UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE TECNOLOGIA
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ENGENHARIA DE PRODUÇÃO
AVALIAÇÃO DA ESTRUTURA ORGANIZACIONAL DE
ORGANISMOS GESTORES DA MOBILIDADE URBANA EM FACE
DAS DISPOSIÇÕES DA POLÍTICA NACIONAL (LEI FEDERAL Nº
12.587/2012)
ARAMIDIS CIBELLY MOURA DE MORAIS
Natal - RN 2016
ARAMIDIS CIBELLY MOURA DE MORAIS
AVALIAÇÃO DA ESTRUTURA ORGANIZACIONAL DE
ORGANISMOS GESTORES DA MOBILIDADE URBANA EM FACE
DAS DISPOSIÇÕES DA POLÍTICA NACIONAL (LEI FEDERAL Nº
12.587/2012)
Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de Pós-graduação em Engenharia de Produção da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como parte dos requisitos para obtenção do título de Mestre em Engenharia de Produção.
Orientador: Prof. Dr. Enilson Medeiros dos Santos
Natal - RN 2016
Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN Sistema de Bibliotecas - SISBI
Catalogação de Publicação na Fonte. UFRN - Biblioteca Central Zila Mamede
Morais, Aramidis Cibelly Moura de.
Avaliação da estrutura organizacional de organismos gestores da mobilidade urbana em face das disposições da Política Nacional (Lei Federal n.º 12.587/2012) / Aramidis Cibelly Moura de Morais. - 2016.
251 f.: il.
Dissertação (Mestrado) - Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Centro de Tecnologia, Programa de Pós-Graduação em Engenharia de Produção. Natal, RN, 2016. Orientador: Prof. Dr. Enilson Medeiros dos Santos.
1. Mobilidade urbana - Dissertação. 2. Política Nacional de Mobilidade Urbana - Dissertação. 3. Organismos gestores - Dissertação. 4. Estrutura organizacional - Dissertação. I. Santos, Enilson Medeiros dos. II. Título.
À minha mãe Antônia Ernesta, maior incentivadora dos meus sonhos. À ela todas as minhas conquistas!
Agradecimentos
Neste momento agradeço a todos que de alguma forma contribuíram para a realização do meu curso de mestrado e conclusão deste trabalho. É sábio que onde quer que estejamos, um dia alguém nos incentivou.
Agradeço a Deus, pela capacidade concedida, pelo cuidado durante esta fase, fé e perseverança para alcançar esta realização tão importante para mim (e por tantas e tantas outras coisas que não caberiam em breves linhas).
À minha família, meus pais Railton Lopes e Antônia Ernesta e meus irmãos Leodézio Freire, Elenildo Moura e Aranthia Cecília pelo amor e apoio incondicional de sempre, sem os quais não teria alcançado este objetivo.
Ao meu orientador Enilson Santos, pela oportunidade, compreensão e pelo aprendizado proporcionado a mim não somente nos encontros para orientação, mas também por dividir seus conhecimentos e experiências na área de transporte urbano e pela inspiração de como ser um acadêmico e profissional ao mesmo tempo.
Aos docentes do Programa de Pós-Graduação de Engenharia de Produção da UFRN, pelos conhecimentos acadêmicos e profissionais que nos foram transmitidos ao longo de curso.
As pessoas que participaram da fase de pesquisa empírica, pela disponibilidade e indiscutível contribuição para a realização deste trabalho. Em Recife/PE, os professores Oswaldo Lima Neto e Leonardo Meira da UFPE, Germano Travassos, Ivana Vanderley e os diretores do “Grande Recife” que me concederam entrevistas. Em Natal/RN, agradeço a professora e técnica em transportes Lúcia Rejane Xavier por sua importante contribuição, a George Câmara, Adriana Torquato e aos secretários adjuntos da STTU.
Aos professores que participaram da banca de defesa Eric Ferreira, Anísio Brasileiro e Daniel Aloise, pela disponibilidade e pela importante contribuição através de suas observações que trouxeram melhorias relevantes para as considerações finais deste trabalho.
“Nunca deixe que alguém te diga que não pode fazer algo. [...] Se você tem um sonho, tem que protegê-lo. As pessoas que não podem fazer por si mesmas, dirão que você não consegue. Se quer alguma coisa, vá e lute por ela. Ponto final.”
RESUMO
O objetivo deste trabalho é avaliar criticamente a funcionalidade da estrutura organizacional de organismos gestores locais e metropolitanos de transportes na Região Nordeste, em face da problemática da mobilidade urbana e dos requerimentos e atribuições prescritas pela Política Nacional de Mobilidade Urbana, formalizada pela Lei Federal n° 12.587/2012. A problemática da mobilidade urbana nas cidades brasileiras motivou a criação desta política, cuja efetivação é um fator de aprimoramento das condições da vida urbana no país. Para tanto, faz-se necessária a adequação da estrutura organizacional dos organismos gestores nas cidades. Com vistas a alcançar o objetivo, foi realizada uma pesquisa de abordagem qualitativa e como método de pesquisa foi utilizado uma matriz de avaliação elaborada com base na revisão de literatura de O&M, nos requisitos da Lei Federal n° 12.587/2012 e em um benchmarking das boas práticas de gestão de organismos gestores da mobilidade em algumas cidades brasileiras. A coleta de informações sobre os organismos avaliados foi realizada por meio de entrevistas semiestruturadas com gestores e stakeholders do setor. A pesquisa foi aplicada em dois órgãos gestores de transportes e da mobilidade urbana, um em nível metropolitano na Região Metropolitana de Recife (RMR) e um segundo em nível municipal em Natal/RN. A análise crítica dos resultados permitiu concluir que a estrutura organizacional do órgão gestor na RMR não está totalmente adequada aos requerimentos da Política Nacional e configura uma situação em que são necessárias mudanças para a sua completa adequação, mas estas são fáceis de serem alcançadas. Enquanto que a completa adequação da estrutura organizacional do órgão gestor em Natal/RN está muito mais distante de ser alcançada. O trabalho culminou em um conjunto de proposições para a adequação das estruturas organizacionais dos organismos gestores com respeito à política nacional vigente.
Palavras-chave: Mobilidade urbana; Política Nacional de Mobilidade Urbana; Organismos
ABSTRACT
The aim of this work is to evaluate the functionality of the organizational structure of municipal and metropolitan authorities of urban transport in Brazilian Northeastern Region, regarding urban mobility problematic as well as the requirements prescribed and duties assigned by the National Urban Mobility Policy, formalized by Federal Law n° 12.587/2012. The problematic of urban mobility in Brazilian cities motivated the creation of this public policy; its effectiveness is an enhancement factor of the conditions of urban life in the country. Therefore, it is necessary the adequacy of organizational structure of the management bodies in the cities. To perform the intended analysis, a research work based on qualitative approach was conducted; evaluation was done thru the application of an analytical matrix based on O & M literature review, requirements of Federal Law n° 12.587/2012 and a benchmarking of best practice managing institutions of urban mobility in Brazil. The collection of information on the assessed organisms was conducted through semi-structured interviews with managers and sector stakeholders. Two management bodies of transport and urban mobility conformed the empirical corpus: the first one, a metropolitan transport authority in charge of urban mobility in the Metropolitan Region of Recife (MRR); the second, a municipal one, in Natal. The analysis of the results concluded that the organizational structure of the management body in MRR is not fully adequate to the requirements of National Policy; but the changes needed to achieve a full fitness to Federal Law and other standards are not difficult to reach. On the other side, the compliance of Natal urban mobility authority to National Policy is quite fragile, requiring a significant effort to reach a reasonable degree of adequacy with Federal Law and other standards. In order to clarify how the analyzed authorities shall better fit to National Policy, benchmarking and best O & M theoretical findings, the work concludes by proposing a set of reorganization measures able to turn management bodies into being in compliance with their missions.
