Noções e valores que orientam a política

Para compreender o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) é necessário esclarecer algumas noções e valores que envolvem essa política. O PAA tem como objetivo principal o apoio à produção de agricultores familiares e o acesso destes ao mercado por meio de procedimentos de compras simplificadas e da distribuição de alimentos na quantidade, qualidade e regularidade exigidas para a população em situação de insegurança alimentar.

Para a Lei nº 11.326/2006, considera-se agricultor familiar e/ou empreendedor familiar rural, nos termos do art. 3º, aquele que pratica atividades no meio rural desde que simultaneamente não detenha, a qualquer título, área maior do que 4 (quatro) módulos fiscais; utilize predominantemente mão de obra da própria família nas atividades econômicas do seu

estabelecimento ou empreendimento; tenha percentual mínimo da renda familiar originada de atividades econômicas do seu estabelecimento ou empreendimento na forma definida pelo Poder Executivo e dirija seu estabelecimento ou empreendimento com sua família.

Por sua vez, o Decreto nº 9.064/2017 considera como Unidade Familiar de Produção Agrária (UFPA) o conjunto de indivíduos composto por família que explore uma combinação de fatores de produção, com a finalidade de atender à própria subsistência e à demanda da sociedade por alimentos e por outros bens e serviços, e que resida no estabelecimento ou em local próximo a ele. O conceito de família está descrito no inc. II, do art. 2º, que a apresenta como a unidade nuclear composta por um ou mais indivíduos, eventualmente ampliada por outros que contribuam para o rendimento ou que tenham suas despesas atendidas pela UFPA.

Assim, observa-se que a legislação busca reforçar, no conceito de agricultura familiar, a administração da propriedade pela família, com o trabalho pelo próprio núcleo familiar e com uma produção para subsistência e pequena demanda da sociedade. Nesse mesmo sentido, Abramovay (1997, p. 3, apud SAVOLDI e CUNHA, 2010, p. 26) destaca que:

A agricultura familiar é aquela em que a gestão, a propriedade e a maior parte do trabalho, vêm de indivíduos que mantêm entre si laços de sangue ou de casamento. Que esta definição não seja unânime e muitas vezes tampouco operacional. É perfeitamente compreensível, já que os diferentes setores sociais e suas representações constroem categorias científicas que servirão a certas finalidades práticas: a definição de agricultura familiar, para fins de atribuição de crédito, pode não ser exatamente a mesma daquela estabelecida com finalidades de quantificação estatística num estudo acadêmico. O importante é que estes três atributos básicos (gestão, propriedade e trabalho familiar) estão presentes em todas elas.

As principais finalidades dessa política estão descritas no art. 2º do Decreto nº 7.775/2012 que prevê, entre outras, as seguintes: a) incentivar a agricultura familiar,

promovendo a sua inclusão econômica e social, com fomento à produção com sustentabilidade, ao processamento, à industrialização de alimentos e à geração de renda;

b) incentivar o consumo e a valorização dos alimentos produzidos pela agricultura familiar; c) promover o acesso à alimentação, em quantidade, qualidade e regularidade necessárias, às pessoas em situação de insegurança alimentar e nutricional, sob a perspectiva do direito humano à alimentação adequada e saudável; d) promover o abastecimento alimentar por meio de

compras governamentais de alimentos, inclusive para prover a alimentação escolar e o

abastecimento de equipamentos públicos de alimentação e nutrição nos âmbitos municipal, estadual, distrital e federal, e nas áreas abrangidas por consórcios públicos; e) fortalecer

biodiversidade e a produção orgânica e agroecológica de alimentos, e incentivar hábitos alimentares saudáveis em nível local e regional; e g) estimular o cooperativismo e o associativismo, entre outros.

Observa-se, assim, que o PAA é uma política pública que beneficia da mesma forma os fornecedores dos alimentos como também aqueles que ao final os consomem. E para se compreender melhor tais conceitos – consumidor e fornecedor – a lei define os beneficiários fornecedores como sendo os agricultores familiares, empreendedores familiares e demais beneficiários que atendam aos requisitos previstos no art. 3º da Lei nº 11.326/2006 (art. 4º, inc. II, Decreto nº 7.775/2012).

