Coerência e dispersão do programa ao longo do seu trânsito pelas vias

A proposta de avaliação apresentada nessa dissertação emprega as ciências sociais como metodologia para o estudo das políticas públicas. Seja quanto ao julgamento da formulação e da implementação da política, ou quanto ao fornecimento de instrumentos teórico- metodológicos para a avaliação das políticas, essa ciência pode ratificar os debates e as práticas relativas à avaliação de políticas públicas, contribuindo com o fornecimento de instrumentais metodológicos e com a reflexão continuada sobre técnicas, conceitos e paradigmas de interpretação e análise que ocorrem no âmbito das disciplinas que compõem o campo do conhecimento (RODRIGUES, 2008, p. 10/11).

Assim, utilizando das técnicas e instrumentos teórico-metodológicos da avaliação em profundidade, analisou-se a coerência e a dispersão do PAA ao longo do seu trânsito pelas vias institucionais. Rodrigues (2008, p. 11) explica que é importante uma análise empírica da política, essa análise aprofundada do programa torna-se fonte de conhecimento e auxilia nos processos de implementação da política, além de colaborar numa avaliação mais real da política pública. Esse modelo se contrapõe ao modelo positivista e busca obter um tipo de conhecimento que pode ser construído por múltiplas dimensões. Nesse sentido, conclui-se que

[...] o esforço para desenvolver uma avaliação em profundidade das políticas públicas deve ser empreendido a partir de diferentes tipos de dados e informações: questionários em novos e variados formatos; grupos focais que inovem em relação às propostas tradicionais; entrevistas de profundidade aliadas às observações de campo; análise de conteúdo do material institucional com atenção ao suporte conceitual e às formas discursivas nele expressas [...] (RODRIGUES, 2008, P. 11).

Desse modo, objetivando realizar uma análise mais aprofundada da implementação do Programa de Aquisição e Alimentos no IFCE, foram realizadas entrevistas junto aos sujeitos

que atuaram na execução do PAA, nos Campi Fortaleza e Acaraú, nos períodos entre 2016 e 2019 – tanto no polo ativo, quanto no polo passivo. Nesse sentido, foram entrevistados ao todo 12 sujeitos, entre gestores e agricultores. Especificamente em Fortaleza, foram entrevistados 6 (seis) sujeitos envolvidos no PAA: 4 (quatro) gestores – sendo um da Reitoria do IFCE – e 2 (dois) representantes da agricultura familiar – o agricultor vencedor da chamada pública de 2019 e um representante da Federação da Agricultura e Pecuária do Estado do Ceará (FAEC). Em Acaraú, 6 (seis) sujeitos foram entrevistados, sendo 3 (três) gestores e 3 (três) agricultores que venceram as chamadas públicas da unidade nos últimos anos.

Nessa pesquisa, também se empregou a técnica da participação vivenciada, tendo em vista que atuo no setor de compras do IFCE Fortaleza. Além disso, como em 2019 foi a primeira compra do Campus Fortaleza pelo programa, e tentando enriquecer a pesquisa, buscou-se realizar entrevista na Federação da Agricultura e Pecuária do Estado do Ceará (FAEC) que atua nas seguintes regiões: maciço de Baturité, litoral leste, litoral oeste, região norte, sertão central, baixo Jaguaribe, médio Jaguaribe, centro-sul, sertão dos Inhamuns, região do Cariri e da Ibiapina.

A FAEC desenvolve um trabalho de assistência e de representação ao produtor rural a nível do Estado, apoiando e ajudando os produtores a se regularizarem para que estejam aptos a fornecer o alimento aos programas da agricultura familiar. Normalmente, eles atuam com capacitações, profissionalização e orientação como, por exemplo, a adaptação do agricultor às boas práticas de fabricação e higiene – necessários para o alvará sanitário. Do mesmo modo, foi entrevistado um gestor da Reitoria que estava à frente do processo de chamada pública sistêmica da agricultura familiar, responsável por gerenciar esse processo que reuniu os 14 (quatorze) Campi no ano de 2019.

Pelos dados inicialmente coletados e descritos no tópico anterior, a experiência de Acaraú teria sido exitosa, enquanto Fortaleza estaria em atraso. Contudo, não foi o que se observou nas falas de alguns dos sujeitos entrevistados. Segundo eles, ainda existem falhas procedimentais, dúvidas, desconhecimento dos objetivos do programa, falta de capacitação, etc. Ademais, existem algumas informações conflitantes na implementação do programa em Acaraú no ano de 2017.