Key-words: Urban mobility; National Policy on Urban Mobility; Management bodies;
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - População brasileira segundo os Censos IBGE de 1940 a 2010 ... 2 Tabela 2 - Número de municípios segundo as classes de população nos Censos 2000 e 2010 ... 2 Tabela 3 - Municípios mais populosos do Brasil em 2014 ... 3 Tabela 4 - Contrastando as abordagens para o planejamento de transportes ... 16 Tabela 5 - Evolução dos Conselhos de Transportes Urbanos na RMR ... 66 Tabela 6 - População total das capitais, regiões metropolitanas e RIDEs da Região Nordeste com destaque para Recife e Natal ... 87
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - Principais funções de uma ATP... 19
Quadro 2 - Funções e responsabilidades para serem desenvolvidas pelas ATs na África do Sul ... 21
Quadro 3 - Evolução dos Projetos de Lei pós CF de 1988 sobre transporte e mobilidade urbana ... 30
Quadro 4 - Princípios, diretrizes e objetivos da PNMU ... 31
Quadro 5 - RM do Recife: municípios, população, área e densidade demográfica ... 53
Quadro 6 - Participação das quotas no CTM ... 71
Quadro 7 - RM de Natal: municípios, população, área e densidade demográfica ... 72
Quadro 8 - Caracterização dos entrevistados na pesquisa para o CTM/RMR . ... 101
Quadro 9 - Caracterização dos entrevistados na pesquisa para a STTU/Natal103 Quadro 10 - Dados do Consórcio de Transportes da Região Metropolitana do Recife Ltda – CTM ... 105
Quadro 11 - Objetivos e competências do CTM ... 106
Quadro 12 - Composição do Conselho Superior de Transporte Metropolitano - CSTM ... 120
Quadro 13 - Objetivos estratégicos do CTM – Mapa estratégico (2012/2015) . 129 Quadro 14 - Dados da Secretaria Municipal de Mobilidade Urbana - STTU .. 134
Quadro 15 - Principais competências da Secretaria Municipal de Mobilidade Urbana - STTU ... 134
Quadro 16 - Principais atribuições do Conselho Municipal de Transporte e Mobilidade Urbana - CMTMU ... 151
Quadro 17 - Composição do Conselho Municipal de Transporte e Mobilidade Urbana - CMTMU ... 151
Quadro 18 - Histórico da organização ... 156
Quadro 19 - Funções organizacionais ... 159
Quadro 20 - Elementos organizacionais formalizados ... 160
Quadro 21 - Uso de tecnologia da informação e comunicação ... 161
Quadro 23 - Modos de transportes gerenciados ... 167
Quadro 24 - Integração nos transportes... 168
Quadro 25 - Infraestruturas de mobilidade urbana ... 170
Quadro 26 - Gestão do trânsito ... 171
Quadro 27 - Capacitação de pessoas em mobilidade urbana ... 172
Quadro 28 - Medidas de sustentabilidade ambiental em transportes ... 173
Quadro 29 - Comunicação e informação ao usuário ... 174
Quadro 30 - Informações do transporte coletivo ... 176
Quadro 31 - Elementos de gestão participativa ... 176
Quadro 32 - Acessibilidade para o transporte ... 178
Quadro 33 - Integração com as políticas setoriais urbanas ... 179
Quadro 34 - Transparência ... 180
Quadro 35 - Plano de Mobilidade Urbana ... 181
Quadro 36 - UOs de desenvolvimento de pessoas e de tecnologia da informação para processos administrativos ... 182
Quadro 37 - Diretoria de transporte coletivo ... 183
Quadro 38 - Diretoria de trânsito ... 184
Quadro 39 - Diretoria de planejamento da mobilidade urbana ... 185
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Níveis de responsabilidade no transporte público ... 18
Figura 2 - Elementos da Estrutura organizacional ... 45
Figura 3 – Interação entre as dimensões estruturais e fatores contingenciais ... 48
Figura 4 - Localização da Região Metropolitana do Recife em Pernambuco, segundo mesorregiões de desenvolvimento e regiões fisiográficas do estado ... 51
Figura 5 - Composição da Região Metropolitana do Recife, destacando as fronteiras municipais e a sua evolução institucional ... 52
Figura 6 - Nível de integração com o núcleo metropolitano dos municípios na Região Metropolitana do Recife ... 54
Figura 7 - Estrutura do Sistema Gestor Metropolitano da RMR ... 58
Figura 8 - Estrutura organizacional da CONDEPE/FIDEM ... 60
Figura 9 - Mapa do SEI ... 65
Figura 10 - Mapa da Região Metropolitana de Natal ... 73
Figura 11 - Cidade do Natal ... 74
Figura 12 - Nível de integração dos municípios da RMN com o polo Natal ... 75
Figura 13 - Métodos da pesquisa... 99
Figura 14 - Estrutura Institucional do CTM ... 111
Figura 15 - Avaliação da qualidade do serviço prestado pelas concessionárias do STPP/RMR ... 122
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO ... 1
1.1 A crise urbana nacional e a problemática dos transportes nas cidades ... 1
1.2 Problema de pesquisa ... 8 1.3 Justificativa ... 9 1.4 Objetivos ... 10 1.4.1 Objetivo geral ... 10 1.4.1.1 Objetivos funcionais ... 10 1.5 Estrutura do trabalho... 10
2. MOBILIDADE URBANA: DO PLANEJAMENTO DE TRANSPORTES À MOBILIDADE SUSTENTÁVEL ... 13
2.1 Autoridades de gestão da mobilidade urbana: uma breve leitura internacional ... 16
3. LEGISLAÇÃO PARA A MOBILIDADE URBANA NO BRASIL ... 26
3.1 A Política Nacional de Mobilidade Urbana - Lei 12.587/2012 ... 28
4. GESTÃO PÚBLICA DA MOBILIDADE URBANA NO BRASIL ... 34
4.1 A Reforma Gerencial do Estado e o modelo de Gestão Pública ... 34
4.2 Gestão da mobilidade urbana no Brasil ... 37
5. ESTRUTURA ORGANIZACIONAL ... 41
5.1 Organizações ... 42
5.2 Administração ... 42
5.3 Estrutura Organizacional ... 44
6. CARACTERIZAÇÃO DOS CASOS DA PESQUISA ... 51
6.1 A Região Metropolitana da Grande Recife ... 51
6.1.2 A Gestão Metropolitana na RM do Recife ... 56
6.2 A cidade de Natal ... 72
6.2.1 A gestão do transporte urbano em Natal ... 77
7. METODOLOGIA PARA AVALIAÇÃO DA ESTRUTURA ORGANIZACIONAL DE ORGANISMOS GESTORES DA MOBILIDADE URBANA ... 83
7.1 Caracterização da pesquisa ... 83
7.2 Instrumentos de pesquisa ... 85
7.3 Localização do estudo ... 86
7.4 Matriz de avaliação das estruturas organizacionais... 88
7.5 Sistemática proposta para caracterização e análise das estruturas organizacionais ... 94
7.6 Proposta para avaliação de estruturas organizacionais e proposição de adequação à PNMU ... 98
7.7 Caracterização dos entrevistados na pesquisa empírica ... 99
8. RESULTADOS DA PESQUISA ... 105
8.1 O Consórcio de Transportes da Região Metropolitana do Recife (CTM) ... 105
8.2 A Secretaria Municipal de Mobilidade Urbana (STTU) – Natal/RN ... 134
9. DISCUSSÃO DOS RESULTADOS ... 156
9.1 Aspectos organizacionais ... 156
9.1.1 Histórico da organização... 156
9.1.2 Funções organizacionais ... 159
9.1.3 Elementos organizacionais formalizados ... 160
9.1.4 Uso de tecnologia da informação e comunicação (TICs)... 161
9.1.5 Ambiente organizacional ... 163
9.2 Aspectos da Lei Federal n° 12.587/2012 ... 166
9.2.1 Modos de transportes gerenciados ... 166
9.2.3 Infraestruturas de mobilidade urbana ... 170
9.2.4 Gestão do trânsito ... 171
9.2.5 Capacitação de pessoas em mobilidade urbana ... 172
9.2.6 Medidas de sustentabilidade ambiental em transportes ... 173
9.2.7 Comunicação e informação ao usuário ... 174
9.2.8 Informações do transporte coletivo ... 175
9.2.9 Instrumentos de gestão participativa ... 176
9.2.10 Acessibilidade para o transporte ... 178
9.2.11 Integração com as políticas setoriais urbanas ... 179
9.2.12 Transparência ... 180
9.2.13 Plano de Mobilidade Urbana ... 181
