Com o final da Segunda Guerra Mundial e as mudanças nas economias de mercados industriais ocorridas nos países centrais (países europeus e o EUA, em especial), surge o que se convencionou chamar de Terceiro Mundo49, composto pelos países pobres e descolonizados na Ásia, na África e o que nos interessa especialmente, na América Latina. Segundo Hobsbawm (2006, pp. 349-350), os países foram compreendidos e agrupados da seguinte forma:
Não surpreende, assim, que as dezenas de Estados pós-coloniais que surgiram após a Segunda Guerra Mundial, junto com a maior parte da América Latina que também pertencia visivelmente às regiões dependentes no velho Mundo [...], em contraste com o “Primeiro Mundo” dos países capitalistas desenvolvidos e o “Segundo Mundo” dos países desenvolvidos comunistas. [...] na medida que todos eram pobres (comparados com o mundo desenvolvido), todos eram dependentes, todos tinham governos que queriam “desenvolver”, e nenhum acreditava, no mundo pós-Grande Depressão e Segunda Guerra Mundial, que o mercado mundial capitalista (isto é, a doutrina de “vantagem comparativa” dos economistas) ou a empresa privada espontânea internamente alcançasse esse fim. Além disso, quando a grade de ferro da Guerra Fria se abateu sobre o globo, todos que tinham alguma liberdade de ação queriam evitar juntar- se a qualquer um dos dois sistemas de aliança, isto é, queriam manter-se fora da Terceira Guerra Mundial que todos temiam.
48 “O mantra da austeridade não é, contudo, aceito e praticado em toda parte. O mundo esta dividido entre a
paranoia deficitária na América do Norte e Europa e um expansionismo keynesiano no Leste Asiático, liderado pela China.” (HARVEY, 2011, p. 218).
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Marcados por revoluções sociais, guerrilhas de libertação, por governos populares que convergiram, de modo geral, em regimes militares50 e ditaduras (o caso brasileiro é
bem emblemático). O final da Segunda Guerra Mundial na América Latina e também como no resto do mundo pode ser entendido como uma nova era de governo democrático, o que implicava participação popular, sobretudo da classe trabalhadora na política, bem como melhorias sociais e econômicas para os baixos estratos da população.
Ainda como resultado da crise internacional de 1929, o que nos países desenvolvidos ocasionou o fechamento dos mercados e a ampliação do protecionismo nos países centrais, repercutiu na América Latina como o processo de modernização econômica e rápida industrialização, fomentando uma “mudança de paradigma” em 1945, o que convencionamos chamar de modelo desenvolvimentista de inserção na economia internacional dos países latino-americanos51.
A industrialização converteu-se, assim, no objetivo síntese da política exterior, porque das indústrias se esperavam o aumento da riqueza, o provimento de meios de segurança, a abertura de negócios para a burguesia nacional, a expansão do emprego para as massas urbanas e a modernização da sociedade como um todo, no entendimento da elite esclarecida. (CERVO, 2001, pp.53-54).
Em 1947, os EUA juntamente com a Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL) firmaram compromissos sobre “a política norte americana para a América Latina”: “Era a doutrina da reserva estratégica com que se definia a função da América Latina para com a zona de influência global dos Estados Unidos no pós-guerra.” (CERVO, 2001, p.99). A CEPAL era formada pela aliança de industriais locais, visando estabelecer barreiras protetoras e a organização do trabalho, geração de empregos e melhores condições de vida para a região. Tomando por base o Estado intervencionista, provedor das condições necessárias para o desenvolvimento econômico especialmente pela implantação de infraestrutura e investimentos na indústria. Assim, a CEPAL tornou-se a principal idealizadora, juntamente com o governo dos EUA, das políticas implantadas na América Latina até a crise da década de 1980.
50 “Em suma, a politica dos militares, como os serviços secretos de informação, tendia a encher o vácuo
deixado pela ausência da política ou dos serviços comuns de informação. Não era nenhum tipo particular de política, mas uma função de estabilidade e insegurança em volta” (HOBSBAWM, 2006, p.342).
51 “Três elementos foram aos poucos definindo o perfil que viria a adquirir: a consciência de estar-se em uma
frase de transição, provocada internamente pela emergência de novas necessidades sociais e, exatamente, pela crise do capitalismo e pelo contexto de guerra; o caráter funcional que se refere às diplomacias da região para a obtenção de insumos de desenvolvimento mediante a ação externa e a identificação de condições de êxito do movimento diplomático.” (CERVO, 2001, p.59).