Quanto às teses defendidas por Rangel e por Furtado – referentes às estruturas de comercialização e de produção, respectivamente – foram identificadas nas falas dos agricultores, e mesmo de alguns servidores, que o PAA-CI simplifica as estruturas de comercialização, diminui o número de atravessadores, estabelece preços fixos dos produtos agrícolas, desenvolve o comércio local, gerando renda para as comunidades e melhorando a

qualidade de vida deles. Destacando-se, assim, a importância da atuação do Estado para esses grupos. Cabe salientar ainda outras informações, extraídas das falas dos sujeitos, que podem auxiliar na compreensão e, até mesmo, no aprimoramento do programa PAA-CI no IFCE, evidenciando-se as coerências e as dispersões do PAA-CI na instituição, as quais se analisa a seguir.

Mercado, estruturas de comercialização e preço

Conforme explicitado no capítulo anterior, segundo Rangel (1962), as estruturas de comercialização da produção agrícola no Brasil levavam a fixação de preços de venda baixos dos produtos dos agricultores, mas altos para os consumidores finais, ficando o lucro com os atravessadores – o que influenciava os preços da matéria-prima das indústrias e atuava como fator decisivo no processo inflacionário. Isso se dava, pois, as estruturas de comercialização da agricultura brasileira era dominada por uma pequena quantidade de empresas que formavam monopsônios ou oligopsônios. Essas empresas compravam a produção a preços baixos e as revendiam a altos preços.

O PAA surgiu, contrapondo-se a essa lógica, como um novo mercado que oferecia a possibilidade de o agricultor vender seus produtos, com preços fixos, diretamente ao consumidor, ou com no máximo um intermediário, por meio das chamadas públicas, o que simplifica as estruturas de comercialização, ao diminuir a quantidade de atravessadores. Nesse processo, a venda dos gêneros alimentícios de produção da agricultura familiar ocorria buscando aproximar vendedores e consumidores, constituindo-se assim num Circuito Curto de Comercialização (CCC).

Um dos maiores gargalos na comercialização da produção da agricultura familiar é o escoamento da produção. Acredita-se que os CCC vêm se apresentando como uma tentativa de ruptura para o modelo hegemônico de comercialização, buscando solucionar esse problema. Pode-se verificar também, nas compras do PAA-CI, essa nova relação consumidor-fornecedor. Contudo, nas entrevistas realizadas, constatou-se que o agricultor ainda se encontra inseguro e receoso com o mercado institucional.

Segundo o entrevistado da FAEC, aqui denominado agricultor 1, muitos agricultores familiares não produzem porque têm medo de não conseguir comercializar o produto, de não ter mercado. A dificuldade de comercializar os alimentos a preços justos inibe a produção e acaba produzindo uma escassez que afeta os preços dos produtos. Ele explica que “[...] a produção, ela não acontece em uma semana, então ela precisa de um prazo para acontecer, 3 meses, 4 meses e até anos para acontecer uma estabilização da produção ”. Para

isso acontecer, esses agricultores investem recursos e tempo e a falta de mercado ou mesmo os preços muito baixos que recebem pela produção, de certa forma, os inibem.

