Fórum Estadual de Turismo da Bahia

O ano de 2003 foi um marco para a Política Nacional do Turismo com a criação do Ministério do Turismo e lançamento do Plano Nacional do Turismo (PNT 2003/2007). Esse plano incentivava a institucionalização e democratização de espaços e mecanismos de representação política com vistas a implementar um modelo de gestão de política pública de turismo descentralizada. A Bahia seguindo as diretrizes nacionais criou o seu fórum estadual em julho desse ano.

O Fórum Estadual de Turismo da Bahia – reconhecido como um instrumento de planejamento da atividade turística do estado – tem como finalidade monitorar e avaliar a política nacional de turismo, bem como propor ações prioritárias para o desenvolvimento desse setor no âmbito tanto estadual quanto nacional. (BAHIA, 2005, p. 62; BID, 2012, p. 31). Para impulsionar o desenvolvimento do turismo no estado, instituições públicas e privadas se articulam nesse espaço para apoiar no processo de planejamento, organização e operacionalização da atividade turística por meio de deliberações em assembleias. (BID, 2012). Além disso, o fórum é responsável por apoiar a execução do PRODETUR, principalmente no que se

refere à discussão, à validação, ao acompanhamento e à atualização do PDITS. (BID, 2012).

Ressalva-se que em 09 de janeiro de 2014 foi sancionada a lei Nº 12.933 que institui a Política Estadual de Turismo e Sistema Estadual de Turismo. A partir dessa nova legislação, o fórum fica reconhecido como “instância de caráter consultivo, com a finalidade de descentralizar as ações definidas na Política Nacional de Turismo e discutir as demandas relacionadas ao Estado da Bahia e seus Municípios” (art. 32); e cria-se o Conselho Estadual de Turismo – CONTUR, um “órgão colegiado [...] de caráter consultivo e propositivo, com a finalidade de propor ações e oferecer subsídios para a formulação da Política Estadual de Turismo, bem como apoiar sua execução” (Art. 16).

Nos dois primeiros anos de funcionamento desse espaço público, 2003 e 2004, o classificam como um espaço mais hierárquico do que democrático. Embora tenha atendido a paridade institucional e representativa na fala de forma satisfatória, a maior parte dos indicadores mensurados obtiveram valores elevados, conforme registra a Tabela 6.

Tabela 6: IDEP do Fórum Estadual de Turismo da Bahia, no período de 2003 a 2008.

Espaço

Público Anos Udaf Pari I ParRep RC P' VFI DFI PAC IDEP Ranking

BA 2003 0,8261 0,0870 0,4545 0,8261 0,5111 0,8778 0,8444 0,8444 0,6589 3º 2004 0,7465 0,0986 0,0909 0,7606 0,4884 0,5748 0,7571 0,7714 0,5360 3º 2005 0,4458 0,1325 0,3077 0,4337 0,5336 0,5323 0,4512 0,4390 0,4095 2º 2006 0,3548 0,2258 0,1818 0,3548 0,5082 0,5385 0,3607 0,3607 0,3607 2º 2007 0,4242 0,1919 0,2787 0,4242 0,5051 0,5902 0,4286 0,4286 0,4089 3º 2008 0,4167 0,0278 0,0612 0,4167 0,5070 0,5220 0,4225 0,4225 0,3496 2º Média 0,4539 3º

Fonte: Dados da Pesquisa (2014)

Um dos principais elementos que contribuíram para esse quadro foi o número reduzido de instituições que usufruíram o direito à fala, fato que resultou em uma baixa interatividade de comunicação, e consequentemente em um debate público enfraquecido.

Percebe-se que nesses dois primeiros anos, o conselho baiano adotou um modelo comunicacional baseado na transmissão de informações fornecidas pelos órgãos públicos vinculados ao turismo, especificamente: a Empresa de Turismo da Bahia – Bahiatursa16; a Secretaria Estadual de Turismo da Bahia – SETUR/BA17; e o Ministério de Turismo – MTur. Tendo ocorrido poucas intervenções dos demais atores presentes.

Em 2003 esse espaço público obteve IDEP igual a 0,6589, sendo a maior hierarquização mensurada em todos os anos investigados. Nesse ano, ocorreu uma única reunião realizada no dia 12 de dezembro de 2003. Tratou-se da reunião de instalação do fórum, que objetivava discutir o papel do fórum e apresentar as ações desenvolvidas pela Bahiatursa.

