UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS INSTITUTO DE GEOCIÊNCIAS
JOÃO AURELIO SOARES VIANA
EXTENSÃO RURAL E INOVAÇÃO AGRÍCOLA NO BRASIL: ELEMENTOS EVOLUCIONÁRIOS PARA UM OLHAR PROSPECTIVO
CAMPINAS 2017
JOÃO AURELIO SOARES VIANA
EXTENSÃO RURAL E INOVAÇÃO AGRÍCOLA NO BRASIL: ELEMENTOS EVOLUCIONÁRIOS PARA UM OLHAR PROSPECTIVO
TESE APRESENTADA AO INSTITUTO DE
GEOCIÊNCIAS DA UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS PARA OBTENÇÃO DO TÍTULO DE DOUTOR EM POLÍTICA CIENTÍFICA E TECNOLÓGICA
ORIENTADORA: PROF(A). DR(A). MARIA BEATRIZ MACHADO BONACELLI
ESTE EXEMPLAR CORRESPONDE À VERSÃO FINAL DA TESE DEFENDIDA PELO ALUNO JOÃO AURELIO SOARES VIANA E ORIENTADA PELA PROF(A). DR(A). MARIA BEATRIZ MACHADO BONACELLI
CAMPINAS 2017
Ficha catalográfica
Universidade Estadual de Campinas Biblioteca do Instituto de Geociências
Marta dos Santos - CRB 8/5892
Viana, João Aurelio Soares,
1951-V654e ViaExtensão rural e inovação agrícola no Brasil : elementos evolucionários para um olhar prospectivo / João Aurelio Soares Viana. – Campinas, SP : [s.n.], 2017.
ViaOrientador: Maria Beatriz Machado Bonacelli.
ViaTese (doutorado) – Universidade Estadual de Campinas, Instituto de Geociências.
Via1. Agricultura - Assistência técnica. 2. Tecnologia agrícola. 3. Política agrícola. I. Bonacelli, Maria Beatriz Machado, 1962-. II. Universidade Estadual de Campinas. Instituto de Geociências. III. Título.
Informações para Biblioteca Digital
Título em outro idioma: Rural extension and agricultural innovation in Brazil: : evolutionary elements for a prospective outlook
Palavras-chave em inglês: Agricultural assistance Agricultural technology Agricultural policies
Área de concentração: Política Científica e Tecnológica Titulação: Doutor em Política Científica e Tecnológica Banca examinadora:
Maria Beatriz Machado Bonacelli [Orientador] Antônio Márcio Buainain
José Roberto Vicente Leda Maria Caira Gitahy Marcos Paulo Fuck
Data de defesa: 10-10-2017
Programa de Pós-Graduação: Política Científica e Tecnológica
AUTOR: João Aurelio Soares Viana
EXTENSÃO RURAL E INOVAÇÃO AGRÍCOLA NO BRASIL: ELEMENTOS EVOLUCIONÁRIOS PARA UM OLHAR PROSPECTIVO
ORIENTADORA: Profa. Dra. Maria Beatriz Machado Bonacelli
Aprovado em: 10 / 10 / 2017
EXAMINADORES:
Profa. Dra. Maria Beatriz Machado Bonacelli - Presidente
Prof. Dr. Antonio Marcio Buainain
Profa. Dra. Leda Maria Caira Gitahy
Prof. Dr. José Roberto Vicente
Prof. Dr. Marcos Paulo Fuck
A Ata de Defesa assinada pelos membros da Comissão Examinadora, consta no processo de vida acadêmica do aluno.
DEDICATÓRIA
A Deus. À memória de meus pais Antônio e Maria, Té e Placídia. À minha esposa, Zenira, aos filhos, João e Tomás.
À minha família cearense. À minha família baiana, uma feliz e definitiva adoção. À Professora Maria Beatriz Machado Bonacelli.
AGRADECIMENTO
Nesta tese, este é um dos capítulos mais importantes, talvez por isso seja o primeiro de todos, mesmo sem numeração e sem referências. Ele expõe um sentimento genuinamente particular, ao tornar pública a mais profunda gratidão àqueles que desprendidamente emprestaram a sua contribuição para que se pudesse chegar até aqui.
Muito embora apareça um único autor, essa não é uma caminhada de um só individuo, ela é tão grandiosa que necessariamente envolve muitas pessoas. Entretanto, este capítulo se assemelha aos demais ao carregar algum risco, nesse caso, o da ingratidão do esquecimento; portanto, de início, peço ainda mais compreensão para que tolerem esses eventuais e imperdoáveis deslizes.
A porta da minha trajetória rumo ao doutorado foi aberta pela Professora Maria Beatriz Machado Bonacelli. À Professora Bia devo muito. Muito mais que uma orientadora, uma coexecutora de sonhos, às vezes prestes a serem tão apenas sonhos. Uma conselheira firme e afável. Agradeço o privilégio da sua orientação e da sua amizade.
Registro o meu agradecimento à Empresa Baiana de Desenvolvimento Agrícola-EBDA, por ter proporcionado todas as condições para que eu realizasse esse curso, nas pessoas dos seus Presidentes, Dr. Emerson José Osório Pimentel Leal e Dr. Elionaldo de Faro Teles. O primeiro, dotado de generosidade incomum, que não hesitou em apoiar a iniciativa, sempre guiado pelas perspectivas dos benefícios futuros que a sua decisão traria para a empresa. O segundo, por ter mantido e assegurado todas as condições iniciais para uma satisfatória e tranquila conclusão de curso.
De igual gratidão à Escola de Medicina Veterinária e Zootecnia da Universidade Federal da Bahia, por ter facultado as condições necessárias para o meu afastamento, sem o qual o curso não teria sido realizado. Nesse caso, particularizo os meus agradecimentos aos colegas do outrora Departamento de Produção Animal, na pessoa do seu Chefe, Prof. Dr. Adelmo Ferreira de Santana, e na pessoa do Sr. Diretor da Escola, Prof. Dr. José Vasconcelos Lima de Oliveira, especialistas na remoção de obstáculos.
Ao Instituto de Geociências, ao qual está vinculado o Departamento de Política Científica e Tecnológica, da UNICAMP, promotor do curso, abrigo de notáveis mestres e núcleo do estímulo à busca incessante do melhor e do mais útil conhecimento para a sociedade, ambiente alicerçado pela valorização das pessoas nas suas mais distintas
dimensões. Nesse ambiente, destaco o meu agradecimento a todos aqueles que fazem a administração do Instituto andar com eficiência e extrema simplicidade, nas pessoas das senhoras Gorete Bernardelli e Valdirene Pinotti, a Val, sempre com respostas e orientação para infindáveis dúvidas, as âncoras de todos de nós.
Agradeço de forma muito especial aos professores que compuseram a banca do Exame de Qualificação, Antônio Márcio Buainain e Marcos Paulo Fuck, sem a contribuição talentosa e a paciência de cada um a “insegurança do rumo” poderia ter assumido proporções indesejáveis.
Do mesmo modo, presto minha sincera gratidão aos professores que compuseram a banca de defesa do trabalho de tese: Antônio Márcio Buainain, José Roberto Vicente, Leda Maria Caira Gitahy, Marcos Paulo Fuck e Maria Beatriz Machado Bonacelli, pela acuidade e desvelo em contribuir para melhorar. Se erros e imprecisões persistem é porque não fui hábil em captar as suas mensagens.
Aos meus colegas de curso no DPCT, a cada aula, a cada debate, a cada seminário, a cada encontro, tudo me fez crescer. Os nomes e o bem que me fizeram são indeléveis.
Desejo agradecer de modo particular à assistência técnica e extensão rural da Bahia (Ancarba, Emcerba, Ematerba e EBDA), berço e ancoradouro das mais legítimas e nobres contribuições à agricultura baiana, ambiente em que tive o privilégio de conviver com pessoas especiais, movidas pelo incansável desejo de construir uma história inapagável e digna de ser valorizada por muitas gerações.
