OS EFEITOS DA DEMOCRATICIDADE DOS ESPAÇOS
PÚBLICOS PARTICIPATIVOS PARA O DESEMPENHO DE
UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA
ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO
NÚCLEO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO – NPGA CURSO DE DOUTORADO/MESTRADO ACADÊMICO EM ADMINISTRAÇÃO
PAMELA DE MEDEIROS BRANDÃO
OS EFEITOS DA DEMOCRATICIDADE DOS ESPAÇOS
PÚBLICOS PARTICIPATIVOS SOBRE O DESEMPENHO DE
DESTINOS TURÍSTICOS
Salvador
2014
PAMELA DE MEDEIROS BRANDÃO
OS EFEITOS DA DEMOCRATICIDADE DOS ESPAÇOS
PÚBLICOS PARTICIPATIVOS PARA O DESEMPENHO DE
DESTINOS TURÍSTICOS
Tese apresentada ao Núcleo de
Pós-Graduação
em
Administração
da
Universidade
Federal
da
Bahia
como
requisito parcial para a obtenção do título de
doutora.
Orientador: Prof. Dr. Marcus Alban Suarez.
Salvador
2014
Escola de Administração - UFBA
B817 Brandão, Pamela de Medeiros.
Os efeitos da democraticidade dos espaços públicos
participativos para o desempenho de destinos turísticos / Pamela de Medeiros Brandão. – 2014.
283 f.
Orientador: Prof. Dr. Marcus Alban Suarez.
Tese (doutorado) – Universidade Federal da Bahia, Escola de Administração, Salvador, 2014.
1. Turismo e Estado. 2. Redes de relações sociais –
Levantamentos de pesquisa. 3. Turismo - Desempenho. 4. Turismo – Indicadores econômicos. 5. Democracia participativa. I.
Universidade Federal da Bahia. Escola de Administração. II. Título.
CDD – 338.4791.
PAMELA DE MEDEIROS BRANDÃO
OS EFEITOS DA DEMOCRATICIDADE DOS ESPAÇOS
PÚBLICOS PARTICIPATIVOS PARA O DESEMPENHO DE
DESTINOS TURÍSTICOS
Tese apresentada ao Núcleo de Pós-Graduação em Administração da
Universidade Federal da Bahia como requisito parcial para a obtenção
do título de Doutora em Administração.
Aprovada em 17 de outubro de 2014.
Banca Examinadora
Marcus Alban Suarez – Orientador _______________________________ Doutor em Economia pela Universidade de São Paulo, Brasil.
Universidade Federal da Bahia
Mariana Baldi ________________________________________________ Doutora em Administração pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Brasil. Universidade Federal do Rio Grande do Sul
Hernane Borges de Barros Pereira _______________________________ Doutor em Engenharia Multimídia pela Universitat Politècnica de Catalunya, Espanha. Universidade do Estado da Bahia & SENAI CIMATEC
Elisabeth Regina Loiola da Cruz Souza ____________________________ Doutora em Administração pela Universidade Federal da Bahia, Brasil.
Universidade Federal da Bahia
Maria do Carmo Lessa Guimarães ________________________________ Doutora em Administração pela Universidade Federal da Bahia, Brasil.
À você, leitor(a), eu dedico esta tese. Mesmo que eu não te conheça, por você a ela me dediquei.
AGRADECIMENTOS
Motivada a continuar viajando pelo mundo do conhecimento e navegar por novos horizontes do saber icei novamente as velas de meu barco e o lancei ao mar, dessa vez, rumo ao doutoramento nas terras baianas. Uma longa e arriscada, mas enriquecedora e prazerosa odisseia por terras e por mares desconhecidos.
Nessa nova jornada foi preciso manter-me primeiramente atenta ao céu. Agradeço à Deus, por iluminá-lo e abrandar os ventos para que meu barco não fosse a deriva mesmo quando as proas foram erguidas pelas ondas. Agradeço a Ele por me permitir observar constelações no céu baiano diferentes das constelações vistas no céu potiguar.
Por mais que uma viagem em busca de novos horizontes requeira lançar-se ao mar adentro de forma destemida, manter-se próximo ao litoral e suprisse de ferramentas é um cuidado fundamental.
Trouxe em minha bagagem conhecimentos, técnicas e saberes adquiridos durante a graduação e o mestrado em turismo realizados na Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Em nome das professoras Andrea Virgínia de Souza Dantas, Lissa Valéria Fernandes Ferreira e Maria Arlete Duarte de Araújo reafirmo meus agradecimentos a todos os professores, funcionários e servidores dessa instituição.
Agradeço em especial, a professora Mariana Baldi por ter me conduzido na odisseia ao título de mestre. Seus ensinamentos permitiram o fortalecimento da embarcação para essa nova aventura. E agradeço ainda, aos meus alunos do Curso de Turismo da UFRN, cujos diálogos estarão sempre nas minhas bagagens.
Trouxe também comigo o amor e a dedicação de minha família e de meus amigos que se mantiveram próximos mesmo que distantes geograficamente. Meus portos seguros, onde pude atracar e recarregar contêineres de incentivos e motivação para seguir em frente.
Agradeço aos meus amados pais, Cleanto de Castilho Brandão Filho e Denise de Medeiros Brandão, pelos esforços realizados para que eu pudesse ter uma educação de qualidade, e por todo suporte oferecido. E a minha também amada irmã Daiana de Medeiros Brandão e seu esposo Laristony de Lima Sá por estarem sempre atentos e dispostos a ajudar-me. De forma especial, sou grata ao meu sobrinho Gabriel Filipe Brandão Sá, por ser uma criança tão especialmente linda. Em uma das minhas partidas Gabriel me falou: “Titia Paminha, quando você olhar para a lua eu também estarei olhando e pensando em você.”
A minha avó Sidnéia Alves de Medeiros – que nos últimos quatro anos me telefona semanalmente para saber como estou e contar-me as novidades – agradeço pelo carinho e atenção. Estendo meus agradecimentos a toda minha família.
Agradeço a todos os meus inúmeros amigos potiguares por não deixarem nossos laços enfraquecerem pela distância. Em especial a Andiara Paula de Souza Lemos, pela amizade, visitas e apoio constante.
Mas, para navegar não basta construir e lançar o navio ao mar. Para navegar é preciso, sobretudo, ser orientado. Agradeço ao Prof. Marcos Alban que com suas agulhas giroscópicas mestras, precisas e sofisticadas, foi responsável por ajustar os rumos e alidade a serem seguidos para observar o objeto desse estudo. Sua genialidade, raciocínio lógico e argumentativo são admiráveis. Suas críticas, cuidadosas leituras e ensinamentos foram os compassos dessa navegação. Inclusive ensinamentos que transcenderam a pesquisa, entre os quais, um que levarei sempre: “Faça como um velho marinheiro que durante o nevoeiro leva o barco devagar”. (Argumento, de Paulinho da Viola).
É essencial ainda se orientar com as estrelas e com astros errantes, que sempre tão próximos não foi preciso usar lunetas nem espelhos azimutal para observá-los.
Portanto, agradeço aos professores José Antonio Gomes de Pinho, Mônica de Aguiar Mac-Allister da Silva, Marcus Alban Suarez, Tânia Maria Diederichs Fischer, Genauto Carvalho de França Filho, Sandro Cabral, José Célio Silveira Andrade, Ernani Marques dos Santos, Maria Elisabete Pereira dos Santos, Maria Teresa Franco Ribeiro, Sônia Maria Guedes Gondim, Horácio Nelson Hastenreiter Filho, Adriano Leal Bruni e Hernane Borges de Barros Pereira pelos ensinamentos nas mais diversas disciplinas cursadas.
E aos demais docentes do NPGA que mesmo não tendo sido meus professores, observando-os muito aprendi: Elisabeth Regina Loiola da Cruz Souza, Vera Lúcia Peixoto Santos Mendes, Elizabeth Matos Ribeiro, Maria do Carmo Lessa Guimarães, Elsa Sousa Kraychete, Francisco Lima Cruz Teixeira, Reginaldo Souza Santos, Paulo de Arruda Penteado Filho, Ruthy Nádia Laniado e Rodrigo Ladeira. A todos tenho um carinho muito especial.
