UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ CENTRO DE CIÊNCIAS AGRÁRIAS
MESTRADO PROFISSIONAL EM AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
KAMYLE BRAGA SOARES
AVALIAÇÃO DA MODALIDADE COMPRA INSTITUCIONAL DA POLÍTICA DE AQUISIÇÃO DE ALIMENTOS DA AGRICULTURA FAMILIAR NO INSTITUTO
FEDERAL DO CEARÁ
FORTALEZA 2020
KAMYLE BRAGA SOARES
AVALIAÇÃO DA MODALIDADE COMPRA INSTITUCIONAL DA POLÍTICA DE AQUISIÇÃO DE ALIMENTOS DA AGRICULTURA FAMILIAR NO INSTITUTO
FEDERAL DO CEARÁ
Dissertação apresentada à Coordenação do Programa de Mestrado em Avaliação de Políticas Públicas (MAPP) da Universidade Federal do Ceará como requisito parcial para obtenção do título de Mestre.
Orientador: Prof. Dr. Carlos Américo Leite Moreira
FORTALEZA 2020
KAMYLE BRAGA SOARES
AVALIAÇÃO DA MODALIDADE COMPRA INSTITUCIONAL DA POLÍTICA DE AQUISIÇÃO DE ALIMENTOS DA AGRICULTURA FAMILIAR NO INSTITUTO
FEDERAL DO CEARÁ
Dissertação apresentada à Coordenação do Programa de Mestrado em Avaliação de Políticas Públicas (MAPP) da Universidade Federal do Ceará como requisito parcial para obtenção do título de Mestre.
Aprovada em: 06/02/2020
BANCA EXAMINADORA
____________________________________________________ Prof. Dr. Carlos Américo Leite Moreira (Presidente)
Universidade Federal do Ceará (UFC)
___________________________________________________ Prof.ª Dra. Gema Galgani Silveira Leite Esmeraldo
Universidade Federal do Ceará (UFC)
___________________________________________________ Prof. Dr. Júlio Ramon Teles da Ponte
À minha mãe, Iracy, minha base.
À minha grande amiga e irmã, Karolyne. Ao meu namorado, Nazareno, meu amigo em
AGRADECIMENTOS
Agradeço aos meus professores do MAPP, principalmente ao meu orientador por toda calma, tranquilidade e orientação que me passou em todos os momentos. Aos colegas da turma MAPP/IFCE que construíram essa jornada comigo. Principalmente, às mulheres mais fortes, lindas e corajosas que conheci – da casa das sete mulheres. Essas mulheres tão diferentes, que enfrentaram juntas essa luta e construíram laços de amizade e amor que serão eternos. Hoje somos uma grande família que cresceu – não somos mais só sete, agora temos Mariana e Samuel que nasceram e cresceram durante essa batalha.
À minha mãe e à minha irmã, que aguentaram todo meu mau humor nesses dias – desculpa mãe, prometo pensar bastante antes de fazer doutorado. Ao meu namorado, Nazareno, por todas as vezes que me ouviu dizer que ia desistir e me deu apoio para continuar – só sendo Jesus mesmo para aguentar. Aos meus gatos, pelos carinhos deixados para depois. Aos meus amigos que estiveram ao meu lado em todos os momentos de ausência intelectual e inspiração para escrever – Ana Raquel, Juliana, Gabi e Billy.
Aos meus amigos de trabalho, Arimateia e Mariana, que me auxiliaram na pesquisa. À oportunidade que a vida me deu de enfrentar esta batalha e vencer, agradeço pelas noites mal dormidas, por toda ansiedade, pelos quilos que engordei, mas enfim posso dizer que consegui.
E, por fim, agradeço a toda dificuldade, porque, sem ela, eu não saberia que sou capaz de superar qualquer adversidade.
RESUMO
O Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) da agricultura familiar iniciou em 2003 com o advento da Lei nº 10.696. No Instituto Federal de Ciência e Tecnologia do Ceará (IFCE), a obrigatoriedade da aplicação dos 30% nas Compras Institucionais (CI), estabelecida por essa política, surgiu com o Decreto nº 8.974/2015. Os Campi Fortaleza e Acaraú constituem o objeto de pesquisa desta dissertação que avaliou a implementação dessa política pública nas unidades, discutindo criticamente o formato das aquisições de gêneros alimentícios da agricultura familiar adotado e considerando o que preconizam os documentos base, as circunstâncias socioeconômicas e a realidade dessa política no IFCE e como os agricultores familiares compreendem o PAA. Para isso, aplicou-se uma abordagem qualitativa de pesquisa, partindo da abordagem metodológica da Avaliação em Profundidade, que analisa quatro dimensões: a) análise de conteúdo; b) análise de contexto; c) análise da trajetória institucional e d) análise do espectro temporal e territorial. Por meio de pesquisa bibliográfica, documental, da participação vivenciada e da realização de entrevistas com gestores do IFCE e agricultores familiares, foi possível compreender o contexto e a trajetória institucional em que a Política foi formada, compreendendo, ainda, que PAA-CI busca abrir o mercado institucional para a comercialização dos produtos da agricultura familiar, amplia o mercado e garante a permanência do agricultor no campo ao possibilitar a venda da produção a preços mais justos. Tendo como referencial teórico autores que discutem criticamente as estruturas de comercialização e produção da agricultura brasileira, constata-se que o PAA significa uma tentativa de ruptura às estruturas de comercialização. Essa discussão ainda se mantém atual, pois persistem as dificuldades de escoamento da produção dos pequenos produtores rurais a preços justos, sem intermediários – sendo este um dos principais gargalos das cadeias produtivas da agropecuária. A pesquisa aponta que a ingerência do Estado é importante na correção do mercado como forma de reparar esse processo desigual. É preciso, assim, discutir a implementação desse programa nas unidades do IFCE, tendo em vista que o sucesso dessa política depende da articulação dos gestores, dos agricultores, das cooperativas e das associações, persistindo certas dificuldades na efetividade do programa.
Palavras-chave: Avaliação em profundidade; Política de Aquisição de Alimentos; Estruturas
ABSTRACT
The Family Farming Food Acquisition Program (EAP) began in 2003 with the advent of Law No. 10,696. At the Federal Institute of Science and Technology of Ceará (IFCE), the mandatory application of 30% in Institutional Purchasing (CI), established by this policy, came with Decree No. 8.974 / 2015. The Campi Fortaleza and Acaraú constitute the research object of this dissertation that evaluated the implementation of this public policy in the units, critically discussing the format of family farming food purchases adopted and considering what the basic documents, socioeconomic circumstances and reality advocate. IFCE and how family farmers understand the EAP. For this, a qualitative research approach was applied, starting from the methodological approach of Depth Assessment, which analyzes four dimensions: a) content analysis; b) context analysis; c) institutional trajectory analysis and d) temporal and territorial spectrum analysis. Through bibliographic, documentary research, participant observation and interviews with IFCE managers and family farmers, it was possible to understand the context and institutional trajectory in which the Policy was formed, also understanding that PAA-CI seeks to open The institutional market for the commercialization of family farming products expands the market and guarantees the farmer's permanence in the field by allowing the sale of production at fairer prices. Having as theoretical reference authors who critically discuss the commercialization and production structures of Brazilian agriculture, it appears that the PAA means an attempt to break the commercialization structures. This discussion is still current, as difficulties persist in the flow of production of small farmers at fair prices, without intermediaries - this being one of the main bottlenecks in the agricultural production chains. The research points out that State interference is important in market correction as a way of repairing this unequal process. It is therefore necessary to discuss the implementation of this program in the IFCE units, given that the success of this Policy depends on the articulation of managers, farmers, cooperatives and associations, and certain difficulties persist in the effectiveness of the program.
