As políticas e programas nacionais de fomento à produção de biocombustíveis em face ao estado constitucional em crise

Texto

(1)UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DIREITO MESTRADO EM DIREITO CONSTITUCIONAL LINHA 1 – CONSTITUIÇÃO, REGULAÇÃO ECONÔMICA E DESENVOLVIMENTO. ZILIANE MARQUES DA SILVA. AS POLÍTICAS E PROGRAMAS NACIONAIS DE FOMENTO À PRODUÇÃO DE BIOCOMBUSTÍVEIS EM FACE AO ESTADO CONSTITUCIONAL EM CRISE. NATAL/RN 2017.

(2) ZILIANE MARQUES DA SILVA. AS POLÍTICAS E PROGRAMAS NACIONAIS DE FOMENTO À PRODUÇÃO DE BIOCOMBUSTÍVEIS EM FACE AO ESTADO CONSTITUCIONAL EM CRISE. Dissertação apresentada ao Programa de PósGraduação em Direito da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como requisito parcial para a obtenção do título de Mestre em Constituição e Garantia de Direitos. Nome do orientador: Prof. Dr. Yanko Marcius de Alencar Xavier. Nome do coorientador: Prof. Dr. Fabrício Germano Alves.. NATAL/RN 2017.

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(4) UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DIREITO MESTRADO EM DIREITO CONSTITUCIONAL. A dissertação “As políticas e programas nacionais de fomento à produção de biocombustíveis em face ao Estado Constitucional em crise”, de autoria da mestranda Ziliane Marques da Silva, foi avaliada e aprovada pela comissão examinadora formada pelos seguintes professores:. BANCA EXAMINADORA. _______________________________________ Prof. Doutor Yanko Marcius de Alencar Xavier. _______________________________________ Profª. Doutora Patrícia Borba Vilar Guimarães. _______________________________________ Profª. Doutora Hirdan Katarina de Medeiros Costa. Natal/RN, 25 de setembro de 2017..

(5) AGRADECIMENTOS Agradeço a Deus por todas as bênçãos e desafios em minha trajetória. Ao meu orientador, Professor Dr. Yanko Marcius de Alencar Xavier, por toda a disponibilidade, a paciência, a atenção, pela humanidade e empatia, valores tão em escassez hoje em dia, e pelo compartilhamento de suas experiências sobre a vida, sobre o Brasil e sobre a UFRN. Às professoras: Dra. Patrícia Borba Vilar Guimarães, pelo exemplo de educação e cordialidade, bem como pelas aulas, debates e referências teóricas durante as disciplinas do mestrado; e Profa. Dra. Cristina Foroni Consani, pela atenção, exemplo de dedicação e ensinamentos jusfilosóficos, ricos em críticas fundamentadas e bom senso, que me fizeram repensar diversos paradigmas abordados, ou não, neste trabalho. E também aos demais professores do Programa de Pós-graduação em Direito da UFRN pelo conhecimento compartilhado. Ao Professor Dr. Deusimar Freire pela receptividade, pelo exemplo de humanidade e engajamento, pelo compartilhamento da sua vasta e enriquecedora experiência com o PNPB, e diversos outros projetos executados na região dos municípios do Mato Grande, bem como todo material disponibilizado. À Livânia Frizon e demais moradores do assentamento de Canudos, pelo conhecimento histórico e de uma vida de lutas repassado. Aos meus pais, Serginaldo e Edileide, meu maior tesouro, e ao meu irmão, Zirlan, por sempre acreditarem em meu potencial - inclusive nos momentos em que até eu mesma duvidei, pelo apoio, pela dedicação à minha educação (formal e pessoal), pelo exemplo e carinho diuturno e por toda a compreensão nos meus momentos ausentes. E a toda a minha família. Aos meus amigos, pela amizade e apoio, Daisy, Goreth, Ana, Manoel, Eduardo, Cleciane, Amison, William, Douglas, Gardênia, Cinthia, Bruna, Amanda Lima, Peterson, José Roberto, Saul e a todos aqueles não citados expressamente, mas igualmente queridos. Aos colegas de mestrado pelos conhecimentos poéticos e jusfilosóficos compartilhados, em especial aos da Linha de Pesquisa 1; e ao amigo Marcus, que me acompanha na estrada dos estudos desde o PRH-36, por toda a força, toda a motivação e também pelos conflitos internos e jurídicos compartilhados. Às minhas companheiras de luta diária na Coordenadoria de Planejamento de Planejamento de Gestão de Pessoas-CPGP: Karenine, Mariângela, Karla (e baby), Priscilla, Francilene e Andrea, pela compreensão durante esses dois anos entre aulas e trabalhos. Aos demais colegas da Diretoria de Desenvolvimento de Pessoas/PROGESP, em especial a Raquel e Cristiano, e de toda a UFRN. Agradeço, por fim, a todos os pesquisadores e professores, principalmente aos da seara do Direito e Desenvolvimento, em especial aos brasileiros, que abraçaram o desafio de estudar essa área apaixonante e desafiadora, ainda mais por vivermos num país subdesenvolvido. A cada linha que escrevemos tenho a certeza de sermos movidos igualmente pelo sonho de vivermos num Brasil juridicamente mais coerente, economicamente mais estável, ambientalmente equilibrado e, principalmente, com todas as suas potencialidades desenvolvidas para as presentes e as futuras gerações. Perseveremos como Gandhi, ao pontuar que “a alegria está na luta, na tentativa, no sofrimento envolvido e não na vitória propriamente dita”..

(6) “É importante não deixar de se questionar. A curiosidade tem uma razão de existir”. (Albert Einstein) “Fracassei em tudo o que tentei na vida. Tentei alfabetizar as crianças brasileiras, não consegui. Tentei salvar os índios, não consegui. Tentei fazer uma universidade séria e fracassei. Mas os fracassos são minhas vitórias. Eu detestaria estar no lugar de quem me venceu”. (Darcy Ribeiro) “Eu insisto em cantar Diferente do que ouvi Seja como for, recomeçar Nada há, mais há de vir Me disseram que sonhar Era ingênuo, e daí? Nossa geração não quer sonhar Pois que sonhe a que há de vir Eu preciso é te provar Que ainda sou o mesmo menino Que não dorme a planejar travessuras E fez do som da tua risada um hino” (Travessuras – Oswaldo Montenegro).

(7) RESUMO SILVA, Ziliane Marques da. As políticas e programas nacionais de fomento à produção de biocombustíveis em face ao estado constitucional em crise. 2017. 156f. Dissertação (Direito), Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal. O presente trabalho tem como objetivo analisar as políticas públicas e programas nacionais de fomento à produção brasileira de biocombustíveis, principalmente do etanol e do biodiesel, e suas inter-relações com o Direito Constitucional. A escolha da temática se deu em virtude da produção brasileira ser considerada estratégica tanto nacional, quanto internacionalmente. Partindo de uma pesquisa bibliográfica somada a um estudo de caso da produção do biodiesel (um dos principais biocombustíveis da matriz energética brasileira) proveniente do plantio de girassol no território do Mato Grande – Rio Grande do Norte, realizada via Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel (PNPB). Inicia-se um estudo trazendo os pilares do desenvolvimento econômico e do desenvolvimento sustentável afetos à temática da produção nacional de biocombustíveis, abordando o seu marco regulatório. Aprofunda-se, ainda, na correlação entre a produção de biocombustíveis e as justiças intra e intergeracional. As políticas públicas na seara dos biocombustíveis são estudadas na perspectiva de um Estado constitucional em crise, trazendo à reflexão os alicerces e resultados obtidos com o Programa Nacional do Álcool - PROÁLCOOL - e o Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel - PNPB - em confronto com as políticas atuais, ainda projetos de lei em tramitação, a exemplo da Política Nacional de Biocombustíveis Florestais (Projeto de Lei nº 1.291/2015, aprovado pela Comissão de Minas e Energia da Câmara, em 25 de abril de 2017, e tramitando em caráter conclusivo) e do Programa RENOVABIO (instaurando uma nova política nacional dos biocombustíveis em geral); verifica-se um descompasso entre o desenvolvimento nos moldes do texto constitucional de 1988 e as diretrizes das atuais políticas, além de um lapso entre o vislumbrado pelas políticas públicas e o seu resultado prático, entre outros resultados e conclusões. Finaliza-se o trabalho com sugestões de alterações ao texto das atuais políticas, embasadas nas discussões proporcionadas. Palavras-chave: Biocombustíveis. Desenvolvimento. Desenvolvimento Sustentável. Justiças intra e intergeracional. Políticas Públicas..