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Porém, até a década de 1970, a política internacional baseada na distribuição global entre as duas superpotências da Guerra Fria manteve os países do Terceiro Mundo em uma espécie de dependência “neocolonial”. Na América Latina é indiscutível a predominância do poder dos EUA (com exceção de Cuba), formalizado com a criação da Organização dos Estados Americanos (OEA) em 1948 (GUERREIRO, 2006).
Segundo o mesmo autor (Guerrero, 2006), em 1968, 62% de América Latina, África, Oriente Médio e Ásia eram governados por ditaduras militares. Na América Latina, na quase totalidade dos países, as ditaduras resultaram de golpes de Estado com apoio direto ou indireto do governo norte americano, como a Bolívia em 1934; a Guatemala em 1944, Cuba 1958-9, Argentina em 1930, México em 1929, Venezuela em 1908, Brasil em 1964, Chile em 1973, entre outros. Nos anos 1970 ocorrem vários movimentos de abertura democrática nos países do continente, derrubando os modelos ditatoriais dos regimes militares, com exceção do Chile.
O caso do Chile é emblemático: após a vitória da Unidade Popular, pautada na Teoria da Dependência52 com a eleição de Salvador Allende em 1970, com a intervenção direta do governo de Richard Nixon dos EUA, a Força Armada e os Carabineros do Chile sob o comando de Augusto Pinochet, assumiram o poder do Estado chileno após o assassinato do presidente eleito - o “primeiro presidente marxista da história” na América Latina. Ao assumir o governo, Pinochet assinou um documento denominado como “O Ladrilho53”, elaborado por economistas da Universidade de Chicago – conhecidos como
Chicago Boys54 -, estabelecendo as bases de seu governo de aliança com o governo norte
americano; nesse documento encontram-se os fundamentos do neoliberalismo chileno. A ditadura chilena chega ao fim em 1989 com a eleição de um novo presidente e a condenação de Pinochet por diversos crimes ocorridos no período ditatorial.
52 Teoria inspirada na tradição marxista (reflexão sobre as obras de 2ª. Internacional, em especial, Lenin, Rosa
Luxemburgo e Trotski) criada em alternativa ao modelo desenvolvimentista cepalino para a América Latina. Em linhas gerais, a teoria da dependência trata do relacionamento das economias dos países periféricos com as economias dos países centrais (hegemônicos) através de relações econômicas dependentes criando redes de relações políticas e ideológicas que moldam as formas desenvolvimento político e social nos países "dependentes" ou "periféricos".
53 Para maiores informações ver: < http://www.cepchile.cl/dms/lang_1/cat_794_inicio.html>.
54 Grupo de economistas chilenos que fizeram pós-graduação na Universidade de Chicago, responsáveis pela
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Tal como ocorre nos países centrais, na América Latina desde a década de 1960 surge uma série de movimentos de “contracultura”. Em linhas gerais, os anos 60 ficaram conhecidos como os “Anos Rebeldes” por deflagrarem inúmeros movimentos sociais como “luta popular” contra as ditaduras militares da região e contra a hegemonia cultural dos países centrais.
Na América Latina, as décadas de 1960 e 1970 marcaram o processo de industrialização da região pela substituição de importações, deflagrando processos de desemprego e crescente inflação econômica55. A fragilidade das democracias da região enfrentou problemas como o crescente endividamento, o colapso do modelo desenvolvimentista, o declínio das taxas de desenvolvimento econômico, altas taxas de inflação, exteriorização dos padrões de vida, agravamento das desigualdades sociais. Tais dificuldades financeiras levam os países latino-americanos a aumentarem seu grau de endividamento externo; esse modelo de desenvolvimento entra em colapso na década de 1980, no que se convencionou chamar de “crise fiscal56”.
Nesse período, poucos esforços foram dispensados na criação de políticas sociais nos países do Terceiro Mundo, ainda que possamos destacar no Brasil a criação do Ministério do Trabalho em 1931 e a Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT) em 1943. Dessa forma, podemos concordar com Sposati (2002, p.8, grifos da autora) quando afirma que as políticas sociais latino-americanas são tardias:
Caracterizo como regulação social tardia os países nos quais os direitos sociais foram legalmente reconhecidos no último quartel do século XX e cujo reconhecimento legal não significa que estejam sendo efetivados, isto é, podem continuar a ser direitos de papel que não passam nem pelas institucionalidades, nem pelos orçamentos públicos. Portanto, não cessa a luta dos movimentos pela inclusão de necessidades de maioria e de
55 Sobre o tema ver CEPAL – Comisión Económica Para a América Latina y el Caribe. CEPAL
CINCUENTA AÑOS. Reflexiones sobre América Latina y el Caribe. Naciones Unidas, Santiago de Chile, Numero Extraordinário, 1998.