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Evolução normativa do PAA... 29
Quadro 2 – Modalidades do PAA e definição... 37
Quadro 3 – Modalidades, fonte de recursos e executor do PAA... 43
Quadro 4 – Tipologia de circuitos curtos de comercialização de produtos ecológicos
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 – Valores orçamentários, financeiros e execução dos recursos do PAA a
cada ano pelo MDS... 42
Gráfico 2 – Valores orçamentários, financeiros e execução dos recursos do PAA a
cada ano pelo MDA... 42
Gráfico 3 – Evolução da execução PAA Geral – Recursos aplicados por UF e
modalidade ao longo do período 2003 a 2010... 46
Gráfico 4 – Participação dos agricultores no PAA por grupo do Pronaf e UF em
2009... 47
Gráfico 5 – Compra Institucional por ano no período de 2012 a 2017 e por
Legislação (PAA-CI e Legislações Estaduais) ... 49
Gráfico 6 – Mercado aberto – evolução 2016 a 2017 – legislação federal e
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Execução orçamentária... 41
Tabela 2 – Execução orçamentária PAA a partir de 2011 – Brasil ... 44
Tabela 3 – Evolução dos Recursos (R$) Sead/MDS aplicados na aquisição de
produtos do PAA de 2003 a 2018... 45
Tabela 4 – Execução orçamentária PAA a partir de 2011 – Estado do Ceará ... 47
Tabela 5 – Total dos recursos com aquisições de Alimentos no IFCE nos anos de
2016 e 2017... 91
Tabela 6 – Aquisições de gêneros alimentícios do IFCE – ano base 2016 – por
modalidades de compra... 92
Tabela 7 – Aquisições de gêneros alimentícios do IFCE – ano base 2017 – por
modalidades de compra... 93
Tabela 8 – Total de recursos recebidos e executados com aquisições de gêneros
alimentícios nos Campi Fortaleza e Acaraú – ano 2018... 96
Tabela 9 – Valores homologados – chamada púbica nº 01/2019 realizada pela
Reitoria IFCE... 97
Tabela 10 – Total de recursos recebidos e executados com aquisições de gêneros
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
CCA Circuitos Curtos Agroalimentar
CCC Circuito Curto de Comercialização
CCECAF Comissão Conjunta Especial de Compras da Agricultura Familiar
CDAF Compras Direta da Agricultura Familiar
CDS Compra com Doação Simultânea
CEBAS Certificado de Entidade Beneficente da Assistência Social
Centro POP Centros de Referência Especializado para População em Situação de Rua
CF/88 Constituição Federal de 1988
CI Compra Institucional
CONAB Companhia Nacional de Abastecimento
CONSEA Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional CONTAG Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura
CPF Cadastro de Pessoas Físicas
CPR Estoque Apoio à Formação de Estoque
CRAS Centros de Referência de Assistência Social
CREAS Centro de Referência Especializado em Assistência Social
DAP Declaração de Aptidão ao PRONAF
DOU Diário Oficial da União
FAEC Federação da Agricultura e Pecuária do Estado do Ceará
FAO Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura
FNDE Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
FETAGs Federações dos Trabalhadores na Agricultura
GEPAD Grupo de Pesquisa em Agricultura Familiar e Desenvolvimento Rural
GGPAA Grupo Gestor do Programa de Aquisição de Alimentos
GTB Grito da Terra Brasil
ICMS Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços
IFCE Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Ceará IFSULDEMINAS Instituto Federal do Sul de Minas Gerais
IICA Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura
IN Instrução Normativa
LOA Lei Orçamentária Anual
MAPA Ministério de Agricultura, Pecuária e Abastecimento
MAPP Mestrado de Avaliações de Políticas Públicas
MDA Ministério do Desenvolvimento Agrário
MDS Ministério do Desenvolvimento Social
MSTTR Movimento Sindical de Trabalhadores e Trabalhadoras Rurais
ONU Organização das Nações Unidas
PAA Programa de Aquisição de Alimentos
PAA leite PAA Incentivo à produção e consumo de Leite
PIB Produto Interno Bruto
PGPAF Programa de Garantia de Preços da Agricultura Familiar
PNAE Programa Nacional de Alimentação Escolar
PNATER Política Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural
PNCF Programa Nacional de Crédito Fundiário
PNHR Programa Nacional de Habitação Rural
PROAGRO Mais Programa de Garantia da Atividade Agropecuária da Agricultura Familiar PROCERA Programa de Crédito Especial para a Reforma Agrária
PRONAF Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar PRONAT Programa de Desenvolvimento Sustentável dos Territórios Rurais Pronatec Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego
SAA Sistemas Agroalimentares Alternativos
SAL Sistemas Alimentares Locais
SAGI Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação
SEAD Secretaria Especial de Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Agrário SETEC Secretaria de Educação Profissional e Tecnológica
SII Sistema Integrado de Informações
STTRs Sindicatos dos Trabalhadores e Trabalhadoras Rurais
SUAS Sistema Único de Assistência Social
SUS Sistema Único de Saúde
UFC Universidade Federal do Ceará
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO... 14
2 PROGRAMA DE AQUISIÇÃO DE ALIMENTOS COMO OBJETO DE ESTUDO DA AVALIAÇÃO EM PROFUNDIDADE... 22
2.1 Formulação, implantação e acompanhamento da política... 22
2.2 Noções e valores que orientam a política... 32
2.3 Acompanhamento e avaliação do PAA... 40
2.3.1 Dados PAA – âmbito nacional... 40
2.3.2 Dados PAA – âmbito do Estado do Ceará... 46
2.3.3 Dados PAA – Compra Institucional... 48
2.4 Percurso metodológico... 50
2.4.1 Procedimento metodológico... 51
3 ANÁLISE DO CONTEXTO POLÍTICO E DAS CONDIÇÕES SOCIOECONÔMICAS EM QUE FOI FORMULADO O PAA E SUA ORIENTAÇÃO IDEOLÓGICA... 56
3.1 Momento político e socioeconômico brasileiro a partir do século XX... 57
3.1.1 Situação atual da política no contexto socioeconômico e político... 64
3.2 Base teórico-ideológica do PAA... 68
3.2.1 Estruturas de comercialização... 69
3.2.2 Circuitos Curtos de Comercialização (CCC)... 77
3.3 Relação entre contexto, conteúdo e base teórica... 81
4 PROGRAMA DE AQUISIÇÃO DE ALIMENTOS NO IFCE: trajetória institucional e perspectiva dos sujeitos... 85
4.1 Localização da área de estudo... 85
4.1.1 O contexto do IFCE – Campus Fortaleza... 87
4.1.2 O contexto do IFCE – Campus Acaraú... 88
4.2 Trajetória Institucional do PAA-CI no IFCE... 90
4.3 Sujeitos responsáveis pela efetivação do PAA... 99
4.3.1 Polo passivo – comprador – IFCE... 100
4.3.2 Polo ativo – vendedores – agricultores, associações e cooperativas... 101
4.4 Coerência e dispersão do programa ao longo do seu trânsito pelas vias institucionais... 103
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS... 130 REFERÊNCIAS... 134
1 INTRODUÇÃO
O presente trabalho versa sobre a implementação do Programa de Aquisição de Alimentos no Instituto Federal de Ciência e Tecnologia do Ceará (IFCE) após a aprovação do Decreto nº 8.473/2015, de 22 de junho de 2015, com base na Lei nº 11.326/06 que estabelece as diretrizes para a formulação da Política Nacional da Agricultura Familiar e Empreendimentos Familiares Rurais. Para estudar tal objeto, consideram-se as concepções que norteiam as estruturas de comercialização tanto do ponto de vista normativo e doutrinário, quanto dos sujeitos envolvidos na implementação.
O interesse pelo tema surgiu quando, em 2008, fui provida no cargo de assistente em administração no IFCE – Campus Fortaleza e comecei a atuar na área de licitações e compras. Inicialmente, trabalhei com aquisições públicas por meio de pregões, concorrência, tomada de preços, convites, etc. No início de 2017, assumi a coordenadoria de compras, começando a trabalhar diretamente com dispensas, inexigibilidades e cotações eletrônicas. Nesse período de transição entre setores, tomei conhecimento por meio do portal de compras do governo federal – comprasnet – sobre o Decreto nº 8.473/2015, que passou a ser obrigatório na administração pública federal a partir de janeiro de 2016.
O referido decreto estabelece, no âmbito da administração pública federal, um percentual mínimo que deverá ser destinado à aquisição de gêneros alimentícios de agricultores familiares e suas organizações, empreendedores familiares rurais e demais beneficiários da Lei nº 11.326, de 24 de julho de 2006. Esse percentual, estabelecido no art. 1º, § 1º do referido decreto, seria de no mínimo de 30% (trinta por cento) do total de recursos destinados, no exercício financeiro, à aquisição de gêneros alimentícios pelos órgãos e entidades da administração pública federal e passaria a ser utilizados nas compras de alimentos diretamente da agricultura familiar.
