brasileira ... 230
4.3 - O Plano Nacional da Educação (PNE) ... 237
4.4 - Relação entre educação e a pobreza ... 246
Considerações finais ... 248
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Agradecimentos
“Resta esse constante esforço para caminhar dentro do labirinto Esse eterno levantar-se depois de cada queda Essa busca de equilíbrio no fio da navalha Essa terrível coragem diante do grande medo, e esse medo Infantil de ter pequenas coragens.” (Vinicius de Moraes, O Haver) Ao finalizar um doutoramento tão longo, percorrido há mais de 8 anos em meio a tantos percalços pessoais e profissionais, marcado por muitas perdas e ganhos, são tantos os acompanhantes que fizeram parte dessa caminhada que agradecer nominalmente seria reescrever diversas histórias. Ainda assim, algumas pessoas merecem minha consideração direta.
Inicialmente agradeço à minha família e amigos, os quais são a base que me sustentou nesse e em outros momentos vividos. Aos meus filhos, a gratidão pela paciência nas ausências ocorridas; aos meus irmãos, agradeço a torcida e o incentivo; agradecimento especial a Eliane S. Elpo pelas inúmeras e incansáveis “ajudas” e estímulos; aos que se foram deixando a eterna lembrança de suas esperanças em mim.
Gratidão aos melhores amigos: à Glaucia G. de Meneses, à Heloísa H. Monteiro, à Marina Melhado, e outros tantos que com sua amizade, carinho e confiança permitiram e debateram a realização dessa tese.
Agradecimento mais do que devido a minha orientadora Dra. Eloísa M. Höfling pela imensurável compreensão, paciência, dedicação e confiança. Nos momentos mais difíceis, sua orientação e amizade fizeram a diferença entre o abandono e a continuidade do processo. Sem dúvida, esse trabalho só pode ser concluído graças a sua generosidade e disposição, seu auxílio e direcionamento.
Agradeço profundamente aos demais professores do Programa de Pós-graduação em Educação; aos colegas do curso, em especial à Alessandra Canivezi Pereira pela amizade gratuita e incentivadora; aos profissionais da Secretaria da Pós-graduação, em especial à Nadir Camacho que, sempre disposta a ajudar, facilitou o andamento do processo.
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Há ainda outras pessoas que fizeram parte do processo em momentos anteriores e que contribuíram decisivamente para sua finalização: aos professores da UFSC responsáveis pela minha formação inicial; ao Professor Dr. Erni J. Seibel, orientador de minha dissertação de Mestrado e do Trabalho de Conclusão de Curso de graduação, sou grata por sua amizade e sua confiança em mim; ao Professor Dr. Ary C. Minella gratidão pela experiência inicial em pesquisa científica e sua eterna disposição em contribuir; ao Professor Dr. Silvio Coelho dos Santos (in
memoriam), gratidão e saudade de suas inúmeras dicas de pesquisa, além do exemplo a ser
seguido.
Seria muito pretensioso de minha parte achar que lembraria de todos a quem devo gratidão neste momento, então deixo em intenção meu agradecimento a todos e espero de alguma forma levar comigo cada gesto de incentivo e confiança alçados nesse caminho.
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Lista de Figuras
Figura 1 – Principales sintomas em la permanente crisis del Estado de Bienestar 64
Figura 2 – Programas de Renda Mínima na União Europeia 89
Figura 3 – Estrutura do Programa Bolsa Família 147
Figura 4 – Evolução do IDH Brasil de 1980 – 2012 169
Figura 5 – Gráfico de redução da taxa de mortalidade infantil 176
Figura 6 – Quadro comparativo FUNDEF – FUNBEB 233
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Lista de Quadros
Quadro 1 – Teses e dissertações sobre o tema Bolsa Família 29
Quadro 2 - Quadro de implantação de políticas sociais 52
Quadro 3 – Quadro analítico resultante 79
Quadro 4 – Perfil histórico dos IDHs dos países em estudo de 1980 a 2012 111
Quadro 5 - Percentual de crescimento dos IDHs por década (%) 112
Quadro 6 – Composição dos IDHs dos países em estudo em 2012 113
Quadro 7 – Políticas de Combate à Pobreza 117
Quadro 8 – Quadro analítico Brasil 150
Quadro 9 – Gastos do Programa Bolsa Família em relação ao PIB nacional 152
Quadro 10 – Trajetória do Gasto Social por Área de Atuação 153
Quadro 11 – Perfil da Pobreza no Brasil 157
Quadro 12 – Percentuais de evolução dos indicadores que compõem o IDH brasileiro por década
(%) 170
Quadro 13 – Indicadores de Serviços Básicos Domiciliares 177
Quadro 14 - Taxa de mortalidade infantil no Brasil de 1930 a 2010 179
Quadro 15 – Evolução da taxa de mortalidade infantil no Brasil de 2000 a 2013 180
Quadro 16 - Taxa de óbitos infantis (menores de 1 ano) para cada 1.000 nascidos vivos180
Quadro 17 – Tabela de total de famílias beneficiárias e taxa de mortalidade 182
Quadro 18 – Quadro de variação temporal do coeficiente de mortalidade materna no Brasil no
período 2000-2009 188
Quadro 19 – Rendimento familiar 191
Quadro 20 – Rendimento pessoal 192
Quadro 21– Indicadores de Educação 205
Quadro 22 – Tabela de total de famílias beneficiárias e taxa de distorção idade-série209
Quadro 23 – Marco legal da educação brasileira 222
Quadro 24 – Quadro comparativo dos investimentos em educação e no Programa Bolsa Família
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Lista de Gráficos
Gráfico 1 – Linhas de tendência dos percentuais de aumentos dos IDHs dos países da amostra 112
Gráfico 2 - Percentual de aumento do IDH por década nos países da amostra 113
Gráfico 3 - Ajuste de IDH à desigualdade dos países da amostra 115
Gráfico 4 - Variação do gasto social brasileiro no período 2003-2010 154
Gráfico 5 - Evolução dos percentuais de crescimento dos indicadores analisados pelo IDH brasileiro ao longo de 1980 a 2011 (total e por década) 171
Gráfico 6 – Comparação entre a taxa de mortalidade infantil e o número de óbitos infantis 181
Gráfico 7 – Percentual de famílias e de população economicamente ativa no período 2003-2012 193
Gráfico 8 – Percentual de famílias economicamente não ativas e nível de ocupação da população
no período 2003-2012 194
Gráfico 9 - Índices de distorção idade/série dos beneficiários do Bolsa Família entre 2006 e 2012 210
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Lista de abreviaturas e siglas
Acessuas Trabalho Programa Nacional de Promoção do Acesso ao Mundo do Trabalho AFDC Aid to Families with Dependent Children
AIB Ação Integralista Brasileira
AIBF II Avaliação de Impacto do Programa Bolsa Família – 2a rodada Alca Área de Livre Comércio das Américas
AP Ação Popular
Apec Cooperação Econômica da Ásia e do Pacífico ASS Allocation de Solidarité Spécifique
ATA Allocation Temporaire d'Attente
AUHPS Asignación Universal por Hijo para Protección Social
BDTD Biblioteca Digital Brasileira de Teses e Dissertações BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BIEN Basic Income European Network
BIRD Banco Interamericano para a Reconstrução e Desenvolvimento BM Banco Mundial
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social BPC Benefício de Prestação Continuada
BSP Benefício para Superação da Extrema Pobreza BVA Benefício Vinculado ao Adolescente
BVG Benefício Variável Gestante
BVJ Benefício Variável Vinculado ao Adolescente BVN Benefício Variável Nutriz
CadÚnico Cadastro Único
xx
CAPES Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior
CEBRAP Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional de Minas Gerais CEPAL Comissão Econômica para a América Latina