O art. 3º, §2º, da Lei nº 11.326/2006 acrescenta, ainda, como beneficiários dessa lei, desde que atendem aos requisitos do caput do artigo supracitado: a) os silvicultores que cultivem florestas nativas ou exóticas e que promovam o manejo sustentável daqueles ambientes; b) os aquicultores que explorem reservatórios hídricos com superfície total de até 2ha (dois hectares) ou ocupem até 500m³ (quinhentos metros cúbicos) de água, quando a exploração se efetivar em tanques-rede; c) os extrativistas que exerçam essa atividade artesanalmente no meio rural, excluídos os garimpeiros e faiscadores; d) os pescadores que exerçam a atividade pesqueira artesanalmente; e) os povos indígenas integrantes de comunidades remanescentes de quilombos rurais e demais povos e comunidades tradicionais que atendam simultaneamente aos incisos II, III e IV do caput do art. 3º.

Além disso, determina a Lei nº 12.512/2011, no art. 16, § 1º, que as aquisições dos produtos para o PAA poderão ser efetuadas diretamente dos beneficiários já citados ou, indiretamente, por meio de suas cooperativas e demais organizações formais, constituídas sob a forma de pessoa jurídica de direito privado (art. 4º, inc. III, Decreto nº 7.775/2012). Dessa forma, busca-se alcançar o mercado por meio do menor número possível de intermediadores e, assim, conseguir melhores preços, já que a comercialização se dá de forma direta, com no máximo um intermediário ou por meio de cooperativas ou associações.

Os beneficiários fornecedores serão identificados pela sua inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF) da Receita Federal do Brasil; sendo a comprovação da aptidão feita por meio da apresentação da Declaração de Aptidão ao PRONAF (DAP), DAP Especial Pessoa Jurídica ou por outros documentos definidos por resolução do Grupo Gestor do PAA ou pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário, em articulação com outros órgãos da administração pública federal, em suas respectivas áreas de atuação, nos termos dos §§ 1º e 2º, do art. 4º, do Decreto nº 7.775/2012.

Decreto nº 7.775/2012 que os delineiam como indivíduos em situação de insegurança alimentar e nutricional, aqueles atendidos pela rede socioassistencial, pelos equipamentos de alimentação e nutrição, pelas demais ações de alimentação e de nutrição financiadas pelo Poder Público e, em condições específicas definidas pelo GGPAA, aqueles atendidos pela rede pública de ensino e de saúde ou que estejam sob custódia do Estado em estabelecimentos prisionais e em unidades de internação do sistema socioeducativo.

Assim, os alimentos adquiridos no âmbito do PAA serão destinados para o consumo de pessoas ou famílias em situação de insegurança alimentar e nutricional; o abastecimento da rede socioassistencial; de equipamentos de alimentação e nutrição; das redes públicas de ensino e de saúde, das unidades de internação do sistema socioeducativo e dos estabelecimentos prisionais; dos órgãos e das entidades da administração pública, direta e indireta; a constituição de estoques públicos de alimentos, destinados a ações de abastecimento social ou venda; e atendimento a outras demandas definidas pelo GGPAA (art. 9º, Decreto n° 7.775/2012).

Conforme a Resolução nº 72/2015 do GGPAA, art. 2º, inc. V, são equipamentos de alimentação e nutrição: os restaurantes populares, as cozinhas comunitárias, os bancos de alimentos, as estruturas públicas que produzem e disponibilizam refeições a beneficiários consumidores no âmbito das redes públicas de educação e as redes públicas e serviços públicos de saúde que ofertem serviços de saúde básicos, ambulatoriais e hospitalares por meio do Sistema Único de Saúde (SUS), e estabelecimentos de saúde de direito privado sem fins lucrativos que possuam Certificado de Entidade Beneficente da Assistência Social (CEBAS).

