Autoridades de gestão da mobilidade urbana: uma breve leitura

A mobilidade urbana resulta de um tipo de cadeia produtiva onde vários agentes, no decorrer de diferentes estágios da cadeia, influenciam para alcançar o objetivo final que é promover o acesso a uma série de funções urbanas. Os agentes são as autoridades, operadores

Abordagem convencional – Planejamento e engenharia

Abordagem alternativa – Mobilidade sustentável

Dimensão física Dimensão social

Mobilidade Acessibilidade

Foco no tráfego, particularmente no carro Foco nas pessoas, seja em (ou no) um veículo ou a pé

Em grande escala Em escala local

Rua como uma estrada A rua como um espaço

Transporte motorizado

Todos os modos de transportes, muitas vezes em uma hierarquia com pedestres e ciclistas no topo e usuários de carro na base

Previsão do tráfego Visionamento na cidade

Abordagens de modelagem Desenvolvimento de cenários e modelagem

Avaliação econômica

Análise de multicritérios para levar em conta as preocupações sociais e ambientais.

Viagens como uma demanda derivada Viagens como uma atividade valorizada bem como uma demanda derivada

Baseada na demanda Baseada na gestão

Acelerar o tráfego Reduzir a velocidade

Minimização do tempo de viagem Tempos de viagem razoáveis e confiabilidade nos tempos de viagem Segregação de pessoas e tráfego Integração de pessoas e tráfego

e usuários distribuídos em diferentes níveis de decisão (estratégico, tático e operacional) da cadeia de mobilidade (MACÁRIO, 2011).

As Autoridades de Transporte Público (ATP) (ou Autoridades Organizacionais) são organizações responsáveis pela gestão dos sistemas de transporte público. A International Association of Public Transport (UITP) define e coloca as principais responsabilidades destas organizações:

“As Autoridades de Transporte Público são organizações que atuam no interesse público com a responsabilidade de promover o bom funcionamento e a integração do sistema de transporte dentro de sua área. São responsáveis pelo planejamento, organização e financiamento dos serviços de transporte público e, como tal, fornecem serviços públicos que não seriam fornecidos em bases comerciais. Estas organizações contribuem para assegurar a integração e melhorias para o transporte público, tratando como prioridade os transportes rodoviários, bilhetagem integrada e gestão de tarifas, incentivos para melhorar a qualidade, horários integrados, sistemas de informação coordenadas e campanhas de marketing, etc.” (UITP, 2011, p. 5, livre tradução do autor). Como visto no tópico anterior, o conceito de mobilidade urbana vem sendo ampliado ao longo dos anos, a partir da introdução de estratégias de mobilidade integrada, desenvolvimento urbano sustentável e aumento da participação de modos no transporte público. Em função disso, é necessário ampliar o escopo das competências das autoridades de transportes para além da responsabilidade exclusiva pela gestão do transporte coletivo, e incluir áreas de políticas setoriais como as de uso e planejamento do solo urbano, gestão de ruas, estacionamento, assentamentos comerciais e habitação, que são elementos essenciais para a previsão e gestão dos fluxos urbanos. Desse modo, ao invés de uma autoridade de transportes, deve-se falar em uma autoridade de mobilidade e desenvolvimento urbano (UITP, 2011).

As ATPs podem ser de natureza pública ou privada, mas sua função é sempre agir dentro do interesse público. Na prática, são “funcionários” do governo em dado nível de atuação que pode ser nacional, regional ou local, e devem assegurar o cumprimento de objetivos estratégicos (WRIGHT, 2015). A Figura 1 apresenta os níveis de responsabilidade dentro da cadeia de mobilidade urbana e os agentes que cooperam para a entrega dos serviços:

Figura 1 - Níveis de responsabilidade no transporte público Fonte: Adaptado de UITP (2011).

As decisões dentro da cadeia de mobilidade podem ser tomadas em três níveis de planejamento (MACÁRIO, 2011):

 Nível estratégico - estão concentradas as principais decisões de longo prazo. São definidos a política de mobilidade, a área de intervenção para o sistema de mobilidade, a participação de mercado, os níveis de cobertura de custo pela receita, a acessibilidade dos serviços para áreas diferentes em momentos diferentes, estabelece as opções de intermodalidades oferecidas pelo sistema e as maneiras a ser destinada a produção dos serviços.