CEPLAR Campanha de Educação Popular CF Constituição Federal
CGAIE Coordenação Geral de Acompanhamento da Inclusão Escolar CGT Organização Sindical Brasileira
CLT Consolidação das Leis Trabalhistas CMI Coeficiente de Mortalidade Infantil CNAS Conselho Nacional de Assistência Social CNE Conselho Nacional de Educação
CNPJ Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica CNSS Conselho Nacional de Serviço Social
COAP Contrato Organizativo de Ação Pública do SUS
Cobradi Cooperação Brasileira para o Desenvolvimento Internacional CONAETI Comissão Nacional de Erradicação do Trabalho Infantil Conasupo Compañía Nacional de Subsistencias Populares
CONEDS Congressos Nacionais de Educação CONSEA Conselho de Segurança Alimentar CPC Centro Popular de Cultura
DIEESE Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos DM Marco alemão
ECA Estatuto da Criança e do Adolescente EICT Earned Income Tax Credit
xxi
ELADBES Estado Latino Americano Desenvolvimentista de Bem-Estar ENBK Estado Nacional de Bienestar Keynesiano
ENEM Exame Nacional do Ensino Médio ESF Estratégia Saúde da Família EUA Estados Unidos da América FHC Fernando Henrique Cardoso
FIES Fundo de Financiamento Estudantil Fincini Fundo de Renda Cidadã para a Infância FMI Fundo Monetário Internacional
FNDE Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
Fundeb Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação
Fundef Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério
FUNRURAL Fundo de Assistência e Previdência do Trabalhador Rural GSF Gasto Social Federal
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ICMS Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicações
Ideb Índice de Desenvolvimento da Educação Básica IDH Índice de Desenvolvimento Humano
IDHAD Índice de Desenvolvimento Humano ajustado à desigualdade INAN Instituto Nacional de Alimentação e Nutrição
INEP Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira INPC Índice Nacional de Preços ao Consumidor
xxii
IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada IPM Índice de Pobreza Multidimensional IRN Imposto de Renda Negativo
JUC Juventude Universitária Católica
LAESER Laboratório de Análises Econômicas, Históricas, Sociais e Estatísticas das Relações Raciais
LBA Legião Brasileira da Assistência LDB Lei de Diretrizes e Bases
LOAS Lei Orgânica da Previdência Social
LOSAN Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional MCP Movimento de Cultura Popular
MDS Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome MEB Movimento de Educação de Base
MEC Ministério da Educação
MEI Programa Microempreendedor Individual Mercosul Mercado Comum do Sul
MISSOC Mutual Information System on Social Protection
MOBRAL Movimento Brasileiro de Alfabetização
MPAS Ministério da Previdência e da Assistência Social MS Ministério da Saúde
MTE Ministério do Trabalho e Emprego
Nafta Tratado Norte-Americano de Livre Comércio Nepem Núcleo de Estudos e Pesquisas sobre a Mulher NOB Norma Operacional Básica
xxiii
OCDE Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico ODM Objetivos de Desenvolvimento do Milênio
OEA Organização dos Estados Americanos OIT Organização Internacional do Trabalho OMC Organização Mundial do Comércio OMS Organização Mundial da Saúde ONGs Organizações não Governamentais ONU Organização das Nações Unidas
OPEP Organização dos Países Exportadores de Petróleo OTAN Organização do Tratado do Atlântico Norte PAA Programa de Aquisição de Alimentos
PAC Programa de Aceleração do Crescimento Econômico PANincl Planos de Ação contra a Pobreza e a Exclusão Social da UE PAR Plano de Ações Articuladas
PBF Programa Bolsa Família
PDDE Programa Dinheiro Direto na Escola PDE Plano de Desenvolvimento da Educação PETI Programa de Erradicação do Trabalho Infantil PIB Produto Interno Bruto
PNAC Programa Nacional de Alfabetização e Cidadania PNAD Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios PNAE Programa Nacional de Alimentação Escolar PNAS Política Nacional de Assistência Social
xxiv
Pnater/Pronater Política e o Programa Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural na Agricultura Familiar e na Reforma Agrária
PNBE Programa Nacional Biblioteca da Escola PNBE Programa Nacional de Bolsa-Escola
PNDTR Programa Nacional de Documentação da Trabalhadora Rural PNE Plano Nacional de Educação
PNLD Programa Nacional do Livro Didático
PNLD-EJA Programa Nacional do Livro Didático de Educação de Jovens e Adultos PNMPO Programa Nacional de Microcrédito Produtivo Orientado
PNUD Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
Proinfância Programa Nacional de Reestruturação e Aquisição de Equipamentos para a Rede Escolar de Educação Infantil
Proinfo Programa Nacional de Informática na Educação ProJovem Programa Nacional de Inclusão de Jovens
PRONATEC Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego Prouni Universidade para todos
PROWORA Personal Responsability and Work Opportunity Reconciliation Act PSE Programa Saúde na Escola
PTCs Programas de Transferência Condicionada PTR Políticas de Transferência de Renda RBI Renda Básica Incondicional
Reuni Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais
RMI Renda Mínima de Inserção RMU Renda Mínima Universal RMV Renda Mensal Vitalícia
xxv
RSA Revenu de Solidarité Active
Saeb Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica Sebrae Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas
SEI Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais da Bahia SENAC Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial
SENAI Serviço Nacional de Aprendizagem Indústria SENAR Serviço Nacional de Aprendizagem Rural
SENAT Serviço Nacional de Aprendizagem do Transporte SESC Serviço Social do Comércio
SESI Serviço Social da Indústria
SIM Sistema de Informações sobre Mortalidade SINASC Sistema de Informações sobre Nascidos Vivos
SISAN Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional SPD Social-Democracia
SSI Suplementary Security Income
SUAS Sistema Único de Assistência Social SUS Sistema Único de Saúde
TCH Teoria do Capital Humano TMI Taxa de Mortalidade Infantil UE União Europeia
UFRJ Universidade Federal do Rio de Janeiro UnB Universidade de Brasília
UNE União Nacional dos Estudantes
UNICEF Fundo das Nações Unidas para Infância URSS União Soviética
xxvi
URV Unidade Real de Valor WWP World Without Poverty
28 INTRODUÇÃO
O debate em torno da pobreza é algo recorrente nas pesquisas sociais, a novidade que se instaura no panorama internacional nos anos de 1980 a 1990 se relaciona a outra forma de pensar a questão da pobreza - e as demais questões sociais envolvidas no tema, a qual se refere ao posicionamento político-econômico sobre a questão social. Tal como nos ensinou Ianni (1989, p.145):
Nas épocas de crise, a questão social se torna mais evidente, como desafio e urgência. Os mais diversos setores da sociedade passam a interessar-se pelo desenvolvimento social, o compasso entre as conquistas sociais e as econômicas, as tensões sociais no campo e na cidade, os riscos de explosão do descontentamento popular, as lutas pela conquista de direitos, a construção de uma sociedade mais justa, o pacto social. Os movimentos sociais, sindicatos, partidos, correntes de opinião pública e setores governamentais mostram-se preocupados com os rumos da questão social. Variam as denominações e os aspectos mais ou menos urgentes para uns e outros, mas todos se põem a questão.