Por sua vez, as redes socioassistenciais atendidas são as unidades do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) que ofertem serviços, programas, projetos e benefícios de assistência social, tais como: os Centros de Referência de Assistência Social (CRAS); os Centros de Referência Especializado para População em Situação de Rua (Centro POP); os equipamentos que ofertem o serviço de acolhimento às famílias e/ou indivíduos com vínculos familiares rompidos ou fragilizados; as entidades e organizações de assistência social, sem fins lucrativos, inscrita no conselho municipal de assistência social e os Centros de Referência Especializado em Assistência Social (CREAS) (art. 2º, inc. IV, Resolução nº 72/2015).

Essa distribuição é feita por meio das unidades recebedoras que são as organizações formalmente constituídas, contemplada pela unidade executora, que recebe os alimentos e os fornece aos beneficiários consumidores, conforme definido nas resoluções do GGPAA. Podendo, também, os produtos serem adquiridos diretamente pelos órgãos compradores que são os órgãos ou entidades da administração pública, direta e indireta, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (art. 4º, inc. IV e V, Decreto nº 7.775/2012).

A publicidade e divulgação ao público externo das aquisições de alimentos se dá por meio de chamada pública, que é um procedimento administrativo voltado à seleção da melhor proposta para aquisição de produtos de beneficiários fornecedores e organizações fornecedoras (art. 4º, inc. VI, Decreto nº 7.775/2012). Dessa forma, faz-se uma chamada pública para que sejam adquiridos os alimentos no âmbito do PAA. Esse procedimento realiza- se com dispensa de licitação, desde que sejam atendidas, cumulativamente, as exigências do art. 5º do Decreto nº 7.775/2012: preços fixos e pagamento realizado diretamente ao beneficiário.

Os preços dos produtos são fixos e realizados por meio de pesquisa de mercado, nos termos do art. 12, parágrafo único, do Decreto nº 7.775/2012 e do art. 5º da IN 2/2018. Os produtos agroecológicos ou orgânicos poderão ter um acréscimo de até 30% (trinta por cento) em relação aos preços estabelecidos para produtos convencionais. Isso faz com que os produtores agrícolas recebam preços mais justos e condizentes com o mercado no momento da venda de sua produção.

O pagamento pelos alimentos adquiridos no âmbito do PAA será realizado diretamente aos beneficiários fornecedores ou por meio das organizações fornecedoras (cooperativas, associações, etc.). Ou seja, não haverá intermediários na comercialização da produção, o que permite que os produtores rurais recebam diretamente o valor de venda da sua mercadoria, sendo tais valores mais compatíveis com o mercado. Nesse sentido, determina o art. 12, do Decreto nº 7.775/2012, que os valores pagos – diretamente ou por meio das organizações fornecedoras – aos beneficiários fornecedores serão preços definidos por meio de pesquisa de mercado que servirá de referência ou por meio de preços definidos conforme metodologia estabelecida pelo GGPAA. Tal pesquisa poderá ser realizada no mercado local ou regional, por meio da ferramenta do Governo – Painel de Preços – ou poderão ser utilizados os preços estabelecidos nas aquisições do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE).

O programa busca ressaltar, ainda, a participação da mulher, incentivando e priorizando o atendimento às organizações fornecedoras constituídas por mulheres, entre outros grupos específicos (§ 5º, art. 4º). Objetiva-se, desse modo, fortalecer a independência de mulheres que são chefes de família, gerando renda para a subsistência desses núcleos familiares. É importante acrescentar que o PAA pode funcionar por meio de diferentes modalidades de aquisição, que são os mecanismos de efetivação política, buscando assim dar maior eficácia e efetividade ao programa em todo o país e apresentando, por meio dessas modalidades, coerência interna da política entre suas bases teóricas e conceituais e os mecanismos de aplicação da política. Essas modalidades são ao todo 6 (seis), quais sejam: 1)

Compra com doação simultânea (CDS); 2) Compras direta da agricultura familiar (CDAF); 3) Incentivo à produção e consumo de leite (PAA leite); 4) Apoio à formação de estoque (CPR Estoque); 5) Compra Institucional e 6) Aquisição de sementes.