Para contemplar as estrelas é preciso de um observatório. A Escola de Administração da Universidade Federal da Bahia foi um dos mais acolhedores observatórios que pude estar. Sou grata ao Núcleo de Pós-Graduação em Administração por toda hospitalidade. Agradeço ao coordenador professor José Célio de Andrade e toda sua eficiente equipe. Aos funcionários Dacy Andrade, Anaélia de Almeida, Ernani Dórea, Fátima Oliveira, Artur Coelho e Cristina Santos em nome dos quais agradeço a todos os demais funcionários pelo cuidado e carinho diário.
Outro observatório muito importante foi o Grupo de Estudos Interdisciplinar em Redes Complexas e Sociais. Agradeço ao Professor Hernane Borges de Barros Pereira pelos conhecimentos transmitidos para que as redes ao mar fossem lançadas. E a todos os membros do grupo pelas suas valiosas contribuições.
Agradeço a CAPES por patrocinar estes seis últimos anos de viagem (mestrado e doutorado). A bolsa permitiu-me manter a bordo dedicando-me a minhas pesquisas e a elaboração dos diários náuticos que culminaram na construção desse escrito.
Aqui, agradeço aos professores Mariana Baldi, Hernane Borges de Barros Pereira, Elisabeth Regina Loiola da Cruz Souza e Maria do Carmo Lessa Guimarães por se disporem a ler e examinar a qualidade desse escrito que sintetiza parte das experiências dessa contínua viagem pela busca do conhecimento.
Durante minha odisseia doutoral, muitas foram às terras descobertas. Agradeço ao Prof. Genauto Carvalho de França Filho pelo estágio docência e por me permitir conhecer experiências solidárias através da Incubadora Tecnológica de Economia Solidária e Desenvolvimento Territorial. Obrigada aos itesianos e a equipe do Projeto ECOSOLTUR pelas incursões em Vera Cruz/BA.
A essência dessa viagem está no prazer de descobrir e de compreender a descoberta para si e, sobretudo para os outros. Aos meus alunos dos cursos de graduação em Administração e em Secretariado Executivo da UFBA, e aos meus alunos do curso de Gestão de Negócios em Turismo das FAMETTIG agradeço por me permitirem compartilhar. Ensinando aprendo a navegar.
E o que seria da viagem sem os tripulantes e viajantes?! Além de todas já citadas, foram muitas pessoas especiais que fizeram parte dessa viagem, nomeá-los seriam uma tarefa sem fim. Todos de alguma forma contribuíram para que meu barco começasse e continuasse a navegar.
Meus agradecimentos a Ivan do Carmo Machado, por ter acompanhado essa e outras viagens realizadas por mar, terra ou ar.
Agradeço a turma do Eixo Acadêmico do Mestrado e Doutorado 2010, carinhosamente chamada da “Galera do Eixo”, pelos momentos especiais compartilhados em sala ou fora dela. Agradeço em especial a Murilo Barreto Santana por todo apoio e amizade; e a Ariádne Scalfoni Rigo, uma amiga de todas as horas e para toda a vida.
E aos nepadianos, membros do Núcleo de Estudos dos Pós-Graduandos em Administração – o NEPAd, pela partilha diária e compartilhamento de ideias e experiências no Café Nepadiano. Em particular a Augusto Cardoso pela amizade e por compartilhar histórias e costumes de Guiné-Bissau. Eceita!
Agradeço a Francisco Raniere Moreira da Silva e sua esposa Reginalda Portela (Sobral/CE), Tatiane Almeida (RJ) e seu esposo Antônio Sobrinho (PR), Daniel Barroso (Terezina/PI), Ana Carolina Nunes Carvalho (Terezina/PI), Bruno Chaves Correia e Lima (Foraleza/CE), Murilo Barreto Santana (Itabuna/BA), Ives Romero (Cariri/CE), Doraliza A. Abranches Monteiro (Viçosa/MG) e Paulo Ricardo da Costa Reis (Itaguara/MG). Juntos formamos a “Familía Soterobrasileira”. Grata por todos os momentos compartilhados nessa (a)ventura de ser pós-graduandos. Amo vocês!
Notadamente grata a Doraliza A. Abranches Monteiro pelo harmonioso convívio diário e por ter contribuído para que “Republica PamDora” fosse um verdadeiro lar. Que nossa amizade perdure e que possamos fazer juntas novas viagens.
E de maneira muito especial, agradeço a Paulo Ricardo da Costa Reis pela incondicional amizade e pelo companheirismo cotidiano. Minha viagem foi muito mais gratificante por tê-lo como meu „amado e soberano amigo‟. Nossas discussões e suas cuidadosas leituras dos meus escritos foram fundamentais e sua companhia em todas as horas foi repleta de sentidos e significados.
Falando apenas como indivíduo, sinto com intensidade que não devo envolver-me com pesquisa, a menos que ela prometa resultados que favoreçam as metas das pessoas afetadas e a menos que eu esteja preparado para dar todos os passos praticáveis para ajudar a transformar os resultados em ação.
BRANDÃO, Pamela de Medeiros. Os efeitos da democraticidade dos espaços
públicos participativos para o desempenho de destinos turísticos. 282 f. il.
2014. Tese (Doutorado) – Escola de Administração, Universidade Federal da Bahia, Salvador, 2014.
RESUMO
Esse trabalho avalia em que medida o modelo de gestão descentralizada e participativa adotado pela Política Nacional do Turismo no Brasil tem, de fato, potencializado o desempenho da atividade turística no país. Partiu-se do pressuposto de que a gestão democrática e participativa adotada pela Política Nacional do Turismo Brasileiro não influenciou de forma significativa o desempenho da atividade turística no Brasil nos últimos anos. Para validar esse pressuposto adotaram-se dois procedimentos basilares: avaliar a democraticidade de fóruns/conselhos de turismo enquanto canais institucionais para a participação e para a descentralização da gestão pública; e correlacioná-la com o desempenho turístico auferido em termos do fluxo e receita turística. Utiliza-se o enfoque das redes políticas, numa perspectiva relacional e comunicacional, como um marco de referência analítico-conceitual; e adota a Análise de Redes Sociais como ferramenta analítica. O foco do estudo se concentrou nas relações comunicacionais estabelecidas entre as instituições públicas e privadas durante o processo de deliberação e tomada de decisão. O uso dessa ferramenta resultou na construção de redes e na proposição de um índice para mensuração da democraticidade dos espaços públicos – o IDEP. A aplicação do IDEP nos fóruns/conselhos de turismo dos estados da Bahia, Ceará, Pernambuco e Rio Grande do Norte permitiu diagnosticar os elementos responsáveis por promover uma maior ou menor participação nos processos decisórios da política do turismo, bem como examinar o estado da democracia nesses espaços. A mensuração da democraticidade via IDEP indicou que todos os fóruns/conselhos de turismo investigados apresentaram configurações que os posicionam em níveis de moderada à alta democraticidade. A existência de níveis distintos de democraticidade entre os fóruns e conselhos investigados possibilitou gerar comparabilidade e associá-los com o desempenho turístico desses estados. A análise da correlação entre essas duas variáveis não permitem estabelecer relação de causalidade entre a democraticidade dos espaços públicos e o desempenho turístico. No entanto, numa análise conjunta teve-se que a democraticidade do espaço público se comportou na mesma direção da receita turística. O que leva a pressupor que os estados nos quais se constatou maior democraticidade em seus espaços públicos de turismo, são, também, aqueles que, sistematicamente, tenderam a apresentar melhores desempenhos em termos de receita turística. Já na correlação por estado obteve-se resultados distintos. Desempenhos turísticos positivos foram verificados tanto em destinos turísticos com espaços públicos de maior democraticidade quanto em destinos com espaços públicos mais hierarquizados. Esse achado da pesquisa confirma o pressuposto assumido e leva a defender a tese de que: o desempenho da atividade turística no Brasil, verificado no período de 2003 a 2011, foi determinado por outros fatores não relacionados com um processo decisório mais ou menos participativo que ocorrem no âmbito dos fóruns/conselhos públicos de turismo.
Palavras-chave: Política Pública de Turismo. Redes Políticas. Análise de Redes
BRANDÃO, Pamela de Medeiros. The effects of democratic processes in the performance of touristic destinations, 281 f. Il,2014. Doctoral Thesis – School of Business, Universidade Federal da Bahia, Salvador, 2014.
