Conselho de Turismo do Pólo Costa das Dunas/RN

O Conselho de Turismo do Pólo Costa das Dunas (CTPCD) no Rio Grande do Norte opera desde 28 de maio de 1999, demonstrando que se trata de um espaço público consolidado para o planejamento, a deliberação e a viabilização de ações estruturantes fundamentais para o desenvolvimento da atividade turística de 18 municípios18, nos quais se concentra o fluxo turístico do Estado. (PDITS, 2001; BNB, 2014).

O Conselho de Turismo do Pólo Costa das Dunas faz parte da estrutura institucional do Programa de Desenvolvimento do Turismo no Nordeste - PRODETUR/NE (BNB, 2004), tendo como objetivo “potencializar o desenvolvimento do Pólo Costa das Dunas, [...], pela integração das ações do Banco do Nordeste com outras instituições e a Sociedade em geral.” (PDITS, 2001, p. 11). Assim como os demais conselhos dos pólos turísticos do nordeste, visa “se constituir em mecanismo estruturado e transparente para a participação da sociedade local residente, atuando como foro balanceado de discussão e consenso.” (BNB, 2004, p.43).

Em conformidade com o disposto em seu regulamento esse conselho funciona através das assembleias e grupos temáticos. As assembleias compõem-se de seus conselheiros titulares e suplentes eleitos a cada dois anos, podendo contar com a presença de convidados que tem direito a voz, emitindo opiniões no processo de tomada de decisões estratégicas relacionadas a atividade turística. Além disso, mantém inter-relacionamento com o Conselho Estadual de Turismo, e alguns de seus membros possuem representatividade em ambos os conselhos.

Através da análise das informações das atas das assembleias realizadas no período de 2003 a 2008, o Conselho de Turismo do Pólo Costa das Dunas apresentou-se como um espaço de moderada democraticidade com valores do IDEP compreendido entre 0,4687 a 0,5626. (Tabela 9)

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Arez, Baía Formosa, Canguaretama, Ceará-Mirim, Extremoz, Macaíba, Maxaranguape, Natal, Nísia Floresta, Parnamirim, Pedra Grande, São Gonçalo do Amarante, São José do Mipibu, São Miguel do Gostoso, Senador Georgino Avelino, Rio do Fogo, Tibau do Sul e Touros (BNB, 2014).

Tabela 9: IDEP do Conselho de Turismo do Pólo Costa das Dunas/RN, no período de 2006 a 2008.

Espaço

Público Anos Udaf Pari I ParRep RC P' VFI DFI PAC IDEP Ranking

RN 2003 0,6639 0,0492 0,0667 0,6639 0,5083 0,8241 0,6694 0,6721 0,5147 2º 2004 0,5610 0,1382 0,0345 0,5691 0,4897 0,8179 0,5656 0,5738 0,4687 2º 2005 0,6474 0,1410 0,1186 0,6474 0,5032 0,8361 0,6516 0,6516 0,5246 3º 2006 0,6667 0,0794 0,4074 0,6667 0,5081 0,8176 0,6774 0,6774 0,5626 4º 2007 0,6293 0,0862 0,1667 0,6293 0,5043 0,8379 0,6348 0,6348 0,5154 4º 2008 0,5946 0,0270 0,1698 0,5946 0,5045 0,7721 0,6000 0,6000 0,4828 4º Média 0,5115 4º

Fonte: Dados da Pesquisa (2014)

O valor do IDEP médio (0,5115) do Conselho de Turismo do Pólo Costa das Dunas o posicionou em 4º lugar no ranking da democraticidade, acompanhado pelo Fórum Estadual de Turismo da Bahia que atingiu uma média igual a 0,4539. Porém, diferentemente do fórum baiano, o conselho desse pólo turístico não passou por um processo de fortalecimento democrático.

O que se observa no caso potiguar é um processo de variação ondular, evidenciado no Gráfico 3, com periodicidade bianual tanto em termos do IDEP como de seus indicadores observados individualmente. Com exceção da reciprocidade que manteve constante e da paridade representativa que em 2006 atingiu o valor de 0,4074.