Ao escolhermos nosso tema de pesquisa (o Programa Bolsa Família), nos colocamos a difícil tarefa de abordar um tema ainda muito recente (com apenas 10 anos de existência), o que apresenta algumas dificuldades tais como a impossibilidade para apresentar tendências, variações quantitativas mais adequadas, análises comparativas entre os resultados obtidos, perfis de beneficiários, entre outras modalidades de pesquisa social. Ainda que tenhamos algumas limitações para nossa análise a importância que o tema ganhou desde sua implementação, tanto na mídia como nos debates e definição de agenda social, como também nas pesquisas acadêmicas, constituindo-se como um campo fértil de análise social que precisa ser considerado, acompanhado e analisado, a partir de suas adequações e inovações ocorridas nessa década de implantação e efetivação da principal política social brasileira direcionada para o combate e/ou erradicação da pobreza.
Programas de transferência de renda condicionais estão sendo amplamente utilizados ao redor do mundo com um objetivo duplo de aliviar a pobreza no curto e médio prazo. A partir das transferências em dinheiro ou em bens tais programas procuram atender às necessidades materiais imediatas das famílias beneficiárias. Ao condicionar a participação a investimentos educacionais dessa forma, espera-se que os filhos dos beneficiários acumulem mais capital humano e, consequentemente, adquiram melhores condições para romper com a pobreza no médio prazo.
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Assim, tomar a questão social como tema de pesquisa nos coloca a tarefa de descrevê-la, problematizando seus limites, dilemas e sua perspectiva histórica. Refinando os modelos e cenários criados e debatidos na efetivação da política social atual, no enfoque da justiça social, visando compreender o papel do Estado e a dimensão de sua responsabilidade pública (TELLES, 1996).
O debate acadêmico instaurado no Brasil desde o surgimento do Programa Bolsa Família, dada à amplitude e complexidade do Programa, pode ser observado nas mais diversas áreas de pesquisa. Tal interesse em pesquisas sobre o Programa Bolsa Família pode ser rapidamente exemplificado em uma pesquisa na Biblioteca Digital Brasileira de Teses e Dissertações (BDTD), a qual integra os sistemas de informação de teses e dissertações existentes nas instituições de ensino e pesquisa brasileiras. Podemos observar a totalidade de 92 trabalhos nas mais diversas áreas (73 dissertações de mestrado e 19 teses de doutorado) sobre o tema.
Para demonstrar melhor elaboramos o quadro abaixo:
Total
Ano Área Metodologia
2009-2010
2010-2014 Humanas
Sociais
Aplicadas Saúde Qualitativa Quantitativa Ambas
Dissertação de Mestrado 73 29 44 26 37 10 54 15 4 Tese de Doutorado 19 03 16 11 07 01 13* 04 01
Quadro 1 – Teses e dissertações sobre o tema Bolsa Família
Fonte: Biblioteca Digital Brasileira de Teses e Dissertações (BDTD) * Em um dos casos não foi possível identificar a metodologia utilizada.
Tomando as teses de doutoramento observamos que se tratam de 12 teses com abordagem qualitativa sobre o tema, 5 teses com metodologia quantitativa e outras 2 associavam ambas as perspectivas metodológicas. Dessas teses, 10 foram defendidas na área de Sociologia/Políticas Públicas/Ciência Política, 4 em programas de Economia, 1 na área de Saúde Pública (Nutrição), 1 na área de Educação, 1 na área de Ecologia Aplicada, 1 na área de Demografia e 1 na área de Administração.
Já as dissertações de mestrado estão concentradas nas áreas de ciências sociais aplicadas, em especial nos programas de pós-graduação em Economia, Serviço Social e Direito; nas Ciências Humanas, em especial na Ciência Política e Política Social (das 73
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dissertações listadas apenas 2 eram de programas de pós-graduação em Educação); e, na área da Saúde, em especial em Saúde Pública e Nutrição. Assim como ocorre com as teses às dissertações apresentam em sua maioria pesquisas qualitativas. Tanto nas dissertações como nas teses desenvolvidas sobre o Programa Bolsa Família a associação de pesquisa qualitativa e quantitativa ainda é pouco representativa.
Dado os números das pesquisas acadêmicas voltadas para estudos sobre o Programa Bolsa Família e as dimensões do próprio Programa, compreendemos que para aprofundarmos as análises necessitamos associar tanto a pesquisa qualitativa (presente na maioria das pesquisas desenvolvidas) contextualizando o surgimento e as alterações do Programa, conceituando e analisando a variação dos conceitos de pobreza ao longo do período de implantação do Programa, levantando outros modelos adotados em cenários diversos; como a pesquisa quantitativa, capaz de revelar a legitimidade dos “resultados oficiais” apresentados; os avanços das políticas sociais (in)dependente da implantação do Programa, além da contribuição das políticas focalizadas nos resultados apresentados.
Assim, esse trabalho tem por objetivo compreender o Programa Bolsa Família, não apenas o “desenho” do programa de transferência de renda brasileiro, mas também o porquê do programa. Inicialmente pretendemos compreender o cenário global de inclusão da questão da pobreza na agenda política em diversos países e na agenda dos organismos internacionais de financiamento como, por exemplo, o Banco Mundial e a Organização das Nações Unidas (ONU). Dessa forma, no primeiro capítulo pretendemos apresentar o contexto/cenário mundial da implantação das políticas sociais voltadas para o atendimento da população em situação de pobreza. Nesse ponto de nossa pesquisa, dada à abrangência e os limites de nosso trabalho, buscaremos identificar dois cenários internacionais: o cenário dos países centrais, em especial os EUA e os países da União Europeia e o cenário da América Latina, do qual o Brasil faz parte.
Para isso, no capítulo inicial realizaremos uma revisão bibliográfica visando contextualizar historicamente a criação das políticas de combate à pobreza nos diferentes cenários tendo como eixo central as políticas sociais. Para isso selecionaremos pesquisadores que realizaram análises críticas sobre a constituição do Estado e das políticas sociais, dentre eles historiadores, geógrafos, sociólogos e politicólogos que exercem grande
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influência nas pesquisas sociais em especial no meio acadêmico internacional, considerando sua atualidade.