ABSTRACT
This study evaluates to what extent the decentralized and participatory management model adopted by the National Tourism Policy in Brazil has, enhanced the performance of tourism in the country. It was based on the premise that the democratic and participatory management adopted by the National Tourism Policy did not significantly increase the development of tourism in Brazil in recent years. In order to validate this premise, two basic procedures were adopted: (1) to assess the democratic processes adopted in touristic forums/boards as institutional channels for participation and decentralization of public management; and (2) to correlate them with the development of tourism in terms of flow and revenue. The use of political networks as the focus of this process was used as a framework in a relational and communicational perspective, serving as a framework for analytical-conceptual referencing. The Social Network Analysis (SNA) was adopted as the tool for this analysis. The focus of the study was to evaluate the communication relationships established between public and private institutions during the deliberations and decision-making process. The use of this tool resulted in the formation of networks and the proposition of creating an index to measure democratic participation in public spaces – IDEP. The application (implementation) of IDEP in tourism forums/boards in the states of Bahia, Ceará, Pernambuco and Rio Grande do Norte allowed a diagnosis of the elements responsible for promoting a greater or lesser participation in the decision-making process of tourism policy, as well as the examination of the state of democracy in these locales. The measurement of participatory democracy through IDEP indicated that all the tourism forums/boards investigated had configurations that placed them in moderate to high levels of democratic processes. The existence of different levels of democratic participation among the tourism forums and boards studied allowed for generating comparability and the ability to associate them with the tourism performance in these states. The analysis of correlations between these two variables does not allow for establishing a correlation of causality between democratic processes in public spaces and tourism performance in these states. However, in a joint analysis it was observed that both democracy and the revenue generated from tourism showed parallel behavior. This has led to the estimation that the states that had higher levels of democracy in public spaces of tourism were also those that systematically outperform the others in the generation revenue from tourism. In the correlation per state, different results were attained. Positive tourism performance was recorded in tourism destinations with more democratic public spaces as well as in destinations with more hierarchical public spaces. The findings from the study confirm the initial assumptions, and supports the thesis that the performance of tourism in Brazil between 2003 and 2011 was determined by not related to a more or less participatory decision-making process occurring within tourism forums/boards.
Keywords: Public Policy of Tourism; Policies Networks; Social Network Analysis; Democracy in Public Spaces; Tourism Performance
LISTA DE FIGURAS
Figura 1: Desenho Metodológico da Tese ... 35
Figura 2: Modelo de gestão descentralizada do turismo ... 45
Figura 3: Organograma do Sistema de Gestão do Turismo. ... 46
Figura 4: Representação das Relações Comunicacionais ... 105
Figura 5: Processo de Difusão do Fluxo de Informação em Espaço Público ... 109
Figura 6: Escala de Classificação dos Níveis de Democraticidade dos Espaços Públicos ... 125
Figura 7: Processo Evolutivo do IDEP no período de 2003 a 2008. ... 126
Figura 8: Grafo Completo da Rede Comunicacional do Fórum Estadual de Turismo da Bahia em 2003. ... 133
Figura 9: Grafo Manipulado da Rede Comunicacional do Fórum Estadual de Turismo da Bahia em 2003. ... 134
Figura 10: Grafo Completo da Rede Comunicacional do Fórum Estadual de Turismo da Bahia em 2003 segundo direção do fluxo de informação. ... 136
Figura 11: Grafo Manipulado da Rede Comunicacional do Fórum Estadual de Turismo da Bahia em 2003 segundo direção do fluxo de informação. ... 137
Figura 12: Grafo Aleatório correspondente do Grafo das Redes Comunicacionais do Fórum Estadual de Turismo em 2003. ... 138
Figura 13: Grafo Completo da Rede Comunicacional do Fórum Estadual de Turismo da Bahia em 2004. ... 139
Figura 14: Grafo Completo da Rede Comunicacional do Fórum Estadual de Turismo da Bahia em 2005, segundo distribuição do grau de saída. ... 142 Figura 15: Grafo Completo da Rede Comunicacional do Fórum Estadual de
Turismo da Bahia em 2005 segundo direção do fluxo de informação. ... 145 Figura 16: Grafo Completo da Rede Comunicacional do Fórum Estadual de
Turismo da Bahia em 2006, segundo centralidade do grau de saída. ... 148 Figura 17: Processo de Fortalecimento Democrático das Redes
Comunicacionais do Fórum Estadual de Turismo da Bahia de 2003 para 2008, segundo destruição do grau de saída. ... 150 Figura 18: Grafo Completo da Rede Comunicacional do Conselho Estadual
do Turismo do Ceará em 2003, segundo distribuição do grau de saída. ... 154 Figura 19: Grafo Completo da Rede Comunicacional do Conselho Estadual
do Turismo do Ceará em 2003, segundo direção do fluxo de informações. ... 155 Figura 20: Grafo manipulado da Rede Comunicacional do Conselho
Estadual do Turismo do Ceará em 2003, segundo direção do fluxo de informações. ... 156 Figura 21: Grafo Completo da Rede Comunicacional do Conselho Estadual
do Turismo do Ceará em 2007, segundo distribuição dos graus de saída. ... 159 Figura 22: Grafo manipulado da Rede Comunicacional do Conselho
Estadual do Turismo do Ceará em 2008, segundo direção do fluxo de informações. ... 162 Figura 23: Processo de Enfraquecimento Democrático das Redes
Comunicacionais do Conselho Estadual do Turismo do Ceará de 2003 para 2008, segundo destruição do grau de saída. ... 163
Figura 24: Grafo Completo da Rede Comunicacional do Conselho Estadual de Turismo de Pernambuco em 2006, segundo distribuição dos graus de saída. ... 167 Figura 25: Grafo manipulado da Rede Comunicacional do Conselho
Estadual de Turismo de Pernambuco em 2006, segundo distribuição dos graus de saída. ... 168 Figura 26: Grafo Completo da Rede Comunicacional do Conselho Estadual
de Turismo de Pernambuco em 2008, segundo distribuição dos graus de saída. ... 170 Figura 27: Grafo manipulado da Rede Comunicacional do Conselho
Estadual de Turismo de Pernambuco em 2008, segundo distribuição dos graus de saída. ... 171 Figura 28: Grafo Completo da Rede Comunicacional do Conselho de
Turismo do Pólo Costa das Dunas/RN em 2003, segundo distribuição dos graus de saída. ... 181 Figura 29: Grafo Completo da Rede Comunicacional do Conselho de
Turismo do Pólo Costa das Dunas/RN em 2003, segundo direção do fluxo de informações. ... 182 Figura 30: Grafo Manipulada da Rede Comunicacional do Conselho de
Turismo do Pólo Costa das Dunas/RN em 2006, segundo distribuição de graus de saída. ... 184
LISTA DE QUADROS
Quadro 1: Vantagens e desvantagens das redes, segundo sua densidade. ... 69 Quadro 2: Duas abordagens para o Estudo de Redes Políticas. ... 74 Quadro 3: Quadro dos Indicadores do IDEP com fórmulas ... 97 Quadro 4: Medidas de Expansividade e receptividade da informação:
indicadores, descrição e fórmulas. ... 112 Quadro 5: Direção do Fluxo de Informação pelo Grau do Vértice ... 113 Quadro 6: Direção do Fluxo de Informação segundo Democraticidade do