Assim, iniciou-se uma pesquisa para compreender o que era o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) e verificar se o IFCE estava entre os órgãos e entidades obrigados a executar essa norma. A medida que compreendia o programa e constatava que esse deveria ser implementado pelo IFCE, verificou-se que os setores diretamente envolvidos na efetivação do programa desconheciam a legislação ou não entendiam a importância dela. Além disso, havia outros entraves que se verificavam na compreensão do programa em si.
Na época, não havia muitas informações a respeito do assunto, existindo muitas divergências e dúvidas acerca dos procedimentos de realização das aquisições. No decorrer de
2017, observou-se maior interesse dos órgãos e entidades da administração federal em colocar em prática tal programa. Nos sites oficiais do governo, passaram a ser disponibilizadas cartilhas que tentavam esclarecer as dúvidas dos sujeitos envolvidos, quais sejam: produtores – agricultores familiares, associações, cooperativas, etc. – e servidores que atuam direta ou indiretamente com a política – gestores, administradores, nutricionistas, assistentes administrativos, etc.
Atualmente, foram realizadas capacitações por meio de cursos, simpósios e até formações a distância nos órgãos e entidades da administração pública federal, inclusive no IFCE. Nesse contexto, destaca-se a capacitação realizada, em meados de 2017, pelo Instituto Federal do Sul de Minas Gerais (IFSULDEMINAS), em parceria com a Secretaria de Educação Profissional e Tecnológica (SETEC/MEC) e o Ministério do Desenvolvimento Social (MDS), que ofertou um curso, de âmbito nacional, com 500 (quinhentas) vagas sobre a Gestão do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) e do Programa Aquisição de Alimentos (PAA) na modalidade Compra Institucional. Esse curso foi gratuito, realizado na modalidade a distância e possuía foco na capacitação de servidores públicos para a aquisição de produtos da agricultura familiar.
Foi a partir da vivência dessa realidade que surgiu o interesse em pesquisar como o PAA estava sendo implementado no IFCE, quais Campi já estavam atuando na execução da norma, quais entraves e dificuldades foram encontradas na implementação do mesmo, por que o Campus Fortaleza – mais antigo e, em tese, o mais bem equipado dos Campi – ainda não havia conseguido efetivar o programa, apesar de já ter se passado mais de um ano de promulgação da norma e quase um ano da efetiva obrigatoriedade da execução do programa. Também se indagava se havia coerência ou alguma dispersão nos objetivos da política, se as estruturas e ciclos de comercialização foram alterados pelo respectivo programa e como essa política alterava a realidade das famílias que trabalham apenas com a agricultura.
Do levantamento preliminar acerca do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), observou-se que ele foi criado em 2003 pela Lei nº 10.696/03, posteriormente alterada pela Lei nº 12.512/11. Esse programa tem como principais objetivos: incentivar a agricultura familiar, promovendo a sua inclusão econômica e social, com fomento à produção com sustentabilidade, ao processamento de alimentos e industrialização e à geração de renda; incentivar o consumo e a valorização dos alimentos produzidos pela agricultura familiar; promover o acesso à alimentação, em quantidade, qualidade e regularidade necessárias, das pessoas em situação de insegurança alimentar e nutricional, sob a perspectiva do direito humano à alimentação adequada e saudável e promover o abastecimento alimentar, que compreende as
compras governamentais de alimentos, incluída a alimentação escolar, entre outros objetivos estabelecidos no art. 19 daquela Lei.
Essa política pública possui, atualmente, 6 (seis) modalidades que foram sendo acrescidas e alteradas ao longo dos 16 (dezesseis) anos de criação e execução do programa. Em 2012 foi estabelecida a modalidade PAA – Compra Institucional (CI), criada por meio do Decreto nº 7.775, de 4 de julho de 2012. Contudo, somente em 2015, com a promulgação do Decreto nº 8.473, de 22 de junho de 2015, tornou-se obrigatória essa modalidade para a administração pública federal. Antes disso, a administração atuava de modo discricionário. Com o PAA-CI buscava-se abrir o mercado institucional para a comercialização dos produtos da agricultura familiar, ampliando o mercado dos produtos agrícolas familiares e garantindo a permanência do agricultor no campo ao possibilitar a venda de sua produção a preços mais justos.
As Compras Institucionais são apenas uma das muitas vertentes da política de valorização da agricultura familiar que objetivam ensinar e possibilitar um ofício a população rural local, valorizando o trabalho e evitando a “escravização” do agricultor que vende sua terra e, assim, tem que se submeter como empregado nos agronegócios ou deixar sua região a procura de trabalho. Além disso, o incentivo à produção agrícola de base familiar mantém a população no campo, estimula o desenvolvimento local, fomenta a produção com sustentabilidade protegendo os bens da natureza e promove a inclusão econômica e social da população local no mercado de trabalho.
Ademais, o PAA significa uma tentativa de ruptura às estruturas de comercialização apresentadas por Ignácio Rangel no início dos anos 1960 – o qual explicava que uma pequena quantidade de grandes empresas comprava os produtos agrícolas brasileiros a preços baixos e os revendiam a preços exorbitantes ao consumidor final. Essa discussão ainda se mantém atual na sociedade brasileira, tendo em vista que persistem as dificuldades de comercialização da produção dos pequenos e médios produtores rurais a preços justos, sem intermediários e garantindo o escoamento da produção – sendo esse um dos principais gargalos das cadeias produtivas agropecuárias.
Ocorre que, o contexto político e socioeconômico no qual o Brasil se encontra, desde o impeachment da presidente Dilma Vana Rousseff (2016), não é o mais adequado para o crescimento de políticas públicas sociais. O foco do governo, a partir da posse do presidente Michel Miguel Elias Temer Lulia, são as políticas de ajuste fiscal, com forte política de retração do Estado e controle dos gastos públicos. O direcionamento das políticas do atual governo do presidente Jair Messias Bolsonaro (2019) com a reestruturação dos órgãos competentes pelas
políticas ligadas à agricultura familiar e a tentativa de redução financeira e orçamentária do programa pode significar um retrocesso das políticas sociais do Estado. Nesse contexto, as políticas públicas podem sofrer um desmonte – sendo extintas ou reduzidos e restringidos os recursos públicos que os respaldam – afetando os povos que seriam beneficiados.
Efetivamente, as desigualdades de oportunidades, a concorrência desleal entre o agronegócio e os pequenos produtores e a crescente mercantilização da terra tornam cada vez mais difícil a realidade do pequeno produtor que sobrevive da comercialização da agricultura familiar. Assim, acredita-se que a ingerência do Estado para tentar corrigir esse processo de desigualdades que já vem de longa data é uma importante ferramenta de correção do mercado. Por conseguinte, políticas públicas que fortalecem o desenvolvimento do mercado interno e que, conjuntamente, auxiliem na redução das desigualdades sociais devem ser objeto de constante estudo, pois somente com embasamento empírico elas podem ser aperfeiçoadas, repensadas e efetivamente implementadas – cumprindo, dessa maneira, o estabelecido na Constituição Federal de 1988 que estipulou entre os objetivos do Estado a redução da desigualdade social e o desenvolvimento nacional (art. 3º, CF/88).
Desse modo, busca-se, com a presente pesquisa, avaliar como essa política vem sendo implementada nos órgãos federais, especificamente no Instituto Federal de Educação Ciência e Tecnologia do Ceará (IFCE), fazendo-se um comparativo entre os Campi Fortaleza e Acaraú, bem como pesquisar quais dificuldades e desvirtuamentos são enfrentados na efetivação do PAA na modalidade Compra Institucional. Torna-se ainda oportuno analisar qual o contexto social e econômico; bem como os valores que permeiam os processos de formação dessa política de incentivo à agricultura familiar, no âmbito da administração pública federal, desde o advento da Lei nº 10.696/2003 – que criou o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) – até a promulgação do Decreto nº 8.473/2015. É importante verificar também se existem fatores de entraves burocráticos ou legais, bem como o grau de coerência/dispersão do programa ocorridas no decorrer da implementação da política.