Dessa forma esse resultado do IDEP se justifica, em certa medida, tanto pelo alto número de atores públicos presentes quanto pela baixa proporção de instituições que utilizaram o direito à fala que refletiu na adoção de um modelo de comunicação mais centralizado e, por conseguinte mais hierárquico. Conforme pode ser visualizado nos grafos da Figura 8 e da Figura 9 ilustram a participação e o fluxo comunicacional do Fórum Estadual de Turismo da Bahia em 2003, partir da distribuição de graus.

Tanto nos grafos da Figura 8 e quanto da Figura 9 estão representadas por círculos coloridos as 46 instituições presentes no fórum baiano em 2003 conectados por linhas que esboçam as relações comunicativas estabelecidas entre elas. Essas instituições foram representadas por 90 atores, sendo que desses 18 representavam a BAHIATURSA e 15 representavam a SETUR, o que inclui o corpo funcional dos seguintes órgãos/setores: Superintendência de Investimentos em Pólos Turísticos (SUINVEST), Superintendência de Serviços Turísticos (SUSET), Superintendência de Desenvolvimento do Turismo (SUDETUR), Secretaria da

16 _{A Bahiatursa constitui uma sociedade de economia mista e capital integralizado, mas} por ser integrada a Secretaria Estadual de Turismo (SETUR) foi considerada, para efeitos desse estudo, como uma instituição pública. Ademais, dado que possui uma estrutura institucional distinta da SETUR, optou-se por considerá-las instituições distintas.

17 _{A Secretaria Estadual de Turismo da Bahia foi criada pela lei nº 10.549, de 28 de} dezembro de 2006. No momento da criação do fórum era denominada Secretaria da Cultura e do Turismo. Mas, para efeito de padronização optou-se por manter a denominação atual em todo o período investigado.

Cultura e do Turismo do Estado da Bahia (SCT), Secretaria Executiva e Presidência do Fórum e o Secretário do Estado.

Figura 8: Grafo Completo da Rede Comunicacional do Fórum Estadual de Turismo da Bahia em 2003. Fonte: Dados da Pesquisa (2014)

Figura 9: Grafo Manipulado da Rede Comunicacional do Fórum Estadual de Turismo da Bahia em 2003. Fonte: Dados da Pesquisa (2014)

Além disso, proporcionalmente, a comunicação também ficou restrita a essas instituições, limitando a capacidade de geração de um fluxo de informação coerente com a quantidade de instituições presentes. Essa estrutura comunicacional indica uma baixa escuta social, um dos pressupostos básicos democráticos e condição para a realização de política em seu sentido mais amplo.

As instituições que usufruíram o direito à fala (08 instituições) encontram- se posicionadas no centro do grafo, enquanto que as que apenas escutaram (38 instituições) estão posicionadas perifericamente e destacadas em cor verde na Figura 8 e lilás na Figura 9. Repare-se que no grafo da Figura 8, diferentemente do grafo da Figura 9 no centro não há uma uniformidade de cores dos vértices. Essa variação indica que existe uma diferença dos valores de graus de saída (out-degree) das instituições que falaram durante a reunião. Ou seja, que tiveram instituições que foram mais de uma vez representadas.

Nessa situação, a medida da paridade representativa é indicada por captar as diferenças de participação política entre as instituições públicas e privadas na conversação através da fala. A paridade representativa atingida foi de 0,4545 revelando que os atores públicos tiveram uma maior participação política nesse evento, mesmo que paridade institucional tenha sido mais harmônica.

Tais condições estruturais limitam a democraticidade ao enfraquecer o debate e reduzir o volume do fluxo de informações que poderia ser gerado dentro do espaço público. Além disso, as informações foram geradas mais unilateralmente e com assimetria de participação, tal como sugere os indicadores de direção do fluxo comunicacional e o potencial de atividade comunicacional.

A unilaterialidade do fluxo da informação, característica de uma rede política com baixa democraticidade, pode ser mais bem observada nos grafos da Figura 10 e da Figura 11 (layers-in y direction):

Figura 10: Grafo Completo da Rede Comunicacional do Fórum Estadual de Turismo da Bahia em 2003 segundo direção do fluxo de informação.

Fonte: Dados da Pesquisa (2014)

O grafo da Figura 10 apresenta a direção do fluxo de informação da rede completa, considerando os loops e as linhas múltiplas. Nesse caso, observa-se que o principal gerador de informação é vértice 42, que representa a Secretaria Estadual de Turismo da Bahia; seguido pelo vértice 27, que representa o Ministério de Turismo. A distribuição do fluxo encontra-se dividida em quatro níveis, delimitados a partir da quantidade de fluxo de informações gerados. O primeiro e o segundo nível são compostos de uma instituição cada; no terceiro nível seis instituições; e no quarto nível, 38 instituições, as quais não exerceram a fala.