 Nível tático – reúne as principais decisões de médio prazo amplamente relacionadas à organização da provisão do sistema, definição individual dos serviços para atender a diferentes segmentos de mercado, especificações detalhadas dos tipos de veículos, horários, tarifas diferentes, rotas, serviços complementares, definição de padrões de desempenho, definição de bases contratuais para acordo com os prestadores de serviços.

 Nível operacional – concentra principalmente as decisões de curto prazo relacionadas a gestão de serviços e recursos, é um nível de ação. A programação da produção pode se estender desde a gestão da infraestrutura até o veículo e a escala de pessoal. Neste nível, os serviços são tratados externamente, mas é realizado o monitoramento do desempenho. A depender do grau de integração de atividades e através de diferentes

formas previamente definidas na regulação, todas as funções podem ser distribuídas para uma ou várias entidades.

O governo deve ser responsável pela estratégia e os operadores pela operação (NASH; BRAY, 2014), e à autoridade de transporte cabe fazer a ligação entre estes dois agentes para a provisão de serviços; assim a autoridade encontra-se no nível de planejamento tático. Ainda sobre o nível estratégico, os objetivos e metas para o transporte público também podem estar relacionados a políticas setoriais em áreas afins como meio ambiente, uso da terra, inclusão social, estacionamento, ou planejamento de tráfego (WRIGHT, 2015).

De acordo com Nash e Bray (2014), as autoridades governamentais devem determinar o contexto sob a forma de contratos, e isso inevitavelmente influencia o processo de planejamento tático. No entanto, os operadores, especialmente os operadores menores locais, possuem um melhor conhecimento das necessidades dos usuários e das formas alternativas de como servi-los. Desse modo, o processo de planejamento tático envolveria o governo, autoridades de transportes, operadores e ainda grupos de interesse como as associações comunitárias de usuários.

Na Europa, para realizar as funções inerentes à gestão da mobilidade urbana, uma variedade de configurações institucionais pode ser encontrada. Em algumas regiões e cidades, as autoridades devem desenvolver todas as funções, enquanto em outras, agentes privados realizam etapas significativas (MACÁRIO, 2011). Através de uma compilação de estudos sobre ATPs, Wright (2015) ressaltou as principais funções para estas organizações (Quadro 1):

Fonte: Adaptado de Wright (2015, p.48) (Livre tradução do autor)

Em grandes áreas metropolitanas (acima de 1 milhão de habitantes), normalmente, as ATPs seguem uma estrutura organizacional descentralizada, que é executada por uma agência dedicada ao transporte público. Todas as atividades discutidas no Quadro 1 podem ser desenvolvidas por estas autoridades. Estas possuem poderes conferidos pela legislação (Regulação Europeia 1370/2007) que lhes permitem um conjunto específico de políticas para a sua jurisdição, bem como financiamento próprio e de atividades de transportes (WRIGHT, 2015; NANIOPOULOS; GENITSARS; BALAMPEKOU, 2012).

No entanto, para pequenas e médias cidades (abaixo de 1 milhão de habitantes) com áreas rurais circundantes, desenvolver todas as atividades citadas no Quadro 1 não é possível devido à falta de influência no nível político ou aos recursos financeiros e mão de obra no nível operacional. Em suma, o envolvimento da organização em aspectos de nível estratégico

Regulação

Um quadro jurídico propicia a ATP a estrutura para permitir o seu funcionamento em estreita cooperação com o governo local e operadores para implementar as políticas elaboradas pelos decisores políticos. Um quadro jurídico normalmente define as opções que estão abertas para uma ATP implementar. Em alguns casos, pode exigir que alguma legislação adicional seja criada para permitir que a ATP introduza alterações compatíveis com o quadro regulamentar para todos os modos. O quadro de atividades entre os stakeholders é fortemente ligado a legislação aplicável à ATP. Por exemplo, um quadro que prevê a presença de ATPs estruturada dá-lhes força e autoridade para permitir que a organização cumpra seus objetivos.

Planejamento

A função de planejamento é normalmente dividida nas seguintes categorias: Serviços de Planejamento, Recursos e Orçamento e Planejamento de Serviços operacionais/programação de serviços. Essas atividades em si poderiam ser parte da ATP. No plano político e administrativo, o planejamento deve estar relacionado e influenciado por outras atividades de planejamento público, como meio ambiente, economia, social, urbano, rural, etc. Por exemplo, uma ATP pode ser responsável pelo planejamento de todo o processo, incluindo recursos terceirizados, orçamento de serviços e serviços de planejamento/programação, conforme definido pelas autoridades legais. Por outro lado, um ATP pode agir como órgão consultivo, prestando assistência às stakeholders, como os organismos locais, operadores, etc.