Por último e primeiro, devo a Deus tudo feito até agora, aqui e fora daqui. Da Sua infinita misericórdia recebi forças para superar o mais temível dos desafios, o desafio da mais temível das doenças, interposto na caminhada deste curso. Uma gratidão que não se mensura com palavras, mas com o profundo desejo de comunicar a todos a extraordinária experiência de se sentir filho, amparado por Ele, sobretudo naqueles momentos em que tudo parece fugir do controle e do conhecimento dos homens e da ciência.
EPÍGRAFE
Ya seamos de la opinión del sociólogo Marcuse o de la novelista Simone de Beauvoir, que consideram la tecnologia sobre todo como un medio de esclavitud y destrucción humana, o dela de Adam Smith, que ante todo la juzga uma força prometeica libertadora, todos estamos implicados em su desarrollo. Por mucho que lo deseeamos, no podemos eludir su impacto sobre nuestras vidas cotidianas, ni los dilemas morales, sociales y económicos que nos plantea. Podremos maldercirla o bendecirla, pero no podremos ignorarla.
RESUMO
A agricultura é um dos setores da economia brasileira que mais se modernizou nas últimas décadas. Na média do período 1993 a 2013, o Brasil se posicionou entre os três maiores produtores mundiais de soja, suco de laranja, cana de açúcar, milho, café e carnes. Seus produtos penetraram em mais de 180 países e a participação do Brasil, segundo o MAPA, no comércio mundial de produtos agropecuários cresceu de 5,8%, em 2004, para 7,6%, em 2013, demonstrando competitividade, mesmo com a crise mundial. No ano de 2016, as exportações do agronegócio representaram 46% do total das exportações Brasileiras. O talento dos produtores agropecuários é um dos grandes responsáveis por essas conquistas, associado à infraestrutura de produtos e serviços e aos instrumentos de política agrícola, como a pesquisa agrícola e o crédito, dentre outros. Esta tese discute um desses instrumentos, a "Assistência Técnica e Extensão Rural"(ATER) governamental, em face da sua responsabilidade com os produtores participantes dessa história de sucesso, mas, sobretudo, com aqueles que não vêm participando e que são a grande maioria. Recorrentemente, é atribuída à ATER governamental a responsabilidade principal pela precária tecnificação da grande parte desses produtores, equívoco que não diminui sua responsabilidade com esse monumental desafio. Por tal razão, esta tese tem como pergunta orientadora: a ATER brasileira está estruturada para responder às questões que permeiam a agricultura brasileira hoje e num futuro próximo? Considerando que a estrutura institucional da ATER é fundamentada pela Política Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural para a Agricultura Familiar e Reforma Agrária (Pnater), a hipótese aqui testada é a de que a Pnater não tem considerado aspectos essenciais do contexto de mudança na forma da organização e da difusão do conhecimento, a evolução e introdução das novas tecnologias (especialmente as TICs) no ambiente agrícola brasileiro. Assim referenciado, este estudo tem como objetivo explorar os elementos que configuram a estruturação da ATER governamental, à luz dos aspectos que envolvem os desafios impostos à agricultura (segurança alimentar com mudanças climáticas, sustentabilidade, multifuncionalidade e novas tecnologias) e à luz da evolução do contexto de geração, desenvolvimento e difusão do conhecimento (que invocam um sistema de pesquisa e inova-ção, com inúmeros atores, públicos e privados). O respaldo teórico-metodológico utilizado para lastrear essas discussões é dado pela teoria evolucionária, especificamente pela abordagem do Sistema Nacional de Inovação Agrícola (SNIA) e pelo exame das experiências dos serviços de ATER da África do Sul, Argentina, França e Estados Unidos. As conclusões indicam que a ATER governamental, por integrar o SNIA, não deve ser responsabilizada individualmente pelos êxitos ou fracassos da adoção de inovações na agricultura. Além disso, a Pnater não beneficiou a ATER governamental, pelo contrário, aprofundou suas fragilidades diante de grandes desafios como a segurança alimentar e a redução da pobreza, num cenário de mudanças climáticas. Outras conclusões apontam debilidades que marcam a ATER governamental, como a dificuldade de integração orgânica com a pesquisa e com o sistema de ensino, além da permanência de atuação sob inspiração do modelo linear de inovação.
ABSTRACT
In the last two decades, agriculture was one of the most modernized sectors of Brazilian economy. During the period 1993 to 2013, Brazil has consolidated among the three largest soy producers, orange juice, sugar cane, corn, coffee and meat, on average. According to Ministry of Agriculture, Livestock, and Food Supply, Brazilian goods have been exported for more than 180 countries and the participation of Brazil in global market of farming products has increased from 5,8%, in 2004, to 7,6%, in 2013, which means competitiveness, despite the world crisis. In the year 2016, agribusiness represented 46% of total Brazilian exportations. One of the great responsible for these achievements was the talent of agricultural producers linked with services and goods infrastructure, agricultural policy instruments, as research, funding and others. This dissertation discusses one of these instruments: governmental Agricultural Extension (AE), in the light of its responsibility with not only all the rural producers of this history of success, but also with those who do not participate, which are the vast majority. It is common to attribute governmental AE the main responsibility for the precarious situation of these rural producers, considering technical aspects. This misunderstanding point of view do not decreases the responsibility to face this great challenge. For this reason, the following is the dissertation's leading question: is Brazilian Agricultural Extension (ATER) well founded in order to answer the questions implied into Brazilian agriculture today or in the next future? Considering that ATER institutional structure is supported by National Policy of Agricultural Extension for Family Farming and Land Reform (Pnater), the hypothesis tested here is Pnater has not considered essential aspects of the changing context in the organization and knowledge diffusion, the evolution and new technologies (specially ICTs) in brazilian agricultural sector. According to mentioned, this study has the objective of explore the elements that build governmental Agricultural Extension (AE) in the light of aspects that involves agriculture's challenges (food safety in climate chang-ing, sustainability, multi functionality and new technologies). In addition, this dissertation intent to analyze the context of knowledge diffusion, considering aspects of generation and development (which requires a research and innovation system, counting with many actors in private and public sectors). The theoretical and methodological background, used to found these discussions, is given by the evolutionary theory, specifically according to National System for Agricultural Innovation (SNIA) and by the study of agricultural advisory system's experience in South Africa, Argentina, France and United States. Conclusions indicate that governmental AE, as a part of SNIA, cannot be the only responsible for the success or defeats of the innovation process in agriculture. Beyond that, the Pnater had not benefit governmental AE service, but did increase and deepened his weakness to face great challenges, such as food safety and poverty reduction in climate changing scenario. Additional conclusions revealed problems in governmental AE service, such as the difficulty of organic integration and systemic integration with research and educational system and the maintenance influence of linear innovation model.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
GRÁFICOS
Gráfico 1 - Participação (%) do PIB Agrícola no PIB Total dos países selecionados, 2000 a 2013 ... 104 Gráfico 2 - Proporção feminina da PEA dedicada à agricultura nos países selecionados e no mundo, 1980, 1995 e 2010 (%) ... 238
BOX
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – As Revoluções Tecnológicas ou “ondas de inovação," as transformações na agricultura e a evolução conceitual e institucional da Extensão Rural no mundo e no Brasil, no período de 1700 a 2016 ... 49 Quadro 2 – Características do National Agricultural Research Systems (NARS), Agricultural Knowledge Systems (AKS), Agricultural Knowledge and Information Systems (AKIS), Agricultural Innovation Systems (AIS) e National Agricultural Innovation Systems (NAIS) 90 Quadro 3 – Competências da Anater (Decreto nº 8.252/2014, de 26/05/2014) ... 189 Quadro 4 – Atores do SNIA do Brasil sob a perspectiva da ATER ... 200 Quadro 5 – Formatos jurídicos dos órgãos públicos estaduais de “Pesquisa Agrícola”,
LISTA DE TABELAS
Tabela 1- Superfície, População, Área total colhida com cereais, proporção da área total
colhida com cereais na superfície total do país e IDH dos países selecionados ... 103