9.3 Aspectos realçados do benchmarking de órgãos gestores da mobilidade urbana em Curitiba/PR e Belo Horizonte/MG ... 182
9.3.1 Unidades organizacionais de desenvolvimento de pessoas e de tecnologia da informação para processos administrativos ... 182
9.3.2 Diretoria de transporte coletivo ... 183
9.3.3 Diretoria de Trânsito ... 184
9.3.4 Diretoria de planejamento da mobilidade urbana ... 185
9.3.5 Unidade organizacional de táxi e transporte comercial ... 186
9.4 Proposições apoiadas nos resultados ... 187
10. CONCLUSÕES ... 191
REFERÊNCIAS ... 201
ANEXO A – Carta de apresentação enviada ao CTM ... 213
ANEXO B – Carta de apresentação enviada à STTU ... 214
ANEXO C – Organograma do CTM ... 215
ANEXO D – Organograma da STTU ... 216
APÊNDICE A – Formulário para caracterização da organização ... 217
APÊNDICE C - Roteiro de entrevista 2 aplicado à STTU ... 220 APÊNDICE D – Matriz de Avaliação ... 221 APÊNDICE E - Roteiro De Entrevistas 1... 226
1. INTRODUÇÃO
Este capítulo está dividido em tópicos com contextualização (tópico 1.1), problema de pesquisa (tópico 1.2), justificativa da pesquisa (tópico 1.3), objetivo geral e funcionais (tópico 1.4) e estrutura do trabalho (tópico 1.5). A contextualização (tópico 1.1) introduz o trabalho discutindo sobre assuntos relevantes na temática urbana como o crescimento acelerado e desorganizado das cidades que culminou na crise urbana e nesta está incluída a problemática da mobilidade urbana. Assim, discute sobre as causas e feitos da problemática da mobilidade urbana, as medidas governamentais implementadas para resolvê-la e os marcos legais sucessivos até chegar na promulgação da Política Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU) através da Lei Federal n° 12.587/2012. O problema de pesquisa (tópico 1.2) aborda a multiplicidade das organizações para a gestão da mobilidade urbana considerando a sua natureza (pública ou privada), o âmbito de atuação (local ou metropolitano) e a abrangência dos serviços (modos de transporte e infraestrutura), bem como a relação com governos e atores envolvidos nesta questão, o que revela sua complexidade. A justificativa da pesquisa (tópico 1.3) expressa a importância dos transportes nas cidades e a necessidade de organização do sistema de mobilidade urbana através da efetivação da PNMU. O tópico 1.4 coloca o objetivo geral e os objetivos funcionais desta pesquisa. E por fim, o tópico 1.5 explana a estrutura deste trabalho.
1.1 A crise urbana nacional e a problemática dos transportes nas cidades
No Brasil, 84% das pessoas vivem em cidades. Entre os anos 1940 e 2010, o percentual de pessoas vivendo em cidades aumentou 54%. A Tabela 1 mostra o percentual da população brasileira urbana e rural ao longo de décadas de acordo com os censos demográficos do IBGE. O Instituto classifica como população urbana, a população residente em domicílios nas áreas urbanas, as quais consideram-se as áreas urbanizadas ou não, internas ao perímetro urbano das cidades (sedes municipais), vilas (sedes distritais) e áreas urbanas isoladas, conforme definido por lei municipal vigente e na sua ausência, por plano elaborado pelo instituto e aprovado pelas Prefeituras Municipais (IBGE, 2010).
Em sete décadas a população deixou de ser majoritariamente rural e passou a ser majoritariamente urbana (Tabela 1).
Tabela 1 - População brasileira segundo os Censos IBGE de 1940 a 2010
População brasileira - Censos IBGE de 1940 a 2010
População urbana (%) População rural (%)
Censo de 1940 30,0% 70,0% Censo de 1960 44,7% 55,3% Censo de 1970 55,9% 44,1% Censo de 1980 67,5% 32,5% Censo de 2000 81,2% 18,8% Censo de 2010 84,4% 15,6%
Fonte: IBGE em Lemos (2011) (Adaptado).
Além do elevado crescimento da população urbana, houve um aumento da população total nos municípios brasileiros. Entre os anos de 2000 e 2010, ocorreu um acréscimo de 52 municípios com população superior a 500.000 habitantes (Tabela 2).
Tabela 2 - Número de municípios segundo as classes de população nos Censos 2000 e 2010
Classes de tamanho da população no Brasil
Números de Municípios e População nos Censos Demográficos 1 de Agosto de 2000 1 de Agosto de 2010 Número de Municípios Total 5.507 5.565 Até 10.000 habitantes 2.637 2.513 De 10.001 a 50.000 2.345 2.444 De 50.001 a 100.000 301 325 De 100.001 a 500.000 193 245 De 500.001 a 1.000.000 18 23 De 1.000.001 a 2.000.000 7 9 De 2.000.001 a 5.000.000 4 4 De 5.000.001 a 10.000.000 1 1 Mais d 10.000.000 1 1 Fonte: IBGE, 2010.
O crescimento populacional nos municípios ocorreu com diferenças entre os estados e regiões brasileiras. Houve um crescimento concentrado ao redor das capitais brasileiras gerando aglomerados urbanos que mais tarde viriam a se tornar regiões metropolitanas (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2004).
De acordo com as estimativas populacionais do IBGE de 2014, são listados na Tabela 3 os dez municípios mais populosos do Brasil. As estimativas populacionais são dados
coletados a partir de amostras da população residente durante os períodos intercensitários e divulgadas anualmente. São utilizadas para fins de cálculo dos indicadores sociodemográficos e também como parâmetro para distribuição do fundo de participação aos municípios (IBGE, 2014).
Tabela 3 - Municípios mais populosos do Brasil em 2014
Ordem UF Região Município População 2014
1º SP SE São Paulo 11.895.893 2º RJ SE Rio de Janeiro 6.453.682 3º BA NE Salvador 2.902.927 4º DF CO Brasília 2.852.372 5º CE NE Fortaleza 2.571.896 6º MG SE Belo Horizonte 2.491.109 7º AM N Manaus 2.020.301 8º PR S Curitiba 1.864.416 9º PE NE Recife 1.608.488 10º RS S Porto Alegre 1.472.482
Fonte: Adaptado de IBGE, 2014.
Essa evolução corresponde no campo das atividades econômicas, a eclosão da indústria que remonta das primeiras décadas do século XX, atraindo as pessoas do campo para as cidades em busca de emprego. Posteriormente, o desenvolvimento do setor de serviços intensificou ainda mais o crescimento da população urbana.
Para atender a atividade industrial que se iniciava no país, deu-se início o processo de urbanização necessária à instalação residencial desta população e de suas necessidades de trabalho, abastecimento, transportes, saúde, energia, água etc.
Paralelo ao processo de industrialização, entre o final do século XIX e início do século XX, surgiu o urbanismo moderno em algumas cidades brasileiras como Rio de Janeiro, São Paulo, Curitiba, Recife, entre outras. Foram realizadas obras de saneamento básico para eliminação de epidemias e o embelezamento paisagístico lançando as bases para um mercado imobiliário capitalista. Enquanto este modelo servia à burguesia industrial, a população de baixa renda era banida aos morros e franjas da cidade. A capacidade produtiva na cidade não foi suficiente para atender a população com emprego, tornando-a dependente do trabalho informal (MARICATO, 2001). Estes fatos culminaram a marginalização da população de baixa renda à condições precárias de moradia em áreas urbanas irregulares, que só aumentam ao longo do tempo.
Além disso, os serviços urbanos de infraestrutura (saneamento básico, habitação e transportes) e sociais (saúde, educação e lazer) não foram oferecidos de forma equitativa ao crescimento populacional e espacial vigente (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2004).