Além disso, explica o agricultor 1 que muitos engenheiros de alimentos ou setor de compra das instituições demandam alimentos e não aparece o fornecimento, “[...], mas não aparece fornecimento pela falta de segurança, é falta de um trabalho municipal da secretaria de agricultura de estimular aqueles produtores a comercializarem, então o que a gente vê é um desencontro de informações”. Assim, falta confiança na estabilidade das políticas públicas e, também, certeza da comercialização da produção. Disso, conclui-se que, levando em conta este caso, os agricultores estariam aptos a produzir, se soubessem que havia mercado para vender. Isso demonstra que o problema da agricultura brasileira não é somente de base estrutural, como explicava Furtado, mas das estruturas de comercialização e do mercado, como defendia Rangel. O agricultor 2 representa uma cooperativa criada em 1998, com aproximadamente 200 associados entre quilombolas e assentados, mas que não funcionava. Conforme informações ditas por ele, a cooperativa começou a atuar realmente em 2016 quando surgiram as políticas públicas ligadas a produção agrícola. Assim, ele esclarece que “a nossa cooperativa ela foi fundada em 98. Agora com os programas a gente começou a atuar em 2016. Antes dos programas, a gente vinha mantendo a cooperativa [...] mais de área de assentamento”. Hoje, com os programas do Governo, eles trabalham com o PNAE e o PAA, vendem para prefeituras, para o Exército, para a Base Aérea e algumas escolas estaduais. A atuação do Estado e a criação do mercado institucional é importante nesse sentido. Essa cooperativa, por exemplo, só atua com o mercado institucional e algumas poucas feiras, contudo eles afirmam que tem intenção de procurar outro mercado, “[...] até porque a gente sabe que os programas governamentais, eles podem acabar e se os programas acabarem, consequentemente, a cooperativa também vai sofrer sanções com relações a isso aí, mas nós estamos pretendendo entrar no outro mercado”. Ou seja, o programa vem servindo de base para que essas pessoas comecem a trabalhar, a ter uma renda e a crescer – mantendo assim a coerência entre o estabelecido na norma e o verificado na prática – que seria o incentivo a agricultura familiar, promovendo a sua inclusão econômica e social, com fomento à produção com sustentabilidade, ao processamento de alimentos e industrialização e à geração de renda; o incentivo ao consumo e à valorização dos alimentos produzidos pela agricultura familiar e o fortalecimento dos circuitos locais e regionais e redes de comercialização principalmente (art. 19 da Lei nº 10.696/03).

Contudo, apesar das vantagens do PAA-CI, verificam-se também alguns pontos negativos. Explica o agricultor 2 que as cooperativas pegam o produto do agricultor e vendem aos programas, mas ficam dependendo do pagamento dos órgãos públicos para pagar os

agricultores e, às vezes, quando atrasa o programa, tem muita reclamação do agricultor. Para o agricultor 2, essa é a maior dificuldade com o programa, pois “[...] a gente fornece o produto, por que assim, o agricultor familiar ele é muito acostumado a vender para o atravessador, e o atravessador ele pega o produto e paga na hora”, apesar de pagar preços baixos. Como a cooperativa não tem capital de giro para fazer esse pagamento à vista, eles têm que esperar que saiam os recursos da prefeitura ou do órgão para o qual venderam e, às vezes, demora muito, desanimando os agricultores.

Para o agricultor 3, representante de uma comunidade quilombola de 400 habitantes de Acaraú, o programa “[...] tem grande relevância, porque além de ser um mercado certo, há uma valorização dos produtos”. Eles fornecem para o IFCE de Acaraú desde 2017. Esse agricultor explica ainda que o foco principal da comunidade é a agricultura familiar, “[...] aquela bem tradicional, bem arcaica, com pouca inovação” – ou seja, aqui a tese de Furtado se sustenta, quando expõe que as estruturas de produção da agricultura brasileira são pouco desenvolvidas.

Eles vendem seus produtos para o IFCE, a prefeitura, o Liceu e uma escola do município. Antes dos Programa de Aquisição de Alimentos, a produção dessa comunidade era vendida “[...] no dia a dia, fazia a produção e vendia, doava, trocava também uns com os outros, por exemplo, a farinha de mandioca, a batata, a macaxeira. O caju, geralmente, é desperdiçado ou vendido por um preço muito irrisório, que tem uma fábrica lá na região [...]”. Ou seja, antes desse programa, não havia mercado para a produção desses agricultores, eles chegavam a doar os frutos ou faziam escambo. Ainda hoje eles vendem para o mercado local, porém a venda é muito pouca e, conforme eles, precisa melhorar. Segundo o agricultor 3, a parceria do Instituto com a comunidade foi “uma porta que se abriu numa hora bastante necessária. Por que no momento a gente não tinha muitas relações, não tinha muito esse conhecimento e a parceria com o Instituto veio muito a ajudar”.

Por sua vez, o agricultor 4, é uma associação um pouco mais estruturada que vende para os órgãos públicos, para algumas pessoas diretamente e que participa de feiras. Não obstante a melhor organização, com o programa “[...] melhorou a nossa qualidade de vida. É uma renda extra que a gente tem para colocar dentro de nossas casas. Esses projetos ajudam muitas pessoas”. Para esse agricultor, o PAA apresenta uma aquisição mais ampla e diversificada do que do PNAE, contudo os preços do PNAE são melhores. Mesmo assim, eles afirmam que o PAA “foi um anjo” que chegou na comunidade.