Dessa forma, têm-se os seguintes objetivos dessa pesquisa:
O objetivo geral é avaliar a implementação da modalidade Compra Institucional do Programa de Aquisição de Alimentos, a partir de uma análise em profundidade, no Instituto Federal de Educação Ciência e Tecnologia do Ceará, fazendo-se uma análise comparativa entre as realidades dos Campi Fortaleza e Acaraú.
Os objetivos específicos são: analisar o conteúdo da política, compreender as bases e conceitos que norteiam o programa de aquisição de alimentos em relação ao seu contexto de formulação e avaliar se esse programa busca romper com as estruturas de comercialização;
avaliar a coerência e o processo de implementação do programa pelas vias institucionais, considerando o desvirtuamento e a descontinuidade na sua implementação e as perspectivas de diferentes sujeitos – gestores e servidores do IFCE e produtores da agricultura familiar; e compreender como as concepções dos atores envolvidos influenciam, direta e indiretamente, nas compras de produtos advindos da agricultura familiar e interfere no processo de implementação do programa – enquanto formuladores, gestores, executores, beneficiários ou atores envolvidos de forma indireta – observando a normatização e a efetivação das ações.
Como caminho para a realização da pesquisa, utilizou-se a abordagem metodológica da avaliação em profundidade de políticas públicas, elaborada e defendida por Rodrigues (2008). Essa metodologia tem por objeto analisar quatro eixos da política delineados pela autora, quais sejam: análise de contexto, análise de conteúdo, trajetória institucional e espectro temporal e territorial. Assim, buscou-se com a abordagem da avaliação em profundidade – método de análise qualitativa –investigar se o Programa de Aquisição de Alimentos – como política de valorização da agricultura familiar – possibilitou, com o auxílio do IFCE, a criação de um novo canal de distribuição para a produção desses agricultores, a preços mais justos e garantindo a disponibilidade de alimentos mais saudáveis para o consumidor.
Essa questão, que norteia o estudo, requer uma perspectiva de avaliação que seja capaz de analisar a coerência ou a dispersão do PAA nas vias institucionais, associando o conteúdo do programa ao contexto de sua formulação, e considerando os aspectos normativos e os sujeitos envolvidos na implementação. Buscou-se, desse modo, desenvolver o presente estudo com base numa abordagem de pesquisa qualitativa, que atende aos pressupostos acima descritos. Assim, a abordagem escolhida para o desenvolvimento desse estudo foi a da avaliação em profundidade. À vista disso, para a coleta de dados relativos às estruturas de comercialização da agricultura familiar e a implementação do Programa de Aquisição de Alimentos foram utilizadas entre outras técnicas: revisão da literatura, por meio de pesquisa bibliográfica e em fontes documentais, entrevistas com sujeitos envolvidos na implementação do PAA no IFCE e junto aos representantes das comunidades fornecedoras, estudo de campo e participação vivenciada.
A revisão da literatura foi utilizada para a construção do quadro teórico em relação ao contexto político, econômico e social, procurando delinear os aspectos ideológicos que fundamentam as políticas públicas, em destaque para a estruturas de comercialização e como elas afetam a distribuição e o preço dos produtos agrícolas fornecidos pelos agricultores familiares. Já a pesquisa bibliográfica e documental – que segundo Rodrigues (2008, p. 11 e
12) e Gil (1999, p. 65 e 66) dizem respeito ao levantamento e à análise do material institucional, se valendo ainda de dados primários que não foram analisados como os documentos oficiais – foram aplicadas para subsidiar a análise de conteúdo da avaliação em profundidade.
O material documental consiste na análise das seguintes fontes: Lei nº 10.696, de 02 de julho de 2003, que dispõe sobre a repactuação e o alongamento de dívidas oriundas de operações de crédito rural; Decreto nº 7.775, de 04 de julho de 2012, que regulamenta o art. 19 da Lei no 10.696, de 2 de julho de 2003, que institui o Programa de Aquisição de Alimentos, e o Capítulo III da Lei no 12.512, de 14 de outubro de 2011; Decreto nº 8.473, de 22 de junho de 2015, que estabelece, no âmbito da administração pública federal, o percentual mínimo destinado à aquisição de gêneros alimentícios de agricultores familiares e suas organizações, empreendedores familiares rurais e demais beneficiários da Lei nº 11.326, de 24 de julho de 2006; Instrução Normativa nº 2, de 29 de março de 2018 que dispõe sobre a Compra Institucional de alimentos fornecidos por agricultores familiares e pelos demais beneficiários da Lei n.º 11.326, de 24 de julho de 2006, além de notícias veiculadas nos sites oficiais e documentos existentes nos sistemas do IFCE.
Para alcançar os objetivos da pesquisa, utilizou-se também de entrevistas, considerando-se as percepções dos sujeitos envolvidos na implementação do Programa de Aquisição de Alimentos no IFCE e observando a impressão dos agricultores que forneceram ou não para a instituição. A coleta de dados, por meio das entrevistas, foi dividida em dois grupos-chave de sujeitos: a) gestores, nutricionistas e técnicos-administrativos envolvidos na implementação e execução da política, isto é, aqueles que compõem a equipe mínima para a efetivação do PAA no IFCE; e b) agricultores, representantes de comunidades de agricultores e Federação de Agricultores que vendem seus produtos para a administração pública federal. Buscou-se nas entrevistas ouvir o maior número possível de sujeitos envolvidos na implementação do programa nos dois Campus em estudo e os fornecedores que foram contratados entre os anos de 2016 e 2019, bem como aqueles que participaram, contudo não lograram êxito na contratação.
Para a realização das entrevistas foram produzidos roteiros de perguntas objetivando compreender o processo de formulação e implementação do Programa de Aquisição de Alimentos no IFCE e como essas pessoas se envolveram no contexto de efetivação do PAA, direta ou indiretamente. Essas perguntas visavam apenas nortear as entrevistas, deixando-se os entrevistados, de modo geral, livres para abordar temas diversos correlacionados ao objeto em estudo. Assim, os roteiros das entrevistas foram construídos conforme as peculiaridades de cada grupo abordado – gestores, nutricionistas, assistentes administrativos ou
agricultores – a fim de se obter as informações acerca da percepção de cada sujeito – enquanto indivíduo inseridos no contexto da implementação – sobre o programa.
Os sujeitos participantes da pesquisa são ligados aos Campi Fortaleza e Acaraú (exceto uma gestora que foi entrevistada e que é vinculada à Reitoria) por ser o Campus Fortaleza o lugar onde atuo profissionalmente, e por ser um dos Campi que só conseguiu implementar o programa em 2019; e o Campus Acaraú onde estou realizado o Mestrado de Avaliação de Políticas Públicas, e que implementou o PAA desde o início do programa. A pesquisa documental e as entrevistas geraram dados que foram estruturados e analisados de forma qualitativa para atender aos objetivos da pesquisa, conforme as categorias analíticas definidas no referencial teórico e nos dados coletados.
Desse modo, o trabalho foi intitulado “Avaliação da Modalidade Compra Institucional da Política de Aquisição de Alimentos da Agricultura Familiar no Instituto Federal do Ceará” e está organizado em cinco capítulos, que incluem a presente Introdução que é o primeiro capítulo. A sequência dos capítulos vai do global/genérico para o particular/específico, ou seja, aborda-se primeiramente o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) considerando o conteúdo e o contexto mais geral de sua regulamentação e implementação, e depois busca-se analisar a trajetória institucional específica do PAA no Instituto Federal de Educação Ciência e Tecnologia do Ceará e sua imbricação com a agricultura familiar local.
O segundo capítulo, “Programa de Aquisição de Alimentos como objeto de estudo da avaliação em profundidade”, traz a análise do conteúdo do PAA, enquanto política pública estabelecida normativamente e inserido na agenda pública, expondo acerca da formulação, implantação e acompanhamento da política e avaliação do programa em âmbito nacional e no âmbito do Estado do Ceará. Evidenciando-se, ainda, a perspectiva de avaliação de políticas públicas aplicada e demonstrando a adequação da perspectiva metodológica escolhida aos objetivos da pesquisa.
