2.1.2 RENDA MÍNIMA
2.2 EXPERIÊNCIAS DE PROGRAMAS DE TRANSFERÊNCIA DE RENDA
Com base nos resultados apresentados em uma série de estudos desenvolvidos pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), fundação vinculada ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, além de outras fontes de informações, faremos a partir deste ponto uma breve exposição de diferentes experiências na implantação de programas de renda mínima no mundo. Utilizaremos também informações apresentadas pelo Sistema de Informação Mútua sobre a Proteção Social (MISSOC) da União Europeia (2012), visando com isso atualizar os dados apresentados pelo IPEA. Outras informações importantes buscamos no Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD).
72 A partir disso a pobreza passa a ser vista como um problema multidimensional definido como privação de
capacidades, a expansão das capacidades humanas das pessoas pobres. Para a redução da pobreza é necessário que o Estado atue apenas no sentido de aumentar o “desenvolvimento como liberdade”, por meio da expansão das capacidades humanas dos pobres. Redefinindo o papel do Estado que tem deveres apenas com os mais pobres, num primeiro momento aumentando suas capacidades para, num segundo momento se tornar desnecessário, passando a deixar que eles, individualmente, procurem o seu desenvolvimento pessoal no mercado (SEM, 2000).
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Para dar conta da grande diversidade de programas implantados73, manteremos a
distinção territorial proposta no capítulo 1 – países centrais e países da América Latina - com amostragem dos países com experiências mais significativas - a exceção fica com os EUA que, sendo a maior economia do mundo e um dos poucos países que adotaram o imposto negativo como política de atendimento à população mais pobre; e, o Brasil que, segundo as agências internacionais, apresenta um dos programas de combate à pobreza mais eficazes do mundo74, o qual analisaremos detalhadamente no próximo capítulo. Assim, dentre os países da Europa escolhemos os que apresentam dois formatos diferenciados e já consolidados de políticas de renda mínima: a Alemanha e a França. Na América Latina, optamos pela apresentação de um país da América do Sul, a Argentina, e um país da América Central o México.
Buscamos com tais apresentações construir um quadro analítico das diferentes experiências, visando identificar os elementos condicionantes de sua adoção e diferenciação, o que possibilitará compreender o que faz do programa brasileiro um “modelo” e, portanto, nos dará elementos para a análise do próximo capítulo.
2.2.1 IMPOSTO NEGATIVO DOS ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA
Nos Estados Unidos, a principal política de combate a pobreza é um modelo de imposto negativo75. Em 1975, o governo federal dos Estados Unidos implantou um programa chamado Earned Income Tax Credit (EITC) ou Crédito Fiscal por Remuneração
73 “Programas de transferência condicionada de renda também foram criados nos países da Ásia, como por
exemplo, o Conditional Cash Transfer da Turquia, de 2001, para crianças de famílias pobres de zero a seis anos e em idade escolar. O programa também condiciona o pagamento do benefício à frequência escolar de 80% e às consultas sistemáticas de acompanhamento da saúde. Outro país asiático a criar um programa similar, em 2003, foi o Camboja, denominado como Target Assistance for Education of Poor Girls and
Children in Ethnic Minority Áreas destinado somente para as crianças em idade escolar. Ainda está em fase
experimental e tem pequena cobertura (6.975 pessoas em 2003). Siri Lanka (Welfares Benefits Board) e a Palestina (Social Safety Net Reform) do mesmo modo lançaram programas de transferência condicionada de renda para crianças e adolescentes e outros membros da família e exigem também frequência escolar e nas unidades de saúde. Na África, em Moçambique, foi criado o programa Bolsa-Escola para aumentar o atendimento escolar das crianças e adolescentes pobres, exigindo também a frequência escolar de 90%.” (HIRATA, 2006, p.18).
74 Essa consideração é unanime, encontramos a afirmação nas pesquisas realizadas pelo Banco Mundial, pela
ONU, no FMI e na OCDE.
75 Encontramos modelo semelhante no Canadá, Nova Zelândia, Áustria, Bélgica, Dinamarca, Finlândia,
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Recebida, para compensar a carga de impostos da segurança social e para fornecer um incentivo para o trabalho.
Nos Estados Unidos, as propostas de implantação de programas de transferência monetária emergem em 1935 com o Programa de Auxílio às Famílias com Crianças Dependentes (Aid for families with dependent children – AFDC), que pagava um complemento às famílias com renda abaixo de um determinado valor. Nos anos 1960, os programas de transferência monetária foram bastante tematizados, tendo sido aprovado, em 1974, o Crédito Fiscal por Remuneração Recebida (Earned Income Tax Credit - EITC), que era um complemento monetário às famílias, com crianças, inseridas no mercado de trabalho. A formatação de tais programas nos Estados Unidos está associada à concepção de imposto negativo e a processos de focalização e critérios rígidos de inserção no mercado de trabalho. (MONNERAT, 2007, p.1456).