(8) ABSTRACT. SILVA, Ziliane Marques da. National policies and development programs for biofuel production in the face of the constitucional state in crisis. 2017. 156f. Dissertação (Direito), Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal. The present work aims to analyze public policies and national programs to promote the Brazilian production of biofuels, mostly ethanol and biodiesel, and their interrelations with Constitutional Law. The theme choice occurred due to the Brazilian production was considered strategic both nationally and internationally. Based on a bibliographical research in addition to a case study of the biodiesel production (one of the main biofuels of the Brazilian energy matrix) from the sunflower in the Mato Grande territory – Rio Grande do Norte– performed by Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel (PNPB), this study is initiated bringing the pillars of economic development and sustainable development into the theme of biofuels national production, addressing its regulatory framework. It also explores the correlation between the biofuels production and the intra and intergenerational justice. Public politics in the exto of biofuels are studied in the constitutional perspective of the crisis state, bringing to results and foundations obtained with Programa Nacional do Álcool – PROÁLCOOL and Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel – PNPB in relation with Política Nacional de Biocombustíveis Florestais (Law n. 1.291/2015) and Programa Renovabio (establishing a new national biofuels politicy, with expected approval for this year); there is a mismatch between development along molds of the 1988 constitutional text and the guidelines of current politics, as well as a gap between what is envisioned by public politics and their practical results, among other results and conclusions. The paper ends with suggestions for changes to the 8exto f current politics, based on the discussions provided. Keywords: Biofuels. Development. Sustainable development. Intergenerational justice. Publics Policies..

(9) LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS ANP – Agência Nacional de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis BNDES – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social BP – British Petroleum CAR – Cadastro Ambiental Rural CEPAL – Comissão Econômica para a América Latina CF – Constituição Federal do Brasil CIMA – Conselho Interministerial do Açúcar e do Álcool CNPE – Conselho Nacional de Política Energética CNUMAD – Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento CO2 – Dióxido de Carbono COFINS – Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social CONAMA – Conselho Nacional de Meio Ambiente CONAB – Companhia Nacional de Abastecimento COP21 – 21ª Conferência das Partes COP22 – 22ª Conferência das Partes COP23 – 23ª Conferência das Partes EPE – Empresa de Pesquisa Energética GT – Grupo de Trabalho GTI – Grupo de Trabalho Interministerial GEE – Gases do Efeito Estufa IAA – Instituto do Açúcar e do Álcool IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais ICMS – Imposto Sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços IEA – International Energy Agency.

(10) IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada IRENA – International Renewable Energy Agency MAPA – Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento MDA – Ministério do Desenvolvimento Agrário MMA – Ministério do Meio Ambiente OIA – Organização Internacional do Açúcar ONG – Organização Não Governamental ONU – Organização das Nações Unidas PIS/PASEP – Programa de Integração Social/ Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público PL – Projeto de Lei PNA – Plano Nacional de Agroenergia PNMA – Política Nacional do Meio Ambiente PNMC – Política Nacional sobre Mudança do Clima PNPB – Programa Nacional de Produção e Uso de Biodiesel PNUMA – Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente PROÁLCOOL – Programa Nacional do Álcool PRONAF – Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar Pró-óleo – Plano de Produção de Óleos Vegetais para Fins Energéticos PSA – Pagamento por Serviços Ambientais REDD – Redução de Emissões por Desmatamento e Degradação REDD+ – Redução de Emissões por Desmatamento e Degradação + RFS – Renewable Fuel Standard RL – Reserva Legal RVEs – Reduções Verificadas de Emissão.

(11) SICAR – Sistema Nacional de Cadastro Ambiental Rural SISNAMA – Sistema Nacional do Meio Ambiente UDOP – União dos Produtores de Bioenergia UNESCO – United Nation Educational, Scientific and Cultural Organization UNFCC – United Nations Framework on Climate Change ÚNICA – União da Indústria de Cana-de-açúcar ZAE – Zoneamento Agroecológico da Cana-de-Açúcar.

(12) LISTA DE GRÁFICOS Gráfico 1. Emissões totais em MtCO2 no ano de 2016 ......................................................... 25 Gráfico 2. Emissões relativas, em kgCO2/US$ppp, em 2014 ............................................... 26 Gráfico 3. Crescimento da demanda de combustível fóssil por setor................................... 28 Gráfico 4. Participação das energias primárias....................................................................... 39 Gráfico 5. A centralidade da temática dos biocombustíveis e as questões circundantes.........38 Gráfico 6. Principais empresas e mercados da produção........................................................ 57 Gráfico 7. Pilares do PNPB..................................................................................................... 88 Gráfico 8 Área com florestas plantadas no Brasil .................................................................102 Gráfico 9. Esquema de funcionamento do RENOVABIO.................................................... 107.

(13) SUMÁRIO 1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................... 14 2 ASPECTOS CONCEITUAIS E JURÍDICOS DA PRODUÇÃO DE BIOCOMBUSTÍVEIS NO BRASIL: OS FATORES DO DESENVOLVIMENTO E DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL .......................................................................... 20 2.1 AGENTES INTERNACIONAIS E DIRETRIZES AMBIENTAIS .................................. 20 2.2 A PRODUÇÃO DOS BIOCOMBUSTÍVEIS COMO FATOR DE DESENVOLVIMENTO ........................................................................................................... 31 2.2.1 A juridicização do conceito de desenvolvimento ........................................................ 32 2.2.2 Biocombustíveis, desenvolvimento e a crise do Estado .............................................. 40 2.3 A PRODUÇÃO DOS BIOCOMBUSTÍVEIS COMO FATOR DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL............................................................................. 47 2.3.1 A juridicização do conceito de desenvolvimento sustentável..................................... 48 2.3.2 Biocombustíveis, desenvolvimento sustentável e a crise do Estado...........................54 3 BIOCOMBUSTÍVEIS: A IMPORTÂNCIA DA PRODUÇÃO NACIONAL SOB O VIÉS CONSTITUCIONAL DA JUSTIÇA INTERGERACIONAL................................ 61 3.1 TEORIAS DA JUSTIÇA ENTRE GERAÇÕES..............................…...…….................. 63 3.2 JUSTIÇA INTERGERACIONAL DO MEIO AMBIENTE............................................. 70 3.3 A PRODUÇÃO DE BIOCOMBUSTÍVEIS E SEU POTENCIAL DE EFETIVAÇÃO DE UMA JUSTIÇA INTERGERACIONAL................................................................................. 75 4 A IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA O DESENVOLVIMENTO DOS BIOCOMBUSTÍVEIS E O ESTADO CONSTITUCIONAL EM CRISE.........................................................................................79 4.1 AS PRIMEIRAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE BIOCOMBUSTÍVEIS NO BRASIL....................................................................................................................................80 4.1.1 Programa Nacional do Álcool – PROÁLCOOL.........................................................81 4.1.2 Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel – PNPB...................................86 4.2 AS RECENTES POLÍTICAS PÚBLICAS DE FOMENTO À PRODUÇÃO DE BIOCOMBUSTÍVEIS..............................................................................................................95 4.2.1 Política Nacional de Biocombustíveis Florestais........................................................96 4.2.2 Programa RENOVABIO 2030................................................................................... 102 4.3 ANÁLISE DAS DIFICULDADES DE IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA OS BIOCOMBUSTÍVEIS: ESTUDO DE CASO DO CULTIVO DE GIRASSOL EM PARCERIA COM A PETROBRAS EM ASSENTAMENTOS NO RIO GRANDE DO NORTE......................................................................................... 112 5 CONCLUSÕES................................................................................................................. 124 ANEXOS................................................................................................................................129.