Espaço Público ... 115 Quadro 7: Comportamento Evolutivo do Fluxo de Informação do Fórum
Baiano ... 152 Quadro 8: Comportamento Evolutivo do Fluxo de Informação do
CETUR/CE (2003-2008) ... 165 Quadro 9: Comportamento Evolutivo do Fluxo de Informação do
CONTUR/PE (2003-2008). ... 173 Quadro 10: Comportamento Evolutivo do Fluxo de Informação do CTPCD
LISTA DE TABELAS
Tabela 1: Informações básicas das reuniões dos espaços públicos realizadas no período de 2003 a 2008. ... 93
Tabela 2: Tabela Demonstrativa do Procedimento de Transformação Modular ... 102
Tabela 3: Os resultados do IDEP e de seus indicadores, no período de 2003 a 2008 ... 124 Tabela 4: Análise Descritiva ... 127
Tabela 5: Variação interperíodo e a variação média geométrica do IDEP no período de 2003 a 2008. ... 127
Tabela 6: IDEP do Fórum Estadual de Turismo da Bahia, no período de 2003 a 2008. ... 130
Tabela 7: IDEP do Conselho Estadual do Turismo do Ceará, no período de 2003 a 2008. ... 153
Tabela 8: IDEP do Conselho Estadual de Turismo de Pernambuco, no período de 2006 a 2008. ... 166
Tabela 9: IDEP do Conselho de Turismo do Pólo Costa das Dunas/RN, no período de 2006 a 2008. ... 175
Tabela 10: Quantidade de Instituições e Representantes nas reuniões do Conselho de Turismo do Pólo Costa das Dunas/RN, no período de 2003 a 2008, com média de representantes por reuniões anuais. ... 183
Tabela 16: Fluxo Turístico Global dos Estados do NE (mil) com variação média geométrica, no período de 2003 a 2011. ... 191
Tabela 17: Fluxo e a receita turística dos estados da Bahia, Ceará, Pernambuco e Rio Grande do Norte, no período de 2003 a 2011, com suas respectivas variações anuais. ... 192
Tabela 18: Associação entre o Índice de Democraticidade dos Espaços Públicos e as variáveis de desempenho da atividade turística ... 196
Tabela 19: Associação entre o Índice de Democraticidade dos Espaços Públicos e as variáveis de desempenho da atividade turística por Estado analisado ... 199
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1: Processo de evolução democrática do Fórum Estadual de Turismo da Bahia no período de 2003 a 2008, segundo IDEP e seus indicadores. 140
Gráfico 2: Distribuição da quantidade de instituições do Fórum Estadual de Turismo da Bahia, segundo participação comunicacional (em unidade). ... 147
Gráfico 3: Processo de evolução democrática do Conselho de Turismo do Pólo Costa das Dunas/RN no período de 2003 a 2008, segundo IDEP e seus indicadores. ... 175
SUMÁRIO 1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS ... 23 1.1 PROBLEMA ... 23 1.2 OBJETIVOS ... 28 1.2.1 Objetivo Geral ... 28 1.2.2 Objetivos Específicos ... 28 1.3 RELEVÂNCIA TEÓRICO-EMPÍRICA ... 29 1.4 PERCURSO METODOLÓGICO ... 33 1.5 ESTRUTURA DA TESE ... 38
2 POLÍTICA NACIONAL DO TURISMO BRASILEIRO E O MODELO DE GESTÃO DESCENTRALIZADA E PARTICIPATIVA ... 41
3 ANÁLISE DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO SOB O ENFOQUE DAS POLICY NETWORKS. ... 53
3.1 TEORIA DE REDES COMPLEXAS ... 55
3.2 TEORIA DE REDE SOCIAL ... 62
3.3 REDES POLÍTICAS ... 70
3.4 ANÁLISE DE REDE SOCIAL (ARS) ... 74
4 DEMOCRATICIDADE, PARTICIPAÇÃO POLÍTICA E COMUNICAÇÃO EM ESPAÇOS PÚBLICOS SOB ENFOQUE DAS POLICY NETWORKS ... 81
5 ÍNDICE DE DEMOCRATICIDADE DOS ESPAÇOS PÚBLICOS - IDEP ... 91
5.1 O PROCESSO DE CONSTRUÇÃO DO IDEP ... 91
5.1.1 Definição das Redes ... 92
5.1.2 Geração das Redes ... 94
5.1.3 Manipulação das Redes de Atores ... 95
5.1.4 Cálculo dos Indicadores de Teoria de Redes Complexas e Teoria de Redes Sociais. ... 96
5.2 O IDEP E SEUS INDICADORES ... 96
5.2.2 Uso efetivo do direito de fala ... 99 5.2.3 Paridade Participativa ... 100 5.2.3.1 Paridade Institucional ... 101 5.2.3.2 Paridade Representativa ... 103 5.2.4 Relações Comunicacionais ... 103 5.2.5 Reciprocidade ... 106 5.2.6 Fluxo de Comunicação ... 108
5.2.6.1 Volume de Fluxos de Informações ... 110
5.2.6.2 Direção do fluxo de informação ... 111
5.2.7 Equidade Política via Potencial para a Atividade Comunicacional ... 116
6 A DEMOCRATICIDADE DOS ESPAÇOS PÚBLICOS DE TURISMO E SEUS EFEITOS SOBRE O DESEMPENHO TURÍSTICO ... 123
6.1 A DEMOCRATICIDADE VIA IDEP ... 123
6.1.1 Fórum Estadual de Turismo da Bahia ... 129
6.1.2 Conselho Estadual do Turismo do Ceará ... 153
6.1.3 Conselho Estadual de Turismo de Pernambuco ... 166
6.1.4 Conselho de Turismo do Pólo Costa das Dunas/RN ... 174
6.2 ASSOCIAÇÃO ENTRE A DEMOCRATICIDADE DOS ESPAÇOS PÚBLICOS E DESEMPENHO TURÍSTICO ... 187
7 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 202
REFERÊNCIAS ... 210
1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS
1.1 PROBLEMA
No Brasil, a participação social e a redefinição dos papéis dos governos locais em relação às políticas públicas estão associadas diretamente ao processo de redemocratização do país. Conforme ratifica Nogueira (1998) ao historiar que a passagem dos anos 80 aos anos 90, no século XX, foi marcada pelo fim da luta contra o regime autoritário e pela adoção de um regime democrático dotado de normalidade procedimental e estabilidade institucional.
Pinho e Sacramento (2009) lembram que nesse período se sucederam as principais mudanças no cenário político brasileiro: a elaboração da Constituição Federal de 1988, responsável por institucionalizar a participação social na gestão das políticas públicas; e a publicação do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, em 1995, por possibilitar a adoção do paradigma da administração gerencial na gestão pública.
Essas mudanças, na perspectiva desses autores, contribuíram para a consolidação da democracia, mesmo que imperfeita, e para estimular as tentativas de implementar um Estado gerencial que garantisse eficiência à administração pública, em substituição ao Estado burocrático. Com esse desígnio, os modelos de gestão descentralizada e participativa passaram a ganhar notoriedade, e a serem defendidos como a via capaz de enfrentar a corrupção pública e a ineficiência burocrática. Fato que resultou na implementação gradativa de diversos mecanismos participativos, como por exemplo, os conselhos e fóruns sociais.
No turismo, não foi diferente. Em meio à política neoliberal vigente, a importância econômica que a atividade adquiria impulsionava uma reorganização da política de turismo e uma redefinição do papel do Estado. A partir de 1990 a atividade turística atingiu um patamar de prioridade na economia do país e, consequentemente, nas agendas governamentais. Até então, nesse setor, não existia uma política pública nacional formalizada.
O crescimento econômico da atividade turística, expresso no fluxo turístico e na receita gerada, revelava suas contribuições para a economia do país, e consequentemente a indicava como importante vetor de desenvolvimento. Em tempos de crise global, os organismos internacionais apresentavam o turismo como uma panacéia para todos os males sociais.
Nessa conjuntura, o Estado brasileiro mesmo concebendo atividade turística como algo essencialmente econômico, e de interesse do mercado, admitia que ela deveria ser planejada pela administração pública. O governo federal intensificou as articulações para a formulação de uma Política Nacional de Turismo que estimulasse o crescimento do setor. Diretrizes, objetivos, metas passaram a ser delineados pelo poder público, bem como programas passaram a ser desenvolvidos e executados em parcerias público-privadas, para que os níveis de eficiência fossem ampliados.