Gráfico 3: Processo de evolução democrática do Conselho de Turismo do Pólo Costa das Dunas/RN no período de 2003 a 2008, segundo IDEP e seus indicadores.

0,0000 0,1000 0,2000 0,3000 0,4000 0,5000 0,6000 0,7000 0,8000 0,9000 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Fonte: Dados da Pesquisa (2014)

Esse movimento ondular revela que o conselho manteve-se um padrão democrático similar ao longo dos seis anos, com exceção de 2006. No entanto a estabilidade apontada pelos dados dos demais anos não sinaliza propriamente como um fator positivo, dado que o nível de democraticidade alcançado pelo espaço público configura-se como moderado e, portanto aquém das possibilidades. Essa estabilidade pode ser resultado de uma estabilidade institucional decorrente da manutenção da dinâmica de trabalho do conselho em atendimento ao seu regimento interno. E a um maior controle organizacional exercido pelo Banco do Nordeste sobre a estrutura e funcionamento desse conselho.

A partir do ano de 2003 o Conselho de Turismo do Pólo Costa das Dunas passou a ser coordenado pelo Secretário de Turismo do Estado do Rio Grande do Norte, passando o Banco do Nordeste a ser responsável pela Secretária Executiva. Durante o período de 2003 a 2008, a SETUR/RN passou por cinco mudanças de gestor19. Mas, essas mudanças parecem não ter provocado influência na condução dos trabalhos do conselho, que manteve a sua dinâmica comunicacional.

Diferentemente, do observado nos fóruns/conselhos baiano e cearense que com a troca do gestor estadual do turismo percebeu-se mudanças na condução dos trabalhos e variação no nível de democraticidade do espaço. No caso do CONTUR/PE, que também passou por constantes mudanças (três secretários em três anos), não se observou rupturas na estrutura comunicacional do conselho. No entanto, a cada reunião presidida por um secretário diferente era preciso que todos os conselheiros se reapresentassem. Essa prática influenciou no aumento dos valores do índice, mas reduziu a dialogicidade do espaço público.

Analisando os indicadores que compõem o índice isoladamente, a primeira consideração a ser feita é que o princípio da paridade institucional foi atendido. Nesse ponto torna-se importante esclarecer que as redes criadas levaram em consideração não apenas as instituições conselheiras, mas sim todas as instituições que se fizeram representadas no conselho.

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Haroldo Azevedo (2003), Luiz Eduardo Bezerra de Farias (2004), Nelson Freire (2004), Renato José Fagundes Garcia (2006), Fernando Fernandes de Oliveira (2007).

De tal forma que os valores relativos à paridade institucional demonstram que a paridade dos conselheiros (regimentada20 e cumprida) refletiu-se também na paridade institucional do público geral. Isso leva a crer que a participação social desse espaço público é influenciada diretamente pela natureza das instituições conselheiras. Ou seja, é uma prática entre os conselheiros levarem convidados membros de suas instituições para participar das reuniões do conselho, como por exemplo, as instituições de ensino, que se destacam entre as demais.

No entanto, essa prática não se configura como um problema de múltipla representatividade, dado que a paridade representativa também foi mantida em níveis de alta democraticidade, com ressalva para ano de 2006. A paridade representativa em 2006 foi de 0,4074 revelando que nas discussões realizadas ocorreu uma maior participação das instituições públicas. Cabe notar que nesse ano ocorreu uma interrupção das atividades do conselho ocorrendo apenas uma reunião que resultou em um decréscimo de participação de instituições (63 instituições presente). Mesmo assim contou com a presença de 148 atores, mantendo-se dentro da média de público das demais reuniões. Porém, desses 148 atores presentes 42 eram da Universidade Potiguar.

O segundo ponto refere-se a quantidade de instituições e de representantes institucionais presentes nas reuniões do Conselho de Turismo do Pólo Costa das Dunas. Entre 2003 e 2008 foram realizadas 21 reuniões, nas quais participaram 258 instituições com 2.926 representantes institucionais.