(14) ANEXO I – Esquema simplificado do circuito produtivo do Biodiesel no RN – girassol....................................................................................................................................129 ANEXO II - Fotografias da plantação de Girassóis em Canudos-RN.............................130 REFERÊNCIAS....................................................................................................................136.

(15) 14. 1 INTRODUÇÃO O intuito deste trabalho é discorrer sobre aspectos da produção brasileira de biocombustíveis, analisando-a por meio do prisma do Direito Constitucional, do Direito Ambiental e do Direito ao Desenvolvimento, enfatizando as políticas públicas voltadas a essas fontes energéticas, bem como a sua correlação com as justiças intra e intergeracional 1 e seus desdobramentos jurídicos e de governança, ressaltando, ainda, aspectos relativos à inclusão social, também presentes em algumas políticas públicas brasileiras de fomento à produção de biocombustíveis. A escolha pela temática dos biocombustíveis se deu em virtude da produção brasileira se destacar tanto local, quanto globalmente. Em um primeiro momento, seus números vultosos chamam a atenção – números que serão explicitados no decorrer da dissertação;. posteriormente,. percebe-se. a. importância. da. indústria. nacional. dos. biocombustíveis, que embora, por diversas vezes, tenha suas problemáticas enfatizadas (a serem detalhadas adiante), tem-se mostrado novamente promissora em virtude dos rápidos avanços tecnológicos, levando a propositura, inclusive, de novas políticas públicas nesta seara, mesmo diante da atual crise política e econômica corrente no Brasil. Outro ponto importante é que, por mais que seja uma temática nem sempre tão divulgada e enfatizada na mídia convencional, existe um forte viés econômico que perpassa a produção brasileira de biocombustíveis, uma vez que eles estão bem presentes na matriz energética nacional, seja em um percentual obrigatoriamente adicionado ao óleo diesel proveniente do petróleo, no caso do biodiesel, ou adicionado compulsoriamente à gasolina, no caso do etanol. Os maiores ou menores percentuais de uso dos biocombustíveis, no Brasil, estão historicamente associados às crises de produção ou abastecimento do petróleo, ou seja, com maior ou menor ênfase, os biocombustíveis estão economicamente presentes. Ademais, recentes estudos demonstram um intenso desenvolvimento da indústria brasileira dos biocombustíveis para além de aspectos verificados em momentos anteriores da economia nacional. Segundo o levantamento Renewable Energy and Jobs – Annual Review 2017, da International Renewable Energy Agency – Irena em parceria com a International Energy Agency – IEA, o Brasil é o país que mais gera empregos na indústria mundial de 1. COSTA, Hirdan Katarina de Medeiros. O princípio da justiça intra e intergeracional como elemento na destinação das rendas de hidrocarbonetos: temática energética crítica na análise institucional brasileira. 2012. 342 f. Tese (Doutorado – Programa de Pós-Graduação em Energia) EP/FEA/IEE/IF da Universidade de São Paulo, São Paulo, 2012. Disponível em: <http://www.teses.usp.br/teses/disponiveis/86/86131/tde-21092012181014/ptbr.php>. Acesso em: 10 jun. 2017..

(16) 15. biocombustíveis, com 783 mil vagas criadas no ano de 2016, seguido pelos Estados Unidos da América – EUA (com a marca de 283 mil empregados na indústria dos biocombustíveis) e pela União Europeia. Conforme números acima apresentados, mostra-se nítida a importância do segmento dos. biocombustíveis. na. geração. de. empregos. diretos. e. indiretos. no. Brasil.. Internacionalmente, o segundo lugar, apesar de ser ocupado pelos EUA, gera quase três vezes menos empregos que o Brasil – de acordo com os dados da IRENA/IEA. Percebe-se, então, que a produção nacional de biocombustíveis apresenta um forte papel inclusivo, no âmbito interno, como geradora de um grande número de postos de trabalho num momento em que o país se encontra em meio a uma crise política e econômica duradoura, com previsão de uma lenta recuperação – segundo diversos analistas econômicos e de mercado. Portanto, reforça-se a necessidade de encarar esse setor com a importância que lhe é devida, uma vez que em detrimento disso, nos últimos anos, a exploração de petróleo (principalmente do Pré-sal brasileiro) ocupou papel de destaque nas discussões e na mídia, em virtude das problemáticas de gestão administrativa, política e financeira, enfrentada pela Petróleo Brasileiro S.A. – Petrobras, e também pela pressão política e econômica das grandes petrolíferas e governos estrangeiros. Os biocombustíveis são incontestavelmente importantes para a economia brasileira, para o trabalhador e para o meio ambiente, ainda mais frente à conjuntura de crises vivenciada. É justamente no confronto com a conjuntura brasileira atual que residem as maiores problemáticas abordadas nessa dissertação. Como fomentar adequadamente um ramo tão importante da economia? Quais os riscos da ausência do fomento estatal adequado à atividade produtiva dos biocombustíveis frente ao quadro do Estado constitucional brasileiro em crise? A produção brasileira de biocombustíveis é dotada de sustentabilidade ao ponto de ser capaz de concretizar uma justiça intergeracional aos moldes do art. 225 da Constituição Federal? Existe viabilidade nos programas de fomento lançados em gestões governamentais anteriores (a exemplo do Programa Nacional do Álcool – PROÁLCOOL e do Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel – PNPB) diante do quadro de crise? O novo marco regulatório proposto para os biocombustíveis é viável? Qual o papel legislativo e jurídico diante desse setor produtivo? Esses e outros questionamentos são norteadores desse trabalho, buscando-se minimamente respondê-los, de forma reflexiva – no que se refere ao passado – e de forma crítica – no que se refere ao presente..