Em um segundo momento do trabalho, buscaremos identificar entre os diferentes cenários estudados (países centrais e a América Latina) os diferentes modelos ou caminhos adotados como políticas de transferência de renda. Nesse ponto de nossa pesquisa buscaremos construir um quadro analítico capaz de auferir algumas comparações, visando identificar o caminho escolhido pelo Brasil na confecção de sua política de combate e/ou erradicação da pobreza. Para isso faremos nossa análise a partir da construção de quadros analíticos comparativos dos dois diferentes cenários (base de interesse de nossa pesquisa): o cenário constituído por países caracterizados por alta estruturação de suas políticas sociais (EUA e União Europeia) e o cenário constituído pelos países caracterizados por políticas sociais pouco estruturadas (países da América Latina).
No terceiro capítulo desse trabalho buscaremos de forma bem descritiva compreender a “via” escolhida pelo Brasil na implantação de políticas de combate e/ou erradicação da pobreza, centradas no Programa Bolsa Família, desde sua inspiração com o Bolsa Escola, o processo de federalização do modelo, os ajustes e desajustes do Programa Fome Zero, até a efetivação e consagração do modelo adotado. Nesse capítulo, também buscaremos compreender como o programa se converteu em um modelo de política para outros países pela análise dos resultados apresentados, tanto internacional como nacionalmente. Nossa pretensão nesse ponto de pesquisa é identificar dentro do modelo adotado as alterações positivas e negativas em relação às demais políticas sociais brasileiras, tomadas em três eixos distintos conforme os objetivos propostos pelo próprio programa: a saúde, o trabalho e a educação.
Para atender às necessidades de nossa análise, no terceiro capítulo realizaremos uma análise documental sobre o Programa Bolsa Família, buscando identificar as variações de contexto na execução do programa ao longo de seus dez anos. Visando construir nossa análise, faremos a coleta de dados estatísticos em fontes primárias (visando explorar ao máximo possível a imparcialidade da análise, muito pesquisada atualmente) referentes aos indicadores sociais relativos à avaliação da eficiência e efetividade do Programa na erradicação e/ou combate a pobreza.
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Dada a imensa variedade de informações e análises realizadas sobre os indicadores sociais referentes ao Programa, tomamos algumas precauções quanto à seleção dos dados, além da seleção minuciosa de alguns trabalhos de análise já realizados (em especial nas teses e dissertações de programas de pós-graduação e análises técnicas produzidas pelos diversos institutos de pesquisa brasileiros) e optamos por fazer a coleta de dados quase exclusivamente em documentos públicos institucionais procedentes das coletas de informação que compõem os Censos Nacionais (coletados em períodos específicos em questionários aplicados diretamente aos cidadãos e posteriormente agrupados e distribuídos em categorias analíticas que descrevem os perfis sociais da população brasileira como um todo), sem ignorar que os dados fornecidos pelas instituições “oficiais” tendem a priorizar os resultados positivos do Programa. Assim, fizemos uma seleção de indicadores com base nos relatórios internacionais (em especial dos dados que compõem a base do calculo do Índice de Desenvolvimento Humano da ONU) que nos possibilita a análise comparativa dos cenários internacionais, intenção de nossa pesquisa.
Após termos percorrido esse caminho de investigação, finalizaremos nosso trabalho com uma análise conjuntural da política nacional de educação, visando estabelecer uma relação entre as adaptações e/ou inovações das políticas sociais brasileiras (no caso a educação) e os resultados apresentados pelas políticas de combate e/ou erradicação da pobreza. Nosso intuito com essa última análise é identificar as principais alterações no modelo educacional a partir da perspectiva da inclusão social e do atendimento à população em situação de pobreza.
Assim, após a desconstrução dos dados obtidos, o último capítulo busca reconstruir pela revisão de literatura e da comparação dos dados apresentados pelo Programa Bolsa Família nas políticas referentes ao sistema nacional de educação, objetivando responder aos nossos questionamentos de pesquisa encadeando ligações entre a problemática de pesquisa e as diversas observações extraídas da revisão bibliográfica e da coleta de dados estatísticos nos capítulos anteriores.
34 CAPÍTULO 1
CONTEXTUALIZAÇÃO
Para iniciarmos nossa pesquisa, buscaremos através de revisão bibliográfica identificar os diferentes cenários de criação de políticas de combate e/ou erradicação da pobreza a partir do surgimento do debate e na agenda política em diversos países, com maior ênfase a partir dos anos 80.
Nesse primeiro momento tomaremos uma distinção metodológica – ainda que arbitrária – entre as esferas de análise: da esfera econômica e da esfera política, isso apenas com a intenção de que possamos, a partir de um breve levantamento histórico dos movimentos econômico-políticos, compreender os elementos que influenciaram e/ou decidiram pela implantação de políticas sociais voltadas para o atendimento da população em situação de pobreza. Por isso, ainda que nos interesse investigar os diferentes modelos adotados (o que faremos no próximo capítulo desse trabalho), tomaremos inicialmente as politicas de combate à pobreza como politicas sociais, entendidas genericamente como políticas de proteção social focalizadas na população economicamente mais pobre. Essa definição mais generalizada das políticas sociais será utilizada apenas como um recurso metodológico a fim de levantar questionamentos iniciais para a pesquisa, tais como: se as políticas de combate à pobreza são políticas sociais que variam conforme o contexto social, quais os condicionantes históricos que intensificam a criação de tais políticas a partir dos anos 1980 em diversos países? Esses elementos podem ter se apresentado de forma diferenciada nos diversos países que adotaram políticas de combate à pobreza?
Reconhecendo os limites temporais e espaciais de nossa pesquisa, focalizamos inicialmente nossa análise em países com forte tradição na implantação de políticas sociais com sistemas de proteção social bem estruturados, como os países da Europa Ocidental (Alemanha e França) e países com políticas de bem estar social dispersas como os países da América Latina (por exemplo o Brasil, o México e a Argentina).
A relevância desse capítulo inicial justifica-se por considerarmos que as políticas de combate à pobreza institucionalizadas a partir das décadas de 1980 e 1990 em diversos países apresentam modelos e tamanhos diferenciados dependendo dos cenários em que são
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criadas, isto é, de um modo geral entendemos que tais políticas estão inseridas dentro de arranjos políticos-sociais-econômicos já existentes, seja pelas condicionalidades (às políticas de educação e saúde, por exemplo), seja pela ampliação de direitos trabalhistas já consolidados (como seguros desemprego e aposentadorias, contra o trabalho escravo), seja pela criação de novos arranjos institucionais (como políticas de agricultura familiar, micro crédito, entre outros).
Temporalmente optaremos pelo recorte realizado por Hobsbawm (2006) visando identificar as políticas sociais criadas a partir das consequências do processo histórico deflagrado desde a Revolução Industrial até a globalização econômica e suas consequências, ou seja, uma espécie de “globalização dos problemas sociais”. Nas palavras de Hobsbawm (2006, p.92):
A história da economia mundial desde a Revolução Industrial tem sido de acelerado progresso técnico, de contínuo, mas irregular crescimento econômico, e de crescente “globalização”, ou seja, de uma divisão mundial cada vez mais elaborada e complexa de trabalho; uma rede cada vez maior de fluxos e intercâmbios que ligam todas as partes da economia mundial ao sistema global.