Um dos desdobramentos dos diversos programas que envolvem a agricultura familiar era a facilitação de crédito para a implementação de projetos que valorizassem a produção agrícola. Essa associação, no caso, foi beneficiada com um desses projetos, tornando-

se assim possível a compra de maquinários e a utilização de alguns recursos, pela associação, para a construção de uma mini-indústria. “A gente recebeu com esse projeto muitas coisas nas mãos, muitos equipamentos também. Então a gente montou ali nosso cantinho, que inclusive a gente até ampliou agora, ajeitou, melhorou a situação [...]”, para atender as exigências de obtenção do alvará e poder comercializar os produtos com as certificações do município e do estado. Essa situação relatada pelo agricultor representa o desdobramento da política de fortalecimento da agricultura familiar que se apresentava por diversas vertentes e que, conforme apresentado no capítulo 2, foi sendo desmontada durante os governos que sucederam a Presidente Dilma.

Por fim, o agricultor 5 relata a realidade das pequenas comunidades agrícolas espalhadas pelo Brasil. Ele afirma que “quando o inverno é bom, vende as frutas e quando o inverno não é bom, vive porque Deus é bom, cuida”. Essa realidade mostra que a agricultura familiar brasileira ainda é muito pouco desenvolvida e dependente das intempéries do clima. Apesar das melhoras advindas com as políticas públicas, muito ainda deve ser feito para melhorar a situação dessas famílias. Essa comunidade vendeu para o IFCE em 2017, mas não vende mais, pois acharam a demanda pouca. Porém, eles continuam vendendo para o PAA da prefeitura. A prefeitura, conforme esse agricultor, apresenta uma venda mais interessante, pois “[...] ela compra tudo que é da agricultura, ela compra a macaxeira, a farinha, o feijão, tudo que o produtor tem e a demanda lá é boa sabe, é melhor. A gente se interessa mais pela prefeitura porque é uma rendinha melhor para os agricultores”.

Eles ainda vendem a macaxeira, a farinha e a goma para o comércio local. Contudo, para esse agricultor, o mercado ainda é muito falho. Por exemplo, existe a época das frutas, da acerola, do caju, do limão, nesses períodos a produção é grande, mas a demanda por esses produtos é pequena, gerando prejuízos ao agricultor pela falta de consumidor. Ele relata que no tempo da manga, se estraga muito. O agricultor até tem vontade de vender, mas não encontra comprador e, para não ver o produto estragando, ele acaba dividindo com a comunidade. Acrescenta ainda que os comerciantes, quando sabem que o fornecedor tem muito produto, acabam baixando muito o preço, o que desestimula a produção.

Aqui, o agricultor frisa a desvantagem dos contratos do PAA que são anuais, em contraposição a produção sazonal de algumas frutas – assim, essas acabam ficando de fora das aquisições públicas. Nesse caso, seria oportuno pensar em produtos semi-processados ou beneficiados, como as polpas de frutas. Ocorre que, para isso, o agricultor necessita de uma assistência técnica que os ensine a produzir tais alimentos dentro das normas de higienização e

comercialização impostas. No caso especifico dessa comunidade, verificou-se inexistir tal assistência.

Desse modo, depreende-se do exposto que o PAA de fato se constitui num Circuito Curto que aproxima o mercado institucional dos agricultores, contribuindo para uma tentativa de ruptura das estruturas de comercialização. Contudo, o programa ainda precisa ser ampliado para que consiga abranger as comunidades de forma significativa, contribuindo para o desenvolvimento local. Nesse sentido, o programa iniciou-se com diversas modalidades, mas nos últimos anos tem sofrido cortes nos recursos de algumas delas. O PAA-CI, apesar de não ter sofrido os referidos cortes, é uma política recente, instituída somente em 2016 como obrigatória para a administração pública, necessitando ser ampliada para representar alguma mudança mais significativa nas comunidades da agricultura familiar.

Preço

Outro ponto bastante debatido entre os entrevistados e que está diretamente ligada as estruturas de comercialização, é o preço de venda dos produtos. Sem atravessadores, os preços dos produtos conseguem ser mais satisfatórios. Assim, os representantes das cooperativas, das associações ou produtores individuais reconhecem que a venda para o programa é melhor do que a venda direta aos comerciantes locais. Além disso, reconhecem que recebem quase o mesmo preço dos praticados no mercado local – sendo que, alguns relatam que são melhores e outros que os preços são ligeiramente mais baixos.