Licitação/adjudicação

A licitação/adjudicação normalmente é regulada por lei. É uma função crucial na qual o operador(es) são escolhidos e um contrato de serviço é concedido. A ATP pode estabelecer critérios e fundamentos para uma cooperação produtiva com os operadores, com base na qualidade, eficácia e eficiência. Um processo de licitação estruturado que envolva todas os stakeholders pode ocasionar à melhoria dos serviços destinados a satisfazer as necessidades dos usuários da forma mais produtiva. Em alguns lugares, por deficiência na competição de mercado, pode haver a contratação direta dos serviços.

Integração

Integração no planejamento e licitação dos serviços, integração e coordenação entre os diferentes modos e stakeholders (outros departamentos/setores, tais como saúde, educação, etc.) que lidam com a mobilidade sustentável como um todo e representam objetivos estratégicos para a entrega de inter-modalidade e co-modalidade. Evidentemente, uma integração eficiente pode ser um benefício para os usuários e também para o contrato, para a ATP e para e o operador(es). Por exemplo, a integração de serviços pode melhorar os níveis de satisfação para todos os usuários, incluindo aqueles que estão na área rural ou urbana; idosos e pessoas com deficiência; viajantes; educação, saúde, e agências de serviços sociais; estabelecimentos de lazer; e empresas. Integração entre os modos pode levar ao desenvolvimento de redes multimodais que incluem ônibus, trem, metrô, eléctricos, de carros compartilhados, motos compartilhadas, táxis ou carro de locação e gestão de estacionamento.

Promoção

A promoção de qualquer serviço é a chave para o seu sucesso. Um transporte público eficiente pode mudar passageiros de modos individuais ou coletivos de origem insustentáveis para modos de transporte mais eficientes e econômicos. A promoção de serviços pode ser tratada nos níveis políticos ou operacionais, particularmente no âmbito de contratos de custos líquidos. Por exemplo, uma ATP que concedeu um contrato de custo bruto tem de investir na promoção de serviços. A ATP também tem de investir em promoção, seos organismos locais estão profundamente interessados ​​em sua eficácia. A ATP pode ignorar promoção e incluir esta função na responsabilidade do operador(es) ou outra organização(es) como parte do processo de licitação.

Gestão

Gestão dos serviços é geralmente responsabilidade dos operadores (exceto para ATPs que operam seus próprios serviços). Um contrato de serviço de transporte deve conter plena compreensão dos serviços da ATP, incluindo um bom conhecimento das atividades operacionais e do atendimento às necessidades dos stakeholders. Por exemplo, às vezes ATPs gerenciam seus próprios serviços, sendo de propriedade de organismos locais. Isso geralmente significa que um contrato de serviços não existe. Em outros casos, estes podem apenas possuir o ônibus/trens ou mesmo mantê-los.

Controle

Muitas vezes, a atividade de controle é subestimada. É importante para criar confiança entre a ATP e os stakeholders e assegurar que a concepção e a operação dos serviços adequados satisfaça as necessidades dos usuários. Padrões claramente definidos e diretrizes operacionais são necessárias para permitir o monitoramento do desempenho tanto para recompensar um bom serviço como para penalizar um serviço ruim. Por exemplo, uma real capacidade é resultado de formas de operação e/ou de controle. Onde está previsto um contrato, uma estrutura de controle apropriada deve ser introduzida para proteger a ATP e os usuários.

ou operacional, varia de acordo com as circunstâncias locais, mas é largamente influenciada pelo tamanho da cidade ou área a ser servida(WRIGHT, 2015).

Na África do Sul, as Autoridades de Transportes (AT) foram estabelecidas nos termos da Lei Nacional de Transportes Terrestres de Passageiros (LNTTP) aprovada em 2000 (Lei n° 22/2000). Está lei prevê um quadro institucional para governar todos os modos de transportes de uma maneira integrada (GROENEWALD, 2003). Um importante item desta lei é o estabelecimento de ATs na esfera de governo local, com o objetivo de agrupar as funções de transporte em uma única estrutura organizacional bem gerenciada e focada (CAMERON, 2005; FUTSHANE; WOSIYANA, 2005; KRYNAUW; VAN DEN BERG, 2005). O papel das ATs é realizar o planejamento, a gestão e o financiamento dos transportes públicos (FUTSHANE; WOSIYANA, 2005).