Cabe notar que a quantidade máxima de conselheiros é de 36 instituições, sendo que todas as demais instituições presentes se incorporam no espaço público livremente e motivadas pelas discussões e deliberações realizadas no conselho do pólo. De tal modo que o conselho se apresenta como um espaço de encontro e de relacionamentos entre os atores que compõe a rede de turismo do estado.

A quantidade de presentes nessas reuniões mostra a visibilidade do Conselho Pólo Costa das Dunas, que vem mantendo uma média de 139,33 atores

20 _{O regimento interno do Conselho de Turismo do Pólo Costa das Dunas prevê uma}

representação equilibrada e paritária entre o setor público e o privado. O setor público é representado pelas entidades municipais (20%), estaduais (20%) e federais (10%); e o setor privado é representado por entidades do trade turístico (25%) e da sociedade civil (25%). (BNB, 1998a, 1998b)

por reunião. Uma prática adotada pelo conselho que contribuiu para esses números foi o envio de convite expresso às instituições relacionadas às atividades características do turismo, bem como o estímulos das instituições de ensino conselheiras para que os estudantes do ensino técnico e superior em turismo participem ativamente dessa arena de discussão, como também na colaboração da organização do próprio evento.

Conclui-se, por esses dados, que as reuniões desse conselho são caracterizadas por um espaço de ampla participação popular e de atores envolvidos com a atividade turística do estado, especialmente em termos de presença. A ampla participação se por um lado evidencia o caráter público de um espaço público. Por outro, tende a ampliar as dificuldades estruturais para a manutenção democrática.

O grande desafio dos espaços públicos é manter a objetividade no tratamento dos assuntos levados a esse espaço, sem abrir mão da participação popular nas reuniões. Uma tendência que poderia ser observada era que a ampla participação popular reduzisse a efetividade do espaço em termos de deliberação política. Inclusive essa foi uma das justificativas apresentadas por Pernambuco ao criar o CONTUR/PE em substituição ao Fórum Estadual de Turismo, conforme pronunciamento do secretário Laedson Bezerra na 1ª reunião do CONTUR/PE realizada em 14 de setembro de 2006 ao reporta-se “aos comentários surgidos recentemente de que Conselhos muito grandes não funcionam” (ATA 1, 2003, p. 4).

Entretanto, através do nível de debates e dos compromissos assumidos em cada reunião Conselho de Turismo do Pólo Costa das Dunas é notória a efetividade desse espaço. Avaliação essa corroborada também pelas percepções dos próprios conselheiros registradas em atas. José Maria Vilar da Silva, Superintendente Estadual do Banco do Nordeste do Brasil (BNB/RN), por exemplo, na 42ª reunião do conselho realizada em 25 de setembro de 2008, informar que:

Conselho estava completando nove anos, o que era motivo de muita honra e orgulho para todos que o compunham, não apenas por ser o mais antigo, mas também pela sua efetividade e reconhecida atuação de participação popular, bem como por já ter tido o privilégio de acolher participantes de diversos Estados do país que vieram conhecer sua experiência no tocante à organização, participação, e no tocante aos temas abordados em prol do desenvolvimento do turismo. (ATA 41, 2008, p.1)

E Cláudio Ferreira de Souza Freitas, representante da Prefeitura de Tibau do Sul, registra na última reunião do ano de 2008 que “desde 2003 participava do Conselho do Pólo, tendo apenas faltado a uma reunião, e que o pólo foi uma grande lição de vida, pois observava o comprometimento das pessoas nas ações pelo desenvolvimento do turismo” (ATA 43, 2008, p.9).

Mas, no que se refere a qualidade democrática do espaço público, os dados do conselho potiguar sugerem que quanto maior for a quantidade de atores presentes no espaço público, menor tenderá a ser seu grau de democraticidade. Ora, se a acessibilidade pública, em tese, é uma das principais características de um espaço democrático. Então, por que o IDEP registra baixos níveis de democraticidade no Conselho do Pólo Costa das Dunas? Os indicadores que compõe o índice proposto parte da premissa de que a democraticidade é resultado pela interação comunicativa entre atores diferentes.