1º Nível 2º Nível

3º Nível 4º Nível

Figura 11: Grafo Manipulado da Rede Comunicacional do Fórum Estadual de Turismo da Bahia em 2003 segundo direção do fluxo de informação.

Fonte: Dados da Pesquisa (2014)

Já o grafo da Figura 11 apresenta a direção do fluxo de informação da rede manipulada, onde só se percebe a formação de dois níveis: o nível dos falantes e o nível dos ouvintes. Apreende-se aqui que a quantidade de instituições localizadas no segundo nível é proporcionalmente inversa a democraticidade do espaço público. Observe-se nas duas situações trata-se de uma estrutura de comunicação “poucos-pra-muitos”, se comportando como um funil.

Diferentemente, para efeitos comparativos apresenta-se a direção do fluxo de informação de uma rede aleatória correspondente (Figura 12), criada com a mesma quantidade de vértices e grau médio.

1º Nível 2º Nível

Figura 12: Grafo Aleatório correspondente do Grafo das Redes Comunicacionais do Fórum Estadual de Turismo em 2003.

Fonte: Dados da Pesquisa (2014)

A distribuição de graus e a direção do fluxo de informação expressas na ilustração de uma rede aleatória corresponde a uma noção que define uma relação democrática ideal. Um padrão que se deve lograr em vistas ao aperfeiçoamento de práticas que constituem o espaço relacional.

No ano seguinte, em 2004, foram realizadas quatro reuniões, mas mesmo assim o modelo de comunicação permaneceu com pouca alteração, conforme ilustrado no grafo da Figura 13. O maior número de presenças e falas registradas continuou sendo de atores que representam a BAHIATURSA, a SETUR e o Ministério do Turismo.

Figura 13: Grafo Completo da Rede Comunicacional do Fórum Estadual de Turismo da Bahia em 2004. Fonte: Dados da Pesquisa (2014)

Cabe ressalvar que a participação mais ativa do Ministério do Turismo no fórum baiano deve-se ao fato de que tratava de um período de instalação dos fóruns no país, de modo que os interlocutores do MTUR estiveram sempre presente para dar suporte e acompanhar o processo de instalação e estruturação.

A quantidade de atores posicionados perifericamente continuou grande, revelando que o Fórum Estadual de Turismo da Bahia se conformava como um espaço caracterizado por apresentações e convalidação de projetos ao invés de um espaço de debate e discussões que contribuísse para a elaboração de políticas de turismo a partir de uma construção coletiva. No entanto, ocorreu uma melhoria no IDEP numa variação média de 18,65% e em todos os seus indicadores com exceção da Paridade Institucional que passou de 0,0870 para 0,0986.

Por outro lado, a Paridade Representativa teve a melhor variação média (400%). Ou seja, o número de representantes privados e públicos que exerceram o direito à fala foi equitativo. Esse dado leva a supor que a paridade representativa, em termos de democraticidade, foi mais emblemática do que a paridade institucional. Mesmo assim, os atores da comunicação continuaram praticamente sendo os mesmos – os detentores do poder não apenas comunicacional mais também político.

A partir de então se inicia um processo de evolução democrática contínua, como ilustra o Gráfico 1, em todos os indicadores.

Gráfico 1: Processo de evolução democrática do Fórum Estadual de Turismo da Bahia no período de 2003 a 2008, segundo IDEP e seus indicadores.

Fonte: Dados da Pesquisa (2014) 0,0000 0,1000 0,2000 0,3000 0,4000 0,5000 0,6000 0,7000 0,8000 0,9000 1,0000

AtasBA2003 AtasBA2004 AtasBA2005 AtasBA2006 AtasBA2007 AtasBA2008

Ainda quanto a paridade representativa observa-se que no decorrer do tempo ela foi se aproximando da paridade institucional. Isso demonstra que o fórum baiano, de 2003 para 2008, passa a assegurar mais efetivamente a aplicabilidade do princípio da paridade entre as instituições públicas e privadas – fator indispensável em um sistema democrático-representativo adotado nos espaços públicos brasileiros.