Tabela 2 - PIB Total, PIB Agrícola e participação do PIB Agrícola no PIB Total no mundo e nos países selecionados (em US$ correntes) ... 104
Tabela 3 – Orçamento do Agricultural Research Council (ARC) – 2012-2013 ... 117
Tabela 4 - Dimensão da Pesquisa, Extensão e Educação no NIFA, Ano Fiscal 2015 ... 141
Tabela 5 - Fontes de financiamento da ATER governamental no Brasil, 2010. ... 183
Tabela 6 - Unidades Descentralizadas e Escritórios da Embrapa e das Instituições públicas federal e estaduais executoras das políticas de “Pesquisa”, “Extensão Rural” e “Pesquisa + Extensão” no Brasil, por Grandes Regiões, 2016 ... 197
Tabela 7 - Brasil -Cursos de Nível Superior em Ciências Agrícolas, por estado e Grande Região (07/2014) ... 203
Tabela 8 - Brasil - Estabelecimentos agropecuários de até 10 ha de área total e oferta de cursos de Ciências Agrárias no Brasil, por Grandes Regiões ... 204
Tabela 9 - Cursos selecionados de Ensino superior agrícola oferecidos no Brasil por instituições de ensino superior públicas (federais ou estaduais ou municipais) e por instituições privadas de ensino superior com e sem fins lucrativos (julho, 2014) ... 205
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ACAR-MG Associação de Crédito e Assistência Rural de Minas Gerais
ACTA Association de Coordenation Technique Agricole
ACTIA Association de Coordination Technique pour l'Industrie
Agroalimentaire
AGRAER/MS Agência de Desenvolvimento Agrário e Extensão Rural
AKIS Agricultural Knowledge and Information Systems
ANATER Agência Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural
ANR Agence Nationale de la Recherche
APTA Agência Paulista de Tecnologia dos Agronegócios
ARC Agricultural Research Council
ASBRAER Associação Brasileira das Entidades Estaduais de Assistência Técnica e Extensão Rural
ATER Assistência Técnica e Extensão Rural
BANCEN Banco Central do Brasil
CT&I Ciência, Tecnologia e Inovação
CEMAGREF/IRSTEA
Institut National de Recherche en Sciences et Technologies pour l'Environnement et l'Agriculture
CEPLAC Comissão Executiva do Plano da Lavoura Cacaueira
CETA Centres d’Études Techniques Agricoles
CIRARD Centre de Coopération Internationale en Recherche Agronomique pour le Développement
CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico
CNRS Centre National de La Recherche Scientifique
CONAB Companhia Nacional de Abastecimento
CREA Associação Argentina de Consócios Regionais de Extensão
Agrícola
DATER/RR Departamento de ATER de Roraima
EMATER-AC Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural do Acre EMATER-PA Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural do Pará EMATER-RO Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural de Rondônia EMATERs Empresas Estaduais de Assistência Técnica e Extensão Rural
EMBRAPA Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária
EMBRATER Empresa Brasileira de Assistência Técnica e Extensão Rural
EMEPA Empresa de Pesquisa Agropecuária da Paraíba
EMPARN Empresa de Pesquisa Agropecuária do Estado do Rio Grande do Norte
ESITPA Ecole d'Ingénieurs en Agriculture
FASER Federação Nacional dos Trabalhadores e Trabalhadoras da
Assistência Técnica e Extensão Rural e do Setor Público Agrícola do Brasil
FASFIL Fundações Privadas e Associações sem Fins Lucrativos
FEPAGRO Fund. Estadual de Pesquisa Agropecuária do Rio Grande do Sul
FINEP Financiadora de Estudos e Projetos
FUNDEAGRO Fundo para o Desenvolvimento do Agronegócio do Algodão
IAP Investigación Acción Participativa
IAPAR Instituto Agronômico do Paraná
IDAM/AM Instituto de Desenvolvimento Agropecuário e Floresta Sustentável do Estado do Amazonas
INCRA Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária
INFREMER Institut Français de Recherche pour l'exploitation de la Mer
INMET Instituto Nacional de Meteorologia
INRA Institut National de La Recherche Agronomique
INSA Instituto Nacional do Semiárido
IRD Institut de Recherche pour le Développement
ISAAA International Service for the Acquisition of Agri-biotech Applications
JICA Japan International Cooperation Agency
MAPA Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento
MDA Ministério do Desenvolvimento Agrário
MPA Ministério da Pesca e da Aquicultura
MST Movimento dos Trabalhadores sem Terra
NAIS National Agricultural Innovation System
NARS National Agricultural Research Systems
OEPAS Organizações Estaduais de Pesquisa Agropecuária
P&ER&I Sistema Nacional de Pesquisa, de Extensão Rural e de Inovação Agrícola no Brasil
PEA População Economicamente Ativa
PNATER Política Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural para a Agricultura Familiar e Reforma Agrária
PRONAF Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar PRONATER Programa Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural na
Agricultura Familiar e na Reforma Agrária RURALTINS/TO Instituto de Desenvolvimento Rural do Tocantins
RURAP Instituto de Desenvolvimento Rural do Amapá
SAF Secretaria Nacional de Agricultura Familiar
SIBRATER Sistema Brasileiro de Assistência Técnica e Extensão Rural
SNPA Sistema Nacional de Pesquisa Agropecuária
SPInA Sistema Paulista de Ciência, Tecnologia e Inovação Agrícola
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ... 19
1. EVOLUÇÃO CONCEITUAL DA ATER: INFLUÊNCIAS E DETERMINANTES .. 31
1.1. Evolução do entendimento das atividades de ater: perspectiva histórica ... 31
1.2. As transformações na agricultura e na dinâmica de inovação e os reflexos na evolução conceitual da ater: perspectiva teórico-institucional ... 44
1.3. A ATER e a sua inserção no (novo) desenvolvimento rural ... 55
1.4. A centralidade da inovação nos desafios da agricultura no mundo e no Brasil: o papel da pesquisa e da extensão ... 58
1.4.1. O papel da agricultura e os desafios postos à ATER ... 58
1.4.2. Elementos da estratégia da ATER e da pesquisa para superar os desafios ... 68
1.4.3. Inclusão competitiva: um desafio do tamanho do Brasil ... 71
2. SISTEMA NACIONAL DE INOVAÇÃO E A VERTENTE AGRÍCOLA: TEORIA E DESAFIOS ... 76
2.1. O modelo linear e o modelo dinâmico de inovações ... 77
2.2. O sistema nacional de inovação e a agricultura: uma abordagem conceitual ... 80
2.3. Coordenação e governança ... 94
2.4. Condicionantes da ação da ATER e o ônus pela proximidade ao produtor rural . 96 3. O DESENVOLVIMENTO DA AGRICULTURA E O PAPEL DA ATER E PESQUISA AGRÍCOLA EM PAÍSES SELECIONADOS ... 101
3.1. Premissas da escolha, os países selecionados e uma caracterização geral ... 101
3.2. Pesquisa agrícola e extensão rural nos países selecionados: evolução e configuração recente ... 106
3.2.1 África do Sul ... 106
3.2.2. Argentina ... 119
3.2.3. Estados Unidos ... 134
3.2.4. França ... 146
3.3. Síntese dos "elementos" e os insumos para novos atributos da ATER ... 159
4. ATER NO BRASIL: PASSADO DE CONTRIBUIÇÕES, FUTURO DE INCERTEZAS ... 163
4.1. A evolução dos serviços públicos de pesquisa e de ATER no Brasil ... 163
4.1.1. As origens da pesquisa e da ATER ... 164
4.1.2. A trajetória da ATER no Brasil ... 167
4.1.3. A coordenação Nacional da ATER ... 171
4.1.4. Pnater e Pronater ... 176
4.1.5. Anater, a nova coordenação nacional de ATER ... 187
4.1.6. A evolução do sistema governamental de geração e difusão de tecnologia no Brasil ... 190
4.2. A configuração do SNIA sob a ótica da ATER do Brasil ... 199
4.2.3. Domínio dos Negócios e das Empresas ... 213
4.2.4. Domínio Governamental e órgãos colegiados ... 216
4.2.5. Domínio Institucional ... 224
4.3. Contribuições da abordagem do SNIA à discussão sobre a sustentabilidade dos serviços de pesquisa agrícola e de ATER no Brasil ... 225
5. ATER E PESQUISA AGRÍCOLA NO BRASIL E NOS PAÍSES SELECIONADOS: SIMETRIAS, ASSIMETRIAS E OS CONDICIONANTES PARA UMA MAIOR EFETIVIDADE ... 230
5.1. Traços de simetrias, assimetrias e perspectivas de aprendizado entre a pesquisa e a ATER nos países selecionados e no Brasil ... 230
5.1.1. Mudanças climáticas e ambiente agrícola ... 231
5.1.2. Base científica e tecnológica da ATER e da pesquisa - o papel do Ensino ... 233
5.1.3. A agricultura familiar e reforma agrária ... 234
5.1.4. Novas demandas e novos conteúdos para a pesquisa e ATER ... 236
5.1.5. Articulação internacional ... 241
5.1.6. Organização da produção e empoderamento (empowerment) dos produtores ... 242
5.1.7. Financiamento da Pesquisa e da ATER ... 244
5.2. Condicionantes para a modernização da ATER no Brasil ... 245
5.2.1. ATER governamental e o atraso da modernização da agricultura familiar: de onde vem essa relação? ... 245
5.2.2. O papel da ATER e o perfil do extensionista: debate para o futuro que já começou ... 249
CONCLUSÃO ... 253
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ... 284
APÊNDICE A – Instituições públicas federais e estaduais de “PESQUISA”, “ATER” e “ATER + PESQUISA” no Brasil, por Estado e Grande Região, 2016. ... 309
INTRODUÇÃO
Esta tese tem como tema central o papel da Assistência Técnica e Extensão Rural (ATER) na modernização da agricultura brasileira, percebido à luz das mudanças atualmente enfrentadas pela agricultura e à luz do processo de geração, difusão e adoção do conhecimento.