Por isso, a questão da democraticidade reside não apenas na acessibilidade social, mas em garantir a existência de fluxos comunicativos na esfera pública e, sobretudo no processo de tomada de decisão. Em outras palavras, a base para a construção de uma relação democrática no espaço público não está apenas no acesso a informação, mas no estabelecimento do diálogo entre os atores sociais presentes.

Sem dúvidas é importante que o espaço público seja acessível a todos. Sem isso, torna-se ilusório falar em processo de decisão democrático. Se a acessibilidade do espaço público for restrita as instituições, esse ambiente tonar-se sujeito aos interesses de classes. Porém, muitas vezes a própria acessibilidade se torna um obstáculo real às possibilidades dessa mesma deliberação. Isso porque, a acessibilidade ao espaço público é, em última instância, hierárquica.

Isso não quer dizer que se deva limitar o acesso popular, mas que é preciso construir um espaço dialógico e participativo, a partir de estruturas e procedimentos que garantam o amplo acesso às informações a todos os cidadãos, e ao mesmo tempo um processo de tomada de decisão participativo e eficiente. Ou seja, desenvolver um modelo de comunicação que viabilize a troca de mensagens entre os presentes e não apenas um processo de transmissão de informações. Torna-se necessário pensar em formas de comunicação com um grande número de

pessoas e não para um grande número de pessoas. Afinal, o que faz um ator participativo politicamente não é a simples presença, mas a interação em público.

Caso contrário a grande quantidade de pessoas presentes em um fórum ou conselho tende a favorecer a forma de comunicação um-para-muitos. Gerando, por conseguinte, um espaço com pouca coesão comunicacional. Conforme corroborado pelo valor do (0,6639) em 2003 expressos na Tabela 9 e visualizado no grafo da Figura 28.

Repare-se que o indicador de democraticidade via volume do fluxo comunicacional (0,8241) atingiu níveis mais hierárquicos do que democráticos. O que quer dizer que o fluxo de comunicação gerado foi bem inferior as possibilidades, considerando a quantidade de pessoas presentes no conselho. No entanto, esse fluxo em termos absolutos foi superior aos gerados pelos demais fóruns/conselhos investigados. Fazendo com que em relação a transparência pública das informações possa ser considerado como um aspecto democrático.

Grande parte desse volume refere-se aos fluxos de informações gerados unilateralmente. Por isso, que o indicador de direção do fluxo de informações (0,6694) em 2003 encontra-se em níveis de moderada à baixa democraticidade.

Figura 28: Grafo Completo da Rede Comunicacional do Conselho de Turismo do Pólo Costa das Dunas/RN em 2003, segundo distribuição dos graus de saída.

Percebe-se, no grafo da Figura 29, que as relações comunicacionais estabelecidas entre as instituições representadas pelos vértices em cor azul e as instituições representadas pelos vértices em cor cinza são mais volumosas do que as demais relações.

Figura 29: Grafo Completo da Rede Comunicacional do Conselho de Turismo do Pólo Costa das Dunas/RN em 2003, segundo direção do fluxo de informações.

Fonte: Dados da Pesquisa (2014)

Ademais, essas relações são geradas unilateralmente. Enquanto que as relações estabelecidas entre os vértices em cor azul e vermelha, e entre si, são

bilaterais. Nesse grafo é possível visualizar as instituições em cor de vermelha como aquelas que possuem maior quantidade de graus tanto de entrada quanto de saída. Essas instituições são: o Banco do Nordeste do Brasil (v18); a Secretaria de Estado do Turismo - SETUR (v109); a Secretaria de Comércio, Indústria e Turismo do Município do Natal - SECTUR (v101). Todas três instituições públicas, sendo as duas primeiras responsáveis pela condução dos trabalhos nas funções de secretaria executiva e coordenação.