Em 2005, todos os indicadores que compõe o IDEP saíram da zona mais hierárquica, levando a crer que estava se dando início a um processo de construção de um espaço público com democraticidade mais intensa. Nesse ano, algumas ações que até 2004 eram de competência do MTur passaram a ser de responsabilidade dos fóruns estaduais. Essa descentralização de atribuição somada a uma melhor articulação das Câmaras Temáticas seriam um indicativo de um processo de fortalecimento do fórum baiano.

Confirmando essas expectativas, a participação política no Fórum Estadual de Turismo da Bahia foi intensificada em 2005, como ilustra o grafo da Figura 14 que apresenta a distribuição dos graus de saída.

Figura 14: Grafo Completo da Rede Comunicacional do Fórum Estadual de Turismo da Bahia em 2005, segundo distribuição do grau de saída. Fonte: Dados da Pesquisa (2014)

A melhoria do IDEP, entre outros aspectos, foi resultado da ampliação do número de instituições presentes (83) e falantes (46) nas reuniões realizadas nesse ano. Repare-se que o centro da rede está composto por 46 instituições em contraponto a apenas 8 instituições no grafo da Figura 8 referente ao ano de 2003, e a 18 instituições falantes do ano de 2004. No entanto, ampliou-se também o número de instituições públicas que exerceram o direto à fala. Fato que foi responsável pelo aumento da assimetria relativa à paridade representativa.

O percentual de instituições presentes e de instituições públicas que exerceram a fala deve-se em grande medida a maior presença e participação das prefeituras municipais no fórum. O incremento da participação das prefeituras foi decorrente da apresentação de projetos municipais para a convalidação no Fórum em vista a receber financiamentos. Começando a também ocorrer reinvindicações de setores específicos.

Faz-se importante notar que nesse ano iniciava-se a segunda fase do Programa de Desenvolvimento do Turismo do Nordeste (PRODETUR/NE) na Bahia com perspectivas de ampliação de investimentos nos pólos turísticos do estado. Ao passo, em que esse programa também passa a ter maior influência na forma de gestão de turismo baiano. Percebe-se inclusive que, talvez em função dessa nova fase, o Banco do Nordeste do Brasil (BNB) passa ser mais participativo no fórum. Embora presente em todas as reuniões nos anos de 2003 e 2004, o BNB não tinha ainda se pronunciado. Em todos os demais anos subsequentes essa instituição participou ativamente do fórum.

Mesmo com a maior participação política expressa pela melhoria do IDEP em 2005, o nível de debate em torno de problemas e das questões relativas ao desenvolvimento turístico continuou incipiente. A comunicação realizada pelas instituições no espaço público prevaleceu em forma de apresentação e não de discussão.

Destaca-se a oitava reunião Fórum Estadual de Turismo da Bahia realizada em 16 de setembro de 2005 que teve uma dinâmica diferenciada e que contribuiu para o IDEP desse ano. Nessa reunião foi realizado o Seminário intitulado “A perspectiva de uma gestão compartilhada na Macrorregião Nordeste”, conduzidos pelos interlocutores do Ministério do Turismo. Trata-se de um seminário que foi realizado em todos os estados brasileiros, com objetivo trabalhar com as alianças

institucionais em cada estado e na macrorregião nordeste para identificar possíveis parcerias em prol do desenvolvimento turístico.

A programação desse seminário se dividia em quatro momentos. No primeiro momento os conselheiros titulares e suplentes se apresentaram e falaram suas percepções sobre o papel que cada entidade representa na gestão e na ação do fórum; e apresentação do esboço das entidades que compõem o Fórum, organizadas por categorias de atividades que desenvolve. No Segundo momento, os conselheiros se manifestaram sobre as ações necessárias para fortalecer o Fórum no exercício da gestão compartilhada do turismo no Estado e em suas regiões; seguida pela explanação sobre “A Gestão compartilhada, conceito e essências”. No terceiro momento, foi realizada a apresentação do Modelo de Gestão do Turismo na Macrorregião Nordeste. Seguida por um momento de discussão sobre a Matriz de Decisão do Modelo da Instância de Gestão Compartilhada. E por fim, no quarto momento, a BAHIATURSA apresentou os resultados da Oficina de Análise e Avaliação das Regiões Turísticas do Estado da Bahia.

Como consequência dessa dinâmica intercalada de seminário e de manifestações dos conselheiros fomentadas pelo Ministério resultou no ano de 2005 na participação mais expressiva vivenciada pelo fórum desde sua criação, bem como na notória melhoria na direção do fluxo de informações (0,4512) compartilhadas na rede.