Forjando tais mudanças, encontram-se os desafios presentes e futuros que demandarão da agricultura brasileira: produzir alimentos para sua população e para outras populações do resto do mundo; ser competitiva interna e internacionalmente; constituir-se num espaço de oportunidade de trabalho e de sobrevivência dignos não apenas para agricultores, quanto para os outros segmentos da cadeia mais tecnificados e envolvidos com mercados mais dinâmicos; e internalizar as mudanças institucionais, políticas, técnico-científicas e ambientais, relacionadas ao contexto agrícola.
A tradução desses desafios significa a promoção das condições para o produtor viver do seu trabalho, significa a modernização da agricultura do país, que conta com quase quatro milhões de estabelecimentos que estão à margem desse processo, significa atenção para as pressões de várias ordens e de vários segmentos para a estabilidade da produção agrícola. Significa, ainda, responder às questões como a segurança alimentar num ambiente de mudanças climáticas, a sustentabilidade, a incorporação das novas tecnologias no campo e o novo contexto da geração, da organização e da difusão de inovações, num cenário crescentemente complexo, no qual o fenômeno da multifuncionalidade da agricultura é cada vez mais presente.
A segurança alimentar tem-se constituído historicamente num dos principais desafios da agricultura mundial. Todavia, esse desafio vem tendo a sua dimensão ampliada face às restrições que são crescentemente colocadas à atividade agrícola, como os necessários cuidados ambientais e, por último, a mais grave restrição que são as mudanças climáticas. Acrescente-se a tais restrições um persistente e injustificado número elevado de pessoas que ainda passam fome no mundo – segundo a FAO, cerca de 795 milhões, em 2015, em que pesem os avanços recentes (FAO, 2015, p. 4).
A rigor, o desafio da segurança alimentar tem sido algo permanente ao longo da história da agricultura, o fato novo é associá-lo às mudanças climáticas, elemento de repercussão direta na atividade agrícola e de um potencial de dano devastador.
Os ditames da segurança alimentar, por outro lado, vêm crescentemente colocando novos padrões e novas exigências à produção agrícola, o que significa um desafio
monumental para todos os atores do ambiente agrícola. Esse fato tem indicado a necessidade de se atentar para elementos antes não considerados na dinâmica da agricultura convencional, como: uso excessivo de agroquímicos (defensivos, herbicidas, fertilizantes, antibióticos, hormônios etc.), necessidade de rastreabilidade da produção agrícola e animal, e atenção aos princípios de bem-estar animal. No campo da sustentabilidade, incluem-se a parcimônia na utilização da água, a observância às leis e regulações relativas ao trabalho agrícola, à preservação e à conservação da natureza, os princípios da equidade social e os de cunho econômico, dentre outros.
As novas tecnologias sempre permearam a evolução humana e atualmente os desafios quanto ao seu uso e à introdução na agricultura não poderiam ser diferentes. A velocidade crescente da sua penetração no meio agrícola é algo irreversível, destacando-se nesse caso o advento das Tecnologias da Informação e Comunicação (TICs) como um dos marcos da sociedade atual e com repercussão profunda em todo o setor agrícola.
Segundo Mendes (2015), as tecnologias da informação possuem parcela importante nas transformações dos modelos de produção e acumulação até então vigentes e compreendem desde as tecnologias em microeletrônica, computação (software e hardware), internet, gerenciamento de bancos de dados, sistemas de informação, de telecomunicação, redes de computadores, até software e portais para o agronegócio, dispositivos eletrônicos para o armazenamento de informações sanitárias, nutricionais e genéticas, canais de televisão etc. (MENDES, 2015).
Dadas as suas variadas aplicações, o papel das TICs no trabalho da ATER ganha um significado especial face a sua velocidade e capilaridade no meio rural, elementos cruciais para um bom desempenho da ATER. Contudo, no caso da agricultura brasileira, Mendes (2015) afirma que o país sofre de uma "indigência tecnológica", em relação ao uso das TICs na agricultura, quando os indicadores são uso de internet e acesso a computadores no campo.1 Segundo a mesma autora, um dos grandes obstáculos para a ampliação do uso dessas tecnologias é a necessidade de expansão da infraestrutura, que pode se configurar com um vetor inicial de disseminação das TICs no espaço rural (MENDES, 2015, p. 121). Essa constatação, ao invés de desestímulo, deve ser considerada como mais um desafio para ATER, no sentido de não apenas ampliar o uso das TICs na sua prática de trabalho, como também, atuar na sua difusão e adoção junto aos produtores rurais. Essa afirmação tem embasamento em Espíndola (2015), ao olhar para a América Latina e assegurar: “En los
1
Segundo o Censo Agropecuário do Brasil de 2006, apenas 4,54% dos estabelecimentos rurais possuíam computador e 1,87% tinham acesso à internet.
territorios rurales hay una situación de brecha digital amplia al mismo tiempo que es observable que se va reduciendo día a día y eso crea mejores condiciones para la utilización de TIC en la extensión rural”.
Além desses aspectos de inegável relevância, juntam-se as mudanças no contexto da geração, organização e difusão da pesquisa, da tecnologia e da inovação, em geral e na agricultura em particular. De um modelo linear, passou-se para uma organização sistêmica, dado o próprio entendimento da dinâmica do progresso técnico e da sua relação com o processo inovativo. Com isso, a evolução do conhecimento técnico-científico ficou mais realista, mas, também, mais complexa, dada a percepção da necessidade de se envolver desde os primeiros movimentos em torno de uma nova tecnologia/conhecimento, diferentes atores, com diferentes lógicas e naturezas, o que exige diferentes políticas públicas e estratégias dos segmentos/atores envolvidos.
Tal contexto impacta fortemente as atividades de ATER, no mundo e no Brasil. As atividades de ATER vêm de longa data e se aprimoraram com o decorrer do tempo, procurando justamente incorporar novas concepções e definições da relação homem – agricultura – natureza – conhecimento. Isso significa, especialmente no caso brasileiro, considerar as ações das empresas privadas – tanto na geração como na difusão do conhecimento, ou seja, estreitando o espaço por muito tempo ocupado por instituições públicas de pesquisa e de ATER e alargando os velhos e criando novos espaços para entidades privadas e do terceiro setor. Entretanto, a transformação do entendimento de tantas mudanças em políticas públicas, em política agrícola, em política de pesquisa agrícola e em política de ATER nunca foi óbvia em várias partes do mundo e especialmente no Brasil. E o país tem-se ressentido fortemente disso.