Nestas condições, o crescimento acelerado das cidades ocasionou uma crise urbana ou “tragédia urbana brasileira” como cita Maricato (2001), compreendida por problemas como: enchentes, desmoronamentos, poluição dos recursos hídricos, poluição do ar, impermeabilização da superfície do solo, desmatamento, congestionamento habitacional, reincidência de epidemia, violência urbana, desigualdade social, e etc (MARICATO, 2001).
A crise urbana nacional está longe de ser uma questão conceitual do campo acadêmico e teórico (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2004). Tal afirmação pode ser entendida pelo fato de haver variados fatores políticos, ambientais, sociais e interesses econômicos envolvidos nesta questão.
Portanto, um fator formador da crise urbana nacional foi o papel inadequado do Estado no processo de urbanização, pela falta de intervenção na estruturação de uso do solo e fiscalização e do estabelecimento de políticas públicas de desenvolvimento setorial. Isso desencadeou elementos centrais na formação do sistema urbano brasileiro como: a concentração fundiária da propriedade privada pela classe social de maior poder aquisitivo e a ocupação irregular de áreas urbanas pela população mais pobre; o predomínio dos interesses privados e a força política dos interesses especulativos em que neste processo os benefícios decorrentes de investimentos públicos resultaram em valorização privada; e a concentração de poder nas mãos de alianças locais que negociavam seus interesses em âmbito estadual e nacional e ao mesmo tempo reproduziam sua dominação local através de redes de clientelismo (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2004).
Ao longo de décadas esta crise se desenvolveu nas cidades brasileiras e atualmente seus efeitos levam a má qualidade de vida das pessoas nas cidades. Neste panorama, está a problemática do transporte urbano nas médias e grandes cidades e, também nas áreas metropolitanas do País, ilustrada pelos longos congestionamentos e pela degradação dos sistemas de transporte público (BOARETO, 2003).
À medida que os processos de industrialização e urbanização se intensificavam, surgia a oferta de transporte urbano por trilhos (trens e bondes elétricos) em substituição aos ultrapassados veículos de tração animal. Os bondes elétricos eram construídos e operados por empresas privadas de matriz estrangeira. Operadores privados levavam trabalhadores dos bairros periféricos até as fábricas e locais de serviços (BRASILEIRO et al, 2007).
Entre as décadas de 1950 e início dos anos 60, surge a decadência dos bondes elétricos, o estreio da problemática dos transportes urbanos nas cidades. Este modo foi importante para a circulação de pessoas e mercadorias, a integração do espaço urbano e a formação da força de trabalho para o setor público e privado (PIRES, 2012). Seu declínio ocorreu devido ao baixo nível de serviços e custos mais elevados em relação ao ônibus urbano que se tornava mais vantajoso e competitivo (GEIPOT, 2001).
O bonde elétrico apresentava superlotação, congestionamentos provocados pelos ônibus e automóveis que se inseriram na oferta de transporte público nos primeiros anos do século XX, e com o racionamento de energia elétrica neste período, ficou impossibilitado de circular. A sua extinção conduziu a ascensão dos modais rodoviários, apoiados pelas administrações urbanas que se tornaram ávidas em construir vias para a demanda destes veículos (GEIPOT, 2001).
Além disso, com a entrada da indústria automobilística no País em 1955, o governo incentivou o estabelecimento de redes viárias para o tráfego de automóveis (BRASILEIRO, 1996). Com isso, crescia a taxa de motorização e o uso do automóvel integrava-se a cultura das cidades brasileiras, inserindo novos hábitos e exacerbando um tipo particular de urbanismo fragmentado e excludente.
Em 1964, eclodiu o colapso dos transportes públicos por ônibus. O serviço era executado por operadores privados à titulo de contratos precários em que o poder público municipal autorizava a operação de linhas por decreto e sem licitação. As administrações municipais não possuíam recursos financeiros e materiais suficientes, deste modo não impunham aos operadores normas fixas e eficazes, tornando o serviço insatisfatório. Muitas vezes a permissão era dada por favores políticos, amizades ou parentescos com os governantes (BRASILEIRO, 1996).
Na década de 70, diante do crescimento acelerado nas regiões metropolitanas, o Governo Federal em parceria com governadores e prefeitos criaram oficialmente em 1973 as Regiões Metropolitanas pela Lei Complementar de nº 14. A lei instituía e definia a composição das oito Regiões Metropolitanas iniciais, bem como os serviços comuns de interesse metropolitano, entre estes o transporte (LIMA NETO, 2004). A criação destas entidades deve-se a necessidade de um planejamento integrado de serviços ao passo que o crescimento dos municípios excedeu seus limites geográficos, existindo ligações de interdependência e complementariedade entre as relações sociais e econômicas destes municípios (BRASILEIRO et al, 2004).
Ainda na década de 70, em 1976 com o agravamento da problemática dos transportes urbanos, o Governo Federal interveio no setor estabelecendo instrumentos institucionais e financeiros com a finalidade de reorganizar os transportes coletivos. Foram criadas instituições federais de apoio técnico e econômico aos municípios – a Empresa Brasileira de Transporte Urbano (EBTU) e o Fundo Nacional de Desenvolvimento do Transporte Urbano (FDTU) – e nas regiões metropolitanas, para a coordenação deste modo, as Empresas Metropolitanas de Transporte Urbano (EMTU) (BRASILEIRO, 1996).
Apesar de relevantes resultados no planejamento, organização e financiamento de transportes nas cidades, nos anos 80 com a crise financeira nacional e a diminuição do papel do Estado nas atividades econômicas, o FDTU e a EBTU foram extintos, fato negativo para o transporte público. As EMTUs, exceto em Recife, não se consolidaram (BRASILEIRO, 1996). Era o fim de uma política nacional para o setor ao passo que persistia o quadro problemático do transporte urbano nas cidades.
Atualmente a problemática do transporte urbano é sentida pela população por uma série de problemas tais como: os longos congestionamentos que a cada dia se agravam, causados pelo modelo de mobilidade centrado nos automóveis que beneficiam apenas uma parcela da população, mas cujos custos e efeitos negativos (acidentes e poluição atmosférica) são socializados; e pela falta de priorização do transporte coletivo na via que disputa espaço com os carros e ficam presos aos seus congestionamentos (BOARETO, 2003), aumentando o tempo de deslocamento e consequentemente ocasionando a perda da demanda cativa que adere aos modos motorizados (NTU, 2014; MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2015).
Em 2014, a frota total no país era de 86.700.490 veículos, desse total 47.946.665 são automóveis e 19. 242.116 são motocicletas. Em 2004, a frota de automóveis e motocicletas era de 24.936.451 e 6.079.361 veículos, respectivamente (DENATRAN, 2015). Nos últimos dez anos, houve um aumento de 48% de automóveis e 68% de motos no país.
São elementos, entre outros, que caracterizam a problemática do transporte urbano, sobretudo nas áreas metropolitanas: a delimitação das relações entre os poderes públicos e a iniciativa privada; a progressiva redução do papel do Governo Federal no setor; a constante criação de metrópoles concentradas nas capitais dos estados e em cidades de porte médio do interior; a elevação do índice de disponibilidade de utilização dos automóveis privados; a perda da demanda do ônibus regular e a elevação da tarifa; o surgimento do transporte clandestino; a fragilidade na capacidade de gestão do poder público municipal e do
alinhamento do transporte com as políticas locais de uso do solo e desenvolvimento urbano (BRASILEIRO et al, 2004).
No plano legal, a Constituição de 1988 retratou sobre a criação de uma política nacional de transportes, atribuindo sua competência a União (Art. 22, inciso IX, CF/1988). A Carta Magna também colocou sob a tutela dos municípios a prestação dos serviços de transportes coletivos e a gestão do trânsito (Art. 30, inciso V, CF/1988).
O Estatuto da Cidade (Lei Federal n° 10.257/2001), em cumprimento ao Art. 182 desta Constituição que requeria o estabelecimento de uma política nacional de desenvolvimento urbano, no âmbito dos transportes, designou a elaboração de um Plano Diretor de Transportes para as cidades com mais de 500 mil habitantes.