Assim, nosso objetivo nesse capítulo é identificar os condicionantes históricos que possibilitaram a “emergência” das políticas de combate e/ou erradicação da pobreza e construir um quadro analítico capaz de organizar os diversos fatores que envolvem a temática de pesquisa, tais como o modelo de acumulação capitalista, o sistema de seguridade social, empregabilidade, entre outros, mantendo como fio condutor a implantação das políticas sociais voltadas para a população economicamente mais pobre. Para nos auxiliar, definimos um recorte temporal dividido por periodização em conformidade com as oscilações das definições e implantação das políticas sociais direcionadas ao combate e/ou erradicação da pobreza em diversos países, ficando assim dispostos: o período de surgimento da primeira política social (a Lei dos Pobres na Inglaterra em 1536) até a década de 1960; os anos 70 e 80; e, da década de 1990 até a atualidade.
A periodização proposta organiza movimentos históricos relevantes ao entendimento das políticas sociais como um todo, potencializando nossa análise dos períodos de implementação de politicas sociais com foco na população mais pobre, como a
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institucionalização de Estados de bem estar social1 e suas políticas de proteção social, até as
políticas de combate à pobreza via transferência de renda, implantadas a partir dos anos 80 (objeto de nosso estudo).
1.1 - A CONSTRUÇÃO DO CONCEITO/CONCEPÇÃO DE POBREZA
Partindo do entendimento geral de que a pobreza é uma questão recorrente na história da humanidade, independentemente do período histórico, da região ou da sociedade, podemos supor que suas variações estão predominantemente relacionadas com a forma como ela é definida nos diferentes cenários e períodos de tempo. Por exemplo, na Antiguidade, a explicação mais comum para a existência da pobreza era a determinação divina, as pessoas estavam predestinadas a ser pobres, e a pobreza estava relacionada à posição social do indivíduo na sociedade. Essa resignação tornava-se o caminho para que os mais pobres aceitassem sua posição dentro da hierarquia social, qualquer questionamento poderia ser entendido como afronta às leis divinas. Essa definição de pobreza foi fundamental durante a Idade Média. Com a intervenção da Igreja Católica no poder político, a resignação dos mais pobres facilitava o domínio e garantia a manutenção dos privilégios da nobreza e do clero. De um modo geral, nesse período a noção de pobreza estava atrelada à ausência de condições materiais dentro dos padrões sociais da época.
No período da Baixa Idade Média (do século XI ao XIV), com o fracasso da tentativa de unificar o continente europeu sob o domínio da Igreja Católica, os povos europeus começam a se unir em regiões formando uma nova configuração sócio-política. Os domínios reais, de um modo geral, assumem um perfil absolutista até que Luiz XIV, o Rei da França, compreendendo que os líderes locais eram obstáculos para o
1 “Tal como aqui é entendido, o Estado de Bem-Estar é um fenômeno histórico moderno, isto é, as instituições
da política social acompanharam o processo de desenvolvimento e modernização capitalistas em sentido preciso. Ao provocar a migração de grandes massas humanas do campo para as cidades, tal processo introduz desequilíbrios e mesmo destruição das comunidades locais, de seus sistemas culturais e
familiares, de seus tradicionais mecanismos de proteção social. Mas tal processo traz também consigo formas institucionais novas que, no longo prazo, evitam ou reduzem a anomia em sociedades que se modernizam. Típicas da segunda metade do século passado, as instituições do moderno sistema de proteção social constituem em países de desenvolvimento tardio o principal instrumento de compensação ou reequilíbrio, já que seus sistemas de seguridade social, educação e outros serviços sociais viabilizam o
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desenvolvimento do comércio e das atividades financeiras, subjuga-os, centralizando e fortalecendo o poder político do rei, ampliando sua independência do poder da Igreja, criando assim o Estado Nacional moderno. Com a criação dos Estados nacionais, a pauperização da população urbana entra na agenda política.
No século XVI, a situação da pobreza rural se coloca como um problema político na Europa Central por meio de movimentos das massas rurais, em uma série de revoltas camponesas conhecidas como guerras camponesas2, que se apresentavam como ameaças ao processo de reordenamento político, econômico e social da Europa.
As soluções, via de regra, passavam por medidas repressivas (punições) e educativas, associadas a políticas de estímulo à emigração para o Novo Mundo e políticas de emprego de caráter provisório – para os empregadores era necessário que os benefícios concedidos e o número de beneficiários fossem os menores possíveis, a fim de evitar uma pressão sobre os salários pagos diante da crescente necessidade de mão-de-obra exigida pelo processo de industrialização. Nesse período, a assistência consistia basicamente na oferta de alimentos (basicamente pão) e algum auxílio monetário, suficientes apenas para garantir a sobrevivência dos beneficiários.
Com as alterações na Europa, em especial durante o século XIV, as difíceis condições de vida dos mais pobres e o crescente número de pessoas em situação de pobreza (epidemias, desabrigo e miséria generalizada), assinalaram para a necessidade de criação de medidas de assistência aos “desfavorecidos”, até então relegadas à caridade. De tal modo que o considerável aumento do número de pobres e as limitações dos auxílios existentes fomentaram tensões sociais que começaram a interferir no domínio e manutenção do poder estabelecido.
Com o aumento da população em situação de pobreza, os limitados atendimentos ofertados por meio da caridade da Igreja Católica ficaram evidentes, culminando, pela primeira vez, com a intervenção estatal na questão da pobreza. Em 1601, a Rainha Elizabeth da Inglaterra, cria a Lei dos Pobres, uma espécie de fundo monetário que beneficiava a população sem condições de sustento, colocando-a no desenvolvimento de
2 As guerras camponesas resultaram de uma série de revoltas econômicas e religiosas nas quais os
camponeses e pequenos agricultores, apoiados pelos protestantes, insurgiam contra o poder estabelecido. A importância histórica desses movimentos pode ser representada pela Guerra dos Camponeses Alemães, em 1525, considerada a maior e mais generalizada revolta popular da Europa antes da Revolução Francesa.
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trabalhos para a Igreja e/ou para o Estado. A definição de pobreza compreendia “[...] todas as pessoas que passavam necessidades, incluindo os ‘indigentes’, [...] aos quais se incluíam, em geral e prioritariamente, os velhos, os enfermos e os órfãos” (POLANYI, 2000, p.100). Já em 1795, a Speenhamland Law garantia uma renda mínima àqueles que não podiam trabalhar ou estavam desempregados. O valor desse rendimento era condicionado ao preço do pão. Seguindo com a explicação de POLANYI (2000, p. 101):
Sob a lei elisabetana, os pobres eram forçados a trabalhar com qualquer salário que pudessem conseguir e somente aqueles que não conseguiam trabalho tinham direito a assistência social; nunca se pretendeu, nem se concedeu qualquer assistência sob forma de abono salarial. Durante a vigência da Speenhamland Law, o indivíduo recebia assistência mesmo quando empregado, se seu salário fosse menor do que a renda familiar estabelecida pela tabela.