(17) 16. Ao se analisarem os diversos trabalhos que tratam da temática dos biocombustíveis, no Brasil, percebe-se a ênfase dada ao seu papel ambiental de atividade econômica promotora do desenvolvimento sustentável; neste trabalho, opta-se por aliar o estudo do seu papel de desenvolvimento a uma abordagem na perspectiva das justiças intra e intergeracional 2, em observância ao artigo 225 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 3. Artigo de suma importância na medida em que ressalta a necessidade (na realidade, grande desafio do atual patamar de desenvolvimento da contemporaneidade) de se aliar o desenvolvimento econômico ao ambiental, em prol da população vivente e das futuras gerações. Outro viés bastante analisado em relação aos biocombustíveis é o da inclusão social, posta a existência de políticas públicas de incentivo à participação das pequenas áreas produtoras familiares no cultivo. A título de exemplo, na produção de biodiesel em solos brasileiros, foi estabelecido por meio do Decreto nº 5.297, de 06 de Dezembro de 2004, o Selo Combustível Social, dispondo, em seu artigo 2º e incisos, que será concedido ao produtor de biodiesel que “promover a inclusão social dos agricultores familiares enquadrados no Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar – PRONAF, que lhe forneça matéria-prima”. A questão da inclusão social no caso da produção dos biocombustíveis brasileiros, acima mencionada, torna-se bastante polêmica, e diversos são aqueles que defendem que essa não ocorre de fato, havendo meramente iniciativas pontuais, apesar dos esforços do governo e da luta dos pequenos produtores. De certa forma, essa tentativa tímida de inclusão social para um país com as dimensões do Brasil pode parecer inócua, entretanto, existe um longo percurso ainda a ser percorrido e o presente avanço tecnológico talvez possa contribuir com o aumento significativo da inclusão social proporcionada – na perspectiva de se alinhar desenvolvimento tecnológico ao desenvolvimento social. Adentrando na questão da produção de biodiesel, inicialmente houve um fomento à produção de diversas oleaginosas em pequenas propriedades familiares, por meio do Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel – PNPB (instituído em 2005). Todavia, atualmente 90% da produção de biodiesel brasileiro são provenientes da agroindústria da soja, 2. COSTA, Hirdan Katarina de Medeiros. O princípio da justiça intra e intergeracional como elemento na destinação das rendas de hidrocarbonetos: temática energética crítica na análise institucional brasileira. 2012. 342 f. Tese (Doutorado – Programa de Pós-Graduação em Energia) EP/FEA/IEE/IF da Universidade de São Paulo, São Paulo, 2012. Disponível em: <http://www.teses.usp.br/teses/disponiveis/86/86131/tde-21092012181014/ptbr.php>. Acesso em: 10 jun. 2017. 3 Art. 225, CF/1988: “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações” [grifo].

(18) 17. tradicionalmente monocultora, mecanizada e latifundiária. Portanto, apenas 10% da produtividade advêm da mão-de-obra familiar, o que pode ser encarado como insucesso ou fator de desmotivação, entretanto esse será um dos paradigmas tratados no decorrer deste trabalho, sob uma perspectiva divergente desse “pessimismo superficial”. Quanto à seara constitucionalista, essa permeará toda a dissertação, ao serem analisados dispositivos da Carta Magna brasileira, que com seus princípios dirigentes e suas normas programáticas, ensejaram a criação e o fomento de diversas políticas públicas. Sendo realizados diversos questionamentos quanto a sua eficácia e a sua efetividade. Perpassando, ainda, pela tentativa de mitigação da máxima que afirma que o desenvolvimento econômico vai à contramão da preservação ambiental e da inclusão social, aqui representada pela descarbonização das matrizes energéticas e pelo estudo e valorização das políticas que transitam entre o social e o ambiental. Para o alcance dos objetivos mencionados será utilizada como metodologia a revisão bibliográfica, o levantamento de dados de estudos e de relatórios de agências nacionais e internacionais. Busca-se fazer uma abordagem cosmopolita – pelo menos em relação ao Brasil entendido como um todo, um “macro”, sem esquecer que esse macro possui em si diversas facetas “micros”, repletas de especificidades, que também serão, sempre que possível, abordadas, exemplificadas, e visitadas na prática – numa tentativa de demonstrar preocupações universais sem perder a perspectiva do local4. Faz-se importante mencionar que uma análise jurídica pura e simples não é almejada neste trabalho, sendo mais adequada uma abordagem multidisciplinar, para tanto o presente trabalho recorre aos mais diversos campos do conhecimento humano, desde a doutrina jurídica, a filosofia, a economia, política, ecologia, fazendo ainda referências à música, à literatura, a reportagens, a entrevistas, dentre outros recursos, de forma a traçar uma abordagem mais completa dos fenômenos estudados. A presente dissertação se compõe de quatro capítulos. Para atingir os objetivos supramencionados, no segundo capítulo serão tratados os agentes internacionais que influenciam sobre a temática energética e, por consequência, na dos biocombustíveis; os 4. Cristovam Buarque ao prefaciar o livro “Caminhos para o desenvolvimento sustentável” afirma que “diferentemente dos outros cosmopolitas, Sachs tinha e tem um apego radical aos exemplos e casos locais. Para ele, falar como cosmopolita não é ser abstrato e universalista nos conceitos, mas citar articuladamente, em uma mesma aula, detalhes de programas, costumes, fatos do Nordeste do Brasil, do Sudeste Indiano ou do Leste Europeu”. Adota-se neste trabalho, visão similar a de Sachs, neste ponto, uma vez que serão colocados em pauta diversos relatórios e acordos internacionais, várias leis e institutos jurídicos que serão analisados com base na doutrina nacional e internacional, sem perder de vista a problemática localizada na produção nacional de biocombustíveis e de algumas experiências práticas no nordeste brasileiro. [SACHS, Ignacy. Caminhos para o desenvolvimento sustentável. Rio de Janeiro: Garamond, 2009. p. 22.].

(19) 18. fatores relativos ao desenvolvimento e ao desenvolvimento sustentável da produção nacional de biocombustíveis, sua correlação com a ordem constitucional, sempre buscando fazer uma argumentação jurídica entre o histórico, o legal e o necessário, fazendo o uso de referências doutrinárias e de dados trazidos por instituições e órgãos governamentais. Será iniciada, ainda, a abordagem acerca das políticas públicas desenvolvidas, a questão ambiental (principalmente a climática), pensando sobre os indicadores de sustentabilidade, entre outros aspectos. O terceiro capítulo tratará exclusivamente da questão da justiça intergeracional, trazendo o tratamento legal, a doutrina constitucional nacional e internacional relativa à justiça intergeracional; aspectos conceituais também serão revisitados. Passando pelas teorias da justiça, abordando a justiça intergeracional do meio ambiente, a justiça intergeracional presente no orçamento público, na reserva previdenciária, e em outros campos da Administração Pública que são necessariamente afetados num estado constitucional em crise. Para, por fim, adentrar nos aspectos relativos aos biocombustíveis e suas questões intergeracionais em um país de dimensões continentais e de tradição potencialmente agrícola como o Brasil. No quarto capítulo, serão estudadas especificamente as políticas e programas de fomento à produção nacional de biocombustíveis em paralelo ao estado em crise. Será trazido à reflexão o desenrolar do PROÁLCOOL e do PNPB; as iniciativas atuais terão suas diretrizes revisitadas e analisadas, a exemplo da Política Nacional de Biocombustíveis Florestais (Projeto de Lei nº 1.291/2015, aprovado na Comissão de Minas e Energia em 25 de abril de 2017 e tramitando em caráter conclusivo no Congresso Nacional) e do Programa RENOVABIO 2030 (programa do Governo Federal para expansão dos biocombustíveis, vislumbrando atingir metas para o ano de 2030); serão abordadas, ainda, as dificuldades de implementação de uma política pública unificada e consistente; e visto como funcionou, na prática, a produção de biocombustíveis, no caso do biodiesel obtido da cultura do girassol em municípios do estado do Rio Grande do Norte, na região do Mato Grande. E, por fim, serão tecidas as considerações finais acerca da temática trazida à baila, retomando-se os questionamentos motivadores e norteadores desta dissertação, e as respostas encontradas pela pesquisa aqui procedida. Desta feita, busca-se com este trabalho sanar uma lacuna no conhecimento acerca dos biocombustíveis, visto que o potencial deles vai além do crédito de carbono, do latifúndio monocultor, ou de uma commodity produtiva; os biocombustíveis podem ser concretizadores.

(20) 19. de ações sociais, de políticas públicas voltadas ao bem-estar social e à política energética, minimizando inclusive problemas sociais nos centros urbanos por serem potenciais fixadores do homem no campo. Entretanto, este potencial necessita de políticas públicas sérias e investimentos reais e contínuos para ter uma concretude fática..