O terceiro, “Análise do contexto político e das condições socioeconômicas em que foi formulado o PAA e sua orientação ideológica”, compreende a análise de contexto socioeconômico e político no qual se deu a instituição e evolução do programa. Aborda, desse modo, sobre o modelo político e socioeconômico que vigorava no Brasil no momento da regulamentação do Programa e busca esclarecer seus impactos sobre as políticas sociais, especialmente, no tocante ao PAA. Esse capítulo traz ainda uma revisão bibliográfica sobre as categorias teóricas que fundamentam o Programa, tais como: estruturas de comercialização, intermediadores, preços de venda, agricultura familiar e mercado dos produtos agrícolas.
perspectivas dos sujeitos”, consiste na análise da trajetória do Programa pelas vias institucionais, considerando o contexto particular do IFCE – Campus Fortaleza e Campus Acaraú, buscando comparar a concretização da base conceitual do Programa com o processo de implementação do PAA no IFCE, destacando-se a perspectiva dos sujeitos participantes da pesquisa. Por fim, a Conclusão expõe as correlações entre o contexto e o conteúdo do Programa, bem como revela as constatações a que se chegou no processo de avaliação da Política de Aquisição de Alimentos no IFCE, na perspectiva dos sujeitos envolvidos, relativas às concepções da Compra Institucional e implicações de sua implementação.
2 PROGRAMA DE AQUISIÇÃO DE ALIMENTOS COMO OBJETO DE ESTUDO DA AVALIAÇÃO EM PROFUNDIDADE
O Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) é uma política pública social criada pelo Governo Federal com ações para enfrentar a fome e reduzir a pobreza, contribuindo, também, para o fortalecimento da comercialização dos produtos da agricultura familiar. O programa funciona da seguinte maneira: o governo adquire produtos de agricultores familiares ou de suas organizações, comunidades indígenas, assentados da reforma agrária e demais povos e comunidades tradicionais – de maneira direta, sem licitação – para distribuí-los às populações em vulnerabilidade social ou para a formação de estoques estratégicos.
Nesse capítulo, o PAA é o objeto de estudo, surgindo do interesse em pesquisar acerca da influência desse programa social para as mudanças nas estruturas de comercialização e sua implementação nos órgãos e entidades federais do Governo. O objetivo desse capítulo é evidenciar o objeto de estudo e a perspectiva de avaliação de políticas públicas aplicada. Inicialmente, tem-se uma breve apresentação do conteúdo do Programa de Aquisição de Alimentos, enquanto política pública estabelecida normativamente, abordando acerca de sua formulação, implantação e acompanhamento da política, mencionando também as noções e valores que orientam o PAA, seus conceitos, finalidades, beneficiários e modalidades.
Em seguida, expõe-se o acompanhamento e avaliação do programa em esfera nacional e no âmbito do Estado do Ceará, referenciando dados divulgados pelo Governo, finalizando com informações acerca da Compra Institucional, modalidade escolhida para o presente estudo. Essas informações servirão para situar a evolução do programa ao longo dos anos. Por último, traz-se considerações sobre a avaliação em profundidade, perspectiva metodológica escolhida para a construção desse trabalho, objetivando informar o modelo adotado.
Assim, o item a seguir apresenta o surgimento do PAA e o desenvolvimento das normas que regulamentam o programa até os dias atuais.
2.1 Formulação, implantação e acompanhamento da política
Pode-se citar como marco inicial do Programa de Aquisição de Alimentos a medida provisória nº 114/2003, convertida posteriormente a Lei nº 10.696, de 02 de julho de 2003, que dispõe sobre a repactuação e o alongamento de dívidas oriundas de operações de crédito rural, e dá outras providências. Essa lei fez a primeira alusão ao PAA no art. 19 instituindo o programa
“[...] com a finalidade de incentivar a agricultura familiar, compreendendo ações vinculadas à distribuição de produtos agropecuários para pessoas em situação de insegurança alimentar e à formação de estoques estratégicos” (art. 19, Lei nº 10.696/03).
O programa é executado por meio da aquisição de produtos agropecuários produzidos por agricultores familiares que se enquadrem no Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), ficando dispensada a licitação para essa aquisição, desde que os preços não sejam superiores aos praticados nos mercados regionais, conforme estabelece o §2º, do art. 19, da supracitada lei – sendo os recursos arrecadados destinados ao combate à fome e à promoção da segurança alimentar.
O PRONAF é uma política que visa a melhoria da vida dos agricultores familiares por meio de políticas públicas e que, em 1999, incorporou os beneficiários do antigo Programa de Crédito Especial para a Reforma Agrária (PROCERA), instituído em 1986, que tinha como objetivo assegurar aos agricultores assentados da reforma agrária acesso a recursos financeiros, aumentando a produção e a produtividade agrícolas desses, possibilitando a inserção no mercado e permitindo que eles se tornassem independentes. De acordo com Francis (2009, p. 91), as metas do PRONAF são:
Ajustar políticas públicas à realidade da agricultura familiar; viabilizar a infraestrutura rural necessária à melhoria do desempenho produtivo e da qualidade de vida da população rural; fortalecer o serviço de apoio ao desenvolvimento da agricultura familiar; elevar o nível de profissionalização de agricultores familiares, proporciando-lhes novos padrões tecnológicos e de gestão; favorecer o acesso de agricultores familiares e suas organizações ao mercado de produtos e insumos.
Ainda em 2003, foi sancionado o Decreto n° 4.772, de 2 de julho de 2003, que criava o Grupo Gestor do Programa de Aquisição de Alimentos (GGPAA) responsável pela implementação do PAA. Esse grupo era formado pelo Gabinete do Ministro de Estado Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Forme – que coordenava o Grupo Gestor – e por representantes do Ministério da Fazenda; da Agricultura, Pecuária e Abastecimento; do Planejamento, Orçamento e Gestão e do Desenvolvimento Agrário.
O Grupo Gestor tinha por finalidade definir: a) a sistemática de aquisição dos produtos agropecuários, cuja definição dos preços deveria levar em conta as diferenças regionais e a realidade da agricultura familiar; b) as regiões prioritárias para implementação do PAA; c) as condições de doação dos produtos adquiridos a beneficiários enquadráveis na Lei Complementar nº 111/2001 ou no Programa Nacional de Acesso à Alimentação; d) as condições de venda dos produtos adquiridos na forma do Decreto nº 4.772/03; e e) estabelecer outras medidas necessárias para a operacionalização do PAA. O Decreto estabeleceu ainda, no art. 5º,
o limite máximo de R$ 2.500,00 (dois mil e quinhentos reais) por agricultor familiar para a aquisição de produtos agropecuários. Sendo que, no caso de cooperativas, associações ou grupos informais, esse valor era considerado por cada agricultor familiar cooperado ou associado.
Em seguida, avançando no fluxo de desenvolvimento da política, sobreveio a Lei nº 11.326, de 24 de julho de 2006 que estabelece as diretrizes para a formulação da Política Nacional da Agricultura Familiar e Empreendimentos Familiares Rurais. Essa Lei indicou, entre seus vários artigos, os conceitos, os princípios e os instrumentos destinados à formulação das políticas públicas direcionadas à Agricultura Familiar e Empreendimentos Familiares Rurais.
No mesmo ano, surgiu o Decreto nº 5.873, de 15 de agosto de 2006, que revogava o Decreto n° 4.772, de 2 de julho de 2003. Essa nova norma modificava a composição do GGPAA, excluindo o Gabinete do Ministro de Estado Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Forme e incluindo o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Também estabelecia novas atribuições ao GGPAA, quais sejam, definir: a) as modalidades e a sistemática de aquisição dos produtos agropecuários; b) as condições de formação de estoques públicos no âmbito do PAA e c) as condições de apoio à formação de estoques de alimentos por organizações constituídas por agricultores familiares.
Quanto ao limite de recursos destinados ao agricultor (art. 5º), o novo Decreto majorou o valor máximo para a aquisição de produtos, destinando o limite de R$ 3.500,00 (três mil e quinhentos reais) por agricultor. Para as cooperativas, associações ou grupos informais, esse valor continuava a ser considerado por agricultor familiar contemplado pela aquisição de produtos no âmbito do programa. Esses limites eram considerados ainda por ano, sendo cumulativos para as aquisições realizadas nas diferentes modalidades do PAA e pelos diversos agentes, salvo disposições em contrário.