Uma segunda Lei dos Pobres, em 1834, sob influência da doutrina utilitarista3, dava
às questões referentes à pobreza um caráter mais punitivo, oferecendo assistência apenas aos completamente destituídos de condições mínimas de trabalho (inválidos, crianças e idosos). De maneira geral, nesse período, a pobreza passa a ser definida como indisposição para o trabalho ou má índole dos indivíduos, e a assistência aos pobres era vista como incentivo ao vício além de diminuir suas responsabilidades no sustento de suas famílias. Isso resultou, no século XVIII, na criação dos chamados “depósitos de mendigos” e outras obras públicas voltadas para a “punição”, como por exemplo, as Casas de Correção.
Para entendermos um pouco melhor a concepção das políticas criadas para os mais pobres nesse período, vejamos o que nos apresentada Arretche (1995, pp. 10, 11 e 12) sobre os argumentos de Marshall (apresentados em “Cidadania e Classe Social” publicado em 1950), ao investigar a origem e o desenvolvimento do Estado de bem-estar social em decorrência da Revolução Industrial pela ampliação progressiva da noção de cidadania (direitos civis, direitos políticos e direitos sociais) como parte de um processo de evolução lógica e natural da ordem social em si mesma realizado pela ação política:
3 Doutrina ética normativa elaborada por Stuart Mill, que define as ações em razão do maior benefício que se
pode ter como consequência. Com base na teoria liberal - em especial a noção de cidadania plena (Malthus) como o fim dos privilégios e da desigualdade de oportunidades - a doutrina da utilidade da pobreza compreende o trabalho como formador do caráter, já a ociosidade, a preguiça e a ignorância são entendidos como mães dos vícios, dessa forma a pobreza seria um estímulo á industriosidade (Adan Smith), resultando em “terror salutar” contra os pobres. Dessa forma, a subsistência como princípio de cidadania estaria voltada unicamente como ajuda baseada nas “necessidades” dos “incapazes”.
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Originado naquelas medidas de proteção aos indigentes e pobres em geral [...] (notadamente, a Lei dos Pobres e seus desdobramentos posteriores), o processo em curso teria tomado impulso no começo do século XX, a partir de um progressivo movimento de dissolução da Lei dos Pobres. As medidas de proteção aos pobres foram progressivamente deixando de trata-los indistintamente, isto é, passaram a surgir políticas de atenção à heterogeneidade da pobreza. Cria-se, assim, um significativo dispositivo de proteção que atendia de forma distinta a crianças, velhos, desempregados, indigentes etc. (ARRETCHE, 1995, p.11).
De tal forma que a partir do século XIX surge uma nova concepção de política social, desde a constituição do Império Alemão em 1871 e a posterior unificação da Alemanha moderna sob o comando de Otto Von Bismark ante as ideias do Partido dos Trabalhadores Socialistas em 1880, que implantou políticas de estímulo ao desenvolvimento econômico, oferecendo aos trabalhadores mais segurança, forçando a criação de um programa de previdência e seguros sociais (tais como pensão de velhice, seguro de acidentes, assistência médica e seguro desemprego), instaurando assim, um novo modelo de Estado nacional, reconhecido caminho para o Estado de bem-estar social.
Juntamente com alterações políticas-sociais-econômicas, surgem pesquisas e análises sobre pobreza, inicialmente sobre as promulgações das primeiras leis na Inglaterra, entre 1531 e 1601, originalmente destinadas a buscar soluções a situação de pobreza via classificações visando organizar e auxiliar a “caça aos vagabundos”. Outras pesquisas denunciavam as condições de pauperização dos trabalhadores em decorrência do processo de industrialização, como por exemplo, a obra de Friedrich Engels sobre a situação de pobreza dos trabalhadores ingleses, publicado em 1845. Outro importante pensador da época foi Thomas Malthus, economista britânico que publicou em 1789 estudos do período de 1650 a 1850 sobre o controle da natalidade, prevendo uma superpopulação geradora de mais pobreza e fome.
Assim, a questão da pobreza começou a ser tratada como “questão científica” na Inglaterra com os estudos de Charles Booth, o qual descreveu em 17 volumes o seu estudo sobre a pobreza em Londres, definindo pela primeira vez uma "linha de pobreza" fixada em 21 xelins por semana (aproximadamente 3,8 reais nos valores atuais), abaixo disso eram considerados pobres porque não tinham condições de sobreviver com seus recursos. Benjamim Seeebohm Rowntree, anos depois, também na Inglaterra, calculava a sua "linha
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da pobreza" pelo custo da alimentação indispensável, do vestuário as despesas para a casa e as pessoais (PIME, 2005).
Ao final do século XIX, a questão do emprego torna-se central no debate sobre a pobreza, assinalando para a necessária intervenção estatal na questão social diante do aceleramento da industrialização, a regulação da cidadania em regimes autoritários, a ampliação de direitos sociais aos direitos civis e políticos – resultante de lutas por direitos sociais –, a distribuição de riqueza e de renda. Além desses, outros fatores que envolvem a pobreza e a miserabilidade da população ampliam o leque de discussões, tais como as necessidades mínimas para a subsistência humana, as quantidades mínimas de nutrientes para a sobrevivência, entre outras, inaugurando novas formas de abordagem sobre a pobreza.
Assim, no século XX, em especial no pós-Segunda Guerra Mundial, a implantação de políticas sociais de atendimento aos pobres correspondia a uma grande variedade de fatores, agrupados em uma abordagem de subsistência4, não somente nutricional, mas também incluindo outros mínimos essenciais como moradia, vestuário, saúde e educação. Esse modelo de concepção da pobreza possibilitou a ampliação para outras formas de abordagem e incluiu um recorte monetário5 na questão, surgindo diversas tentativas de medir quantitativamente a pobreza com o intuito de converter as necessidades mínimas em valores monetários mínimos de subsistência com base na renda familiar ou individual, utilizadas até hoje6. Dessa forma, passou-se a utilizar a linha de pobreza como o parâmetro
que permite que uma sociedade específica considere como pobres todos aqueles indivíduos que se encontrem abaixo do seu valor, partindo da noção de pobreza com base na insuficiência de renda e/ou consumo.
4A abordagem de subsistência surge como contra-argumento à tese de que o crescimento econômico resultaria
em maior desenvolvimento social capaz de erradicar a pobreza nos países pobres. Porém, mais do que expandir a produtividade e promover a industrialização nos países do Terceiro Mundo, era preciso dar condições básicas de sobrevivência para suas populações. Assim, passou-se a compreender que os pobres não necessitavam somente de renda, mas da satisfação de necessidades e geração de oportunidades. (CODES, 2008).
5 Tomando por base as necessidades materiais mensuradas através dos bens e serviços básicos. A
identificação da situação de pobreza tem com base a renda e a linha de pobreza. (CODES, 2008).
6 “Exemplos da permanência da ideia de subsistência como base de definição de pobreza podem ser
encontrados nos casos de antigas colônias inglesas, como Índia e Malásia, além do fato de que, nos Estados Unidos, a ideia permanece balizando as medidas de assistência à pobreza do governo. No Canadá, há o reconhecimento de que o padrão oficial de baixa renda coincide com a definição absoluta ou física de pobreza, a qual se situa em um nível inferior àquele que seria determinado por uma definição social ou relativa” (CODES, 2008, p.12).