(21) 20. 2 ASPECTOS CONCEITUAIS E JURÍDICOS DA PRODUÇÃO DE BIOCOMBUSTÍVEIS NO BRASIL: OS FATORES DO DESENVOLVIMENTO E DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL A globalização acelerada pelo desenvolvimento tecnológico gerou um aumento da interdependência dos países. Nesse panorama global, a problemática ambiental extrapolou as fronteiras territoriais, constituindo novos atores além do controle e da atuação dos Estadosnações, tornando o sistema mundial mais complexo, interconectado e transnacional, causando a constituição de uma esfera pública global, que negocia os mais diversos aspectos da vida, desde a esfera ambiental, política, energética, entre outros5. Figuram entre os atores dessa rede global, além dos Estados e da iniciativa privada, as organizações não governamentais – ONG’s e as organizações internacionais governamentais. No limiar das negociações entre esses atores, as ideias são pensadas globalmente na perspectiva de influenciar as decisões tomadas localmente. Partindo dessa premissa, avalia-se o panorama internacional na seara ambiental, diretamente afeto à matéria da matriz energética e, por conseguinte, dos biocombustíveis.. 2.1 AGENTES INTERNACIONAIS E DIRETRIZES AMBIENTAIS. Faz-se necessário delimitar o que é considerado biocombustível antes de se iniciar um estudo jurídico sobre essa matriz energética. Neste trabalho se adota a mesma definição utilizada pela Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis – ANP, que infere que biocombustíveis são derivados de biomassa, tendo o potencial de substituir total ou parcialmente, os combustíveis fósseis derivados do petróleo e do gás natural, seja em motores à combustão, seja em outras formas de geração de energia6. Ainda segundo a ANP, os dois principais biocombustíveis líquidos utilizados no Brasil são o etanol proveniente da cana-de-açúcar e o biodiesel, produzido a partir de óleos vegetais ou de gorduras animais e adicionado ao óleo diesel do petróleo7. Entre outros 5. Como bem explicou Boaventura de Sousa Santos, à medida que as ciências naturais se aproximam das ciências sociais, ambas se aproximam das humanidades. Então, a transdisciplinariedade é necessária, uma vez que um conhecimento exerce sobre o outro diferentes influências, que não podem ser ignoradas na construção do conhecimento. [SANTOS, Boaventura de Sousa. Um discurso sobre as Ciências. 5. ed. São Paulo: Cortez, 2008. p. 51-60]. 6 [ANP. Biocombustíveis. Disponível em: <http://www.anp.gov.br/wwwanp/biocombustiveis>. Acesso em: 4 abr. 2017]. Importante mencionar que a definição utilizada pela ANP é proveniente do art. 6º, inciso XXIV, da Lei nº 9.478/97, a Lei do Petróleo. 7 ANP. Biocombustíveis. Disponível em: <http://www.anp.gov.br/wwwanp/biocombustiveis>. Acesso em: 4 abr. 2017..

(22) 21. biocombustíveis que compõem a matriz energética brasileira estão o biometano – biocombustível obtido do biogás, esse proveniente da decomposição bacteriana de matéria orgânica, podendo ser misturado ao gás natural derivado de combustíveis fósseis (porção gasosa do petróleo) –, e os biocombustíveis de aviação – geralmente misturados em percentuais específicos ao querosene e à gasolina de aviação. Delimitado o conceito de biocombustível, para se ter uma ideia da dimensão de sua utilização na matriz energética brasileira, apresentam-se dados do Balanço Energético Anual – BEN 2017, fornecidos pela Empresa de Pesquisa Energética – EPE, segundo o qual aproximadamente 45% da energia e 18% dos combustíveis consumidos no Brasil já são renováveis. Desses 45%, 17,5% são provenientes da biomassa da cana, 12,6% da energia hidráulica, 8,0% da lenha e carvão vegetal e 5,4% de outras energias renováveis, aqui incluso o biodiesel8. No restante do mundo, aproximadamente 75% da energia vem de fontes energéticas não renováveis9, o que torna o Brasil um país pioneiro em nível mundial no uso de biocombustíveis, diminuindo significativamente sua dependência energética dos combustíveis fósseis. Embora um longo caminho ainda reste a ser percorrido, principalmente devido às novas metas assumidas na 21ª Conferência das Partes – COP21 da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança Climática – UNFCCC10. Para um melhor entendimento das questões que envolvem a produção brasileira de biocombustíveis, serão explanados alguns aspectos do Acordo de Paris, das reuniões dos organismos internacionais, e outras questões externas à política nacional e ao nosso ordenamento jurídico. Objetiva-se, ao compreender o contexto internacional, ter subsídios para entender mais profundamente as decisões internas acerca da temática dos biocombustíveis – e também relativas à matriz energética brasileira; decisões que transitam entre as searas do jurídico, da política, da economia, e, por conseguinte, recaem sobre diversos outros aspectos da vida da população, incluindo meio ambiente, o desenvolvimento, e as políticas públicas.. 8. EPE. Balanço Energético Nacional – relatório síntese. Disponível em: <https://ben.epe.gov.br/BENRelatorioSintese.aspx?anoColeta=2017&anoFimColeta=2016>. Acesso em: 16 jun. 2017. 9 Cf. OCDE, 2014. 10 As Conferências das Nações Unidas sobre Mudança Climática são realizadas anualmente, desde a Convenção do Rio – ECO 92. A importância da 21ª Conferência se dá em virtude da ratificação do Acordo de Paris. As demais diretrizes do texto final do Acordo de Paris estão disponíveis em: <https://nacoesunidas.org/acordodeparis/>. Acesso em: 15 maio 2017..

(23) 22. Em 1988, a Assembleia Geral da ONU iniciou as discussões sobre os enfrentamentos climáticos, criando, juntamente com o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente – PNUMA, o Painel Internacional sobre Mudanças Climáticas – IPCC. O IPCC é responsável por emitir relatórios avaliando as mudanças climáticas induzidas pela ação antrópica, bem como os impactos por ela produzidos. Os relatórios fornecidos pelo IPCC norteiam as Conferências das Nações Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento. Entre as conferências que se destacam, seja por uma importância histórica, seja política, a Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento – CNUMAD Cúpula da Terra ou ECO-92, realizada no Rio de Janeiro, em 1992, importante por lançar as bases de promoção ao desenvolvimento sustentável. Outros acordos internacionais também ganharam relevo nos últimos anos, um dos acordos de destaque foi o Protocolo de Kyoto, que protagonizou muitos debates em momentos anteriores ao Acordo de Paris, e que em suma era um Protocolo segundo o qual os países industrializados reduziriam suas emissões dos GEE em no mínimo 5%, em relação aos níveis de 1990, até 2012. Esse compromisso pretendia reverter a tendência histórica do crescimento das emissões11. Ganhou-se destaque, à época do lançamento do Protocolo de Kyoto, mecanismos de transferência de “unidades de redução de emissões”. Esse comércio de emissões é regulado pela Conferência das Partes, por meio de princípios, regras e diretrizes, bem como verificação por meio de relatórios e prestação de contas12. Outro ponto é que no Protocolo de Kyoto o uso mais racional e sustentado dos recursos energéticos adquire fortemente um valor tangível, na forma desses volumes mensuráveis e negociáveis de redução de emissões de gases, que passam a constituir uma nova commodity. Essas commodities deram origem aos Certificados de Emissões Reduzidas – CERs, comercializáveis entre as empresas ou papéis colocados no mercado13. Portanto, o comércio de carbono remonta aos primórdios do Protocolo de Kyoto, sendo consolidado pelo instrumento do Acordo de Paris.. 11. O texto integral do Protocolo de Kyoto, ou Quioto, traduzido por órgãos oficiais do governo brasileiro – Ministério da Ciência e Tecnologia e Ministério das Relações Exteriores – encontra-se disponível em: <http://mudancasclimaticas.cptec.inpe.br/~rmclima/pdfs/Protocolo_Quioto.pdf>. Acesso em: 17 maio 2017. 12 Conforme redações do art. 6º e do art. 17 do Protocolo de Kyoto. 13 TETTI, Laura Maria Regina. Protocolo de Kyoto: Oportunidades para o Brasil com base em seu setor sucroalcooleiro: um pouco da história da questão “mudanças” climáticas e efeito estufa. In: MORAES, Márcia Azanha Ferraz Dias de; SHIKIDA, Pery Francisco Assis (org.). Agroindústria canavieira no Brasil: evolução, desenvolvimento e desafios. São Paulo: Atlas, 2002. p. 199-213..