Assim, em busca da eficiência e eficácia, o Estado institui o Ministério de Turismo (MTur) e adota o modelo de descentralização1, proporcionando mudanças no planejamento e na execução de suas políticas públicas. A criação do MTur consolidou o modelo do Estado gerencial (ainda que com fortes resquícios do Estado burocrático) no setor e materializou sua política nacional através dos Planos Nacionais de Turismo (PNT 2003/2007, PNT 2007/2010 e PNT 2013-2016), principais instrumentos da ação pública relativos ao turismo no Brasil. (MTUR, 2003; 2007; 2013b)
Isso só foi possível através da implantação do Sistema Nacional do Turismo (SNT), regulamentado com a aprovação da Lei Geral do Turismo2 (BRASIL, 2008). Trata-se de estrutura administrativa em gênese mais democrática e participativa, que estabelece canais de interlocução entre as instâncias que compõem a rede política do turismo brasileiro, a saber: Ministério do Turismo, Conselho Nacional de Turismo (CNT), Câmaras Temáticas, Fórum Nacional de Secretários e Dirigentes Estaduais de Turismo (FORNATUR), Instâncias de
1
O modelo de descentralização na gestão do turismo brasileiro principia-se em 1994 através do Programa Nacional de Municipalização do Turismo (PNMT), e ganha destaque depois da criação do Ministério de Turismo (MTur) em 2003. Havendo, portanto, um hiato temporal considerável entre as duas ações.
2
A Lei Geral do Turismo nº 11.771, de 17 de setembro de 2008, entre outras medidas de regulamentação, instituiu Sistema Nacional de Turismo, determinou a obrigatoriedade do Cadastur e estabeleceu normas sobre a Política Nacional de Turismo.
Governança Macrorregionais, Órgãos Estaduais de Turismo, Fóruns/Conselhos Estaduais de Turismo, as Instâncias de Governança Regionais, os Órgãos Municipais de Turismo e os Colegiados Municipais de Turismo.
Sem dúvidas, isso é uma forma de descentralizar a gestão pública de turismo. A descentralização é aqui concebida como uma medida política ligada à participação da sociedade civil nas decisões, acompanhamento e/ou avaliação e fiscalização das políticas públicas. (LOBO, 1990). Portanto, nesse entendimento a descentralização da gestão pública implica necessariamente numa redistribuição do poder na alocação das decisões. (TOBAR, 1991).
Nesse sentido, a estrutura de gestão do turismo no Brasil permite que a elaboração das políticas nacionais seja subsidiada pela participação e pela integração de uma variedade de atores, quer sejam públicos ou privados, tanto no âmbito nacional, quanto regionais, estaduais e municipais. Não obstante, seu funcionamento apresenta aspectos que têm circunscrito, e por vezes travado, seus resultados.
Entre tais aspectos, destacam-se a atuação isolada dos conselhos estaduais; enfraquecimentos dos relacionamentos institucionais e empresariais; pouco compartilhamento entre as organizações; presença dos interesses individuais; lacunas na organização e funcionamento; e limitações quanto à integração e articulação dos atores públicos e privados no âmbito federal, macrorregional, estadual e municipal (MTUR, 2006).
Além disso, verifica-se que muitas das ferramentas de participação encontram-se ainda no âmbito discursivo, resultando em uma reduzida participação cidadã e na recriação de um poder desconectado da expressão política dos cidadãos. Em muitos casos, os espaços públicos participativos se limitam ao atendimento constitucional e legitimação das ações do Estado, com baixa, e até mesmo inexistente, participação social. Por exemplo, o estudo de Alencar et al. (2013) que ao analisar conselhos nacionais, inclusive o Conselho Nacional de Turismo, sugere um tipo de representação elitizada da sociedade nos espaços de participação. Adicionem-se a isto, indícios da baixa participação social no âmbito das instâncias de gestão estadual e municipal (SOARES, EMMENDOERFER, MONTEIRO, 2013; ARAÚJO, 2013b).
Ademais, percebe-se a ausência de proximidade entre as ações propostas pela Política Nacional de Turismo, por intermédio do Plano Nacional, e as ações elaboradas e implementadas pelos Estados e municípios, revelando que mesmo diante das mudanças conquistadas, no geral as esferas públicas e a sociedade civil ainda encontram-se desarticuladas.
A questão é que, mesmo com uma estrutura fundada sob a prerrogativa de uma gestão descentralizada e participativa, no estudo desenvolvido por Brandão (2010) constata-se que a população local não participa e, portanto, não exerce poder de influência nas decisões tomadas no âmbito do Conselho Nacional de Turismo que desencadearam a construção dos Planos Nacionais de Turismo. Resta saber se isso é decorrente da não participação efetiva desses atores nos Fóruns Estaduais de Turismo ou de uma desarticulação entre as instâncias estaduais e federais. Em ambos os casos, o processo de democratização da Política Nacional do Turismo resultante da aplicação desse modelo pode ser contestado.
Isso porque, o processo democrático depende não apenas da inclusão da sociedade civil em espaços públicos, como também da reconfiguração do Estado e das características estruturais do funcionamento estatal, cujo desenho autoritário, segundo Dagnino (2002, p. 279), no Brasil permanece “intocado e resistente aos impulsos participativos”.
Em contrapartida, a atividade turística vem se consolidando como um importante vetor de desenvolvimento socioeconômico. O diagnóstico apresentado no documento “Turismo no Brasil 2011- 2014” (MTUR, 2010) registra, para o período de 2003 a 2010, avanços no setor notoriamente no que se refere à geração de emprego, fluxos turísticos domésticos e entrada de divisas estrangeiras. Todavia, faz-se necessário ressaltar que nesse mesmo período a Conta de Viagens Internacionais3 apresentou um saldo negativo entre a receita gerada pelos turistas estrangeiros e os gastos dos brasileiros no exterior. (MTUR, 2013b)
Fatos esses que, em uma primeira análise, podem ser discernidos como uma incongruência. Ora, se é comumente ressaltado na literatura e nos próprios
3
A Conta de Viagens Internacionais é o saldo entre as entradas e saídas de divisas provenientes do turismo (MTUR, 2013b). Apesar da evolução de desempenho do fluxo e da receita turística do Brasil, o resultado da conta de viagens registra déficit a mais de seis décadas, especialmente em reação à taxa de câmbio (MEURER, 2014).
documentos ministeriais que o modelo de gestão descentralizada e participativa potencializa o desenvolvimento, então como explicar o desempenho que a atividade turística tem alcançado em face dessa hipotética e ambígua participação? Seria então, a participação e o desempenho conceitos antagônicos e desconexos? Ou estaria esse modelo respaldado em deslizamentos semânticos característicos da confluência perversa4 entre o projeto político democratizante e o projeto neoliberal?
Decerto, a resposta para essas questões requer uma avaliação no nível empírico e em decorrência no nível teórico que permita compreender as dinâmicas de funcionamento da rede política do turismo brasileiro, designadamente nos Fóruns/Conselhos Estaduais de Turismo. A partir da análise da participação e das interações entre os atores sociais que compõem esta rede, através do emprego do enfoque das Redes Políticas (i.e. Policy Networks) e de seu correspondente instrumental metodológico – Análise de Redes Sociais – tornar-se possível conjeturar sobre as implicações geradas em termos de desempenho turístico.
Com base nestas considerações, eis o problema que este estudo se propôs investigar:
Em que medida o modelo de gestão descentralizada e participativa adotado pela Política Nacional do Turismo no Brasil tem, de fato, potencializado o
desempenho da atividade turística no país?
Esse questionamento parte do entendimento de que a eficácia do modelo de gestão adotado pela Política Nacional do Turismo se reflete na democraticidade dos fóruns/conselhos de turismo, cujos níveis são diretamente influenciados pelas interações comunicacionais estabelecidas entre os atores que compõem a rede política; e que essa democraticidade pode gerar efeitos sobre os resultados da gestão pública.
Democraticidade refere-se à medida em que uma instituição governamental é regida por critérios e princípios democráticos, dentre os quais se destaca a participação política dos cidadãos. (THURAU, 2011). Portanto, a
4
democraticidade nesse estudo refere-se ao grau em que os espaços públicos aderem aos princípios democráticos, como o da igualdade e o da liberdade de atores plurais se relacionarem e expressarem comunicacionalmente pensamentos e ideias no processo de debate e tomada de decisões políticas.
Nessa perspectiva, esse estudo partiu do pressuposto de que a gestão democrática e participativa adotada pela Política Nacional do Turismo Brasileiro não influenciou de forma significativa o desempenho da atividade turística no Brasil nos últimos anos. Na investigação realizada, desempenhos turísticos positivos foram verificados, no período de 2003 a 2011, tanto em destinos turísticos com espaços públicos de maior democraticidade quanto em destinos com espaços públicos mais hierarquizados. Esse achado da pesquisa confirma o pressuposto assumido e leva a defender a tese de que: o desempenho da atividade turística é determinado por outros fatores não relacionados com um processo decisório mais ou menos participativo que ocorrem no âmbito dos fóruns/conselhos públicos de turismo.