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No final do século XX, surge uma abordagem mais multidimensional7 da pobreza
sob influência da perspectiva da justiça social e da equidade, desenvolvida por pensadores como John Rawls8 e Amartya Sem9, por exemplo, influenciando as recomendações dos
organismos internacionais que se dedicam à promoção e ao estudo do desenvolvimento socioeconômico entre as diversas populações.
Tal abordagem visa dar conta das necessidades sociais deflagradas a partir dos anos 1980: o avanço das desigualdades, da pobreza e da exclusão social, as implicações sociais do processo de globalização, entre outras. De tal modo que a ampliação das questões sobre o combate a pobreza apontam para preocupações mais abrangentes, tais como a estrutura familiar e a contribuição feminina na economia doméstica, por exemplo. O cenário que se criou e que se agravou nas duas últimas décadas do século XX e que se se estende até o momento atual, segundo Castells (1999), alterou a principal questão trabalhista da era da informação: não mais o fim do trabalho, mas as condições de vida dos trabalhadores. “O que caracteriza a chamada “nova pobreza” é que ela afeta de forma profunda pessoas e famílias da classe trabalhadora, que simplesmente não têm condições de manter um padrão de vida com base em seus rendimentos” (CASTELLS, 1999, p.163).
Ainda segundo Castells (1999), em outros níveis de aprofundamento a situação de pobreza avança e abrange todas as esferas sociais da vida:
A questão é, uma vez que a pobreza se transforma em miséria e exclusão social – ou seja, quando se vai parar nas ruas – o estigma se instaura e a destruição da personalidade e das redes sociais só faz agravar o sofrimento. É assim que o conjunto de relações entre tendências predominantes do capitalismo informacional, desigualdade e pobreza, leva em ultima analise, ao processo de exclusão social, sintetizado no depauperamento da
7 “[...] a multidimensionalidade da pobreza envolve aspectos de diversas naturezas: materiais, subjetivos,
assim como dimensões políticas e sociais relacionadas à questão. Por tudo isso, observa-se que se trata, de fato, de um fenômeno de caráter multidimensional, em que as diversas carências e fatores socioeconômicos a ele associados estão inter-relacionados.” (CODES, 2008, p.25).
8 “Existem três tipos de bens que são relevantes para uma teoria da justiça distributiva: bens que são passíveis
de distribuição, tais como a renda, a riqueza, o acesso a oportunidades educacionais e ocupacionais e a provisão de serviços; bens que não podem ser distribuídos diretamente, mas que são afetados pela distribuição dos primeiros, tais como o conhecimento e o auto-respeito; e bens que não podem ser afetados pela distribuição de outros bens, tais como as capacidades físicas e mentais de cada pessoa. A teoria de Rawls tem implicações claras para os dois primeiros tipos de bens, que constituem o distribuendum (a que Rawls se refere como os “bens primários”) desse enfoque sobre a justiça.” (VITA, 1999, p. 41).
9 “Sen argumenta que o acesso a alimentos e bens, por parte de alguns grupos da população, é função de uma
série de fatores legais e econômicos. Ele entende que a disponibilidade de um bem, em um dado espaço, não garante que certos grupos de indivíduos tenham capacidade de adquiri-los por meio de mecanismos como a produção própria, a criação de empregos, sistemas de preços e a constituição de reservas públicas. A partir daí, ele afirma que não é a escassez de bens que gera a miséria e a fome, mas a
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vida nos guetos da região central das cidades norte-americanas” (CASTELLS, 1999, p. 164).
1.2 - O CENÁRIO INTERNACIONAL DO PÓS-GUERRA ATÉ A DÉCADA DE 1960
Como vimos, a questão da pobreza como problema social surge como consequência de diversos fatores que podem ser atribuídos, em linhas gerais, à expansão da economia mercantil, dos processos de urbanização levando ao empobrecimento massivo e devido à monetarização da sociedade. A partir disso, os pobres passaram a ser definidos como carentes daquilo que os ricos podiam ter em termos de dinheiro e posses (RAHNEMA, 2000, p. 230). Em outras palavras, podemos dizer então que a pobreza se torna um “problema social” com ascensão e consolidação do sistema capitalista e sua sociedade de classes.
Entendemos a emergência da pobreza como questão social como parte do processo mais geral de desenvolvimento capitalista, no qual as relações sociais e econômicas foram duramente afetadas pelos processos de industrialização e urbanização, rompendo com as relações tradicionais de autoridade e de solidariedade existentes no interior das famílias e das pequenas comunidades, dando lugar a processos de constituição de novas classes e atores coletivos em uma nova ordem social e política (FLEURY, 1994, pp.63-64). Vimos também que, desde o surgimento do capitalismo como sistema econômico vigente, a pobreza atraiu os interesses intelectuais e políticos, resultando em debates entre governos e grupos dirigentes quanto à definição das necessidades dos pobres em relação a suas rendas. Antes mesmo da Revolução Industrial, em especial na Inglaterra e na Europa Ocidental, dirigentes de pequenas áreas (como paróquias, por exemplo) buscavam criar formas de alívio e compensação voltadas aos pobres que viviam dentro e fora de suas instituições. Com o avanço do processo de industrialização no século XIX, as pequenas iniciativas isoladas passaram a ser insuficientes, tendo em vista a crescente miserabilidade das classes trabalhadoras urbanas (CODES, 2008. p. 12).
Todos os tipos de miséria, sobretudo a pobreza, tinham de ser encarados como males curáveis, não como eternos companheiros da existência humana. Essa percepção das misérias humanas como socialmente condicionadas, e, portanto elimináveis, é um constituinte fundamental da própria ‘questão social’ (HELLER e FEHER, 1998, p. 156-157).
O início do século XX, marcado pelas duas grandes guerras mundiais - a Primeira Guerra Mundial (1914-1917) e a Segunda Guerra Mundial (1939-1945) intercalado pela
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Grande Depressão (1929-1933) -, foi um período de redefinição econômica nos países centrais (países europeus e os EUA). Nesses países, as bases da produção industrial estavam calcadas nas técnicas tayloristas (desenvolvidas por Frederick W. Taylor) as quais consistiam em um modelo de gestão empresarial, com o objetivo de tornar o trabalhador mais produtivo, ou seja, fazer o trabalhador uma parte da empresa, incorporando-o à máquina. Os princípios básicos do taylorismo podem ser assim resumidos: a divisão do trabalho, a padronização das tarefas, a separação entre o planejamento e a execução, treinamento e substituição dos trabalhadores.
Nesse período, associando às técnicas tayloristas ocorre a alteração no modelo de produção e de acumulação capitalista, sob o que chamamos de produção fordista10, baseada na produção em massa para um consumo de massa. Alterando o sistema de reprodução da força de trabalho, a gerência e o controle do trabalho, resultando em “[...] um novo tipo de sociedade democrática, racionalizada, modernista e populista” (HARVEY, 2000, p.121).