56 Segundo Bresser Pereira (1999, p.5) Há duas abordagens sobre os motivos da crise na região, a primeira é
uma “abordagem de Washington” entende a crise como consequência: “[...] a) o excessivo crescimento do Estado, traduzido em protecionismo (o modelo de substituição de importações), excesso de regulação e empresas estatais ineficientes e em número excessivo; e b) o populismo econômico, definido pela incapacidade de controlar o déficit público e de manter sob controle as demandas salariais tanto do setor privado quanto do setor público.” Outra abordagem é “[...] a crise fiscal do Estado tem cinco ingredientes: a) o déficit público; b) a poupança pública negativa ou muito pequena; c) uma dívida pública – externa e interna – excessivamente grande; d) a falta de crédito do Estado, expressa na sua incapacidade de constituir uma dívida pública interna voluntária ou no prazo excessivamente curto dessa dívida (o overnight); e, e) a falta de credibilidade dos governos (que não deve ser confundida com a falta de crédito do Estado)” (BRESSER PEREIRA, 1999, p. 9).
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minorias na agenda pública. Embora estejam inscritos em lei, seu caráter difuso não os torna autoaplicáveis ou reclamáveis nos tribunais.
A criação do welfare state na América Latina converge com o modelo de desenvolvimento econômico cepalino, o que leva Draibe e Riesco (grifo dos autores, 2011, pp.234-235)57 a desenvolver um conceito de bem-estar social para a América Latina, da seguinte forma:
[...] o conceito nuclear aqui apresentado é o de Estado Latino Americano
Desenvolvimentista de Bem-Estar (ELADBES), um tipo peculiar de Estado de Bem-
Estar Desenvolvimentista que moldou, em bom número de países da região, a emergência dos seus modernos sistemas nacionais de proteção social, no período 1930- 1980. [...] Por volta de 1980, muitos países, sob a liderança estatal, tinham já construído instituições básicas da regulação capitalista, infraestrutura e as bases da acumulação industrial, deixando para trás o passado exclusivamente exportador das suas economias. Mais importante ainda, os Estados Desenvolvimentistas foram especialmente ativos na transformação das estruturas socioeconômicas da região. Sob sua égide, o empresariado e os trabalhadores assalariados urbanos, juntamente com as novas classes médias, emergiram e passaram a ocupar lugar proeminente na nova etapa de desenvolvimento. Massas camponesas foram conduzidas às cidades, tornaram-se letradas e experimentaram melhoras na sua saúde.
Nos anos 1980, basicamente todos os países da região haviam mergulhado profundamente em dívida, tendo como principal efeito ampliar o fosso entre países ricos e pobres (HOBSBAWM, 2006)58. Em meio às discussões sobre os mercados dos pobres e sua integração com o restante da economia, emerge na região o debate sobre as formas de intervenção estatal no combate à fome. No Brasil, por exemplo, até a primeira metade do século passado, o governo apenas implantou programas emergenciais (por exemplo em situações de seca, via importação e distribuição de alimentos). Na década de 1970, o governo brasileiro criou o Instituto Nacional de Alimentação e Nutrição (INAN) do Ministério da Saúde, responsável por vários programas alimentares, um dos poucos com relativo sucesso foi o Projeto Merenda Escolar nas escolas públicas (ABRANCHES, 2003).
57 Os autores tipificaram em quatro padrões característicos os diferentes welfare states que foram criados na
América Latina: Padrão colonial clássico sobre os antigos impérios; Padrão de modernidade precoce em base à imigração tardia; padrão dos colonos pobres à margem dos antigos impérios; e, padrão das sociedades escravistas e de plantations.