O programa pode ser resumido como um crédito fiscal restituído aos trabalhadores de baixa renda, em especial com filhos em idade escolar, do montante arrecadado para a seguridade social. Durante os governos de Ronald Reagan (com a Lei de Reforma Tributária em 1986)76, George Bush (1990) e Bill Clinton (1993)77, houve reformas e ampliações no programa78. Em 2009, o benefício foi ampliado a casais e a famílias com três ou mais filhos (estendido até o ano de 2012).
Particularmente na década de 1990, disseminou-se a ideia de que a assistência social ofertada pelo Welfare State americano criava dependência e uma certa permissividade com relação aos esforços pessoais necessários para a inserção no mercado de trabalho. Com a intenção de romper com esta lógica, é proposto, no governo Bill Clinton, a redução do tempo de permanência dos beneficiários nos programas de transferência monetária. Assim, após o prazo de dois anos, os beneficiários que não tivessem retornado ao mercado de trabalho deveriam prestar serviços à coletividade. [...], tais mudanças não foram muito bem sucedidas visto que houve resistência por parte de sindicatos de trabalhadores que temiam a redução do número de empregos e também de liberais que previam que a intervenção do Estado fosse ampliada, principalmente em razão da necessidade de incrementar o número de empregos. Os democratas também rechaçavam a ideia de contrapartidas por acreditarem que este tipo de cobrança fere os direitos de cidadania. (MONNERAT, 2007, p.1457).
76 “No âmbito das políticas públicas, cabe destacar a lei de 1988, conhecida como Family Support Act –FSA,
que altera as regras do Aid to Families with Dependent Children – AFDC: tratava-se de combater a permissividade dos subsídios públicos. O espírito do novo programa colocava em xeque o princípio de prerrogativas de direitos – entitlement –, pois a concepção de contrapartida passa a ser condição necessária para a obtenção de benefícios: deve “haver obrigações sociais da cidadania”.” (KOWARICK, 2003, p.67).
77 A Lei criada em 1996, PROWORA – Personal Responsability and Work Opportunity Reconciliation Act,
voltada para o atendimento de crianças, tem como pressupostos a exigência da necessidade de trabalhar e o combate à desestruturação familiar, o benefício é limitado no tempo e sujeito a constante verificação
78 “[...] a partir de 1993, quando o governo Bill Clinton colocou como uma de suas principais metas que toda
pessoa que trabalhasse e tivesse uma família passaria a ter direito a uma renda pelo menos suficiente para que estivesse acima do patamar de pobreza. Hoje, nos EUA, quando se discute o emprego e a remuneração dos trabalhadores de renda mais baixa, pensa-se na combinação de dois instrumentos: o salário mínimo e o EITC, com peso gradativamente maior para o EITC, [...]” (SUPLICY e MARGARIDO NETO, 1995, p.48).
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Foram criados EITC especiais para militares (os quais podem optar entre não tributar o imposto de renda ou ser restituído), membros do clero (isenção de imposto de renda e isenção de encargos sociais, com renúncia ao benefício) e para portadores de deficiência. Desde então, o programa vem sofrendo uma série de debates sobre o aumento dos benefícios para famílias maiores (com mais de três filhos) e o aumento dos valores para famílias com casais casados.
Ainda no ano de 2012, alguns estados criaram seu próprio EITC (Colorado, Connecticut, Delaware, Jersey, Novo México, Nova York, Carolina do Norte, Oklahoma, Oregon, Rhode Island, Vermont, Virginia, Washington e Wisconsin). Há também experiências locais em cidades como San Francisco, Nova York e Montgomery County.
Além do EITC, há outros programas nacionais de complementação de renda, em especial destinados às famílias pobres, como o Aid to Famile with Dependent Children (AFDC) criado na década de 1930; em resumo é uma assistência financeira mensal à famílias de baixa renda com filhos, desde que os pais sejam solteiros, incapacitados ou estejam desempregados, com financiamento federal e gestão descentralizada pelos estados. Outro programa de cobertura nacional destinado à população mais pobre dos EUA é o Food
Stamp. Trata-se da distribuição de cupons para a compra de alimentos; o programa Suplementary Security Income (SSI) beneficia famílias de baixa renda com indivíduos com
mais de 65 anos de idade.
Ainda que possamos identificar os programas nacionais de assistência a população mais pobre, cabe lembrar que a constituição dos EUA se dá pelo conjunto de estados autônomos; assim, existem experiências variáveis, dependendo do estado. O caso mais impactante refere-se ao estado do Alasca, que desde 1980 garante a todos os habitantes locais um dividendo anual.
97 2.2.2 – PROGRAMAS EM PAÍSES EUROPEUS