Entretanto, apesar do legado das experiências anteriores na gestão do transporte urbano e dos instrumentos normativos para estes serviços, a maioria dos municípios e regiões metropolitanas no Brasil não têm oferecido tais serviços com efetividade à população. A problemática da mobilidade urbana nas cidades tornou-se um problema cíclico e seus efeitos tem gerado o descontentamento da população. Fato que confirmou isso, foram as manifestações populares em 2013 nas cidades brasileiras, contra o aumento da tarifa do transporte coletivo e da qualidade na prestação deste serviço.
Cabe salientar que as intervenções do Poder Público anteriormente abordadas consideravam apenas os transportes motorizados. No entanto, a mobilidade urbana refere-se as condições de deslocamentos nas cidades utilizando todos os modos disponíveis e não apenas o transporte coletivo e o automóvel.
Portanto, era clara a necessidade de elaboração de uma política pública para resolver os problemas deste setor, já requerida na CF de 1988, Art. 22. Em 3 de janeiro de 2012, foi promulgada a Política Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU) pela Lei Federal n° 12.587/2012, que estabelece os requisitos para o planejamento e a gestão democrática do Sistema Nacional de Mobilidade Urbana (SNMU).
A lei especifica as atribuições da União, dos estados e dos municípios relativas à mobilidade urbana; define as diretrizes para a organização, planejamento e gestão dos sistemas de transporte público coletivo, enfatizando as relacionadas a política tarifária; torna obrigatória a elaboração do Plano de Mobilidade Urbana integrado ao Plano Diretor Municipal para as cidades acima de 20 mil habitantes e as sanções previstas caso descumprimento desta recomendação (BRASIL, 2012).
1.2 Problema de pesquisa
Nos municípios brasileiros, o planejamento e a gestão dos serviços da mobilidade urbana, estão a cargo de organismos do poder público municipal responsáveis pelas decisões em nível local. Estes organismos apresentam características variadas, como a natureza de organização do Estado, em que podem ser entes da administração direta (órgãos públicos) e indireta (autarquia, empresa pública ou sociedade de economia mista) do Estado.
As atividades referentes ao transporte nas cidades (planejamento, gestão e operação) podem estar distribuídas por mais de uma organização de natureza e atribuições diferentes, por exemplo, no município de São Paulo há um órgão público (Secretaria Municipal de Transportes) e duas sociedades de economia mista (SPtrans e CET) com atribuições diferentes relativas ao transporte e ao trânsito no município.
Em regiões metropolitanas, é possível a existência de um organismo para tratar desta questão em âmbito metropolitano, podendo haver ou não a participação de outros municípios no processo decisório. Pode existir um consórcio público, instituição personificada criada pela Lei Federal nº 11.107 de 2005 que pode assumir natureza pública ou privada a quem compete gerenciar e prestar serviços públicos aos municípios membros. Para o transporte urbano, o único consórcio público em operação é o da Região Metropolitana da Grande Recife, Pernambuco, mesmo não estando o seu modelo consolidado, pois nem todos os municípios aderiram ao consórcio.
Além das características citadas, estes organismos apresentam estruturas organizacionais e funcionalidades variadas que nem sempre estão adequadas ao gerenciamento da mobilidade urbana na cidade. Estas organizações são responsáveis por uma gama variada de serviços, desde a provisão de infraestrutura de transportes até os serviços intrinsecamente institucionais, o que torna ainda mais complexa a sua gestão. Verifica-se também a falta de integração da mobilidade com as demais politicas setoriais urbanas: planejamento de uso do solo, habitação e saneamento básico, e, portanto, entre os organismos gestores competentes.
Dessa forma, observa-se a fragmentação na gestão da mobilidade urbana nas cidades em meio à relação entre governantes e atores e a complexidade da questão, ao mesmo tempo em que é necessário atender a legislação. Diante disso, questiona-se se os organismos locais
e metropolitanos de transporte urbano estão ajustados a dar respostas aos requerimentos de gestão estabelecidos pela Política Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU)?
1.3 Justificativa
A pesquisa justifica-se pelas reais necessidades de organização do sistema de mobilidade urbana e assim pela efetivação da PNMU. A política já foi oficializada na legislação e agora são necessários mecanismos de gestão capazes de cumprirem seus objetivos. A Lei Federal n° 12.587/2012 estabelece como instrumento de aplicação da política os Planos de Mobilidade Urbana que, se não existentes, deverão ser elaborados integrados ao Plano Diretor Municipal em um prazo de 3 anos a partir da vigência da referida lei. Findo este prazo, os municípios que não elaborarem tal plano, ficaram impossibilitados de receberem recursos orçamentários federais para a mobilidade urbana até que atendam ao ultimato desta lei (BRASIL, 2012).
A importância de efetivar a PNMU dá-se pelo fato de a mobilidade urbana ser uma função pública do Estado que deve garantir a acessibilidade a todos e disponibilizar o atendimento necessário as diferentes necessidades de deslocamentos (BOARETO, 2003). O transporte promove o acesso ao emprego, habitação, educação, saúde, lazer, mercados e outras oportunidades que são essenciais para a qualidade de vida nas áreas urbanas. Também favorece o crescimento econômico da comunidade e das empresas. Logo, há a necessidade de efetivação da política pública para este setor.
Os Planos de Mobilidade, além de obedecerem a política nacional, devem “sair da gaveta”, ou seja, os organismos de gestão deverão estar preparados para efetivarem a política nacional. Dessa maneira, este trabalho propõe a avaliação de dois organismos da mobilidade urbana na Região Nordeste, um de atuação local na cidade de Natal/RN e o outro de caráter metropolitano em Recife/PE, para verificar se os mesmos estão preparados para executar a política e consequentemente melhorar as condições da mobilidade na cidade.
Em 2014, um levantamento sobre a licitação de ônibus no Brasil utilizando dados das prefeituras das capitais, órgãos municipais e estaduais de transporte e da Associação Nacional de Transporte Urbano (ANTU), revelou que das nove capitais da Região Nordeste, naquele momento, apenas João Pessoa/PB está operando com licitação atualizada (realizada em 2011 e com vigência de 20 anos) (JORNAL O GLOBO, 2014). Após este levantamento, no mesmo ano, a cidade de Recife/PE realizou licitação para o transporte coletivo.
1.4 Objetivos
1.4.1 Objetivo geral
Avaliar criticamente a funcionalidade da estrutura organizacional de organismos gestores locais e metropolitanos de transportes na Região Nordeste em face da problemática da mobilidade urbana e aos requerimentos prescritos pela Política Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU).
1.4.1.1 Objetivos funcionais
Desenvolver uma matriz de avaliação das estruturas organizacionais dos organismos gestores da mobilidade urbana, considerando os conhecimentos de organização e métodos, as disposições da Lei Federal n° 12.587/2012 e o benchmarking de outros organismos;
Identificar o contexto de gestão dos organismos pesquisados em Natal e Recife;
Caracterizar as estruturas organizacionais destes dois organismos;
Verificar a atuação destes organismos na gestão da mobilidade em âmbito local e metropolitano;
Verificar a conformidade da estrutura organizacional destes organismos com os requisitos da matriz de avaliação;
Identificar em que aspectos estes organismos estão alinhados para efetivarem a PNMU e em quais não estão;
Propor alterações de caráter geral na estrutura organizacional destes organismos visando a superação de eventuais inadequações em face da matriz de avaliação.
1.5 Estrutura do trabalho
Esta dissertação foi organizada em dez capítulos. O primeiro capítulo introduz o trabalho, apresentando a contextualização do tema, a problematização, a justificativa, o objetivo geral e os objetivos funcionais desta pesquisa, e o presente tópico.
O segundo capítulo apresenta conceitos iniciais da mobilidade urbana, desde a abordagem tradicional até a mobilidade sustentável. Ainda neste capítulo está o tópico que
discute brevemente através da literatura internacional, exemplos sobre as organizações de gestão da mobilidade urbana em outros países.