Em 2008, esse Decreto foi superado pelo Decreto nº 6.447, de 7 de maio de 2008. Mais uma vez, a composição do Grupo Gestor era alterada para a inclusão do Ministério da Educação. Da mesma forma, foram alteradas as finalidades do GGPAA que passaram a incluir a definição de modalidades de aquisição dos produtos agropecuários destinados à formação de estoques estratégicos e às pessoas em situação de insegurança alimentar, inclusive para o atendimento da alimentação escolar, e a estipulação de preços de referência de aquisição dos produtos agropecuários. Esse Decreto estabeleceu ainda que, na hipótese de aquisição envolvendo recursos do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) ou do Ministério do Desenvolvimento Agrário (formação de estoques pela Agricultura Familiar), o limite
máximo definido não seria cumulativo com as demais modalidades do Programa de Aquisição de Alimentos.
Posteriormente, o Decreto nº 6.959/2009 revogou o Decreto supracitado e trouxe como principal alteração o estabelecimento das modalidades de execução do PAA e seus respectivos valores. Além disso, determinava como objetivo do GGPAA definir outras modalidades de aquisição de produtos agropecuários destinados à formação de estoques estratégicos e às pessoas em situação de insegurança alimentar, inclusive para o atendimento da alimentação escolar. Ampliou, também, o limite máximo por agricultor familiar para R$ 4.500,00 (quatro mil e quinhentos reais) por ano civil para as outras modalidades que não as definidas nos incisos do art. 5º – sendo os valores cumulativos nas diferentes modalidades.
A seguir, transcreve-se o inteiro teor do art. 5°, do Decreto nº 6.959/2009, que descreve as modalidades do PAA e seus respectivos limites:
Art. 5o O Programa de Aquisição de Alimentos será executado nas seguintes modalidades e observado os respectivos limites de valores máximos por agricultor familiar:
I - aquisição de alimentos para atendimento da alimentação escolar, com limite de até R$ 9.000,00 (nove mil reais) por ano civil;
II - compra direta da agricultura familiar para distribuição de alimentos ou formação de estoque público, com limite de até R$ 8.000,00 (oito mil reais) por ano civil; III - apoio à formação de estoque pela agricultura familiar, com limite de até R$ 8.000,00 (oito mil reais) por ano civil;
IV - compra da agricultura familiar com doação simultânea, com limite de até R$ 4.500,00 (quatro mil e quinhentos reais) por ano civil;
V - compra direta local da agricultura familiar com doação simultânea, com limite de até R$ 4.500,00 (quatro mil e quinhentos reais) por ano civil, e
VI - incentivo à produção e ao consumo do leite, com limite de até R$ 4.000,00 (quatro mil reais) por semestre.
§ 1o Fica estabelecido o valor máximo de R$ 4.500,00 (quatro mil e quinhentos reais) por agricultor familiar, por ano civil, como limite para outras modalidades do Programa de Aquisição de Alimentos, definidas pelo Grupo Gestor, nos termos do inciso I do art. 3o.
§ 2o Para efeitos de cálculo do limite de valor, as aquisições realizadas nas diferentes modalidades do Programa de Aquisição de Alimentos e pelos diversos agentes são cumulativas, salvo o disposto nos §§ 4o e 5o.
§ 3o Na aquisição realizada de cooperativas, associações ou grupos informais, o valor limite será considerado por agricultor familiar contemplado pela aquisição de produtos no âmbito do Programa de Aquisição de Alimentos, respeitado o disposto no § 2o.
§ 4o Na aquisição envolvendo recursos do Programa Nacional de Alimentação Escolar - PNAE deverá ser respeitado o valor máximo definido no inciso I, não sendo cumulativo com as demais modalidades do Programa de Aquisição de Alimentos. § 5o Na modalidade de apoio à formação de estoques pela agricultura familiar, deverá ser respeitado o valor máximo estabelecido no inciso III, não sendo cumulativo com as demais modalidades do Programa de Aquisição de Alimentos, exceto quando se tratar de liquidação em produto pelo agricultor.
Como se observa desse artigo, para cada modalidade de aquisição havia um valor máximo por agricultor e algumas delas não eram cumulativas – ou seja, em certas categorias,
esses valores poderiam ser somados aos valores de outras modalidades. Cabe destacar, por conseguinte, conforme mencionado no §4º, que os valores máximos estabelecidos para o PNAE e o PAA não são cumulativos.
Em seguida, a Lei nº 12.512, de 14 de outubro de 2011, trouxe um capítulo tratando exclusivamente do PAA – capítulo III. Nesse capítulo, a lei buscava apresentar alguns procedimentos para a execução e efetivação do programa. Definia-se, por exemplo, quem poderia fornecer produtos ao PAA, autorizando aos Executivos federal, estadual, municipal e do Distrito Federal a adquirirem alimentos produzidos pelos beneficiários descritos no art. 16. Esse capítulo, igualmente, dispensava a realização de procedimento licitatório e estipulava que o PAA poderia ser executado mediante a celebração de Termo de Adesão firmado por órgãos ou entidades da administração pública, direta ou indireta, estadual, do Distrito Federal ou municipal e consórcios públicos, dispensada a celebração de convênio (arts. 16, 17 e 20).
Ademais, o art. 33, da supracitada lei, alterou o art. 19 da Lei nº 10.696/2003, instituindo as seguintes finalidades do PAA: a) incentivar a agricultura familiar, promovendo a sua inclusão econômica e social, com fomento à produção com sustentabilidade, ao processamento de alimentos e industrialização e à geração de renda; b) incentivar o consumo e a valorização dos alimentos produzidos pela agricultura familiar; c) promover o acesso à alimentação, em quantidade, qualidade e regularidade necessárias, das pessoas em situação de insegurança alimentar e nutricional, sob a perspectiva do direito humano à alimentação adequada e saudável; d) promover o abastecimento alimentar, que compreende as compras governamentais de alimentos, incluída a alimentação escolar; e) constituir estoques públicos de alimentos produzidos por agricultores familiares; f) apoiar a formação de estoques pelas cooperativas e demais organizações formais da agricultura familiar; e g) fortalecer circuitos locais e regionais e redes de comercialização.
Em 2012, buscando-se adequar às novas necessidades da sociedade, como o conceito de sustentabilidade ambiental, foi implementado o Decreto nº 7.775, que regulamentou o art. 19 da Lei nº 10.696. Assim, a referida norma acrescentou, entre as finalidades do PAA, a promoção e valorização da biodiversidade e a produção orgânica e agroecológica de alimentos; o incentivo de hábitos alimentares saudáveis em nível local e regional; e o estímulo ao cooperativismo e o associativismo.
Esse Decreto esclareceu ainda alguns conceitos necessários para a compreensão do programa, estabelecendo regras quanto à aquisição e a destinação dos alimentos, a forma de pagamento dos fornecedores e a definição das modalidades de aquisição que o PAA poderá utilizar, bem como indicou os requisitos da chamada pública. Apresentou, da mesma forma, as
instâncias de coordenação e de execução do programa, as regras sobre o termo de adesão ao PAA, as responsabilidades e penalidades das partes no âmbito desse termo, o apoio financeiro da União e sobre o controle social. Resumidamente, esse Decreto esmiuçou todo o procedimento para a aquisição de alimentos pela Programa de Aquisição de Alimentos.
Posteriormente, o Decreto anterior foi sucedido pelo Decreto nº 8.293, de 12 de agosto de 2014. A principal função dessa norma era atualizar o Decreto nº 7.775/2012. Assim, alteraram-se os arts. 4º, 13, 16, 17, 19, 21, 30 a 33, 35 e 50. Nesses artigos, foram introduzidas as seguintes modificações: a) inclusão dos conceitos de unidade recebedora, órgão comprador e chamada pública; b) atualização das modalidades Compra Direta, Apoio à Formação de Estoques e Compra Institucional; c) inclusão da modalidade Aquisição de Sementes; d) atualização dos valores da participação dos beneficiários, no art. 19 do Decreto, e e) edição de alguns trâmites procedimentais nos demais artigos.
Em 22 de junho de 2015, surge o Decreto nº 8.473/2015, que embasa o objeto do presente estudo, estabelecendo, no âmbito da administração pública federal, o percentual mínimo destinado à aquisição de gêneros alimentícios de agricultores familiares e suas organizações, empreendedores familiares rurais e demais beneficiários da Lei nº 11.326, de 24 de julho de 2006, e dá outras providências.