No caso da ATER brasileira, ator central desta tese, o marco legal que lhe dá conformação institucional é a Política Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural para a Agricultura Familiar e Reforma Agrária (Pnater), sancionada pela Presidência da República em 11 janeiro de 2010, pela Lei Nº 12.188. Nessa Lei, Assistência Técnica e Extensão Rural – ATER é definida como um
serviço de educação não formal, de caráter continuado, no meio rural, que promove processos de gestão, produção, beneficiamento e comercialização das atividades e dos serviços agropecuários e não agropecuários, inclusive das atividades agroextrativistas, florestais e artesanais.2
2
No Capítulo 2, a evolução conceitual da ATER será melhor aprofundada, ao se tratar de “Extensão Rural" e de "Assistência Técnica" como elementos com diferenciações conceituais, porém de conteúdos indissociáveis na prática do trabalho extensionista.
Um dos pilares para a execução da Pnater no país é o conjunto das organizações governamentais de ATER, distribuídas em todos os estados e no Distrito Federal. Em alguns estados, os serviços públicos de ATER e de pesquisa agrícola estão reunidos numa única organização.3 Sobre essas organizações, a Lei estabelece no seu Artigo 1º-Parágrafo único que
"Na destinação dos recursos financeiros da Pnater, será priorizado o apoio às entidades e aos
órgãos públicos e oficiais de Assistência Técnica e Extensão Rural – ATER".
Uma inovação da Lei foi estabelecer que a execução da Pnater será realizada pelo conjunto de organizações públicas somado ao grupo das organizações não governamentais, estas, inclusive, com acesso a recursos públicos, conforme determina a Pnater, no seu Artigo 11.4
Em maio de 2014, face à inexistência de uma coordenação para a ATER no Brasil, papel exercido pela Empresa Brasileira de Assistência Técnica e Extensão Rural (Embrater), extinta em 1990, o governo federal criou a Agência Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural (Anater). Esta entidade está caracterizada como pessoa jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, de interesse coletivo e de utilidade pública. Dentre suas competências, duas são aqui destacadas:
I - promover, estimular, coordenar e implementar programas de assistência técnica e extensão rural, visando à inovação tecnológica e à apropriação de conhecimentos científicos de natureza técnica, econômica, ambiental e social;
II - promover a integração do sistema de pesquisa agropecuária e do sistema de assistência técnica e extensão rural, fomentar o aperfeiçoamento e a geração de novas tecnologias e a sua adoção pelos produtores.5
Somente em junho de 2015, a Anater teve a sua diretoria nomeada. Em 10 de maio de 2016, tomaram posse os membros do Conselho Assessor Nacional e do Conselho Fiscal da Anater; em 12 de maio de 2016, o MDA (Ministério do Desenvolvimento Agrário), ministério que exercia a supervisão da Anater e cujo ministro presidia o seu Conselho de Administração, foi incorporado ao novo Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário, por força da Medida Provisória Nº 726, de 12 de maio de 2016. Esses fatos, em resumo, significam que a Agência demorou a entrar na plenitude do seu funcionamento tornando ainda mais agudos os problemas já existentes no sistema. Há, porém, uma expectativa positiva quanto ao seu papel
3
A Lei de ATER, como também é chamada, institui no seu Art.6º o Programa Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural na Agricultura Familiar e na Reforma Agrária (Pronater), como o principal instrumento de implementação da Pnater.
4 O Art. 11 da Lei de ATER estabelece: "As Entidades Executoras do Pronater compreendem as instituições ou organizações públicas ou privadas, com ou sem fins lucrativos, previamente credenciadas na forma desta Lei, e que preencham os requisitos previstos no art. 15 desta Lei".
na liderança da modernização da ATER pública no Brasil, minimizando a fragilidade e as recorrentes crises verificadas em todo o sistema de ATER.6 Todavia, a demora na efetiva operação da Anater acrescenta mais um ingrediente importante às "recorrentes crises na ATER pública do Brasil", ou seja, paradoxalmente, a solução vem se transformando em problema. A constatação da fragilidade e das crises recorrentes também pode ser percebida a partir de menções de Peixoto (2014), nas quais é possível pressupor os danos na credibilidade da ATER pública no Brasil. A primeira delas data de 1980:
(...) as restrições fiscais e a diminuição da participação do crédito rural na determinação do ritmo da adoção de inovações agrícolas agravaram ainda mais a
crise da extensão pública, cuja capacidade de atuação, alcance e resultados já
vinham sendo duramente questionados. (PEIXOTO, 2014, p. 910)
Em seguida, na década de1990, por força da extinção da Embrater, ocorrida nesse mesmo ano, outro comentário do mesmo autor retrata uma das causas de uma outra crise na ATER brasileira, que, como se percebe, avança numa segunda década
.
Apesar de, na Constituição Federal de 1988, a assistência técnica e a extensão rural terem sido previstas entre as prioridades da política agrícola, a Embrater foi extinta em 1990, acarretando a desarticulação do Sibrater na década seguinte, uma vez que as entidades estaduais, em sua maioria, dependiam fortemente de verbas federais (em alguns casos, até 90% de seus orçamentos). (PEIXOTO, 2014, p. 911)
Esse fato provocou em cada Unidade da Federação uma onda de autonomia, gerando, a princípio, um sentimento de orfandade do governo federal, acompanhado de drásticas restrições orçamentárias. Mas, em seguida, constata-se um dano maior que é a quebra da unidade do sistema, levando cada estado a adequar a sua organização ao modelo que melhor se ajustasse às suas condições não apenas financeiras, mas também políticas. Ou seja, houve uns poucos estados em que a ATER foi fortalecida, caso da Bahia, em outros muitos foi negligenciada. Por tal razão, atualmente, é possível verificar uma grande diversidade de estruturas organizacionais, modelos e estratégias nos vários serviços governamentais de ATER no Brasil.
6 O "sistema" mencionado foi denominado de "Sibrater" pela Empresa Brasileira de Assistência Técnica e Extensão Rural (Embrater), empresa criada em 1975 (Decreto Nº 75.373, de 14 de fevereiro de 1975), que o coordenava. À época, o Sibrater era integrado pela Embrater, Ematers e pelas Associações de Assistência Técnica e Extensão Rural- Aster (Territórios). Além disso, eram credenciados pela Embrater e se integravam ao Sibrater, 913 escritórios privados de assistência técnica à agropecuária (EMBRATER s/d). Em 2005, o antigo MDA reestruturou o Sibrater, dando-lhe a seguinte definição: "o Sistema Brasileiro Descentralizado de Assistência Técnica e Extensão Rural (Sibrater) tem como objetivo organizar a prestação de serviços públicos de Ater, sob a orientação da Política Nacional de Ater (Pnater)”.
Sobre esse momento, anos 1990, o mesmo autor afirmava:
(...) o Sistema, que continuou em crise, sobretudo por desinteresse político ou incapacidade econômica dos governos estaduais em investir nos serviços oficiais. Os resultados foram o sucateamento das estruturas, a defasagem dos salários e os extensionistas desestimulados. (PEIXOTO, 2014, p. 911)
Em 2013, o Tribunal de Contas da União, auditando um dos programas de ATER executado pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) à época, concluiu:
De acordo com o relatório, o MDA tem conseguido avanços na coordenação dos serviços de Ater, mas ainda enfrenta desafios significativos para o aperfeiçoamento das atividades. As entidades contratadas para prestar a assistência, por exemplo, apresentam dificuldades para manter a continuidade dos serviços devido ao curto prazo dos contratos. (PEIXOTO, 2014 p. 912)
Nesse último caso, a expressão "dificuldades para manter a continuidade dos serviços" significa a precariedade na oferta ou até mesmo falta do serviço de ATER, ou seja, o ápice da crise. Nesta mesma direção, outro exemplo de igual gravidade é dado pelo estado da Bahia, que extinguiu, em 2015, a Empresa Baiana de Desenvolvimento Agrícola (EBDA), responsável no estado pelas políticas governamentais de pesquisa agrícola e de ATER desde 1954. Não muito distante daqui, o serviço de Extensão dos Estados Unidos completou um século de existência em 2014.