Nesse sentido, o gestor 6 explica como se formam os valores de referência que embasam a chamada pública. Inicialmente, entra-se em contato com os agricultores da região, para que esses forneçam uma proposta de preço para os itens que eles produzem. “Normalmente, nós pegamos apenas três propostas para fazer uma média, depois da média, é feito esse referencial que vai para o edital”. No momento da primeira sessão pública são recebidas as documentações que eles trazem – documentos de habilitação – e a proposta de preço que é o preço estabelecido no Edital. Se os documentos de habilitação estiverem corretos, todos passam para a próxima fase.

Como a proposta normalmente é a mesma – o preço é fixo – a seleção dos fornecedores se dá por critérios de desempate estabelecidos nas normas e pela análise das amostras, que é eliminatória. Nas amostras são analisados critérios como: sabor, textura, aparência, se o produto está em condições comestíveis, se há atrativos, explica o gestor 6. Acrescenta ele que “[...] a seleção, ela não acontece pelo preço, porque o preço já é definido pela cotação, pelo preço referencial. Ela aconteceu mesmo pela habilitação da documentação,

que segue uma ordem de prioridade, e pelas amostras”. O gestor 5 informou que, no Campus de Acaraú, os preços dos produtos não foram difíceis de formar, porque Acaraú possui uma quantidade razoável de grupos informais e produtores individuais.

Tendo em vista o exposto, indagou-se aos agricultores se, para eles, os preços estabelecidos nas chamadas públicas eram adequados. Ao que foi respondido o seguinte:

Para o agricultor 2, “[...] o preço da chamada pública já vem determinado. Um valor único que é para incluir a logística, a emissão de nota fiscal e daí por diante. Alguns produtos dão, outros não, mas um compensa o outro”. O que o agricultor 2 quis explicar é que alguns itens da chamada pública apresenta um preço mediano, mas que são compensados pelo preço de outros itens que são satisfatórios. A demanda do produto influencia essa compensação, pois como ele faz a entrega de vários produtos, para vários órgãos, na mesma localidade, acaba aproveitando um único frete e isso compensa essa diferenciação de preços.

Para o agricultor 3, as compras institucionais da agricultura familiar, comparadas com o preço do mercado normal, são mais vantajosas. Esse agricultor explica que há uma diferenciação de preços nos programas do Estado, do IFCE e da prefeitura. Para ele, o Instituto e a prefeitura pagam, pelo mesmo bolo, um preço mais satisfatório do que o Estado. Contudo, acredita-se que isso se dê devido a pesquisa do mercado realizada, tendo em vista que o programa é o mesmo, apenas a pesquisa para a formação do preço é que pode estar sendo realizada de forma equivocada ou por métodos distintos.

O agricultor 4 expõe que “[...] são bons os preços do PNAE, porém os preços do PAA sempre foram assim um pouco mais baixos e já caiu demais [...] Tanto reduziu a quantidade do pedido, como reduzir a quantidade dos preços”. Para ele, os preços do PAA começaram a cair, fazendo esse agricultor acreditar que o PAA possa sumir.

O agricultor 5 esclarece que os órgãos “[...] têm tipo uma tabela e é quase o preço que é do supermercado [...]” e acrescenta que a prefeitura apresenta melhores preços de compra. Além disso, o agricultor informa que também há, por parte dos órgãos públicos da prefeitura, capacitações sobre como fazer o alimento, o que significa uma grande oportunidade para eles e para as associações. Comparando o mercado institucional com o mercado normal, explica esse agricultor que enquanto o comerciante chega e pede certa quantidade de alimento, os órgãos públicos fazem contrato anual com entrega mensal, quinzenal ou semanal. Dessa forma, eles ganham em quantidade e regularidade, além de ser uma coisa mais certa, por um ano, que é o tempo que dura o contrato. Complementa, por fim, que quando vendem para comerciantes, eles têm que colocar um valor menor de venda, porque os comerciantes têm que colocar ainda o

lucro deles – o que deixa explicita a relevância dos atravessadores na formação dos preços dos produtos agrícolas.

Isso posto, quanto aos preços, verifica-se que, tirando algumas comparações justificáveis de valor – prefeitura, IFCE e Estado – de modo geral, os preços do PAA-CI são