A seguir, apesenta-se o quadro 2 que resume a definição de cada modalidade:

Quadro 2 – Modalidades do PAA e definição.

MODALIDADE DEFINIÇÃO

Compra com Doação Simultânea

Compra de alimentos diversos e doação simultânea às unidades recebedoras e, nas hipóteses definidas pelo GGPAA, diretamente aos beneficiários consumidores, com o objetivo de atender a demandas locais de suplementação alimentar de pessoas em situação de insegurança alimentar e nutricional.

Compra Direta Compra de produtos definidos pelo GGPAA, com o objetivo de sustentar preços.

Incentivo à Produção e ao Consumo de Leite

Compra de leite que, após ser beneficiado, é doado às unidades recebedoras e, nas hipóteses definidas pelo GGPAA, diretamente aos beneficiários consumidores, com o objetivo de atender a demandas locais de suplementação alimentar de pessoas em situação de insegurança alimentar e nutricional.

Apoio à Formação de Estoques

Apoio financeiro para a constituição de estoques de alimentos por organizações fornecedoras, para posterior comercialização e devolução de recursos ao Poder Público.

Compra Institucional

Compra da agricultura familiar, por meio de chamada pública, para o atendimento de demandas de gêneros alimentícios ou de materiais propagativos, por parte de órgão comprador e, nas hipóteses definidas pelo GGPAA, para doação aos beneficiários consumidores.

Aquisição de Sementes

Compra de sementes, mudas e materiais propagativos para alimentação humana ou animal de beneficiários fornecedores para doação a beneficiários consumidores ou fornecedores.

Fonte: Decreto nº 7.775/2012, art. 17.

O objeto do presente estudo será apenas a penúltima modalidade do quadro 2 – a Compra Institucional –instituída pelo Decerto nº 7.775/2012, no art. 17, inc. V. Esse inciso previa, inicialmente, que Compra Institucional era a compra voltada para o atendimento de demandas regulares de consumo de alimentos por parte da União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Em 2013, o Decreto nº 8.026, alterou o conceito acrescentando o termo compra

“da agricultura familiar” voltada para o atendimento de demandas de consumo de alimentos

por parte da União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

Em 2014, as Compras Institucionais passaram a ser consideradas as compras da agricultura familiar realizada “por meio de chamada pública”, para o atendimento de demandas de consumo de alimentos, “de sementes e de outros materiais propagativos, por parte de órgão

obrigatoriedade da utilização do PAA pela administração pública federal direta, autárquica e fundacional, ao determinar no §1º do art. 1º do citado Decreto que:

§ 1º Do total de recursos destinados no exercício financeiro à aquisição de gêneros alimentícios pelos órgãos e entidades de que trata o caput, pelo menos 30% (trinta por cento) deverão ser destinados à aquisição de produtos de agricultores familiares e suas organizações, empreendedores familiares rurais e demais beneficiários que se enquadrem na Lei nº 11.326, de 2006, e que tenham a Declaração de Aptidão ao Pronaf – DAP (Grifo nosso).

Por fim, em 2017, o Decreto nº 9.064 trouxe o conceito mais atual de Compra Institucional, definindo-a como as compras da agricultura familiar, por meio de chamada pública, para o atendimento de demandas de gêneros alimentícios ou de materiais propagativos, por parte de órgão comprador “e, nas hipóteses definidas pelo GGPAA, para doação aos

beneficiários consumidores”.

Cabe destacar, ainda, as instâncias responsáveis pela deliberação, gestão e execução do programa. O Grupo Gestor do PAA (GGPAA) é um órgão colegiado de caráter deliberativo vinculado ao Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) que tem como objetivos orientar e acompanhar a implementação do PAA. O MDS e o Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) são unidades gestoras do PAA, fonte dos recursos. As unidades executoras do PAA são: os órgãos ou entidades da administração pública estadual, do Distrito Federal ou municipal; os consórcios públicos que celebrarem termo de adesão ou convênios com as unidades gestoras; a Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB) e outros órgãos ou entidades da administração pública federal que celebrarem termo de cooperação com as unidades gestoras (arts. 20, 27 e 28 do Decreto nº 7.775/2012).