(24) 23. Durante a COP21, foi ratificado o Acordo de Paris, em 12 de dezembro de 2015, pelas 195 partes da UNFCCC, sendo o Brasil uma dessas partes, com a finalidade de combater os efeitos das mudanças climáticas e reduzir as emissões de gases do efeito estufa. Algo anteriormente impensável, segundo o então secretário-geral da Organização das Nações Unidas – ONU, Ban Ki-Moon, uma vez que os países desenvolvidos se comprometeram a investir 100 bilhões de dólares por ano em medidas de combate à mudança climática nos países em desenvolvimento14. Portanto, percebe-se que mais do que nunca, os países desenvolvidos estão cientes de que se não atentarem para as medidas necessárias, a qualidade de vida no mundo inteiro restará seriamente comprometida, e estão dispostos a conservar o meio ambiente, mesmo que isso signifique investir nos países em desenvolvimento. Apesar dessa mobilização coletiva das nações para ratificação do Acordo de Paris – inclusive pelo Brasil, que até então apresentava bons resultados quanto à preservação ambiental –, tem sido difícil colocar em prática as diversas metas ambientais acordadas. No âmbito internacional, o Acordo de Paris foi reafirmado também na 22ª Conferência das Partes da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (COP22) – realizada entre 07 e 18 de novembro de 2016, em Marrakesh –, porém, na realidade, o Brasil espantou a comunidade internacional com números elevados do desflorestamento, que aumentou em 24% no ano de 2015, demonstrando que não estão sendo tomadas as medidas necessárias para reduzir a emissão de gases do efeito estufa e, assim, cumprir com o acordado15. Sobre o desmatamento, José Eli da Veiga leciona que o maior desafio de mitigação na redução de GEE é reduzir acentuadamente o desflorestamento. E a área mais estratégica do Brasil em relação ao desmatamento é a Amazônia, sendo considerada pelo autor como o elo na relação entre mudança climática e desenvolvimento.16 Para viabilizar essa preservação, o autor enxerga um polo de desenvolvimento high tech na economia brasileira do século XXI, numa espécie de sillicon valley da bioeconomia. Já no âmbito do ordenamento jurídico interno, o Acordo de Paris foi ratificado pelo Presidente da República em 12 de setembro de 2016, após aprovação nas duas casas. 14. ONU-BRASIL. COP21. Disponível em: <https://nacoesunidas.org/cop21/>. Acesso em: 15 maio 2017. NOVACANA. Retrocesso ambiental deve pôr Temer em saia-justa em conferência da ONU. Disponível em: <https://nacoesunidas.org/?post_type=post&s=COP22>. Acesso em: 17 ago. 2017. 16 VEIGA, José Eli da; VIANNA, Sérgio Besserman; ABRANCHES, Sérgio. A sustentabilidade do Brasil. In: GIAMBIAGI, Fábio; BARROS, Octávio de. Brasil pós-crise: agenda para a próxima década. p. 305-323. Rio de Janeiro: Elsevier, 2009. p. 319. 15.

(25) 24. legislativas do Congresso Nacional, em uma tramitação que durou menos de três meses, e por meio dele o Governo Federal se compromete com a redução de gases de efeito estufa em 37% até 2025 e 43% até 2030, reduzindo as emissões de gases causadores do efeito estufa a níveis anteriores ao registrado em 2005. Em virtude dessa situação de ampliação dos índices de desmatamento, contrariando os termos supramencionados ratificados pelo Brasil no Acordo de Paris, a Noruega cortou em 200 milhões de reais o repasse ao Fundo da Amazônia – o equivalente à metade da integralidade da doação prevista. Tal atitude mostra-se bastante coerente, tendo em vista que a Noruega é o país que mais contribui para o Fundo de Preservação da Amazônia, e desde sua criação, em 2005, concedeu mais de um bilhão de dólares – recursos aqui geridos pelo BNDES. A Alemanha também condicionou, inicialmente, a liberação de suas contribuições ao Brasil à comprovação da redução dos índices de desflorestamento17. As medidas mais austeras dos países desenvolvidos em limitarem ou condicionarem as contribuições e as doações ao Brasil surtiram um efeito positivo, apesar da delicada situação internacional instaurada, uma vez que em meados do corrente ano, o atual Ministro do Meio Ambiente José Sarney Filho viajou até a Noruega, mostrando as novas atitudes tomadas pelo ministério e entidades associadas para redução dos índices de desmatamento, os programas locais de desenvolvimento das comunidades ribeirinhas na região da Amazônia Legal, entre outras. Após o encontro supramencionado, o Ministério do Clima e do Meio Ambiente da Noruega divulgou nota na qual reafirma a parceria com o Brasil, mas ratifica que somente repassará os valores quando o Brasil apresentar os índices de 201618. Todavia, os números que o país tem a apresentar não são animadores: o desflorestamento amazônico em 2016 subiu para quase 30% – não eram vistos índices assim desde 200819. Ainda nessa conjuntura de mitigação de responsabilidades ambientais, em 1 de junho de 2017, os EUA anunciaram a possível saída do Acordo de Paris, tornando a sua execução mais árdua, visto os EUA serem responsáveis por 15% das emissões de dióxido de carbono20.. 17. NOVACANA. Retrocesso ambiental deve pôr Temer em saia-justa em conferência da ONU. Disponível em: <https://nacoesunidas.org/?post_type=post&s=COP22>. Acesso em: 17 ago. 2017. 18 GOVERNMENT NORWAY. Norway is committed to the partnership with Brazil on reducing deforestation. Disponível em: <https://www.regjeringen.no/en/aktuelt/norway-brazil-cooperation/id2558980/>. Acesso em: 25 jun. 2017. 19 NOVACANA. Retrocesso ambiental deve pôr Temer em saia-justa em conferência da ONU. Disponível em: <https://nacoesunidas.org/?post_type=post&s=COP22>. Acesso em: 17 ago. 2017. 20 BBC-BRASIL. Cinco efeitos globais da saída dos EUA do acordo de Paris. Disponível em: <http://www.bbc.com/portuguese/internacional-40114352>. Acesso em: 1 jun. 2017..