A partir dessas motivações, as atenções centrais deste estudo estão voltadas para as discussões sobre o papel e perspectivas da ATER pública brasileira na modernização da agricultura, ancoradas por dois referenciais analíticos: de um lado, os grandes desafios postos à agricultura e à ATER e, de outro, a conformação política, técnica e institucional da própria ATER para o enfrentamento desses desafios.
Do ponto de vista metodológico, cabe assinalar que em todo este estudo foram utilizados dados obtidos de fontes documentais disponíveis, de obtenção direta ou apresentados por meio de processo de sistematização. Inicialmente, partiu-se da análise dos principais desafios colocados à agricultura e à ATER, refletindo-se, em seguida, sobre a sua evolução conceitual, no mundo e em especial no Brasil, avaliando suas principais influências, natureza do seu trabalho e modelos de atuação. O objetivo é o de compreender, do ponto de vista histórico e conceitual, a inteireza do objeto estudado, à luz das grandes transformações tecnológicas e à luz dos desafios postos.
Dados esses passos iniciais, buscou-se na abordagem dos Sistemas Nacionais de Inovação Agrícola (SNIA) o respaldo teórico capaz de ajudar a interpretar a complexa dinâmica da inovação na agricultura, na sua dimensão evolucionária e sistêmica. Essa
abordagem tem a virtude de se constituir num avanço para a compreensão do processo inovativo, até então visto sob a perspectiva do modo linear, largamente utilizada em inúmeros estudos com as mesmas características deste.
Na perspectiva linear, a pesquisa científica é o principal driver da inovação, concebendo novos conhecimentos e tecnologias que podem ser transferidos e/ou adaptados a diferentes situações. Já a perspectiva do "sistema nacional de inovação" reconhece a inovação como um processo interativo, que envolve indivíduos e organizações que dispõem de diferentes tipos de conhecimento em um dado contexto econômico, político e institucional (WORLD BANK, 2006, p. 11).
A abordagem SNIA, que tem como fundamento teórico o conceito de Sistema Nacional de Inovação, a ser aprofundado mais adiante, trata de uma evolução no pensamento dos modelos conceituais sobre o conhecimento agrícola. Essa evolução é iniciada a partir do modelo conceitual denominado por National Agricultural Research Systems (NARS), concebido nos anos 1970, de inspiração neoclássica, que tinha foco nos sistemas de pesquisa agrícola dos países desenvolvidos7 (SPIELMAN e BIRNER, 2008).
A ideia subjacente que justifica a utilização da abordagem SNIA é a de que o comportamento de qualquer ator envolvido no processo de inovação na agricultura não deve ser explicado na sua plenitude a partir do comportamento/performance individual daquele ator, mas, sim, a partir das relações e articulações que se estabelecem no interior do sistema de inovação, que integra não apenas os ofertantes de conhecimento. Esse raciocínio torna-se aqui particularmente útil, haja vista a sua aderência direta com os sistemas de ATER mais modernos (WORLD BANK, 2006).
No sentido de se empreender uma análise de conteúdo mais globalizado, foi também útil recorrer a experiências de sistemas de ATER e, em muitos casos, de pesquisa agrícola localizadas em outros países, com o propósito de incorporar elementos novos à discussão brasileira. Nesse caso, contou-se com as experiências da África do Sul, da Argentina, da França e dos Estados Unidos. De cada uma delas foram destacados aspectos relevantes, denominados de "elementos de síntese", que se constituíram mais à
7 Refere-se à teoria econômica Neoclássica, cujas premissas mais importantes são: (i) A firma é vista como uma “caixa-preta”, que combina fatores de produção disponíveis no mercado para produzir produtos comercializáveis. (ii) O mercado, embora possa apresentar situações transitórias de desequilíbrio, tende a estabelecer condições de concorrência e informações perfeitas. A firma também se depara com um tamanho “ótimo” de equilíbrio. (iii) As possibilidades tecnológicas são usualmente representadas pela função de produção, que especifica a produção correspondente a cada combinação possível de fatores. As tecnologias estão disponíveis no mercado, seja através de bens de capital ou no conhecimento incorporado pelos trabalhadores. (iv) É assumida a racionalidade perfeita dos agentes, diante de objetivos da firma de maximização de lucros” (TIGRE, 1998, p. 70).
frente em "pontos de contato" para uma reflexão ampliada vis-à-vis os "elementos de síntese" recolhidos da experiência brasileira.
Na análise da experiência brasileira de ATER, expandiu-se a discussão para envolver a evolução das trajetórias da pesquisa agrícola e da ATER governamentais e o aparato institucional envolvido no desenvolvimento rural e agrícola, com ênfase nos sistemas de pesquisa, de ATER e de ensino agrícola. Procedeu-se também uma incursão nas organizações do terceiro setor voltadas ao setor agrícola, com destaque para o sistema cooperativista.
A reflexão sobre o conjunto dos elementos recolhidos das experiências brasileiras e dos países selecionados foi sistematizada a partir de sete núcleos temáticos: mudanças climáticas; ensino agrícola; agricultura familiar e reforma agrária; novas demandas e novos conteúdos; articulação internacional; organização da produção e empoderamento (empowerment) dos produtores; e financiamento da pesquisa e da ATER.
Essa reflexão permitiu a estruturação de um rico quadro de simetrias, assimetrias e de ensinamentos úteis para iluminar o debate sobre a contribuição do sistema de ATER na melhoria da competitividade da agricultura brasileira, especialmente da fração de produtores agrícolas com baixo ou nenhum grau de tecnificação.8
Esse tipo de produtor rural, geralmente também com baixo grau de instrução, possui historicamente uma grande identidade com o trabalho de ATER no Brasil, condição que fez da ATER o ator do SNIA com mais proximidade ao produtor. Tal proximidade se deve ao fato de caber ao extensionista, por dever funcional, a necessidade de conhecer in loco toda a propriedade, suas características de clima, solo, oferta hídrica, ambiente, socioeconomia, infraestrutura, mercado etc., sob pena de comprometer a qualidade do seu trabalho de propor melhorias no sistema de produção. Além dessa característica, compete ainda ao extensionista
8 Para Fajzylber (1988), no plano internacional, “competitividade é a capacidade de um país para sustentar e expandir a sua participação no mercado internacional, e aumentar, simultaneamente, o padrão de vida de sua população. Isto requer um aumento da produtividade e, por conseguinte, a incorporação de progresso técnico” (FAJZYLBER, 1988, p. 13). Para Jank e Nassar (2000), competividade é a “Capacidade sustentável de sobreviver e, de preferência, crescer nos mercados correntes ou em novos mercados.” (JANK e NASSAR, 2000, p. 140).Alves e Souza (2014), com base nos dados do Censo Agropecuário de 2006, estimam a existência de 2 milhões de estabelecimentos rurais marginalizados da modernização agrícola, considerados como "muito pobres" aqueles que conseguiram em 2006 remunerar os fatores de produção e situados numa faixa de área de zero a 100 hectares, incluídos os assentados da reforma agrária. Mesmo considerando que não há recursos disponíveis para atendimento às demandas deste quantitativo, os autores consideram como o público potencial prioritário para a assistência do sistema de ATER do Brasil. Esses 2 milhões de estabelecimentos também são considerados de baixa tecnificação (ALVES e SOUZA, 2014).
viabilizar o acesso dos produtores a outras políticas agrícolas, promover a sua capacitação e a articulação institucional.9
A mencionada proximidade, decorrente das naturais atribuições do seu ofício, confere ao trabalho de ATER uma responsabilidade diferenciada dentre os demais atores, não apenas aqueles voltados à inovação, mas também ao desenvolvimento rural. A maior proximidade da ATER ao produtor agrícola não significa maior importância nem a liderança do processo, mas significa maior vínculo com o produtor e famílias rurais. Essa circunstância torna o agente de extensão um conselheiro quase que permanente da comunidade rural, criando-lhe, naturalmente, uma atribuição de articulação entre o produtor e demais atores, condição que diferencia o papel da ATER dos outros atores do SNIA.