O terceiro capítulo aborda sobre a legislação para a mobilidade urbana no Brasil, a partir da Constituição Federal de 1988 e posteriormente com o Estatuto da Cidade e instrumentos urbanísticos para o transporte urbano. Este capítulo também alude um tópico sobre a Política Nacional de Mobilidade Urbana. Inicialmente, se discute sobre as primeiras leis que retrataram sobre o transporte coletivo, em seguida o processo de discussão da PNMU, o projeto de lei até chegar à promulgação da Lei Federal n° 12.587/2012 e por fim suas principais determinações.
O quarto capítulo elabora sobre a gestão do Estado para a mobilidade urbana no Brasil. Este capítulo está dividido em dois tópicos: o primeiro retrata sobre os modelos de gestão pública do Estado que incorreram no País e a Reforma Gerencial de 1995 que introduziu um novo modelo de gestão. O último tópico discorre sobre a gestão pública da mobilidade urbana no Brasil, ressaltando a participação de instituições que foram importantes para a organização e gestão deste setor.
O quinto capítulo exibe em tópicos conceitos de organização, administração e estrutura organizacional, que foram conteúdos de base para o desenvolvimento desta pesquisa. O sexto capítulo explana sobre o contexto dos casos avaliados nesta pesquisa, os organismos de gestão da mobilidade urbana em Recife/PE e em Natal/RN. O capítulo está dividido em tópicos separados para cada caso, e nestes estão sub tópicos com a caracterização da área natural e geopolítica, e por último, um breve histórico da organização do transporte urbano em cada localidade.
O sétimo capítulo apresenta a metodologia utilizada para desenvolver a pesquisa. O capítulo está disposto em tópicos que apresentam a classificação, os instrumentos de pesquisa, o método, as sistemáticas propostas para a caracterização e a avaliação das estruturas organizacionais dos organismos gestores avaliados e a descrição dos sujeitos entrevistados na pesquisa empírica.
O oitavo capítulo discorre a análise dos resultados da pesquisa. Está organizado em dois tópicos, um para os resultados analisados no organismo gestor da mobilidade urbana da Região Metropolitana de Recife e o segundo, para o órgão da cidade de Natal.
O nono capítulo discute os resultados da pesquisa, onde apresenta a avaliação crítica das estruturas organizacionais dos organismos gestores da mobilidade urbana pesquisados. A avaliação está desenvolvida em sub tópicos de acordo com as etapas descritas no capítulo de
metodologia. O último tópico apresenta as proposições apoiadas nos resultados feitas para os dois exemplos avaliados.
Por fim, o décimo e último capítulo apresentas as considerações finais deste trabalho, juntamente com as propostas para trabalhos futuros.
2. MOBILIDADE URBANA: DO PLANEJAMENTO DE TRANSPORTES À MOBILIDADE SUSTENTÁVEL
Durante muito tempo a questão da mobilidade urbana esteve associada apenas a oferta dos sistemas de transportes, mais especificamente a circulação viária, a infraestrutura de transportes, ao tráfego de veículos motorizados (automóveis) e ao transporte público. Atualmente, sabe-se que a mobilidade urbana depende de um sistema integrado de elementos e atores urbanos.
O antigo planejamento de transportes desenvolvido inicialmente nos países desenvolvidos era voltado ao tráfego de veículos e visava reduzir os níveis de congestionamento, demora e acidentes. Assim, investia em infraestruturas que suprissem os fluxos de movimentos atuais e a demanda futura estimada (BRUTON, 1979).
Os planos de transportes eram feitos para um período de 20 anos, mas desconsideravam as mudanças que poderiam ocorrer no espaço urbano durante ou após este período. A ênfase estava apenas na dimensão física, como o oferecimento de sistemas rodoviários e ferroviários (BRUTON, 1979). Em termos financeiros não havia recursos que viabilizassem sua realização e adequação ao longo do tempo. Os impactos sociais e ambientais também eram negligenciados (VASCONCELOS, 2000).
Nos Estados Unidos e Grã-Bretanha na década de 70, os planos de transportes receberam críticas devido a muita ênfase nos problemas técnicos associados a previsão de tráfego e planejamento da rede e pouca atenção às necessidades de transportes da comunidade como um todo. Também pelo favorecimento ao transporte motorizado e nenhuma atenção ao transporte público (BRUTON, 1979).
Este modelo de planejamento de transportes logo foi introduzido nos países em desenvolvimento, onde não foram observadas as características locais especificas antes de sua implementação (VASCONCELOS, 2000).
No Brasil, na década de 70 os planos de transportes também estavam focados no transporte motorizado e em promover uma infraestrutura viária de sistemas de transporte coletivo para atender ao crescimento urbano e populacional do país (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2007). No entanto, não houve associação com o planejamento urbano, especialmente com o planejamento do solo ocasionando em problemas de segregação
residencial, vazios urbanos, má localização dos serviços públicos, entre outros (BANISTER, 2008).
Esta abordagem do planejamento tradicional de transportes baseada na gestão da demanda, nos últimos anos tem se confrontado com uma visão mais ampla de planejamento que é dada pelo conceito de mobilidade urbana.
A mobilidade refere-se ao movimento de pessoas e bens no espaço urbano. Considera os modos de transporte, a infrestrutura e os serviços necessários à sua ocorrência. Os modos transportes podem ser motorizados individuais ou coletivos (ônibus, metrô, trem) e não motorizados (bicicletas e tração animal), sejam eles públicos ou privados (VASCONCELOS, 1996; BOARETO, 2003). Esta relacionada a liberdade de se locomover e ao acesso aos meios que possibilitem o individuo alcançar destinos desejados (PONTES, 2010).
A mobilidade urbana depende da maneira como o espaço urbano está organizado, da expansão urbana e da manifestação das atividades econômicas. É considerada causa e consequência do desenvolvimento urbano (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2007). Como afirma Bruton (1979, p. 2) “o sistema de transportes influência no desenvolvimento de uma área tão bem quanto serve a está área”. Portanto, os planos de mobilidade urbana, como são denominados atualmente, devem estar integrados com os demais planos urbanísticos.
O modelo de planejamento baseado no uso do automóvel há muito tempo já se mostra em declínio, devido aos elevados custos diretos de financiamento da infraestrutura viária que consomem boa parte do orçamento municipal e aos custos externos (acidentes, congestionamentos, poluição do ar, ruído e uso de combustíveis de fontes não renováveis) que são socializados (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2007; BOARETO, 2008).
Pouca atenção é dada ao transporte coletivo e aos não motorizados, que por vezes se quer são considerados no planejamento. Parte-se do principio de que todas as pessoas um dia irão possuir um carro. Isso gera exclusão social das camadas sociais mais carentes que são prejudicadas pelo pouco acesso as atividades cotidianas e ao lazer (BOARETO, 2008).
Assim surge a necessidade de repensar o modelo de planejamento de transporte praticado nas cidades, voltando-se para uma perspectiva mais sustentável do ponto de vista econômico, social e ambiental – a mobilidade sustentável.
A concepção de transporte sustentável foi abordada pela Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (CNUMAD), no Rio de Janeiro, também conhecida como ECO-92. Nesta oportunidade foram definidas iniciativas para a promoção de um transporte eficiente e ambientalmente saudável, pelo uso de energias renováveis, o incentivo ao transporte coletivo eficiente e a construção de ciclovias e vias para pedestres (CNUMAD, 1992).
Porém falar em transporte sustentável ainda é muito difícil, pois ao passo que pode trazer benefícios sociais, também gera impactos negativos à sociedade e ao meio ambiente (COSTA, 2008), como os problemas causados pelo mau atendimento aos serviços dos sistemas de transportes e os custo diretos e externos citados anteriormente.
A mobilidade urbana sustentável visa amenizar a dependência do uso do automóvel nas cidades e com isso os seus custos diretos e indiretos, mas não com o propósito de ‘punir’ seus usuários e sim de tornar o alcance as funções da cidade mais igualitário por meio do acesso a outros modos (LITMAN; BWRELL, 2006; BANISTER, 2008).