(26) 25. Na tentativa de manter os EUA como país signatário, algumas das diretrizes aplicadas aos EUA podem ser flexibilizadas na COP23, a ser realizada em novembro, na Alemanha. Quanto à emissão de gases causadores do efeito estufa, atualmente, segundo dados do BEN 2017, o total de emissões antrópicas da matriz energética brasileira foi de 428,95 MtCO2 –eq21 (uma redução de 7,2% em relação ao ano de 2015), e desse inteiro, conforme o gráfico que se segue, no ano de 2016, o setor de transporte foi responsável por 45,3% das emissões de dióxido de carbono. As elevadas taxas de emissão de dióxido de carbono e outros gases pelo setor de transporte apontam para a necessidade de se repensar a matéria-prima utilizada nos motores à combustão dos automóveis brasileiros, e nesse sentido, por exemplo, destacam-se a Lei nº 13.033/2014, que dispõe sobre a adição obrigatória do biodiesel ao óleo diesel do proveniente do petróleo22, e Lei nº 12.263/201623, a qual alterou os percentuais obrigatórios dessa adição (no momento em 8% – conhecido como biodiesel B8)24.. Gráfico 1. Emissões totais em MtCO2 no ano de 2016 (BEN, 2017). Entre os países participantes da UNFCCC, destacam-se as emissões da China, dos EUA e da União Europeia. Consolidadas as informações da International Energy Agency no gráfico seguinte, abordando as emissões de CO2 per capita, observa-se que tanto produzindo 21. A unidade de medida MtCO2 significa megatoneladas de CO2 equivalente e é utilizada para comparar as emissões dos gases do efeito estufa tendo por base o potencial de aquecimento global, utilizando por parâmetro o potencial de aquecimento do dióxido de carbono. Portanto, quando se utiliza MtCO2, salvo especificação ao contrário, estão englobados o potencial de aquecimento do dióxido de carbono, do gás metano, do óxido nítrico, entre outros cases do efeito estufa. 22 BRASIL. Lei Federal nº 13.033, de 24 de setembro de 2014. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2014/Lei/L13033.htm>. Acesso em: 15 maio 2017. 23 BRASIL. Lei Federal nº 12.263, de 23 de março de 2016. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2016/Lei/L13263.htm#art1>. Acesso em: 15 maio 2017. 24 Essas e outras iniciativas serão mais aprofundadamente estudadas no decorrer desta dissertação..

(27) 26. quanto consumindo energia, um brasileiro emite sete vezes menos CO2 que um norteamericano e três vezes menos do que um chinês ou um europeu25. Reforçando a sustentabilidade das emissões de dióxido de carbono da matriz energética brasileira e seu patamar avançado em relação aos demais países.. Gráfico 2. Emissões relativas, em kgCO2/US$ppp, em 2014 (BEN, 2017). Em síntese, do exposto, percebe-se que no âmbito do COP e, por conseguinte, do Acordo de Paris, há uma ênfase a chamada “economia do carbono” envolvendo as questões climáticas, cobrando metas de emissão do dióxido de carbono na atmosfera. Além de uma insistência para que os países detentores de reservas florestais, cujo grande exemplo é o Brasil, preservem ao máximo essas reservas. Analisando mais a fundo a questão ambiental, a economia do carbono é insuficiente. Como apregoa Ignacy Sachs, é necessária uma verdadeira mudança no estilo de vida, caminhando ao lado da revitalização dos sistemas tecnológicos, principalmente no Norte do planeta, nos países ditos desenvolvidos. Não adianta apenas cobrar do Sul, em desenvolvimento, que na grande maioria dos casos tem seus problemas agravados em virtude da busca do patamar de desenvolvimento do Norte, causando uma apartheid social gigantesco dentro do próprio Sul26.. 25. EPE. Balanço Energético Nacional: relatório síntese. Disponível em: <https://ben.epe.gov.br/BENRelatorioSintese.aspx?anoColeta=2017&anoFimColeta=2016>. Acesso em: 16 jun. 2017. 26 Sachs ainda afirma que o Sul poderia ter evitado muito dos problemas se tivesse migrado, nos primórdios do desenvolvimento, para a economia de recursos, com orientação para os serviços, menos materializados, com o foco na preservação do meio ambiente e na elevação do padrão de pobreza. [SACHS, Ignacy. Caminhos para o desenvolvimento sustentável. Rio de Janeiro: Garamond: 2009. p. 58.].

(28) 27. Infelizmente, instrumentos como o Acordo de Paris, só deixam mais claro que não há, por parte das nações desenvolvidas, uma preocupação mais intensa com a mudança do seu estilo de vida, tenta-se, na verdade, neutralizar as emissões dos GEE27 com os projetos tidos como “verdes” nos países em desenvolvimento. O que, por fim, acaba tendo viés negativo, pois nem sempre os projetos que conseguem incentivos ou subsídios são necessariamente ecológicos. E assim se segue degradando indiscriminadamente o meio ambiente, sem modificação concreta dos moldes de desenvolvimento adotados tanto pelos países do Norte quanto pelos países do Sul. Possivelmente, um dos indicativos da insuficiência dessa preocupação ambiental “superficial” seja a crescente demanda energética, principalmente de combustíveis fósseis para o setor de transportes, como demonstram as projeções do Gráfico 3, extraído do estudo BP Energy Outlook – 2017 edition da companhia exploradora de petróleo British Petroleum – BP. O estudo, conforme o Gráfico 3, afirma que: o setor industrial e o setor de “edifícios” (nele inclusos agricultura e outros setores reduzidos) são os maiores mercados consumidores finais de energia, também representando a maior demanda; no entanto, há uma diminuição entre 1,2% e 1,5% ao ano, em cada um desses setores, em virtude de energia melhor aproveitada e aumento da eficiência energética; o consumo nos transportes cai na medida em que os ganhos na economia aumentam (cerca de 1,2% ao ano); entretanto a demanda por combustível não queimado, principalmente na indústria petroquímica, permanece mais elevado (2,1% ao ano), tornando-se, gradualmente, a maior demanda de combustíveis fósseis28.. 27. Gases de efeito estufa são conhecidos pela sigla GEE, e são compostos, principalmente, o dióxido de carbono (CO2), o metano (CH4), o óxido nítrico (N2O), entre outros. Segundo a IEA, o gás de efeito estufa mais produzido no mundo é o dióxido de carbono. 28 A BP compôs o cartel das Sete Irmãs, formado pelas maiores empresas de petróleo e gás do mundo. Atualmente, são apenas três empresas além da BP: Chevron, ExxonMobil e Shell. Anualmente, a BP publica o dossiê Energy Outlook BP. [BP Energy Outlook: 2017 edition. Disponível em: <https://www.bp.com/content/dam/bp/pdf/energy-economics/energy-outlook-2017/bp-energy-outlook2017.pdf>. Acesso em: 16 maio 2017.].

(29) 28. Gráfico 3. Crescimento da demanda de combustível fóssil por setor (BP Energy Outlook, 2017). Ainda segundo o BP Energy Outlook 2017, o cenário de consumo de energia está se modificando: anteriormente, a maior demanda era dos centros tradicionais, atualmente superados pelo rápido crescimento dos mercados emergentes. Entretanto, há um esforço global no sentido da melhoria da eficiência energética e do uso da energia de forma mais sustentável, que implicarão uma redução das emissões de carbono da energia em relação aos últimos 20 anos. Todavia, em um saldo final, as emissões de carbono continuarão a aumentar, indicando a necessidade de uma política mais eficiente para a sua redução. A BP enquadra, ainda, o período atual como um período de transição energética29. Destaque é dado, no relatório da BP, às energias renováveis, tidas como a fonte de combustível que mais crescerá, aumentando a um percentual médio de 7,6% ao ano, quadruplicando durante o período estudado, impulsionadas, principalmente, pelo aumento da competitividade das energias solar e eólica. A China é apontada como país com o maior potencial de crescimento para as energias renováveis nos próximos 20 anos, equivalente a mais que a junção da União Europeia e dos EUA. A participação das energias renováveis na energia primária aumentará para 10% em 2035, ante 3% em 2015 (conforme o Gráfico 4, a seguir). O relatório BP Outlook reforça, complementado pelo Gráfico 4, seguinte, que a transição gradual na mistura de combustível está configurada para continuar, no que diz respeito às energias renováveis30, e em conjunto com energia nuclear e hidrelétrica, 29. BP Energy Outlook: 2017 edition. Disponível em: <https://www.bp.com/content/dam/bp/pdf/energyeconomics/energy-outlook-2017/bp-energy-outlook-2017.pdf>. Acesso em: 16 maio 2017. p. 4-5. 30 As energias renováveis dispostas no Gráfico 4 incluem energia eólica, solar, geotérmica, biomassa e biocombustível..