Com o referido Decreto, as compras de alimentos produzidos pelos beneficiários do PAA – que antes eram uma faculdade da administração pública federal, estadual, distrital e municipal (art. 17, da Lei nº 12.512/2011) – passam a ser obrigatórias para a administração pública federal no percentual mínimo de 30% (trinta por cento) das aquisições de gêneros alimentícios (§1º, art. 1º, Decreto nº 8.473/2015). Assim, implementa-se o PAA nas compras de gêneros alimentícios da administração pública federal direta, autárquica e fundacional buscando-se criar uma alternativa de comercialização da produção dos agricultores familiares e suas organizações, empreendedores familiares rurais e demais beneficiários que se enquadrem na Lei nº 11.326/2006; garantindo-se, desse modo, um mercado consumidor e estimulando a produção agrícola familiar.
Recentemente, o Decreto nº 9.064, de 31 de maio de 2017, veio com o objetivo de atualizar e esclarecer alguns conceitos. Esse Decreto trata da Unidade Familiar de Produção Agrária, institui o Cadastro Nacional da Agricultura Familiar e regulamenta a Lei nº 11.326, de 24 de julho de 2006, que estabelece as diretrizes para a formulação da Política Nacional da Agricultura Familiar e empreendimentos familiares rurais.
Ainda em 2017, foi promulgada a Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017, que alterou a Lei nº 12.512/2011, e aborda acerca das exigências para que seja dispensado o procedimento
licitatório na aquisição de alimentos produzidos pelos agricultores familiares e demais beneficiários. Instituiu, ainda, que na hipótese de impossibilidade de cotação de preços no mercado local/regional, os produtos agroecológicos ou orgânicos poderão ter um acréscimo de até 30% (trinta por cento) em relação aos preços estabelecidos para produtos convencionais; passou a considerar como produção própria os produtos in natura, os processados, os beneficiados ou os industrializados, resultantes das atividades dos beneficiários da Lei e admitiu, por fim, a aquisição de insumos e a contratação de prestação de serviços necessárias ao processamento, ao beneficiamento ou à industrialização dos produtos a serem fornecidos ao PAA, inclusive de pessoas físicas e jurídicas não enquadradas como beneficiárias do Programa, desde que observadas as diretrizes e as condições definidas pelo Grupo Gestor do PAA.
Estabeleceu-se, também, no art. 18, a destinação dos produtos adquiridos pelo PAA, quais sejam: a promoção de ações de segurança alimentar e nutricional; a formação de estoques e o atendimento às demandas de gêneros alimentícios e materiais propagativos por parte da administração pública, direta ou indireta, federal, estadual, distrital ou municipal.
No mesmo ano, o Decreto nº 9.214, de 29 de novembro de 2017, veio incrementar a finalidade do PAA descrita no art. 2º, inc. IV, passando a abranger o abastecimento de equipamentos públicos de alimentação e nutrição; redefiniu alguns conceitos e ampliou alguns procedimentos. Contudo, a principal alteração dessa norma foi a revogação de toda a Seção III (Do Apoio Financeiro da União) do Decreto nº 7.775/2012. Com essa alteração, a União deixou de dar o aporte necessário às unidades executoras do programa. Passa-se, desse modo, não mais a existir a transferência de recursos, na forma de apoio financeiro, a essas unidades. O que representa um retrocesso ao desenvolvimento do PAA.
Logo após foi promulgada a Instrução Normativa (IN) nº 2, de 29 de março de 2018, que dispõe sobre a Compra Institucional de alimentos fornecidos por agricultores familiares e pelos demais beneficiários da Lei nº 11.326, de 24 de julho de 2006. Essa IN dispõe sobre a Compra Institucional realizada pelos órgãos e entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, de gêneros alimentícios fornecidos por agricultores familiares, pelas suas organizações, por empreendedores familiares rurais e pelos demais beneficiários da Lei n.º 11.326/2006 e buscou esclarecer dúvidas procedimentais, tais como: percentual mínimo de destinação de recursos à agricultura familiar, exigências para a aquisição por meio de chamada pública e procedimentos para a realização da chamada pública. Para auxiliar os órgãos e entidades da Administração, a norma trouxe ainda, em seus anexos, modelos de edital e de contrato.
A última alteração ao programa, de que se tem conhecimento, foi a Instrução Normativa nº 3, de 27 de maio de 2019 que altera a Instrução Normativa nº 2, de 29 de março de 2018, que dispõe sobre a Compra Institucional de alimentos fornecidos por agricultores e pelos demais beneficiários da Lei nº 11.326, de 24 de julho de 2006. Essa IN não trouxe nenhuma alteração significativa, apresentando a alteração do Ministério responsável pelo Painel de Compras e revogando os anexos da IN nº 2/2018, que passaram a ser disponibilizados no site de compras da agricultura familiar do Governo.
Do exposto, observa-se que o PAA surgiu em 2003, mas apenas nos últimos anos, a partir de 2012, aprimorou-se com a regulamentação e aprofundamento do tema. A seguir, exibe-se, no quadro 1, o resumo da evolução legislativa do Programa acima explicitada, apresentando-se: o número da norma, a data de publicação, a ementa, o governo na qual foi promulgada e os principais objetivos da norma instituída.
Quadro 1 – Evolução normativa do PAA
NORMA DATA EMENTA GOVERNO PRINCIPAIS
OBJETIVOS
Medida provisória
114/2003
31/03/2003
Dispõe sobre a repactuação e o alongamento de dívidas oriundas de operações de crédito rural contratadas sob a égide do Programa Especial de Crédito para a Reforma Agrária - PROCERA, do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar - PRONAF, ou de outras fontes de recursos, por agricultores familiares, mini e pequenos agricultores, suas associações e cooperativas, e dá outras providências. LUIZ INÁCIO LULA DA SILVA Convertida na Lei que criou o
PAA
Lei nº
10.696 02/07/2003
Dispõe sobre a repactuação e o alongamento de dívidas oriundas de operações de crédito rural, e dá outras providências. LUIZ INÁCIO LULA DA SILVA Criou o PAA Decreto nº 4.772 02/07/2003
Regulamenta o art. 19 da Lei nº 10.696, de 2 de julho de 2003. LUIZ INÁCIO LULA DA SILVA Cria o Grupo Gestor responsável por implementar o PAA
Lei nº
11.326 24/07/2006
Estabelece as diretrizes para a formulação da Política Nacional da
Agricultura Familiar e
Empreendimentos Familiares Rurais.
LUIZ INÁCIO LULA DA SILVA Estabelece conceitos, princípios e instrumentos destinados à formulação das políticas públicas direcionadas à Agricultura Familiar e Empreendiment os Familiares Rurais. Decreto nº 5.873 15/08/2006
Regulamenta o art. 19 da Lei nº 10.696, de 2 de julho de 2003. LUIZ INÁCIO LULA DA SILVA Revogou o Decreto 4.772, alterou a composição do Grupo Gestor e as finalidades Decreto nº 6.447 07/05/2008
Regulamenta o art. 19 da Lei no 10.696, de 2 de julho de 2003, que institui o Programa de Aquisição de Alimentos.
LUIZ INÁCIO LULA DA SILVA Revogou o decreto 5.873 e alterou a composição do Grupo Gestor. Decreto nº 6.959 15/09/2009
Dá nova redação aos arts. 3º, 4º e 5º do Decreto no 6.447, de 7 de maio de 2008, que regulamenta o art. 19 da Lei no10.696, de 2 de julho de 2003, que institui o Programa de Aquisição de Alimentos. LUIZ INÁCIO LULA DA SILVA Alterou as finalidades do Grupo Gestor. Estabeleceu as modalidades de aquisição do PAA. Lei nº 12.512 14/10/2011
Institui o Programa de Apoio à Conservação Ambiental e o Programa de Fomento às Atividades Produtivas Rurais; altera as Leis nºs 10.696, de 2 de julho de 2003, 10.836, de 9 de janeiro de 2004, e 11.326, de 24 de julho de 2006. DILMA VANA ROUSSEFF Cria regras e procedimentos do PAA – Capítulo III, altera o art. 19 da Lei 10.696/03. Decreto nº 7.775 04/07/2012
Regulamenta o art. 19 da Lei no 10.696, de 2 de julho de 2003, que institui o Programa de Aquisição de Alimentos, e o Capítulo III da Lei no 12.512, de 14 de outubro de 2011, e dá outras providências. DILMA VANA ROUSSEFF Regulamenta os procedimentos do PAA de forma mais minuciosa. Criou as Compras Institucionais.
