A primeira experiência de Bolsa Escola é a da cidade de Campinas/SP, no governo do Prefeito José Roberto Magalhães Teixeira151 em 1995152 com o nome de Programa de Garantia de Renda Familiar Mínima. Inicialmente atendendo crianças de até 14 anos em situação de risco (segundo a definição do ECA153), com renda mensal familiar inferior a meio salário mínimo por pessoa; em contrapartida, as crianças manteriam frequência escolar e acompanhamento regular no posto de saúde, além de participação em grupos socioeducativos (extintos em 2000).
Outra experiência relevante de bolsa escola é a de Brasília, no Distrito Federal, em 1995, na administração de Cristóvão Buarque (1994-1998), denominado Programa Bolsa Familiar para a Educação154 (extinto em 1999), tratando-se de um programa de transferência de renda para famílias com crianças em idade escolar. A inovação do modelo
151 José Roberto Magalhães Teixeira foi prefeito da cidade de Campinas duas vezes, de 1983 a 1988, e de
1993 a 1996.
152 “A prefeitura vinha enfrentando esses problemas [de desigualdade social de renda e de pobreza] mediante
um sistema de assistência social abrangente, que atendia especialmente a população em condições de risco, articulando seu acesso aos serviços de saúde e de educação. Havia ainda programas de cunho tradicional focalizados nos pobres, como distribuição de cestas básicas e de sopão. Nesse contexto de um ambiente urbano com renda média elevada, o programa de transferência de renda para os pobres nos moldes do Bolsa Escola aparecia como uma política mais eficiente que o de distribuição de bens, complementando a ação dos serviços públicos básicos a que os pobres já tinham acesso.”(ROCHA, 2013, p.26).
153 Estatuto da Criança e do Adolescente criado pela Lei no. 8.069, de 13 de julho de 1990.
154 “A implantação da Bolsa Familiar para a Educação ocorreu a partir de maio de 1995 na região de Paranoá.
Seguiram-se as áreas de Varjão e Brasilândia em setembro do mesmo ano; São Sebastião, Recanto das Emas e Projetos Especiais [Taguatinga] em novembro; e Ceilândia e Samambaia em março de 1996.” (ROCHA, 2013, p.30).
133
de Brasília está na adoção da mãe como a responsável pelo recebimento do benefício, tal inovação fora mantida nos demais programas de transferência de renda adotados posteriormente no Brasil. Como condicionalidade ao recebimento do benefício estava a frequência escolar.
Após a confirmação dos resultados positivos obtidos com as duas experiências de Bolsa Escola (Campinas e Brasília), novas iniciativas (municipais e estaduais) surgiram no sentido de implantar programas de transferência de renda. Porém, as condições locais, em muitos casos, apresentavam obstáculos financeiros e a provisão de serviços públicos básicos, como saneamento, saúde e educação, eram de tal ordem de recursos que comprometeriam os orçamentos locais, em especial dos municípios.
Ao final de 1997 já haviam sido aprovados mais de vinte projetos em estados e municípios, enquanto uma centena de outros tramitavam como projeto de lei municipal ou aguardando sanção dos prefeitos. Em diversos municípios e estados os programas chegaram a entrar em operação, embora o percentual de programas que podem ser considerados como relativamente bem-sucedidos tenha sido muito reduzido. (ROCHA, 2013, p.36).
Identificamos experiências de implantação do Bolsa Escola em vários municípios e também estaduais– Diadema/SP (1995); Santos/SP (1995); Ribeirão Preto/SP (1995); Belo Horizonte/MG (1996); Boa Vista/RR (1996); Ferraz de Vasconcelos/SP (1996); Franca/SP (1996); Jundiaí/SP (1996); Salvador/BA (1996); Belém/PA (1997); Betim/MG (1997); Catanduva/SP (1997); Chapecó/SC (1997); Guaratinguetá/SP (1997); Guaribas/PI (1997); Goiânia/GO (1997); São José dos Campos/SP (1997); Mundo Novo/MS (1997); Natal/RN (1997); Limeira/SP (1997); Ourinhos/SP (1997); Piracicaba/SP (1997); Presidente Prudente/SP (1997); Recife/PE (1997); Osasco/SP (1998); Paracatu/MG (1998); Santo André/SP (1999); Joboticabal/SP (2001); Vitória/ES (2001); São Paulo/SP (2006); São Francisco do Conde/BA (2009); entre outros -, em especial o estado de São Paulo, o qual também possui um programa de transferência de renda – Renda Cidadã155 -, atendendo atualmente 644 municípios.