Segundo Hobsbawm (2006), mesmo antes da Grande Depressão, os países europeus apresentavam taxas muito baixas de alguma forma de proteção social destinada aos trabalhadores, tais como planos de seguro-desemprego: a Grã-Bretanha com menos de 60%; a Alemanha com cerca de 40%. Nesse período, a ideia da seguridade social visava garantir aos trabalhadores a “[...] proteção contra as terríveis incertezas do desemprego, doença ou acidente, e as terríveis certezas de uma velhice sem ganhos” (HOBSBAWM, 2006, p. 96). Com a Depressão, ocorre uma importante queda na importação de alimentos nos países camponeses coloniais e o aumento do desemprego em grande escala nos países industrializados, culminando em fortes pressões sociais, em especial da classe trabalhadora, forçando a criação de modelos de previdência pública na forma de seguros sociais, como o auxílio desemprego por exemplo. Assim, ocorre a implementação dos sistemas de
10 “Entre os principais ícones dessa modernidade estavam a fábrica fordista, que reduzia as atividades
humanas e movimentos simples, rotineiros e predeterminados, destinados a serem obedientes e mecanicamente seguidos, sem desenvolver faculdades mentais e excluindo toda espontaneidade e iniciativa individual. [tendo por características] meticulosa separação entre projeto e execução, iniciativa e atendimento a comandos, liberdade e obediência, invenção e determinação, com estreito entrelaçamento dos opostos dentro de cada uma das operações binárias e a suave transmissão de comando do primeiros elemento de cada par ao segundo” (BAUMAN, 2001, pp. 33-34/68).
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previdência e/ou de proteção social11 em diversos países, tendo como inspiração os
modelos já existentes - ingleses e alemães12.
De tal forma que, após a Grande Depressão, entram na agenda política dos governos dos países desenvolvidos questões como garantias ao emprego, à estabilidade e ao crescimento econômico. Com isso, os governos passaram a assumir a responsabilidade em garantir a seus cidadãos certo bem-estar social, baseado na necessidade de intervencionismo estatal na economia a fim de manter níveis adequados de emprego, pela criação de um conjunto de estratégias administrativas científicas e poderes estatais para estabilizar o capitalismo.
Segundo Arretche (1995, p.3), somente após a Segunda Guerra Mundial ocorre o desenvolvimento dos programas de proteção social possibilitando a instituição das políticas de bem estar social, da seguinte forma:
Ainda que alguns países – como a Alemanha, por exemplo – tenham dado origem a programas de seguro social já no final do século passado e que políticas de proteção a idosos, mulheres, incapacitados etc. se tenham desenvolvido em vários países já no início deste século, é certo que o fenômeno do welfare state experimentou incontestável expansão e até mesmo institucionalização no período do pós-guerra. É a partir de então que se generaliza e ganha dimensões quase universais nesses países um conjunto articulado de programas de proteção social, assegurando o direito à aposentadoria, habitação, educação, saúde etc.
No pós-Segunda Guerra Mundial, as políticas de pleno emprego tornaram-se a pedra fundamental da política econômica nos países de capitalismo democrático, tomando por base as reflexões do economista britânico John Keynes13, que defendia que a demanda
11 Segundo TEIXEIRA (1985), as diferentes formas assumidas pela proteção social podem ser resumidas em
três modalidades: a Assistência Social (medidas de proteção social criadas em contextos rigidamente liberal, de baixa intervenção estatal, de natureza compensatória e punitiva, condição política de “cidadania invertida”), o Seguro Social (estabelece uma relação jurídica com os operários assalariados, com participação compulsória e de direito social, tendo como base a “cidadania regulada”) e o Estado de bem-estar social (propõe uma relação de “cidadania plena” a qual determina como responsabilidade do Estado a garantia de um mínimo vital a todos cidadãos, atrelando a noção de direito social ao exercício da cidadania através da organização da política social).
12 Um tipo de intervenção pública surgiu na Alemanha de Bismarck na virada do século XIX para o século
XX (com base em seguros) e na Inglaterra pelas lutas trabalhistas do pós-guerra (com base em direitos de cidadania) (KERSTENETZKY, 2012, p. 5).
13 Em sua obra “Teoria Geral do Emprego, do Juro e do Dinheiro”, na década de 1930 Keynes faz uma
revisão da economia liberal instaurada por Adam Smith. “[...] implica no estudo das medidas de intervenção do governo na economia, visando o pleno emprego, o maior desenvolvimento econômico, a estabilidade monetária e a melhor distribuição da renda” (BRESSER-PEREIRA, 1968, p.2).
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gerada pela renda de trabalhadores com pleno emprego estimulava a economia em recessão.
Com o final da Segunda Guerra Mundial em 1945, segundo David Harvey (2000, p.125):
O problema da configuração e uso próprio dos poderes do Estado só foi resolvido depois de 1945. Isso levou o fordismo à maturidade como regime de acumulação plenamente acabado e distinto. Como tal, ele veio a formar a base de um longo período de expansão pós-guerra que se manteve mais ou menos intacto até 1973. Ao longo desse período, o capitalismo nos países capitalistas avançados alcançou taxas fortes, mas relativamente estáveis de crescimento econômico. Os padrões de vida se elevaram, as tendências de crises foram contidas, a democracia de massa, preservada e a ameaça de guerras intercapitalistas, tornada remota. O fordismo se aliou firmemente ao keynesianismo, e o capitalismo se dedicou a um surto de expansões internacionalistas de alcance mundial que atraiu para a sua rede inúmeras nações descolonizadas.
Tendo como base a associação do modelo de produção fordista e uma gestão econômica keynesiana, alguns pesquisadores construíram tipologias sobre os diferentes modelos de Estado de bem-estar social resultantes, as tipologias mais utilizadas pela literatura são a de Richard Titmus (1965) - dividiu os tipos de bem-estar social em três categorias básicas: bem-estar público, bem-estar fiscal e tributário e de bem-estar no trabalho, resultando em três modelos: residual; industrial e redistributivo -, e de Esping Andersen (1991) - identificou três modalidades ou regimes de welfare states: liberal; conservador e social democrata. Para nossa análise adotaremos o modelo denominado por Jessop (2008, p. 67) da seguinte forma:
El fordismo atlântico [Estados Unidos, Canadá, Europa Norte Ocidental, Austrália e Nova Zelândia] puede definirse de forma resumida como un régimen de acumulación baseado en un circulo virtuoso autocéntrico de producción y consumo masivos, garantizado a través de un modo de regulación característico que se materializó de manera discursiva, instituicional y practica en el Estado nacional de bienestar keynesiano o (ENBK).
No período que se segue ao final da Segunda Guerra Mundial, por conta do fortalecimento da União Soviética de um lado e dos Estados Unidos de outro, associada à simpatia dos movimentos trabalhistas especialmente entre os europeus quantos às políticas de cunho socialistas e comunistas adotadas, uma nova guerra se instaura no mundo todo conhecida como Guerra Fria14.
14 “A Guerra Fria transformara o panorama internacional em três aspectos. Primeiro, eliminara inteiramente,