1.2 OBJETIVOS
1.2.1 Objetivo Geral
Avaliar, sob o enfoque das redes políticas, em que medida o modelo de gestão descentralizada e participativa adotado pela Política Nacional do Turismo no Brasil tem, de fato, potencializado o desempenho da atividade turística no país.
1.2.2 Objetivos Específicos
a) Discutir as interfaces teóricas entre democracia, participação política e comunicação em espaços públicos sob o enfoque das policy networks;
b) Propor um índice para mensuração da democraticidade em espaços públicos a partir de métricas da análise de redes sociais e complexas;
c) Avaliar a democraticidade de fóruns/conselhos estaduais de turismo com base no índice proposto; e
d) Analisar a relação entre a democraticidade dos fóruns/conselhos estaduais de turismo e o desempenho turístico dos destinos investigados.
1.3 RELEVÂNCIA TEÓRICO-EMPÍRICA
Para ratificar a relevância teórico-empírica dos objetivos propostos, evidencia-se a priori que discorrer sobre o turismo requer uma análise transdisciplinar e multidisciplinar. Justificando a aproximação entre turismo e administração, comprovada na dinâmica das mudanças sociais e organizacionais, evidentes em estudos e pesquisas no cenário acadêmico. (BARRETTO, TAMANINI, DA SILVA, 2004; COOPER, 1981, JAFARI, RITCHIE, 2002; ACERENZA, 2002; ACERENZA, 2003; DE OLIVEIRA, 2003).
O atual contexto no qual o turismo está inserido marcado pela mudança de paradigmas referentes principalmente a questão do desenvolvimento sustentável e das emergentes preocupações com os impactos negativos causados pela atividade turística – tem levado os mais distintos campos do saber a debruçarem-se sobre temáticas que o envolvem. Ainda assim, os níveis de produção científica sobre o turismo encontram-se em uma fase preliminar e, apesar de existirem relevantes constructos na área, diversas são as questões e temas sobre os quais se tem conhecimento incompleto.
No âmbito das políticas públicas de turismo, tema central desta tese, a maioria dos estudos oferecem análises restritas (FERRAZ, 1992; BECKER, 1999; PEREIRA, 1999; CRUZ, 2001; SOUZA, 2002; BARRETO; BURGOS; FRENKEL, 2003; BENI, 2006; DIAS, 2008; dentre outros) e unidirecionais (CRUZ, 2001;
FONSECA, 2005; FRATUCCI, 2008; GOMES; SILVA; SANTOS, 2008; entre outros). Análises que apresentam limitações, tanto pelos objetivos em si, quanto pela incipiência de instrumentos e de métodos de análise e de investigação.
Por outro lado, alguns autores (HALL, 2001; MOLINA, 2001; BARRETTO, 2005; DREDGE, 2006; BENI, 2006; RUSCHMANN, 2006, CORIOLANO, 2006; FRATUCCI, 2008) têm enfatizado continuamente os aspectos relacionais e participativos do planejamento turístico e das políticas públicas de turismo, revelando que os relacionamentos são elementos essenciais tanto para conduzir quanto para entender o processo de elaboração, implementação e avaliação de políticas públicas.
O fato é que as políticas públicas estão cada vez mais influenciadas pela dinâmica dos relacionamentos entre atores sociais e do contexto em que estes se inserem. O relacionamento entre atores da rede social interfere na atuação da política (SUBIRATS, 1994), mesmo que existam diferenças de poderes, interesses, ideologias e níveis de interações entre os mesmos.
Ainda assim, a literatura que trata do papel da sociedade civil nos espaços institucionais de participação e sua relação com o aprofundamento da democracia tem sido problematizada, conforme assevera Moura e Silva (2008). Segundo esses autores, essa literatura apresenta uma abordagem normativa e estilizada da sociedade civil que tem limitado a “capacidade de apreensão e análise da complexidade da „sociedade civil realmente existente‟ e das suas relações com os atores e as instituições do campo político-institucional (entre elas, os espaços institucionais de participação)” (MOURA; SILVA, 2008, p. 43).
Afirmam ainda que dada a necessidade de ultrapassar essas lacunas, torna-se proeminente e urgente utilizar-se de instrumentos teórico-metodológicos capazes de fornecer marcos interpretativos e gerar informações que permitam tratamentos analíticos mais adequados a complexidade característica dessa temática. Para tanto, apresentam como alternativa a incorporação do conceito de redes políticas nas discussões e análises sobre políticas públicas, principalmente nas que se referem aos espaços institucionais de participação social; e o emprego da análise de redes sociais (ARS) como instrumento de operacionalização metodológica do enfoque das redes políticas.
Assim, corroboram com a premissa defendida nesse estudo de que a teoria de redes se apresenta como uma lente para entender as políticas públicas de modo mais aprofundado e reflexivo. Estudos sobre políticas públicas, utilizando a análise de redes ainda são incipientes (DREDGE, 2006). Este é um campo de estudo recente e pouco desenvolvido no Brasil, em qualquer que seja a área, principalmente no que se refere a estudos que analisam as dinâmicas do Estado e as relações entre esse e os demais atores no interior de uma comunidade de política pública específica (MARQUES, 2006). “Na verdade, são muito raras as análises da ciência política de forma mais geral que utilizam redes como método [...] quase sempre quando se fala em redes, o uso é meramente metafórico.” (MARQUES, 2006, p.7).
Todavia, nos últimos anos, no âmbito do turismo tem aumentado este tipo de estudo, permitindo uma compreensão teórica mais profunda de certos aspectos do desenvolvimento e de gestão turística (DREDGE, 2006). Esse fato revela a necessidade de se desenvolver a teoria de redes como um instrumento para analisar a interdependência das políticas de turismo.
Portanto, a aplicação da Teoria de Redes Sociais e da Análise de Redes Sociais se conforma como uma ferramenta heurística útil para a organização e compreensão das políticas públicas, pois permite de acordo com Dredge (2006) melhor visualizar e interpretar a realidade social presente no turismo de forma mais precisa e detalhada. Além disso, esse tipo de análise também permite ampliar a percepção humanística do fenômeno turístico, considerada por Sampaio, Gândara e Mantovanelli Jr. (2003) como uma base conceitual imprescindível para a implementação de políticas públicas que superem a racionalidade utilitarista e economicista.
Destarte, a relevância teórica deste estudo, deriva-se principalmente pelo fato de que contribui para o avanço da discussão teórica e metodológica sobre o uso dos conceitos de redes no âmbito do turismo e da administração, à luz da análise de redes sociais que permitirá interpretar, por meio de aspectos diferenciados, a participação política e as suas possíveis implicações sobre o desempenho da atividade turística.
Nesse ponto evidencia-se outra temática de investigação que tem ganhado notoriedade perante a literatura, os efeitos das instituições participativas
sobre gestão pública e seus resultados. (O‟DONNELL, 1998; GASTIL, 2000; SOUZA, 2001; CREIGHTON, 2005; DAGNINO, 2006, COELHO, 2007; AVRITZER; 2009; VAZ, 2011). Contudo, segundo Vaz (2011, p. 164), grande parte dos estudos concentram-se em investigar condicionantes para o funcionamento e o êxito de instituições. “Pouca atenção tem sido dedicada, todavia, aos efeitos output dessas instituições, isto é, se, em que medida, em que sentido e sob quais condições processos e decisões em políticas públicas podem factualmente ser influenciados por procedimentos dessa natureza”.
É justamente nessa discussão que essa tese se insere, ainda que com objetivos mais modestos em relação ao desafio colocado pelas agendas governamentais e de pesquisa brasileira sobre o problema da efetividade das instituições participativas (AVRITZER, 2011). Pensar no problema da efetividade para Avritzer (2011) significa conseguir desenvolver comparabilidade nos resultados produzidos por essas instituições. E essa é uma das intenções desse estudo, ao propor um Índice de Democraticidade dos Espaços Públicos. Nesse sentido, essa tese vem somar esforços tanto em nível teórico quanto metodológico na busca da comparabilidade das eficiências deliberativas e em seus efeitos sobre a eficiência das políticas decorrentes.