58 “A grande exceção era o aparentemente irreversível alargamento do abismo entre os países ricos e pobres
do mundo, processo um tanto acelerado pelo desastroso impacto da década de 1980 sobre grande parte do Terceiro Mundo, e a pauperização de muitos países ex-socialistas. A menos que houvesse uma espetacular queda na taxa de crescimento da população do Terceiro Mundo, parecia provável que o fosso continuaria ampliando-se. A crença, segundo a economia neoclássica, em que o comércio internacional irrestrito permitiria aos países mais pobres chegar mais perto dos ricos, vai tanto contra a experiência histórica quanto contra o bom senso. Uma economia mundial que se desenvolvia pela geração de desigualdades tão crescentes estava, quase inevitavelmente, acumulando encrencas futuras.” (HOBSBAWM, 2006, p. 549).
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Os sistemas latino-americanos de políticas sociais também passaram por mudanças profundas, na maior parte dos países da região. Seguindo as tendências gerais e, em boa medida, a agenda das instituições internacionais, especialmente as de Bretton Woods, dois eixos haveriam de reestruturar aqueles sistemas: a provisão mercantil dos bens e serviços sociais e o reforço e a expansão de programas sociais focalizados em grupos pobres vis-à-vis os programas sociais universais. Na agenda social latino-americana propugnada pela regulação liberal, ganharam centralidade o tema da pobreza, as redes sociais de proteção mínima e os programas de transferência monetária apoiados em testes de renda. Ao mesmo modo, as ONGs e o setor privado ocuparam espaços crescentes na provisão social. (DRAIBE e RIESCO, 2011, pp. 243-244).
As garantias de direitos do cidadão, fortemente deflagrados nos processos políticos desde a década de 80, especialmente resultantes das pressões sociais dos movimentos e/ou ONGs59, com a abertura democrática dos Estados acusados de atender em sua maioria os grupos sociais mais organizados relegando as comunidades mais carentes ao assistencialismo e ao clientelismo. Resumidamente, o processo de abertura democrática demonstra o esgotamento do modelo desenvolvimentista e a implantação de ideias neoliberais sofre um processo de adaptação, por meio de transformações institucionais, reformas, alterações em suas legislações trabalhistas e previdenciárias, privatizações, entre outras.
De tal modo, nesse período as políticas da região latino-americana é marcada por forte influência neoliberal, apresentando variações importantes entre os países do continente. O caso do Chile é o ponto mais extremo, adotando medidas constitucionais (Constituição de 1980) como a privatização da previdência social e o fim da gratuidade da educação, sob o governo de Pinochet. Nos anos de 1990, outros países do continente, como o Brasil adotam um vasto programa de reformas estruturais, impostos pelos países credores, em especial os EUA, de políticas neoliberais – redução de gastos públicos, descentralização, desburocratização, focalização das políticas sociais - mediante a criação de mecanismos democráticos de participação e controle social, como parte do acordo do Consenso de Washington.
59 Nesse período surgem em todo o mundo e muito fortemente na América Latina a figura das Organizações
Não-governamentais: “No decorrer das décadas de 80 e 90, as ONGs proliferaram em toda a América Latina, privilegiando a formulação e a execução de projetos de desenvolvimento, sendo que a crise econômica que afetou os governos latino-americanos, no período, constituiu-se em fator decisivo a sua expansão. [...]Os movimentos de ações políticas independentes enfraquecem, sob a égide do neoliberalismo, tendo as ONGs como seu instrumento, onde o antiestatismo é a bandeira ideológica dominante - em posição coincidente à do Banco Mundial - pautado na auto-organização dos cidadãos, representada pelas organizações não governamentais” (BORELLI, 2008, p.15-17)
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O Consenso de Washington é um “acordo” assinado em 1989 entre o governo dos EUA, representantes de organismos internacionais de financiamento – FMI e Banco Mundial - e governantes dos países latino-americanos, que visava:
A avaliação objeto do Consenso de Washington abrangeu 10 áreas: 1. disciplina fiscal; 2. priorização dos gastos públicos; 3. reforma tributária; 4. liberalização financeira; 5. regime cambial; 6. liberalização comercial; 7. investimento direto estrangeiro; 8. privatização; 9. desregulação; e 10. propriedade intelectual.
[...] As propostas do Consenso de Washington nas 10 áreas a que se dedicou convergem para dois objetivos básicos: por um lado, a drástica redução do Estado e a corrosão do conceito de Nação; por outro, o máximo de abertura à importação de bens e serviços e à entrada de capitais de risco. Tudo em nome de um grande princípio: o da soberania absoluta do mercado autoregulável nas relações econômicas tanto internas quanto externas. (BATISTA, 1994, p.18).