Repare-se no grafo da Figura 15 que embora a comunicação tenha sido centrada em três atores principais (nível 1 a 3), a relação entre a quantidade de falantes (nível 1 a 4) e de ouvintes (nível 5) está mais equitativa do que nos anos anteriores, contribuindo para que o fórum baiano nesse ano tenha sido classificado como um espaço de moderada democraticidade.

Figura 15: Grafo Completo da Rede Comunicacional do Fórum Estadual de Turismo da Bahia em 2005 segundo direção do fluxo de informação.

Fonte: Dados da Pesquisa (2014)

Todavia, avalia-se que participação das instituições no ano de 2005, que recebeu influência expressiva da oitava reunião, foi decorrente mais da mudança na estrutura comunicacional que possibilitou com que as instituições se expressassem, do que de um processo de empoderamento e apropriação do espaço público como uma instância dialógica.

Mas, independentemente da causa e da efetividade dos efeitos, o espaço público em questão ampliou suas relações comunicacionais e começou a

1º Nível

3º Nível 5º Nível

4º Nível

estabelecer bases para a construção de práticas mais democráticas, principalmente quanto ao entendimento dos conselheiros sobre o papel do fórum como um espaço de articulação política e definição de ações para o fortalecimento da atividade turística mais descentralizada em termos territoriais.

A perspectiva de intensificação da democraticidade do fórum se confirma em 2006, quando esse espaço alcança um dos seus melhores resultados do IDEP. Nesse ano, aconteceram apenas duas reuniões, sendo que a primeira realizada em 28 de abril de 2006 manteve-se a estrutura de apresentações de projeto para solicitação de financiamentos, seguida de algumas poucas perguntas dos conselheiros.

Nessa reunião além da apresentação de projetos, foi mencionada a baixa frequência dos conselheiros e a necessidade de substituição dos faltosos mantendo- se a paridade dos poderes. Entre os faltosos, citou-se na ata da décima reunião como exemplo, a Caixa Econômica Federal e o IBAMA. Mas, que dada a importância da presença da Caixa foi sugerido que fosse feito um novo contato para que indicassem um novo representante.

Em 24 de agosto de 2006 foi realizada a 11ª reunião do fórum que além da apresentação de novos projetos, procedeu-se informes sobre a atual composição do fórum e a discussão sobre critérios para sua composição. Quanto a sua composição foi informada a realização de um ajuste em virtude de realocações e da solicitação de instituições para participar do Fórum. O reajuste resultou na ampliação de 67 para 119 conselheiros, sendo que desses 80 seriam conselheiros titulares e 39 suplentes.

Os critérios de elegibilidade e de compromissos dos conselheiros, por sua vez, foram definidos de forma participativa e consolidados pela interação dialógica. A metodologia utilizada determinava a divisão dos presentes em grupos de trabalho que posteriormente apresentaram sugestões de critérios e compromissos à plenária. Houve também na última reunião de 2006 uma discussão sobre o regimento interno, o que provocou diversas manifestações dos presentes.

A pauta da décima primeira reunião contribuiu para a ampliação dos fluxos comunicacionais no fórum baiano e, por conseguinte, para ampliação da participação política no ano de 2006. Em contraposição, a quantidade de instituições presentes nesse ano reduziu-se em uma taxa de variação média de 33,87% em

relação ao ano anterior. A redução de instituições presentes pode ter sido influenciada por três fatores. Primeiro, pela exclusão das instituições faltosas na lista das atas. Segundo, pelo déficit de periodicidade das reuniões desse ano. E terceiro, por se tratar de um ano eleitoral com transição de governo estadual.

Outro fator que merece destaque é o indicador de potencial para a atividade comunicacional. A equidade política via potencial para atividade comunicacional medida através da centralização do grau de saída da rede obteve seu melhor resultado nesse ano ( ).

Esse indicador contribuiu notadamente para que o fórum baiano nesse ano pudesse ser classificado como um espaço de alta democraticidade, dado que número de instituições com PAC igual a zero foi reduzido. Em outras palavras, teve- se uma menor quantidade de instituições que apenas receberam informações em proporção a quantidade de instituições que foram ativas comunicacionalmente, conforme expressa o Gráfico 2.

Gráfico 2: Distribuição da quantidade de instituições do Fórum Estadual de Turismo da Bahia, segundo participação comunicacional (em unidade).

Fonte: Dados da Pesquisa (2014)