Para além das contribuições teóricas, pretende-se, aqui, identificar caminhos para o fortalecimento do modelo de gestão democrática e participativa adotado pela Política Nacional do Turismo. E quiçá a partir da análise da dinâmica comunicacional dos espaços públicos se possa contribuir na busca de um desenho institucional mais adequado para a efetividade deliberativa. Dessa forma, intenciona-se que esintenciona-se estudo sirva como um arcabouço analítico-metodológico útil para a compreensão do funcionamento dos espaços públicos e seus efeitos.
O conhecimento difundido pela análise aqui realizada permitirá entrever indicadores que poderão ser utilizados para aperfeiçoar e promover a eficiência e eficácia da gestão do turismo brasileiro; bem como fornecer bases para o desenvolvimento de novas metodologias participativas de elaboração de políticas públicas e de articulação da rede. De modo que a atuação em rede venha a fortalecer os fóruns/conselhos de turismo, enquanto espaço público democrático. Evidenciando-se assim a relevância empírica desta proposta.
O campo do turismo precisa, incisivamente, tanto de teorias como de evidências relativas às suas características, sejam elas sociais ou econômicas. Até mesmo porque “no tão mencionado mundo real, do lado de fora da academia, os desafios de competição em uma economia global irão ocasionar formas de redes ainda mais proeminentes” (POWELL; SMITH-DOERR, 1994, p. 393-394).
Considerando ainda que a necessidade da pesquisa está relacionada com a necessidade de crescimento do Homo sapiens, outro aspecto a ser focado diz respeito ao interesse, enquanto pesquisadora, de promover uma contínua renovação dos conhecimentos adquiridos através das leituras e pesquisas realizadas durante a trajetória acadêmica e docente na Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN) e na Universidade Federal da Bahia (UFBA), face ao desafio intelectual contínuo.
Registra-se que esse trabalho de investigação se inscreve em um continuum, e se encontra relacionado à dissertação de mestrado que o precedeu e que consequentemente o influenciou. Ambas as pesquisas vêm abrir novos horizontes para o estudo dos relacionamentos entre os atores públicos e privados que compõem a Rede Política do Turismo Brasileiro, para que a efemeridade das interpretações da ação do Estado seja reduzida e sejam discutidos os efeitos da complexa interação e interdependência destes durante os processos deliberativos.
1.4 PERCURSO METODOLÓGICO
As variadas abordagens de pesquisa podem ser classificadas segundo Romenyia et al (1998) sob diferentes taxonomias, sendo que uma das mais comumente utilizadas as distinguem em pesquisa empírica e pesquisa teórica. Com base nas distinções apresentadas por estes autores, e em consonância com as características dessa tese, a pesquisa realizada se classifica como teórico-empírica, pois ao mesmo tempo em que analisa e aprimora pressupostos teóricos, baseia-se e guia-se pelos resultados da democraticidade dos espaços públicos investigados. Diante dos seus fins e das definições apresentadas por Vergara (1997), Gil (1987),
Rodrigues (2006), dentre outros autores que trabalham com os processos metodológicos, este estudo se caracteriza como sendo descritivo-explicativo.
Em decorrência, este estudo apresenta um movimento metódico que ora assumiu um posicionamento dedutivo, ora indutivo. A partir do reconhecimento do cenário das políticas públicas do turismo brasileiro e da formulação do problema de pesquisa, construiu-se um modelo teórico baseado na teoria de redes sociais e complexas para analisar a participação política nos espaços públicos. Para tanto, procedeu-se um primeiro experimento que consistiu em gerar redes e calcular as principais métricas decorrentes da Análise de Redes Sociais.
A partir das observações realizadas nesse processo e do exame dos resultados desse experimento emergiram novos fatores que requisitaram a complementação e o reajuste do modelo teórico de forma que se permitisse suportar as particularidades observadas. Um segundo modelo teórico foi construído fundando-se em conceitos de democracia, participação política e comunicação em espaços públicos. Esse novo marco conceitual permitiu compreender melhor o objeto de estudo e definir as categorias analíticas que resultaram na construção e proposição do Índice de Democraticidade dos Espaços Públicos – o IDEP.
A partir da aplicação desse índice (experimento fase 2), gerado com base em dados particulares e fundamentados numa teoria geral, a democraticidade pode ser mensurada e associada ao desempenho turístico dos destinos investigados. Permitindo assim, responder o problema de pesquisa formulado e indicar novos modos de compreender a participação política e seus efeitos, contribuindo assim para aprimoramento da agenda de discussão sobre a efetividade das instituições participativas. Conforme ilustra o desenho metodológico esboçado na Figura 1.
Figura 1: Desenho Metodológico da Tese Fonte: Elaboração Própria (2014)
O estudo adota um corte seccional com perspectiva longitudinal (VIEIRA, 2004). Uma vez que se realizou um levantamento de dados e informações sobre os relacionamentos entre atores que faziam parte da rede política do turismo brasileiro, instituídos durante o período compreendido entre 2003 a 2008. O foco do estudo está no fenômeno e na forma como a rede se caracterizou no momento da coleta. Os dados resgatados desse período foram utilizados para explicar a configuração atual da rede.
Ao empregar o modelo de redes políticas no contexto do turismo, com a sua grande variedade de atores e complexa teia de interações, foi necessário definir o foco do estudo. Partindo da tipologia proposta por Pforr (2006), este trabalho teve como foco de análise a participação das instituições no processo de decisão política e suas relações comunicacionais estabelecidas no âmbito dos fóruns/conselhos de turismo dos estados da Bahia, do Ceará, de Pernambuco e do Rio Grande do Norte. Inicialmente, seriam tratados os fóruns e/ou conselhos estaduais de turismo localizados na região nordeste do Brasil. No entanto, apenas os estados da Bahia, Ceará, Pernambuco e Rio Grande do Norte possuíam dados referentes ao corte temporal adotado pelo estudo. De modo que os demais estados tiveram que ser excluídos da amostra. É importante notar que a atividade turística desses estados possui características semelhantes e que esses se constituem os principais destinos receptores de turistas da região.
O processo de pesquisa consistiu em um conjunto de operações sucessivas e distintas, ao mesmo tempo em que interdependentes, a fim de coletar e analisar informações sobre a rede política do turismo para investigar a democraticidade dos espaços públicos de turismo e compreender os efeitos dessa democraticidade sobre o desempenho dos destinos turísticos.
Para melhor organizar e operacionalizar a pesquisa, o seu processo foi dividido em quatro fases não lineares que permitiram atingir os objetivos propostos, a saber: (1) construção da base teórica; (2) construção das diretrizes de análise das informações; (3) coleta e sistematização de informações; (4) e análise das informações.
A primeira fase consistiu em fundamentar o estudo em pressupostos teóricos que validem as proposições e as análises a serem realizadas. Com este intuito, foi realizada uma investigação em livros, dissertações, teses, artigos e outras
publicações científicas, impressas e eletrônicas, que abordam a temática de turismo, políticas públicas, Teoria de Redes Complexas, Teoria de Rede Social, Análise de Redes, Policy Networks, Democracia, Participação Política e Comunicação em espaços públicos, através de catálogos on-line de bibliotecas e em bancos de dados de periódicos, tanto em nível nacional, quanto internacional.
Também foram utilizados acervos privados e fontes de evidências adquiridas em reflexões e discussões realizadas em sala de aula e grupos de estudos no âmbito acadêmico. Os dados e informações obtidas através de fontes bibliográficas foram confrontados, verificando se realmente eram representativos. Por fim, esses dados foram organizados e analisados de forma a atender os objetivos e interesses do estudo, utilizando o método descritivo para permitir uma visão geral dos resultados, proporcionando uma compreensão teórica das temáticas abordadas.
A segunda fase compreendeu a definição das diretrizes analíticas, delineadas em um modelo de análise dividido em duas principais categorias analíticas: Desempenho Turístico e Democraticidade dos Espaços Públicos. Em seguida foram definidos os indicadores a serem utilizados para mensurar cada categoria analítica. Para o desempenho turístico foram considerados os indicadores de fluxo e receita turística de cada estado. E o nível de democraticidade dos espaços públicos, considerou-se os seguintes indicadores: direito de acesso a fala, uso efetivo do direito de fala, paridade participativa, relações comunicacionais, reciprocidade, fluxo de comunicação e equidade política.