O ponto de partida para a mobilidade sustentável é o desenho das cidades, ou seja, planejar cidades policêntricas em que as distancias sejam diminuídas e assim haja menos necessidade de utilizar o carro e haja possibilidade de realizar tais deslocamentos por outros modais, como o ciclismo e caminhada (BANISTER, 2008).
De modo geral, a mobilidade sustentável requer ações que possam permitir uma mudança de modos, por meio do incentivo a criação de ciclovias e passeios para pedestres, corredores de transporte público coletivo e eficiência deste serviço. A intenção é que nem todas as pessoas precisem ter um carro para se locomover na cidade (BANISTER, 2008).
Esta por sua vez, é uma quebra de paradigma ao planejamento tradicional de transportes como apresenta a Tabela 4.
Tabela 4 - Contrastando as abordagens para o planejamento de transportes
Fonte: Adaptado de Marshall (2001) em Banister, 2008.
Muitas são as estratégias para alcance de um modelo de mobilidade sustentável, mas apenas a combinação destas estratégias possibilitaria um transporte sustentável (LITMAN; BWRELL, 2006). A aceitação das pessoas e dos governos também é essencial para sua efetivação.
O tópico a seguir apresenta uma breve leitura de como está organizada a gestão da mobilidade urbana em alguns casos internacionais, ressaltando o papel das autoridades organizacionais.
2.1 Autoridades de gestão da mobilidade urbana: uma breve leitura internacional
A mobilidade urbana resulta de um tipo de cadeia produtiva onde vários agentes, no decorrer de diferentes estágios da cadeia, influenciam para alcançar o objetivo final que é promover o acesso a uma série de funções urbanas. Os agentes são as autoridades, operadores
Abordagem convencional – Planejamento e engenharia
Abordagem alternativa – Mobilidade sustentável
Dimensão física Dimensão social
Mobilidade Acessibilidade
Foco no tráfego, particularmente no carro Foco nas pessoas, seja em (ou no) um veículo ou a pé
Em grande escala Em escala local
Rua como uma estrada A rua como um espaço
Transporte motorizado
Todos os modos de transportes, muitas vezes em uma hierarquia com pedestres e ciclistas no topo e usuários de carro na base
Previsão do tráfego Visionamento na cidade
Abordagens de modelagem Desenvolvimento de cenários e modelagem
Avaliação econômica
Análise de multicritérios para levar em conta as preocupações sociais e ambientais.
Viagens como uma demanda derivada Viagens como uma atividade valorizada bem como uma demanda derivada
Baseada na demanda Baseada na gestão
Acelerar o tráfego Reduzir a velocidade
Minimização do tempo de viagem Tempos de viagem razoáveis e confiabilidade nos tempos de viagem Segregação de pessoas e tráfego Integração de pessoas e tráfego
e usuários distribuídos em diferentes níveis de decisão (estratégico, tático e operacional) da cadeia de mobilidade (MACÁRIO, 2011).
As Autoridades de Transporte Público (ATP) (ou Autoridades Organizacionais) são organizações responsáveis pela gestão dos sistemas de transporte público. A International Association of Public Transport (UITP) define e coloca as principais responsabilidades destas organizações:
“As Autoridades de Transporte Público são organizações que atuam no interesse público com a responsabilidade de promover o bom funcionamento e a integração do sistema de transporte dentro de sua área. São responsáveis pelo planejamento, organização e financiamento dos serviços de transporte público e, como tal, fornecem serviços públicos que não seriam fornecidos em bases comerciais. Estas organizações contribuem para assegurar a integração e melhorias para o transporte público, tratando como prioridade os transportes rodoviários, bilhetagem integrada e gestão de tarifas, incentivos para melhorar a qualidade, horários integrados, sistemas de informação coordenadas e campanhas de marketing, etc.” (UITP, 2011, p. 5, livre tradução do autor). Como visto no tópico anterior, o conceito de mobilidade urbana vem sendo ampliado ao longo dos anos, a partir da introdução de estratégias de mobilidade integrada, desenvolvimento urbano sustentável e aumento da participação de modos no transporte público. Em função disso, é necessário ampliar o escopo das competências das autoridades de transportes para além da responsabilidade exclusiva pela gestão do transporte coletivo, e incluir áreas de políticas setoriais como as de uso e planejamento do solo urbano, gestão de ruas, estacionamento, assentamentos comerciais e habitação, que são elementos essenciais para a previsão e gestão dos fluxos urbanos. Desse modo, ao invés de uma autoridade de transportes, deve-se falar em uma autoridade de mobilidade e desenvolvimento urbano (UITP, 2011).
As ATPs podem ser de natureza pública ou privada, mas sua função é sempre agir dentro do interesse público. Na prática, são “funcionários” do governo em dado nível de atuação que pode ser nacional, regional ou local, e devem assegurar o cumprimento de objetivos estratégicos (WRIGHT, 2015). A Figura 1 apresenta os níveis de responsabilidade dentro da cadeia de mobilidade urbana e os agentes que cooperam para a entrega dos serviços:
Figura 1 - Níveis de responsabilidade no transporte público Fonte: Adaptado de UITP (2011).
As decisões dentro da cadeia de mobilidade podem ser tomadas em três níveis de planejamento (MACÁRIO, 2011):
Nível estratégico - estão concentradas as principais decisões de longo prazo. São definidos a política de mobilidade, a área de intervenção para o sistema de mobilidade, a participação de mercado, os níveis de cobertura de custo pela receita, a acessibilidade dos serviços para áreas diferentes em momentos diferentes, estabelece as opções de intermodalidades oferecidas pelo sistema e as maneiras a ser destinada a produção dos serviços.
Nível tático – reúne as principais decisões de médio prazo amplamente relacionadas à organização da provisão do sistema, definição individual dos serviços para atender a diferentes segmentos de mercado, especificações detalhadas dos tipos de veículos, horários, tarifas diferentes, rotas, serviços complementares, definição de padrões de desempenho, definição de bases contratuais para acordo com os prestadores de serviços.
Nível operacional – concentra principalmente as decisões de curto prazo relacionadas a gestão de serviços e recursos, é um nível de ação. A programação da produção pode se estender desde a gestão da infraestrutura até o veículo e a escala de pessoal. Neste nível, os serviços são tratados externamente, mas é realizado o monitoramento do desempenho. A depender do grau de integração de atividades e através de diferentes
formas previamente definidas na regulação, todas as funções podem ser distribuídas para uma ou várias entidades.
O governo deve ser responsável pela estratégia e os operadores pela operação (NASH; BRAY, 2014), e à autoridade de transporte cabe fazer a ligação entre estes dois agentes para a provisão de serviços; assim a autoridade encontra-se no nível de planejamento tático. Ainda sobre o nível estratégico, os objetivos e metas para o transporte público também podem estar relacionados a políticas setoriais em áreas afins como meio ambiente, uso da terra, inclusão social, estacionamento, ou planejamento de tráfego (WRIGHT, 2015).
De acordo com Nash e Bray (2014), as autoridades governamentais devem determinar o contexto sob a forma de contratos, e isso inevitavelmente influencia o processo de planejamento tático. No entanto, os operadores, especialmente os operadores menores locais, possuem um melhor conhecimento das necessidades dos usuários e das formas alternativas de como servi-los. Desse modo, o processo de planejamento tático envolveria o governo, autoridades de transportes, operadores e ainda grupos de interesse como as associações comunitárias de usuários.
Na Europa, para realizar as funções inerentes à gestão da mobilidade urbana, uma variedade de configurações institucionais pode ser encontrada. Em algumas regiões e cidades, as autoridades devem desenvolver todas as funções, enquanto em outras, agentes privados realizam etapas significativas (MACÁRIO, 2011). Através de uma compilação de estudos sobre ATPs, Wright (2015) ressaltou as principais funções para estas organizações (Quadro 1):
Fonte: Adaptado de Wright (2015, p.48) (Livre tradução do autor)
Em grandes áreas metropolitanas (acima de 1 milhão de habitantes), normalmente, as ATPs seguem uma estrutura organizacional descentralizada, que é executada por uma agência dedicada ao transporte público. Todas as atividades discutidas no Quadro 1 podem ser desenvolvidas por estas autoridades. Estas possuem poderes conferidos pela legislação (Regulação Europeia 1370/2007) que lhes permitem um conjunto específico de políticas para a sua jurisdição, bem como financiamento próprio e de atividades de transportes (WRIGHT, 2015; NANIOPOULOS; GENITSARS; BALAMPEKOU, 2012).