(30) 29. representará metade do crescimento do fornecimento de energia nos próximos 20 anos. E que mesmo diante desse panorama, o petróleo, o gás e o carvão permanecem as fontes dominantes de energia que alimentam o mundo, representando mais de três quartos do total de suprimentos de energia em 2035 (abaixo dos 85%, em 2015). Fora isso, ainda se infere do Gráfico 4, que o gás é o combustível que cresce mais rapidamente (1,6% ao ano), passando a ser a segunda maior fonte de combustível em 2035, ultrapassando o carvão. O petróleo continua a crescer (0,7% ao ano), mas o seu ritmo de crescimento diminui gradualmente. Já quanto ao carvão, seu crescimento diminui acentuadamente: 2,7% ao ano (quando comparado aos 0,2% ao ano dos últimos 20 anos; atinge seu pico de utilização, provavelmente, em torno do ano 2020).. Gráfico 4. Participação das energias primárias (BP Energy Outlook, 2017).. Algumas alternativas interessantes são colocadas pelo relatório BP Outlook, entre elas o investimento em mobilidade utilizando como força motriz a eletricidade, tido ainda como uma incerteza. No terreno das alternativas energéticas, estudo do BNDES aponta justamente o aumento da eficiência energética como uma realidade já trabalhada inclusive em nível nacional, por meio do programa Inovar-auto; além da eficiência energética, a eletrificação veicular também é vista como uma realidade. Mas, ainda segundo estudo do BNDES, a alternativa de mais rápida implementação é o maior desenvolvimento dos biocombustíveis, em consonância com o estudo da BP31. 31. O Inovar-Auto é um programa do Governo brasileiro que objetiva aumentar a competitividade do setor automotivo, por meio de incentivos, tornando os veículos mais econômicos e seguros. [MILANEZ, Artur Yabe et al. O Acordo de Paris e a transição para o setor de transportes de baixo carbono: o papel da Plataforma para.

(31) 30. Acerca dos motores à combustão e da sua substituição por veículos elétricos ou híbridos, a perspectiva é de “morte” dos motores à combustão em poucos anos, inclusive alguns países, como a Inglaterra, já assumiram publicamente que até 2050 pretendem que toda a sua frota de veículos seja elétrica32. Mesmo diante dessa realidade, a “saída” mais rápida é mesmo investimento em biocombustíveis, daí extrai-se a importância da temática discutida nessa dissertação. Todavia, a questão da busca por energias mais sustentáveis, remonta o Relatório Brundtland, que já trazia a informação de que uma pessoa média em uma economia de mercado industrial gasta 80 vezes mais energia que uma pessoa na África subsaariana, e que para levar o desenvolvimento energético aos países menos industrializados, seriam necessárias cinco vezes mais energia que o consumido, devendo ser utilizadas energias mais limpas e renováveis possíveis, aumentando principalmente a eficiência energética. Não sendo, portanto, um conhecimento propriamente novo, mas sim que não conseguiu ainda ser posto em prática pelos países de forma plena33. Diante de todas as estatísticas e estudos apresentados, para que se atinjam as metas acordadas em Paris e demais acordos internacionais, é necessário um esforço concreto de cada país signatário para reduzir suas emissões, direcionando suas matrizes energéticas no sentido de uma energia mais renovável, de uma produção e transmissão mais eficiente, diminuindo também o desmatamento e práticas não sustentáveis. Em síntese, é necessário traçar um amplo programa de desenvolvimento o mais sustentável possível em cada país, para além da economia do carbono. Entendido minimamente o contexto atual da política ambiental internacional de redução das emissões dos gases potencialmente elevadores dos níveis do efeito estufa, fazemse alguns esclarecimentos pertinentes sobre a perspectiva da juridicização do conceito de desenvolvimento e do conceito de desenvolvimento sustentável no ordenamento jurídico interno; os fatores relativos ao desenvolvimento e ao desenvolvimento sustentável da produção nacional de biocombustíveis, frente ao estado em crise; para posteriormente adentrar na regulação e regime jurídico atuais aplicáveis aos biocombustíveis. o Biofuturo. BNDES Setorial: biocombustíveis, Rio de Janeiro, n. 45, p. 285-340, mar. 2017. p. 300 et seq. Disponível em: <https://web.bndes.gov.br/bib/jspui/handle/1408/11756>. Acesso em: 20 maio 2017.] 32 THE ECONOMIST. The death of the internal combustion engine. Disponível em: <https://www.economist.com/news/leaders/21726071-it-had-good-run-end-sight-machine-changed-worlddeath>. Acesso em: 13 ago. 2017. 33 PORTO, Uelton Carlos; MELO FILHO, Renato Soares de; DUARTE NETO, José. O desenvolvimento sustentável e as políticas públicas de sustentabilidade: uma análise do documento “our common future”. In: MANÍGLIA, Elisabete (org.). Direito, Políticas públicas e sustentabilidade: temas atuais. São Paulo: UNESP, 2011. p. 29-50..

(32) 31. 2.2 A PRODUÇÃO DESENVOLVIMENTO. DOS. BIOCOMBUSTÍVEIS. COMO. FATOR. DE. Em razão dos acordos internacionais, com repercussão no ordenamento jurídico interno, e das estatísticas apresentadas anteriormente quanto à expansão da produção dos biocombustíveis, e, por conseguinte, de suas matérias-primas, verifica-se a necessidade de se desenvolver o setor energético vinculado à efetivação dos princípios dirigentes e normas constitucionais programáticas, culminando em um desenvolvimento econômico social e ambientalmente sustentável. Caso não haja um desenvolvimento calcado na sustentabilidade, corre-se o risco de se recair, na prática, em um crescimento, mas não em um desenvolvimento propriamente dito do país. Fábio Nusdeo distingue bem o crescimento do desenvolvimento: esse é um progresso capaz de alterar as estruturas de um sistema, possuindo, portanto, forças próprias; aquele é induzido por fatores externos, não provoca o progresso, apenas infla a economia, a qual se esvazia assim que cessado esse fator indutor externo; e o crescimento simples é caracterizado por um processo de expansão da renda sem determinar mudanças estruturais34. Ao se vislumbrar o estudo das políticas públicas e dos programas de fomento à produção de biocombustíveis sob a perspectiva constitucional brasileira, tem-se em mente um horizonte de desenvolvimento e não meramente de crescimento35. Mas o grande questionamento, a ser respondido mais adiante, é se os setores produtivos e governamentais envolvidos nas diversas cadeias produtivas dos biocombustíveis trabalham de fato nessa ótica ou não e as respectivas motivações. Nessa perspectiva, para melhor compreensão das inter-relações entre o direito e o desenvolvimento, essas temáticas serão dissertadas nos subitens seguintes, para que, obtida a compreensão do desenvolvimento como um direito constitucionalmente garantido, sejam apresentados os fundamentos necessários para análise jurídica da política energética brasileira no que cinge aos biocombustíveis, enfatizando o etanol e o biodiesel por sua maior participação no mercado produtivo.. 34. NUSDEO, Fábio. Curso de economia: introdução ao direito econômico. 3.ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001. p. 300. 35 O desenvolvimento como sinônimo de crescimento econômico foi uma das vertentes clássicas dos teóricos econômicos, num propósito de acúmulo de capital por meio de poupança interna e externa..