Entretanto, as crises recorrentes da ATER governamental brasileira obrigaram outros atores a desempenhar as funções da ATER para não verem seu esforço inovativo descontinuado; este é o caso da Embrapa, que incorporou e intensificou o uso de diversas estratégias de difusão, como dias de campo eletrônicos, programa de rádio, dentre outras, no conjunto de suas práticas de trabalho.
Embora louvável, a iniciativa da Embrapa é limitada a algumas circunstâncias, como: perfil do pesquisador, natureza local da própria inovação e pela dimensão do seu quadro de pessoal em relação às dimensões continentais do Brasil. Nesse sentido, Mendes (2015) traz observação pertinente:
Um condicionante inibidor da transferência de tecnologia é que a “Embrapa está
praticamente sozinha na rede nacional de pesquisa agrícola. Tem as universidades
federais, mas sua atuação é local. A rede nacional de pesquisa e de transferência está na mão da Embrapa e não é sua missão fazer extensão rural. Então, quando se olha a cadeia de produção do conhecimento e a cadeia de produção agrícola, nota-se que há um hiato pelo caminho que é de uma década ou mais que gera um problema. Não vai dar certo gerar conhecimento num lugar e incorporar conhecimento em outro sem contar com a assistência técnica e a extensão rural”. (Grifo no original) (MENDES, 2015, p. 195).
Assim, é plausível imaginar que a ATER, por sua maior proximidade ao produtor rural, pode ser mais impactada no seu desempenho no caso da inexistência das condições mínimas de funcionamento do sistema. Essa condição talvez explique o fato de a ATER ser
9 Tais como crédito rural, seguro, insumos, programa de alimentos, além de elaborar projetos técnicos, laudos e pareceres. É também atribuição do agente de extensão executar treinamentos, promover a articulação junto a entidades de pesquisa agrícola e de outras políticas de governo, como classificação de produtos, defesa animal e vegetal. Por último, e não menos importante, a função de compartilhar inovações, agrícolas, ambientais, gerenciais, sociais, dentre as quais aquelas relativas à organização da produção.
recorrentemente responsabilizada, conforme analisam Alves e Pastore (2013), por grande parte do atraso tecnológico de milhões de estabelecimentos rurais de base familiar no Brasil.
A partir dessas circunstâncias contextuais e introdutórias, têm-se elementos analíticos que possibilitam formular a seguinte pergunta de pesquisa que esta tese busca responder: a ATER governamental está preparada ou estruturada para dar conta das questões que permeiam a agricultura do país hoje e num futuro próximo?
A hipótese da tese é que a Política Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural para a Agricultura Familiar e Reforma Agrária (Pnater) não tem considerado aspectos essenciais do contexto de mudança na forma da organização e da difusão do conhecimento, a evolução e a introdução das novas tecnologias (especialmente as TICs) no ambiente da agricultura brasileira – o que exige um outro perfil de profissional de extensão rural, como também outros tipos de ferramentas de trabalho – além de fatores centrais que passaram a fazer parte do rol das atividades agrícolas mais ativamente – segurança alimentar, sustentabilidade ambiental e mudanças climáticas, a entrada da iniciativa privada nos trabalhos de pesquisa e de difusão agrícola, tornando mais complexas a modernização e a efetividade das ações de assistência técnica e extensão rural no país.
Decorrente desta preocupação e sob uma perspectiva teórica de matriz neoschumpeteriana, o objetivo central da tese é explorar analiticamente os elementos que configuram a estruturação da ATER no Brasil à luz dos aspectos que envolvem os desafios impostos à agricultura (segurança alimentar com mudanças climáticas, sustentabilidade, multifuncionalidade e novas tecnologias) e à luz da evolução do contexto de geração, desenvolvimento e difusão do conhecimento (que invocam um sistema de pesquisa e inovação, com inúmeros atores, públicos e privados).10
10 Matriz neo-schumpeteriana deriva da escola do pensamento econômico inaugurada por Joseph Alois Schumpeter, nascido em 1883, segundo a qual “a atividade inovativa passou a ser concebida como elemento endógeno à dinâmica econômica, constituindo artefato essencial à determinação dos movimentos cíclicos que caracterizam a dinâmica capitalista e aspecto que possibilita a própria reprodução e evolução do capitalismo”. No mesmo sentido e “utilizando-se do conceito de destruição criadora, Schumpeter afirmou que o capitalismo constitui um espaço para o enfrentamento de capitais de agentes econômicos distintos, no qual se busca a valorização de seus investimentos, através da inovação em produtos e processos... Depreende-se da visão schumpeteriana a ideia de que a economia não viveria em uma posição de equilíbrio, mas justamente o contrário: a busca por desequilíbrios, obtidos através da inovação, caracterizava a lógica natural de funcionamento do sistema econômico” (VALLE, BONACELLI e SALLES-FILHO, 2002, p. 10). As ideias originais de Schumpeter motivaram estudiosos a aprofundá-las e a ampliarem seu alcance. Dentre esses estudiosos, denominados de neoschumpeterianos, destacam-se: Christopher Freeman, Richard Nelson, Sidney Winter, David Mowery, Natan Rosenberg, Luc Soete, Giovanni Dosi, Franco Malerba, Lundvall B.A, entre outros. Segundo Possas (2008), “Há muito a economia vem flertando com as ideias de evolução e seleção natural, com o darwinismo e com a biologia evolucionária, mas até recentemente sem maiores compromissos”. Ele completa, afirmando que: “O marco principal na incorporação efetiva de argumentos evolucionários no campo da teoria econômica foi o trabalho de Nelson & Winter (1982), que inaugurou um novo terreno fértil para a expansão do
De modo específico, a tese perseguirá os seguintes objetivos secundários:
1. Apresentar a evolução conceitual de ATER, também como elemento de contribuição ao entendimento da “evolução” institucional de ATER;
2. Identificar e discutir o contexto de desenvolvimento da ATER em países selecionados e indicar elementos que possam ser úteis para reestruturação da ATER no Brasil; 3. Analisar o ambiente da difusão do conhecimento agrícola, a partir da identificação, caracterização e qualificação dos seus principais modelos e das organizações atuantes nesse segmento no Brasil, frente aos principais desafios e transformações impostos à agricultura;
4. Refletir sobre as semelhanças e assimetrias entre os principais modelos públicos de ATER atuantes no Brasil e outros modelos em âmbito internacional;
5. Analisar a aderência da abordagem dos Sistemas Nacionais de Inovações Agrícolas para a interpretação dos fatores que condicionam o desempenho do serviço de ATER governamental do Brasil, frente às transformações e desafios a serem enfrentados pela agricultura.
A expectativa é a de que, como resultado desse estudo, a partir das generalizações analíticas obtidas, possam surgir contribuições que enriqueçam a discussão sobre o aperfeiçoamento dos modelos de ATER governamental no Brasil, ensejando avanços qualitativos no processo de modernização da agricultura brasileira, no desempenho das instituições e no uso dos recursos públicos.
Esta tese está estruturada em sete capítulos, incluídas esta introdução e uma última reflexão denominada de conclusões. O segundo capítulo apresenta reflexões sobre a evolução conceitual de ATER, de modo a suscitar elementos que facilitem a compreensão do processo da evolução institucional da ATER no mundo e no Brasil. No terceiro, aprofunda-se a abordagem do Sistema Nacional de Inovação Agrícola, que oferece o respaldo teórico para a compreensão do quadro analítico discutido neste estudo. No quarto capítulo, desenha-se um quadro geral descrevendo a evolução da agricultura e a conformação da pesquisa e da extensão agrícolas em países selecionados. Já o quinto capítulo trata da evolução da ATER governamental no Brasil e a sua inserção no Sistema Nacional de Inovação Agrícola, dedicando um olhar especial sobre o ambiente da difusão do conhecimento agrícola; o sexto
escopo e das ferramentas para uma análise da dinâmica evolutiva em economia”. Possas (2008) conclui que: “a ênfase dos autores na mudança estrutural centrada nas inovações como princípio dinâmico essencial, por sua vez, remete – de novo explicitamente – a Schumpeter, justificando tratar a abordagem ali iniciada como "evolucionária neo-schumpeteriana" (POSSAS, 2008, p. 281).
capítulo está reservado para duas reflexões relacionadas: a primeira, a análise e discussão das mais relevantes simetrias, assimetrias e aprendizados extraídos das reflexões sobre a ATER do Brasil e dos países selecionados; e a segunda reflexão, sobre os fatores que condicionam e são condicionados pela ATER governamental.