Nos anos seguintes (2004 a 2008), como dito, os indicadores do IDEP não sofreram variações significativas. De modo que a estrutura comunicacional das redes também permanece semelhante. Conforme pode ser visualizado no Quadro 10 que apresenta o comportamento evolutivo do índice no período de 2003 a 2008.

Em 2006 o IDEP do Conselho do Pólo atingiu seu valor máximo, 0,5626. Simultaneamente, nesse ano ocorreu uma redução no número de instituições presentes, conforme mostra a Tabela 10. Uma tendência que aconteceu em quase todos os fóruns/conselhos investigados, dado que se tratava de um ano eleitoral e a periodicidade das reuniões foram afetadas.

Tabela 10: Quantidade de Instituições e Representantes nas reuniões do Conselho de Turismo do Pólo Costa das Dunas/RN, no período de 2003 a 2008, com média de representantes por reuniões anuais.

CTPCD/RN 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Nº Instituições 122 123 156 63 116 111

Nº Representantes 324 549 781 148 580 544

Nº Representantes/nº de reuniões 162 137,2 156,2 148 108,8 139,3

Fonte: Dados da Pesquisa (2014)

Esses dados aquiescem a relação paradoxal entre a acessibilidade do fórum e a dialogicidade, já discutida. No entanto, nesse caso, a redução do número de instituições não resultou numa melhoria da democraticidade, visto que não ocorreu a redução do número de representantes presentes por número de reuniões realizadas. Em contraponto, ocorreu uma redução no número de falantes como

Figura 30: Grafo Manipulada da Rede Comunicacional do Conselho de Turismo do Pólo Costa das Dunas/RN em 2006, segundo distribuição de graus de saída.

Essa configuração resulta em uma rede mais hierárquica do que democrática, caraterizada pela concentração do poder comunicacional e por uma maior unilateralidade do fluxo de comunicação. Além disso, a paridade representativa alcançou nesse ano o maior valor observado, igual a 0,4074. Revelando que nesse ano teve-se uma maior participação de atores públicos nas discussões.

Um fator que merece destaque nesse conselho é a pluralidade das participações realizadas. Mesmo sendo uma instância que compõe a estrutura institucional do PRODETUR/NE, as discussões e deliberações foram relacionadas não apenas as demandas do PRODETUR, mas também ao desenvolvimento da atividade turística na mesorregião do Pólo Costa das Dunas.

As intervenções dos atores nas discussões perpassaram os seguintes assuntos: apresentação de projetos de interesse coletivo; contestações e solicitações de esclarecimentos sobre projetos apresentados; avaliações e diagnósticos do turismo na região; reinvindicações e denúncias diversas; informações sobre articulações com outros órgãos; cobranças para outros segmentos do governo; prestação de contas; informes sobre as ações realizadas pelos grupos de trabalho; dentre outras. Verificou-se a existência de diálogos entre os conselheiros, com argumentos e contra-argumentos.

No que se refere aos grupos de trabalhos, avalia-se que são um componente fundamental para a efetividade do Conselho de Turismo do Pólo Costa das Dunas. No decorrer dos anos investigados tornaram-se mais efetivos apresentando como resultado ações práticas. Outra característica dessa efetividade encontra-se na elaboração das agendas de compromissos ao final de cada reunião e verificação do cumprimento dessa agenda no início da reunião seguinte.

Além disso, a ampla representatividade dos diferentes segmentos da atividade turística, expressa na quantidade de instituições presentes nas reuniões do conselho, permitiu o desenvolvimento de relacionamentos que resultou na construção de alianças e parcerias.

(2003a) (2003b) (2003c) (2004a) (2004b) (2004c) (2005a) (2005b) (2005c) (2006a) (2006b) (2006c) (2007a) (2007b) (2007c) (2008a) (2008b) (2008c)

Fonte: Dados da Pesquisa (2014)

6.2 ASSOCIAÇÃO ENTRE A DEMOCRATICIDADE DOS ESPAÇOS PÚBLICOS E