A terceira fase consistiu na coleta e sistematização de dados e informações sobre essas duas categorias analíticas. Nessa fase foi realizada a sistematização dos indicadores de desempenho turístico do Brasil e dos estados da região nordeste, avaliando as taxas de variação de crescimento no período de 2003 a 2011; e a criação um banco de dados com as atas das reuniões dos fóruns/conselhos estaduais de turismo dos quatro estados que compõe a amostra desse estudo, realizadas no período de 2003 a 2008 e disponibilizadas no site ou nos arquivos dos respectivos órgãos oficiais.
Para a primeira categoria analítica foram examinados dados secundários em documentos e pesquisas realizadas pelo ou em parceria com o Ministério do Turismo, tais como Pesquisa Anual de Conjuntura Econômica do Turismo realizada
nos últimos anos (2005-2012), a compilação de dados estatísticos básicos sobre este setor no Brasil e no mundo (2003-2012); documento “Turismo no Brasil 2007/2010”, “Turismo no Brasil 2011/2014”, e documento “Fórum e Conselhos Estaduais de Turismo – estrutura, organização e funcionamento”. Para tanto, foi organizado um banco de dados com planilhas no Excel com os indicadores desempenho turístico, categorizados por estado.
Quanto à democraticidade dos espaços públicos, segunda categoria analítica, foi construído o Índice de Democraticidade dos Espaços Públicos a partir das informações das atas das reuniões dos fóruns/conselhos investigados. Esse índice foi construído em cinco etapas principais: definição das redes; geração das redes; manipulação das redes; cálculo dos indicadores de Teoria de Redes Complexas e Teoria de Redes Sociais; e escolha das métricas relevantes. Tais procedimentos permitiram mensurar grau de democraticidade a partir da compilação dos indicadores mencionados anteriormente.
Essa fase experimental permitiu realizar a análise visual dos resultados por meio dos grafos gerados pelo uso de softwares de ARS e a análise quantitativa das métricas calculadas. Esses procedimentos incorporaram a quarta fase referente a análise das informações. De posse dos indicadores de cada categoria analítica, foi possível averiguar a correlação entre a democraticidade dos espaços públicos e o desempenho turístico nos estados brasileiros.
Finalmente, à luz das múltiplas fontes de evidências qualitativas e quantitativas aplicadas neste estudo e de suas bases analíticas e empíricas, buscou-se dar um buscou-sentido mais amplo aos dados analisados procedendo a interpretação dos mesmos e fazendo uma ponte entre eles e o conhecimento existente. A interpretação consistiu "em expressar o verdadeiro significado do material em termos do propósito do estudo" (DENCKER, 1998, p. 172), na qual foram feitas as ligações lógicas e comparações.
Para sistematizar de forma mais adequada os resultados da pesquisa esse documento encontra-se dividido em sete capítulos, sendo o primeiro compreendido por esta introdução composta pela problemática que fundamentou a pergunta de partida; pelos objetivos que nortearam a pesquisa; pela relevância teórico-empírica da escolha do tema e da realização do estudo; e os caminhos metodológicos trilhados.
O Capítulo 2 – POLÍTICA NACIONAL DO TURISMO BRASILEIRO E O MODELO DE GESTÃO DEMOCRÁTICA E PARTICIPATIVA – proporciona uma breve retrospectiva da evolução da Política Nacional de Turismo, enfatizando a inserção do modelo de gestão descentralizada adotado pelo Ministério do Turismo. E apresenta uma explanação sobre os espaços públicos participativos constituídos no âmbito do turismo, a saber: Conselho Nacional de Turismo, Fórum Nacional de Secretários e Dirigentes Estaduais de Turismo, Conselhos Estaduais de Turismo, Conselhos Municipais de Turismo.
O Capítulo 3 – ANÁLISE DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO SOB O ENFOQUE DAS POLICY NETWORKS – desenvolve o enfoque das Redes Políticas (i.e. Policy Networks) como um importante marco de referência analítico-conceitual para a análise de políticas; e apresenta a Análise de Redes Sociais como uma ferramenta analítica inovadora no campo das metodologias de análise comumente empregadas para compreender o processo de elaboração das políticas públicas de turismo. Para tanto, inicialmente realiza uma breve discussão sobre a Teoria de Redes Complexas. Em seguida, exibem-se os fundamentos, conceitos e métodos correspondentes ao enfoque das Redes Políticas.
Na sequência, o capítulo 4 – DEMOCRATICIDADE, PARTICIPAÇÃO POLÍTICA E COMUNICAÇÃO EM ESPAÇOS PÚBLICOS SOB ENFOQUE DAS
POLICY NETWORKS – discute as interfaces teóricas entre democracia, participação
política e comunicação em espaços públicos sob o enfoque das policy networks. O Capítulo 5 intitulado ÍNDICE DE DEMOCRATICIDADE DOS ESPAÇOS PÚBLICOS relata as etapas do processo de construção do IDEP e apresenta os indicadores que o compõem definindo-os teoricamente e em termos matemáticos.
Os resultados empíricos da pesquisa são apresentados no Capítulo 6 - A DEMOCRATICIDADE DOS ESPAÇOS PÚBLICOS DE TURISMO E SEUS EFEITOS SOBRE O DESEMPENHO TURÍSTICO. Esse capítulo subdivide-se em duas
seções. A primeira seção expõe os resultados da democraticidade através da aplicação IDEP dos espaços públicos participativos no âmbito do turismo, a saber: Fórum Estadual de Turismo da Bahia, Conselho Estadual do Turismo do Ceará, Conselho Estadual de Turismo de Pernambuco, e Conselho de Turismo do Pólo Costa das Dunas do Rio Grande do Norte. E a segunda, apresenta a associação entre a democraticidade dos espaços públicos e o desempenho dos destinos turísticos.
Por fim, o Capítulo 7 apresenta as considerações finais e a agenda de pesquisa pensada para avançar empiricamente na elaboração de nexos explicativos entre a democraticidade dos espaços públicos e os seus resultados.
2 POLÍTICA NACIONAL DO TURISMO BRASILEIRO E O MODELO DE GESTÃO DESCENTRALIZADA E PARTICIPATIVA
No âmbito da política nacional de turismo, os primeiros sinais de participação do Estado, coincidem com o mesmo período de maior intervenção da atividade turística na economia. Por isso, a maioria das ações governamentais elaboradas e implementadas estiveram voltadas para promover o crescimento da atividade turística, visando o crescimento econômico do país. Esta afirmação pode ser verificada através da análise dos principais decretos realizada por Dias (2008), como também, principalmente, pela periodização histórica das políticas públicas de turismo no Brasil, proposta por Cruz (2000).
Embora a emissão dos primeiros diplomas legais e a criação de órgãos voltados para o turismo, tenha se iniciado na década de 30 (CRUZ, 2000), estes se caracterizaram por apresentar aspectos parciais da atividade turística, não se configurando, ainda, como um programa ou uma política de turismo formalizada.
Fratucci (2008) observa que estes diplomas legais, apesar de isolados e direcionados para questões específicas do turismo brasileiro, constituem a base para as diretrizes governamentais, ao mesmo tempo em que revelam uma gestão pública fragmentada e esporádica.
Essa incipiência dos primeiros anos de atuação pública no turismo se deve fundamentalmente à baixa percepção da atividade turística enquanto instrumento de promoção do desenvolvimento. Portanto, quando esta começa a se destacar na economia brasileira, intensificam-se as iniciativas para estruturá-la e regulamentá-la. Ainda segundo Fratucci (2008), nesta fase, compreendida entre 1966 e 1990, a primeira política de turismo no Brasil foi instituída (CRUZ, 2000) e se instalou o Conselho Nacional de Turismo (CNTur)5 e a Empresa Brasileira de Turismo (EMBRATUR)6.
Entretanto, no que se refere especificamente à formação de uma política nacional de turismo, percebe-se que o primeiro esforço para a sua articulação
5 O CNTur foi extinto no período do Governo Collor (1990 – 1992) (FRATUCCI, 2008). 6