No entanto, para pequenas e médias cidades (abaixo de 1 milhão de habitantes) com áreas rurais circundantes, desenvolver todas as atividades citadas no Quadro 1 não é possível devido à falta de influência no nível político ou aos recursos financeiros e mão de obra no nível operacional. Em suma, o envolvimento da organização em aspectos de nível estratégico
Regulação
Um quadro jurídico propicia a ATP a estrutura para permitir o seu funcionamento em estreita cooperação com o governo local e operadores para implementar as políticas elaboradas pelos decisores políticos. Um quadro jurídico normalmente define as opções que estão abertas para uma ATP implementar. Em alguns casos, pode exigir que alguma legislação adicional seja criada para permitir que a ATP introduza alterações compatíveis com o quadro regulamentar para todos os modos. O quadro de atividades entre os stakeholders é fortemente ligado a legislação aplicável à ATP. Por exemplo, um quadro que prevê a presença de ATPs estruturada dá-lhes força e autoridade para permitir que a organização cumpra seus objetivos.
Planejamento
A função de planejamento é normalmente dividida nas seguintes categorias: Serviços de Planejamento, Recursos e Orçamento e Planejamento de Serviços operacionais/programação de serviços. Essas atividades em si poderiam ser parte da ATP. No plano político e administrativo, o planejamento deve estar relacionado e influenciado por outras atividades de planejamento público, como meio ambiente, economia, social, urbano, rural, etc. Por exemplo, uma ATP pode ser responsável pelo planejamento de todo o processo, incluindo recursos terceirizados, orçamento de serviços e serviços de planejamento/programação, conforme definido pelas autoridades legais. Por outro lado, um ATP pode agir como órgão consultivo, prestando assistência às stakeholders, como os organismos locais, operadores, etc.
Licitação/adjudicação
A licitação/adjudicação normalmente é regulada por lei. É uma função crucial na qual o operador(es) são escolhidos e um contrato de serviço é concedido. A ATP pode estabelecer critérios e fundamentos para uma cooperação produtiva com os operadores, com base na qualidade, eficácia e eficiência. Um processo de licitação estruturado que envolva todas os stakeholders pode ocasionar à melhoria dos serviços destinados a satisfazer as necessidades dos usuários da forma mais produtiva. Em alguns lugares, por deficiência na competição de mercado, pode haver a contratação direta dos serviços.
Integração
Integração no planejamento e licitação dos serviços, integração e coordenação entre os diferentes modos e stakeholders (outros departamentos/setores, tais como saúde, educação, etc.) que lidam com a mobilidade sustentável como um todo e representam objetivos estratégicos para a entrega de inter-modalidade e co-modalidade. Evidentemente, uma integração eficiente pode ser um benefício para os usuários e também para o contrato, para a ATP e para e o operador(es). Por exemplo, a integração de serviços pode melhorar os níveis de satisfação para todos os usuários, incluindo aqueles que estão na área rural ou urbana; idosos e pessoas com deficiência; viajantes; educação, saúde, e agências de serviços sociais; estabelecimentos de lazer; e empresas. Integração entre os modos pode levar ao desenvolvimento de redes multimodais que incluem ônibus, trem, metrô, eléctricos, de carros compartilhados, motos compartilhadas, táxis ou carro de locação e gestão de estacionamento.
Promoção
A promoção de qualquer serviço é a chave para o seu sucesso. Um transporte público eficiente pode mudar passageiros de modos individuais ou coletivos de origem insustentáveis para modos de transporte mais eficientes e econômicos. A promoção de serviços pode ser tratada nos níveis políticos ou operacionais, particularmente no âmbito de contratos de custos líquidos. Por exemplo, uma ATP que concedeu um contrato de custo bruto tem de investir na promoção de serviços. A ATP também tem de investir em promoção, seos organismos locais estão profundamente interessados em sua eficácia. A ATP pode ignorar promoção e incluir esta função na responsabilidade do operador(es) ou outra organização(es) como parte do processo de licitação.
Gestão
Gestão dos serviços é geralmente responsabilidade dos operadores (exceto para ATPs que operam seus próprios serviços). Um contrato de serviço de transporte deve conter plena compreensão dos serviços da ATP, incluindo um bom conhecimento das atividades operacionais e do atendimento às necessidades dos stakeholders. Por exemplo, às vezes ATPs gerenciam seus próprios serviços, sendo de propriedade de organismos locais. Isso geralmente significa que um contrato de serviços não existe. Em outros casos, estes podem apenas possuir o ônibus/trens ou mesmo mantê-los.
Controle
Muitas vezes, a atividade de controle é subestimada. É importante para criar confiança entre a ATP e os stakeholders e assegurar que a concepção e a operação dos serviços adequados satisfaça as necessidades dos usuários. Padrões claramente definidos e diretrizes operacionais são necessárias para permitir o monitoramento do desempenho tanto para recompensar um bom serviço como para penalizar um serviço ruim. Por exemplo, uma real capacidade é resultado de formas de operação e/ou de controle. Onde está previsto um contrato, uma estrutura de controle apropriada deve ser introduzida para proteger a ATP e os usuários.
ou operacional, varia de acordo com as circunstâncias locais, mas é largamente influenciada pelo tamanho da cidade ou área a ser servida(WRIGHT, 2015).
Na África do Sul, as Autoridades de Transportes (AT) foram estabelecidas nos termos da Lei Nacional de Transportes Terrestres de Passageiros (LNTTP) aprovada em 2000 (Lei n° 22/2000). Está lei prevê um quadro institucional para governar todos os modos de transportes de uma maneira integrada (GROENEWALD, 2003). Um importante item desta lei é o estabelecimento de ATs na esfera de governo local, com o objetivo de agrupar as funções de transporte em uma única estrutura organizacional bem gerenciada e focada (CAMERON, 2005; FUTSHANE; WOSIYANA, 2005; KRYNAUW; VAN DEN BERG, 2005). O papel das ATs é realizar o planejamento, a gestão e o financiamento dos transportes públicos (FUTSHANE; WOSIYANA, 2005).
No contexto anterior a LNTTP, a gestão do transporte público era realizada de forma desestruturada, as funções eram distribuídas entre algumas instituições nos três níveis de governo (GROENEWALD, 2003; FUTSHANE; WOSIYANA, 2005). Algumas vezes havia poucas diferenças entre uma autoridade local legítima e os operadores privados no tocante aos poderes conferidos. Estes últimos, muitas vezes eram encarregados de poderes que geralmente só poderiam ser autorizados às instituições governamentais (GROENEWALD, 2003). A fragmentação de funções e responsabilidades foi apontada como um dos principais problemas a dificultar a prestação dos serviços de transportes com eficiência e eficácia. Buscando solucionar este problema e a melhorar o transporte público, a LNTTP foi promulgada (FUTSHANE; WOSIYANA, 2005).
As ATs criadas segundo esta lei são autoridades autônomas que atuam “lado a lado” com o município sob o controle de conselhos governamentais compostos por conselheiros locais eleitos. São incumbidas de cobrir serviços públicos e privados e infraestruturas de transportes, enquanto que no Reino Unido as autoridades funcionam principalmente para planejar, coordenar e gerenciar os sistemas de transporte público (GROENEWALD, 2003).
A LNTTP é flexível quanto a funções e responsabilidades de uma ATs. Groenewald (2003) discorre que a lei coloca as funções obrigatórias incondicionais que devem estar previstas desde a criação da AT, as funções obrigatórias, mas que são condicionais, e as funções negociáveis (Quadro 2).
Quadro 2 - Funções e responsabilidades para serem desenvolvidas pelas ATs na África do Sul