As unidades gestoras podem, outrossim, estabelecer procedimentos de seleção de potenciais unidades executoras do PAA ou poderão ser executados por meio de órgãos ou entidades da administração pública estadual, distrital ou municipal, ou por consórcios públicos, mediante termo de adesão, dispensada a celebração de convênio (art. 29, Decreto nº 7.775/2012).

Especificamente na modalidade Compra Institucional, as unidades familiares que possuam DAP Pessoa Física podem vender até o limite de R$ 20.000,00 (vinte mil) por ano, por órgão comprador e independente da participação dos fornecedores em outras modalidades do PAA e do PNAE. Por organização fornecedora, esse limite passa a ser de R$ 6.000.000,00 (seis milhões de reais) por ano, por órgão comprador, caso possuam DAP Pessoa Jurídica e respeitado os limites por unidade familiar (art. 19, Decreto n° 7.775/2012).

Havia, ainda, o apoio financeiro da União às unidades executoras que aderiam ao PAA, nos termos da Seção III – Do Apoio Financeiro da União, do Capítulo VI, do Decreto nº 7.775/2012. Contudo, tal seção foi revogada em 2017 pelo Decreto nº 9.214/2017. A referida seção estabelecia, entre outras coisas, que:

Art. 35. O Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome transferirá, na forma de apoio financeiro, conforme o art. 21 da Lei no 12.512, de 2011, recursos às unidades executoras que tenham aderido ao PAA, com a finalidade de contribuir, durante a vigência do termo de adesão, com a operacionalização das metas acordadas em seus planos operacionais.

§ 1º O apoio financeiro de que trata o caput tem caráter complementar aos recursos humanos, materiais ou financeiros que a unidade executora aplicará na implementação do Programa.

§ 2º O apoio financeiro será concedido, na periodicidade definida pelo Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome, mediante crédito em conta bancária específica de titularidade da Unidade Executora, dispensada a celebração de convênio [...]

Art. 38. Os recursos transferidos às unidades executoras a título de apoio financeiro poderão ser aplicados, durante a vigência do termo de adesão, nas seguintes atividades do Programa:

I - apoio à infraestrutura de recebimento e distribuição de alimentos, incluindo a aquisição de equipamentos;

II - seleção, capacitação ou qualificação de beneficiários fornecedores e organizações fornecedoras para fornecimento de alimentos ao PAA;

III - capacitação e qualificação de integrantes das unidades executoras, da rede socioassistencial e da rede de equipamentos de alimentação e nutrição;

IV - identificação de públicos específicos em situação de insegurança alimentar; V - custeio das ações de captação, recebimento, armazenamento e distribuição de alimentos;

VI - apoio ao processamento de alimentos;

VII - apoio aos procedimentos de avaliação da qualidade e ateste dos produtos recebidos e de emissão de documentos fiscais;

VIII - apoio aos procedimentos de registro das operações efetuadas em sistema de informação e de preparação de relatórios que subsidiem a notificação ao Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome do recebimento dos alimentos para fins de pagamento;

IX - acompanhamento e fiscalização do PAA;

X - apoio à articulação e à integração do Programa com as diretrizes previstas no SISAN; e

XI - apoio técnico e operacional às instâncias de controle social a que se refere o art. 44.

Como essa mudança ocorreu apenas no final de 2017, ainda não existem dados suficientes para analisar o impacto do fim desse apoio por parte da União. Contudo, acredita- se que essa alteração pode afetar diretamente o volume de aquisições de alimentos em todas suas modalidades.

Por último, o art. 45, do Decreto nº 7.775/2012 prevê que os dados e as informações sobre a execução do PAA são públicas, ou seja, podem ser acessadas e controladas pela população. Assim, com o propósito de fazer o acompanhamento e a avaliação do programa ao

longo dos anos de sua instituição, efetuou-se um levantamento dos dados disponíveis do programa desde sua criação em 2003 até 2018 o qual se apresenta na próxima seção.