Dessa forma, desde o final dos anos de 1980 podemos identificar no continente a implantação de políticas de inspiração neoliberal. No Brasil, por exemplo, após a eleição de Fernando Collor de Melo (presidente de 1990 a 1992), foram implantadas ações de abertura comercial, privatizações, desregulamentação da economia nacional, controle fiscal de gastos públicos e diminuição da liquidez da economia financeira. Uma nova fase do processo de implantação das ideias neoliberais no Brasil, por meio de “medidas modernizadoras” – privatização previdenciária, controle de gastos públicos, arrocho salarial de servidores, ajuste fiscal, entre outros - e de transferência de empresas para as multinacionais – um modelo diferenciado de privatização -, ocorreu durante o governo de Fernando Henrique Cardoso (presidente de 1995 a 2003).
No início dos anos 2000 no continente latino-americano, assiste-se ao fortalecimento do movimento contrário à implementação de políticas neoliberais, marcado pela eleição de líderes populares. Destacamos: a “Revolução Boliviana60” deflagrada com a primeira eleição de Hugo Chávez na Venezuela como resistência ao modelo neoliberal, voltada para implantação de reformas com políticas de diminuição das desigualdades sociais com base em políticas de distribuição e socialização das riquezas; a eleição dos sindicalistas Evo Morales na Bolívia em 2006 e Luiz Inácio Lula da Silva no Brasil em 2003, ambos com projetos políticos de cunho redistributivo e o fortalecimento dos movimentos populares; a eleição do economista Rafael Correa em 2007 no Equador,
60 Inspirada na Revolução Boliviana de 1957 de Douglas Bravo como uma alternativa revolucionária e de
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caracterizada pela deflagração da negação da dívida nacional e a implantação de políticas distributivas de combate à pobreza.
Na verdade, a região parece encontrar-se, outra vez, frente a escolhas de novos paradigmas de crescimento econômico e de desenvolvimento social. A crescente recusa do modelo neoliberal enraíza-se em movimentos sociais e políticos de grande amplitude, expressos em resultados eleitorais da última década assim como na ampliação do debate sobre as possibilidades de retomada do crescimento, sob padrões socialmente mais igualitários. (DRAIBE e RIESCO, 2011, p. 247).
No Brasil, anteriormente a vitória de Lula à presidência, na década de 1990 por meio de pressões de movimentos sociais por uma distribuição de renda mais justa e por políticas de inclusão social entra na agenda pública a problemática de atendimento especial à população com maiores dificuldades de acesso às políticas públicas. Experiências como da Prefeitura de Campinas/SP, de Magalhães Teixeira e do então governador do Distrito Federal Cristovam Buarque, criou-se o Bolsa-Escola61, ambos em 1995, que serviram de inspiração para outras experiências de Renda Mínima e Bolsa-Escola que se alastraram por muitos municípios e alguns estados, sendo ampliadas em programas governamentais voltados ao atendimento financeiro às comunidades carentes desde que vinculados ao sistema educativo nacional.
Em linhas gerais, as políticas implantadas nesse período, de caráter multissetorial, visavam atender uma gama da população que se encontrava fora do mercado de trabalho, do sistema de produção, sem condições de entrada, devido especialmente às suas condições de miserabilidade, não possuindo competitividade para ser novamente inserida. Nesse sentido, a opção pela distribuição condicional de renda visando uma autonomia futura desses indivíduos a partir de sua capacitação e qualificação, física e mental, advinda de um maior índice de escolarização e controle nutricional e, consequentemente, sua reinserção no mercado de trabalho, na cadeia produtiva, na competitividade e, por fim, no consumo,
61O programa “Toda criança na escola” foi substituído, em 2001, pelo Programa Nacional de Bolsa-Escola
(PNBE) – Lei 10.219 de 11/04/2001, que pretendia possibilitar o acesso e permanência de crianças pertencentes a camadas sociais tradicionalmente excluídas da escola. O PNBE manteve a vinculação com a educação e consistia na concessão de um benefício de R$ 15,00 por criança, podendo atingir no máximo R$45,00 (três crianças por família), sendo que essas famílias deveriam apresentar uma renda per capita abaixo de R$ 90,00 e manter todos os seus filhos entre 6 e 15 anos matriculados na rede escolar.
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privilegiando a mobilidade social como saída da pobreza absoluta para uma pobreza