Decreto nº
8.293 12/08/2014
Altera o Decreto no 7.775, de 4 de julho de 2012, que dispõe sobre o Programa de Aquisição de Alimentos. DILMA VANA ROUSSEFF Altera e atualiza o Decreto 7.775 Decreto nº 8.473 22/06/2015
Estabelece, no âmbito da administração pública federal, o percentual mínimo destinado à aquisição de gêneros alimentícios de agricultores familiares e suas organizações, empreendedores familiares rurais e demais beneficiários da Lei nº 11.326, de 24 de julho de 2006, e dá outras providências. DILMA VANA ROUSSEFF Estabeleceu a obrigatoriedade da utilização do PAA nas compras de gêneros alimentícios da administração pública federal Decreto nº 9.064 31/05/2017
Dispõe sobre a Unidade Familiar de Produção Agrária, institui o Cadastro Nacional da Agricultura Familiar e regulamenta a Lei nº 11.326, de 24 de julho de 2006, que estabelece as diretrizes para a formulação da Política Nacional da Agricultura Familiar e empreendimentos familiares rurais.
MICHEL MIGUEL ELIAS TEMER LULIA Cria o Cadastro Nacional da Agricultura Familiar e traz alguns conceitos Lei nº 13.465 11/07/2017
Dispõe sobre a regularização fundiária rural e urbana, sobre a liquidação de créditos concedidos aos assentados da reforma agrária e sobre a regularização fundiária no âmbito da Amazônia Legal; institui mecanismos para aprimorar a eficiência dos procedimentos de alienação de imóveis da União; altera as Leis nos 8.629 de 25 de fev. de 1993, 13.001 de 20 de jun. de 2014, 11.952 de 25 de jun. de 2009, 13.340 de 28 de set. de 2016, 8.666, de 21 de jun. de 1993, 6.015 de 31 de dez. de 1973, 12.512 de 14 de out. de 2011, 10.406 de 10 de jan. de 2002 (Código Civil), 13.105, de 16 de mar. de 2015 (Código de Processo Civil), 11.977 de 7 de jul. de 2009, 9.514 de 20 de nov. de 1997, 11.124 de 16 de jun. de 2005, 6.766, de 19 de dez. de 1979, 10.257 de 10 de jul. de 2001, 12.651 de 25 de mai. de 2012, 13.240 de 30 de dez. de 2015, 9.636 de 15 de mai. de 1998, 8.036 de 11 de mai. de 1990, 13.139 de 26 de jun. de 2015, 11.483 de 31 de mai. de 2007, e a 12.712 de 30 de ago. de 2012, a Medida Provisória 2.220 de 4 de set. de 2001, e os Decretos-Leis nos 2.398 de 21 de dez. de 1987, 1.876 de 15 de jul. de 1981, 9.760 de 5 de set. de 1946, e 3.365 de 21 MICHEL MIGUEL ELIAS TEMER LULIA Estabeleceu novas exigências para que fossem dispensados os procedimentos licitatórios, abordou sobre os produtos agroecológicos e destinação das aquisições.
de jun. de 1941; revoga dispositivos da Lei Complementar 76 de 6 de jul. de 1993, e da Lei 13.347 de 10 de out. de 2016; e dá outras providências.
Decreto nº
9.214 29/11/2017
Altera o Decreto nº 7.775, de 4 de julho de 2012, que regulamenta o art. 19 da Lei nº 10.696, de 2 de julho de 2003, que institui o Programa de Aquisição de Alimentos, e o Capítulo III da Lei nº 12.512, de 14 de outubro de 2011. MICHEL MIGUEL ELIAS TEMER LULIA Redefiniu conceitos; ampliou procedimentos revogou Seção do apoio financeiro da União Instrução Normativa nº 2 29/03/2018
Dispõe sobre a Compra Institucional de alimentos fornecidos por agricultores familiares e pelos demais beneficiários da Lei n.º 11.326, de 24 de julho de 2006. MICHEL MIGUEL ELIAS TEMER LULIA Esclareceu procedimentos e trouxe modelos de edital e contrato. Instrução Normativa nº 3 27/05/2019
Altera a Instrução Normativa nº 2, de 29 de março de 2018, que dispõe sobre a Compra Institucional de alimentos fornecidos por agricultores e pelos demais beneficiários da Lei nº 11.326, de 24 de julho de 2006. JAIR MESSIAS BOLSONA RO Alterou a IN nº 2/2018.
Fonte: elaborada pelo próprio autor.
Esse quadro auxilia a visualizar a evolução do Programa ao longo dos anos e destaca em quais Governos se deram as principais alterações que contribuíram para o desenvolvimento do PAA. Para se compreender melhor essa política, faz-se necessário ainda entender algumas noções e valores importantes as quais se apresentam a seguir.
2.2 Noções e valores que orientam a política
Para compreender o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) é necessário esclarecer algumas noções e valores que envolvem essa política. O PAA tem como objetivo principal o apoio à produção de agricultores familiares e o acesso destes ao mercado por meio de procedimentos de compras simplificadas e da distribuição de alimentos na quantidade, qualidade e regularidade exigidas para a população em situação de insegurança alimentar.
Para a Lei nº 11.326/2006, considera-se agricultor familiar e/ou empreendedor familiar rural, nos termos do art. 3º, aquele que pratica atividades no meio rural desde que simultaneamente não detenha, a qualquer título, área maior do que 4 (quatro) módulos fiscais; utilize predominantemente mão de obra da própria família nas atividades econômicas do seu
estabelecimento ou empreendimento; tenha percentual mínimo da renda familiar originada de atividades econômicas do seu estabelecimento ou empreendimento na forma definida pelo Poder Executivo e dirija seu estabelecimento ou empreendimento com sua família.
Por sua vez, o Decreto nº 9.064/2017 considera como Unidade Familiar de Produção Agrária (UFPA) o conjunto de indivíduos composto por família que explore uma combinação de fatores de produção, com a finalidade de atender à própria subsistência e à demanda da sociedade por alimentos e por outros bens e serviços, e que resida no estabelecimento ou em local próximo a ele. O conceito de família está descrito no inc. II, do art. 2º, que a apresenta como a unidade nuclear composta por um ou mais indivíduos, eventualmente ampliada por outros que contribuam para o rendimento ou que tenham suas despesas atendidas pela UFPA.
Assim, observa-se que a legislação busca reforçar, no conceito de agricultura familiar, a administração da propriedade pela família, com o trabalho pelo próprio núcleo familiar e com uma produção para subsistência e pequena demanda da sociedade. Nesse mesmo sentido, Abramovay (1997, p. 3, apud SAVOLDI e CUNHA, 2010, p. 26) destaca que:
A agricultura familiar é aquela em que a gestão, a propriedade e a maior parte do trabalho, vêm de indivíduos que mantêm entre si laços de sangue ou de casamento. Que esta definição não seja unânime e muitas vezes tampouco operacional. É perfeitamente compreensível, já que os diferentes setores sociais e suas representações constroem categorias científicas que servirão a certas finalidades práticas: a definição de agricultura familiar, para fins de atribuição de crédito, pode não ser exatamente a mesma daquela estabelecida com finalidades de quantificação estatística num estudo acadêmico. O importante é que estes três atributos básicos (gestão, propriedade e trabalho familiar) estão presentes em todas elas.
As principais finalidades dessa política estão descritas no art. 2º do Decreto nº 7.775/2012 que prevê, entre outras, as seguintes: a) incentivar a agricultura familiar,
promovendo a sua inclusão econômica e social, com fomento à produção com sustentabilidade, ao processamento, à industrialização de alimentos e à geração de renda;
b) incentivar o consumo e a valorização dos alimentos produzidos pela agricultura familiar; c) promover o acesso à alimentação, em quantidade, qualidade e regularidade necessárias, às pessoas em situação de insegurança alimentar e nutricional, sob a perspectiva do direito humano à alimentação adequada e saudável; d) promover o abastecimento alimentar por meio de
compras governamentais de alimentos, inclusive para prover a alimentação escolar e o
abastecimento de equipamentos públicos de alimentação e nutrição nos âmbitos municipal, estadual, distrital e federal, e nas áreas abrangidas por consórcios públicos; e) fortalecer