O período de implantação de tantas experiências de transferência de renda corresponde à sanção do governo federal da Lei no. 9.533 em 1997 que concedeu apoio financeiro a programas de garantia de renda mínima associados a ações socioeducativas,
155 É um programa estadual de transferência de renda no valor de R$ 80,00 mensais a famílias com renda per
134
instituídos por municípios que não disponham de recursos suficientes para financiar integralmente sua implementação. Essa pode ser considerada a primeira fase de federalização do Bolsa Escola (ROCHA, 2013). Já em 2001, com a sanção da Lei no.
10.219 deu-se início da segunda fase da federalização do Bolsa Escola (ROCHA, 2013), a qual regulamentou e estabeleceu critérios para a implementação do Programa de Garantia de Renda Mínima Associada à Educação (Bolsa Escola) nos municípios.
Diante [das] dificuldades de implantação do Bolsa Escola federal, que resultou, em parte, de inadequações quanto ao desenho do programa original, e em parte da falta de estrutura operacional no MEC e nos municípios, o governo federal tomou a iniciativa de relançá-lo em novas bases. Em ofício aos prefeitos datado de março de 2001, o governo federal anunciava, através do MEC, as características do programa nesta nova fase, alterando alguns pontos frágeis do programa original, a saber: o valor do benefício, a exigência de contra partida municipal, a cobertura do programa e a mudança na sistemática de pagamento. O programa na sua nova fase tem a implantação iniciada no primeiro semestre de 2001. (ROCHA, 2013, pp. 57-58).
Assim, em 2002, no final do segundo mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso, funcionavam no Brasil quatro programas de âmbito nacional que realizavam transferências de renda: além da Bolsa Escola156 e do PETI157, havia a Bolsa Alimentação158 e o Auxílio Gás159. Porém, os programas eram executados por diferentes órgãos que não atuavam de modo coordenado, acabando por gerar superposição e imprecisão no foco. Podemos dizer então que durante o primeiro governo de FHC parte dos recursos do Fundo de Combate à Pobreza foi destinada aos programas de transferência de renda, já no segundo mandato de FHC teve inicio a criação de programas em ministérios setoriais (CARDOSO JR e JACCOUD, 2005).
Na década de noventa e durante o início dos anos 2000, predominou a imposição de teses neoliberais que denunciavam a insustentabilidade de sistemas amplos e públicos de proteção social. Como alternativa, propunha-se a adoção de medidas focalizadas e de
156 A partir de 2001 o programa alterou o público-alvo famílias pobres com crianças de 6 a 15 anos, antes se
tratava de famílias pobres com crianças na faixa de 7 a 14 anos.
157 Criado em 1996 no Mato Grosso do Sul, por iniciativa do Ministério Público, foi progressivamente sendo
implantado em outros estados brasileiros – Pernambuco e Bahia (1997), com experiências no Amazonas e em Goiás; Sergipe, Rondônia e Rio de Janeiro (1998) – expandido para todo o país em 1999, beneficiando crianças e adolescentes de 7 a 14 anos, em situações de trabalhos penosos, nas áreas urbanas e rurais, subordinado ao Ministério da Previdência e da Assistência Social, até sua vinculação ao Ministério do Desenvolvimento Social através do Bolsa Família, em 2006.
158 O Bolsa Alimentação foi criado em 2001 sob responsabilidade do Ministério da Saúde, com objetivo de
combater a desnutrição infantil (crianças de até 6 anos) e saúde para gestantes de famílias pobres.
159 Criado em 2002 visando compensar monetariamente a população de baixa renda quanto a eliminação do
subsidio no preço do botijão de gás até então vigente. Devido problemas em sua operacionalização, o benefício passou a ser concedido a todos os beneficiários do Bolsa Escola.
135
baixa cobertura, voltadas ao alívio da pobreza, visando a dar espaço à iniciativa privada e desonerar o orçamento nacional. (MENESES e SANTARELLI, 2012, p.12).