No contexto anterior a LNTTP, a gestão do transporte público era realizada de forma desestruturada, as funções eram distribuídas entre algumas instituições nos três níveis de governo (GROENEWALD, 2003; FUTSHANE; WOSIYANA, 2005). Algumas vezes havia poucas diferenças entre uma autoridade local legítima e os operadores privados no tocante aos poderes conferidos. Estes últimos, muitas vezes eram encarregados de poderes que geralmente só poderiam ser autorizados às instituições governamentais (GROENEWALD, 2003). A fragmentação de funções e responsabilidades foi apontada como um dos principais problemas a dificultar a prestação dos serviços de transportes com eficiência e eficácia. Buscando solucionar este problema e a melhorar o transporte público, a LNTTP foi promulgada (FUTSHANE; WOSIYANA, 2005).

As ATs criadas segundo esta lei são autoridades autônomas que atuam “lado a lado” com o município sob o controle de conselhos governamentais compostos por conselheiros locais eleitos. São incumbidas de cobrir serviços públicos e privados e infraestruturas de transportes, enquanto que no Reino Unido as autoridades funcionam principalmente para planejar, coordenar e gerenciar os sistemas de transporte público (GROENEWALD, 2003).

A LNTTP é flexível quanto a funções e responsabilidades de uma ATs. Groenewald (2003) discorre que a lei coloca as funções obrigatórias incondicionais que devem estar previstas desde a criação da AT, as funções obrigatórias, mas que são condicionais, e as funções negociáveis (Quadro 2).

Quadro 2 - Funções e responsabilidades para serem desenvolvidas pelas ATs na África do Sul

Fonte: Adaptado de Groenewald (2003) (Livre tradução do autor)

Segundo a legislação de referência, as funções obrigatórias condicionais e incondicionais devem ser estabelecidas pelas ATs uma vez que declaradas, e as funções negociáveis são funções locais, mas não necessariamente desempenhadas pela AT. No entanto as estruturas não são homogêneas, a definição das funções deve ser feita com base nas capacidades de recursos humanos e financeiros, bem como na necessidade da área de atuação (GROENEWALD, 2003).

Quanto a área de jurisdição, a legislação também apresenta flexibilidade, de modo que as ATs podem ser estabelecidas para um único município ou áreas de municipalidades cuja área de jurisdição de transporte equivalha totalmente ou parcialmente à área do município (CAMERON, 2005). São estabelecidas com base em regiões funcionais de transportes para a tomada de decisão e planejamento integrado dos serviços (GROENEWALD, 2003).

A implementação de uma AT é indicada para regiões metropolitanas, onde a população é maior, as atividades econômicas e sociais são mais concentradas e o fluxo de tráfego é elevado. Para os pequenos e médios municípios, a melhor maneira é reagrupar as funções de transporte de forma integrada, sem necessariamente estabelecer uma AT (FUTSHANE; WOSIYANA, 2005).

Nos Estados Unidos, as políticas para o transporte são estabelecidas em nível estadual, podendo então haver diferenças de um estado para outro. No entanto, qualquer política estabelecida neste nível de governo, deve obedecer aos preceitos da legislação federal, além de contar com a participação de organismos deste nível de governo no processo de tomada de decisão.

Funções obrigatórias incondicionais Funções obrigatórias condicionais Funções negociáveis

Planejamento de transporte e implementação Segurança no transporte público Operar estradas Municipais Formulação de politica (local) Promover a otimização dos modos de transporte

público Proteção do sistema viário Planejamento financeiro Desenvolvimento e manutenção de sistemas de

informação de transporte terrestre

Co-responsabilidade para a gestão do tráfego rodoviário

Gestão das atividades para deslocamentos de

pessoas e bens Publicidade no transporte público

Consulta pública Estabelecimento das tarifas, sistemas de bilhetagem integrados e pagamentos aos operadores Gestão de propostas para o serviços de transporte

público Investimentos financeiros e operacionais O controle sobre a prestação de serviços (padrões e monitoramento)

No nível de governo estadual, no Poder Executivo, se estabelecem os departamentos administrativos separados por pasta de decisão, entre estes estão os Departamentos de Transportes (em inglês denominado pela sigla DOT). O DOT é responsável pelo planejamento de transporte, programação e implementação de projetos para o estado. É responsável pela concepção, construção, operação e manutenção das rodovias, salvo se houver acordo entre os entes governamentais locais a quem seja encarregado alguma destas atribuições (CEVERO, 2015).