Por fim, o estudo apresenta um conjunto de conclusões que representa uma síntese das análises e discussões sobre os mais relevantes desafios a serem enfrentados pela ATER governamental brasileira. Tais desafios, integrados em nove categorias temáticas, se devidamente interpretados e internalizados, podem, ao mesmo tempo, se constituir em insumos estratégicos para a construção de uma "ATER moderna", de modo a estruturá-la e estimulá-la a oferecer um padrão de contribuição à modernização da agricultura brasileira superior ao padrão oferecido atualmente.
O primeiro elemento desse conjunto entende que a grande maioria da ATER governamental brasileira não está estruturada para enfrentar os desafios impostos pela necessidade de contribuir para a segurança alimentar, para a redução da pobreza, que envolve a gigantesca tarefa de contribuir com a inclusão competitiva de 3,9 milhões de estabelecimentos rurais que estão à margem do processo de modernização, desafios circunscritos num cenário de uma agricultura cada vez mais multifuncional e num cenário de mudanças climáticas apontadas como dramáticas.
Os principais fatores que indicam a fragilidade da ATER governamental para enfrentar tais desafios foram identificados como de natureza exógena e endógena à ATER. Os de natureza exógena estão localizados na ausência de prioridade objetiva à agricultura na política de desenvolvimento do país, que deveria estar articulada estrategicamente com a política de Ciência, Tecnologia e Inovação. Como decorrência, são identificados outros fatores, tais como as dificuldades de coordenação e governança do SNIA, ou seja, fatores inerentes à dinâmica do processo de inovação, no qual estão incluídas a persistência do modelo linear/ofertista e a desarticulação entre Sistema Educacional, de Pesquisa e de Extensão.
De natureza endógena, verificou-se, até então, a incapacidade da Pnater e da Anater de contribuírem com a reestruturação e revitalização da ATER governamental do país, modernizando a sua gestão institucional e organizacional, promovendo, por exemplo, um maior protagonismo dos produtores rurais nas decisões estratégicas dos sistemas de ATER governamental. Por último, o estudo aponta para as “curvas de aprendizado”, incorporadas e internalizadas, ao longo da história, na cultura da ATER governamental, algo que pode ser considerado um elemento diferenciado e útil num eventual processo de reorganização e revitalização da ATER governamental em todo o país.
1. EVOLUÇÃO CONCEITUAL DA ATER: INFLUÊNCIAS E DETERMINANTES
Este capítulo tem a pretensão de responder a um objetivo central: aprofundar reflexões sobre o desenvolvimento conceitual e institucional de ATER. Para tanto, as análises a serem desenvolvidas se pautarão por duas perspectivas distintas, embora complementares: a primeira, uma reflexão sobre a evolução conceitual da ATER no mundo e no Brasil, sob uma perspectiva histórica; a segunda, uma análise da trajetória da ATER, à luz das transformações na agricultura e na dinâmica da inovação, porém, sob uma perspectiva teórico-institucional.
Nessa última perspectiva, o caminho percorrido será iniciado pela discussão sobre a evolução conceitual da ATER, com ênfase em registros históricos indicativos, desde os primeiros sinais, daquilo que seria a atividade extensionista. Em seguida, busca-se extrair possíveis relações entre as grandes revoluções tecnológicas e institucionais vivenciadas no mundo e na agricultura e os seus eventuais impactos sobre a ATER.
A partir de então, o passo seguinte é o de se avaliar a inserção da ATER no (novo) desenvolvimento rural, à luz das expectativas do papel da agricultura num ambiente em fortes transformações, extraindo-se e qualificando-se os principais desafios postos à ATER no Brasil.
Com base nesse substrato analítico, a discussão colocará em evidência dois elementos basilares para o desenvolvimento de todas as reflexões seguintes: o primeiro, os fundamentos que colocam a inovação no centro da estratégia para o enfrentamento dos desafios identificados; e o segundo, a necessidade da compreensão do papel da ATER e da sua dimensão nesse processo de superação dos desafios identificados.
1.1. Evolução do entendimento das atividades de ater: perspectiva histórica
Um dos primeiros registros de orientações sobre práticas agrícolas é abordado por Swanson et al. (1997), dando conta que no ano de 1800 a.C. arqueólogos descobriram na Mesopotâmia algumas tabuletas contendo inscrições que orientavam cuidados com a irrigação de culturas e a forma de combate a ratos, que prejudicavam seriamente as colheitas (SWANSON; BENTZ; SOFRANKO, 1997).
Pode-se considerar como um outro registro, igualmente importante, sobre algo parecido ao que se concebe hoje como "assistência técnica e extensão rural", a passagem
bíblica, transcrita a seguir, mais especificamente em Isaías, Capítulo 28, versículos de 24 a 29:11
Quando o agricultor ara a terra para o plantio, só faz isso o tempo todo? Só fica abrindo sulcos e gradeando o solo? Depois de nivelado o solo, ele não semeia o endro e não espalha as sementes do cominho? Não planta o trigo no lugar certo, a cevada no terreno próprio e o trigo duro nas bordas? O seu Deus o instrui e lhe ensina o caminho. Não se debulha o endro com trilhadeira, e sobre o cominho não se faz passar roda de carro; tira-se o endro com vara, e o cominho com um pedaço de pau. É preciso moer o cereal para fazer pão; por isso ninguém o fica trilhando para sempre. Fazem passar as rodas da trilhadeira sobre o trigo, mas os seus cavalos não o trituram (BÍBLIA, ISAÍAS, 28:24-29).
Parece implícita no texto do profeta Isaías a também presença da “pesquisa”, na medida em que as orientações e instruções dadas parecem ser consequência de observações e de, possivelmente, algumas experimentações, como as do tipo "tentativas de acerto-erro". Daquele período até hoje, o desenvolvimento da História produziu contribuições de muitos estudiosos sobre o tema, aperfeiçoando e ampliando a sua base conceitual.
Para Swanson et al. (1997), o trabalho de extensão no mundo, embora respeitável, tem pouco registro histórico. Para eles, o trabalho de extensão significa uma importante inovação social, uma força importante nas transformações agrícolas, que tem sido criado e recriado, desenvolvido e adaptado ao longo dos séculos, algo como quatro mil anos, embora sua evolução mais intensa e moderna tenha ocorrido nos dois últimos séculos (SWANSON; BENTZ; SOFRANKO, 1997).
Para Ban e Hawkins (1996), na origem da extensão rural está o termo "extensão universitária" ou "extensão da universidade", que teve seu uso iniciado na Inglaterra em 1840, sendo ampliado a diversas universidades, chegando-se a 1880 com a denominação de "movimentos de extensão", que se caracterizavam como a "saída" da universidade dos seus intramuros para levar serviços a comunidades no seu entorno (BAN; HAWKINS, 1996, p. 8).
No entanto, o uso ampliado da noção de "estender" a informação relevante e útil para a população adulta em geral é anterior ao movimento de extensão universitária. No início do século XIX, um político britânico, Lord Henry Brougham, um defensor influente da educação formal para os pobres e da educação de adultos em massa, fundou a Sociedade para a Difusão do Conhecimento Útil (Society for the Diffusion of Useful Knowledge) em 1826. Seu objetivo era “transmitir informações úteis para todas as classes da comunidade, especialmente para os que não têm capacidade de estudar com professores experientes e que preferem aprender por
11
O profeta Isaías viveu por volta de 700 anos a.C. Acredita-se que seus escritos foram atualizados e complementados por outros profetas da "escola Isaíana" e depois recolhidos por volta do final do século 4º a. C. (Bíblia Sagrada, tradução da CNBB, com introdução e notas, 2ªedição, Edições Loyola, São Paulo, 2002).