Entre as principais funções de um DOT, está a elaboração do Plano de Transporte de Longo Alcance (PTLA) e do Programa de Aperfeiçoamento de Transporte Estadual (PATE) no âmbito estadual. O PTLA é elaborado para um período de 20 anos, observa os objetivos futuros, estratégias e projetos de transporte para o estado. São documentos que orientam as políticas, abordam a visão e os objetivos, tais como padrões de qualidade do ar ou princípios multimodais, determinados para planos de transportes locais e regionais no estado (CEVERO, 2015).

O DOT também deve elaborar o PATE que consiste em um programa de financiamento e programação e recomendações para projetos de transporte terrestres: principais estradas, rodovias, pontes, e projetos de transporte no estado. O PATE normalmente cobre um período de 4 anos e é atualizado a cada período. Deve ser coerente com o PTLA e é desenvolvido em cooperação com as MPOs e agências de trânsito. Incorporado a este plano está o Planos de Melhoria de Transporte Individuais (PMTI) das áreas metropolitanas no estado. Finalizado, o PATE deve ser aprovado pela Federal Highway Administration (FHWA) e Federal Transit Administration (FTA) (CEVERO, 2015), visto que além de fundos financeiros do nível de governança regional também conta com recursos do governo federal (MARGERUM, 2013). Os DOTs trabalham em cooperação com outras partes interessadas no transporte, como portos, distritos especiais, governos regionais, governos locais, e agências de trânsito (CEVERO, 2015).

Em nível regional, existem os conselhos metropolitanos ou conselhos de governo. O Conselho de Administração é formado por conselheiros que são funcionários públicos eleitos locais e agentes regionais ou diretamente eleitos pelo diretório (CEVERO, 2015). Nas regiões metropolitanas com população acima de 50.000 habitantes, estes conselhos funcionam nas Organizações de Planejamento Metropolitano (MPO), são agências regionais estabelecidas com mandato federal (CEVERO, 2015; MARGERUM, 2013), para servir como órgãos

cooperativos de tomada de decisão em transportes compostos por decisores representantes de cidades, condados, do estado a qual servem e ainda de autoridades federais (GROENEWALD, 2003).

A nível regional, a governança é particularmente complexa devido a multiplicidade organizações e de jurisdições. As MPOs e os Conselhos de Governo atuam como um fórum para ajudar a governar estas regiões. As MPOs possuem autoridade de planejamento regional de transporte e, em alguns casos, a autoridade de planejamento regional do uso do solo (MARGERUM, 2013). Concentram funções de transporte e suas relações com outros departamentos ou instituições funcionais que lidam com questões social, econômica, energética, ambiental e de uso da terra, e seu impacto no transporte (GROENEWALD, 2003).

As MPOs foram criadas para garantir que os gastos existentes e futuros para programas e projetos de transportes sejam baseados em uma continuidade e em um planejamento cooperativo e abrangente. Estas organizações são obrigadas por lei e regulamentação a realizarem determinadas responsabilidades de planejamento e de coordenação de transportes (MARGERUM, 2013).

As principais funções de uma MPO são: estabelecer um ambiente imparcial para tomada de decisão regional eficaz na área metropolitana; identificar e avaliar opções alternativas de melhoria para o transporte; preparar e manter um PTLA; desenvolver um PMTI; e envolver o público no processo de tomada de decisão (CEVERO, 2015).

Por instrução legal as estruturas de todas as MPOs incluem funcionários de órgãos públicos gestores ou operadores de transporte público. As agências de transportes possuem participação no comitê político de alto nível, para o planejamento e tomada de decisão da organização, podem ter membros votantes, mas não é obrigatório. Estas organizações incluem uma variedade de comissões, bem como uma equipe profissional que realiza o trabalho juntamente com comissões técnicas que funcionam como órgãos consultivos (CEVERO, 2015).

A nível local, as funções de transporte são historicamente de responsabilidade dos governos locais. Tanto nas cidades quanto nos condados existe uma estrutura de governança consistente com um conselho de administração com prefeito/presidente eleito (CEVERO, 2015; TAYLOR; MORRIS, 2005). A autoridade do governo local para o transporte varia

dependendo do grau de poder que é concedido pelo governo do estado, alguns com funções mais limitadas e outros mais amplas (CEVERO, 2015).

Ressalta-se que nos Estados Unidos a propriedade e a operação dos serviços de