Da EMTU/Recife ao Grande Recife Consórcio

A EMTU/Recife foi a agência metropolitana com maior vigência de atuação e a única a operar desde a fundação das EMTUs na década de 70 até os anos 2000 (BRASILEIRO et al, 2004). Ao contrário dos casos de insucesso (vistos no subtópico 4.2), a EMTU/Recife pode ser considerada o melhor exemplo de sucesso de uma empresa metropolitana de transportes urbanos, tendo vencido muitas barreiras também enfrentadas pelas demais (MEIRA, 2013).

A entidade foi criada em 6 de abril de 1979 pela Lei Estadual nº 7.832, com personalidade jurídica de empresa pública vinculada à Secretaria Estadual de Transportes. A sua regulamentação veio com o Decreto nº 6.232, de 1º de março de 1980 entrando em efetiva operação naquele ano. Ainda em 1979, foi instituído o Sistema de Transporte Público de Passageiros (STPP) da RMR, pela Lei Estadual nº 8.043, de 19 de novembro, compreendendo as modalidades de transportes rodoviários, ferroviários e hidroviários, bem como seus respectivos terminais e estacionamentos (PERNAMBUCO, 1979). Foram atribuídas à EMTU/Recife as funções de planejamento, organização, fiscalização, avaliação, controle (TEIXEIRA, 2009) e operação do STPP da RMR (RAMALHO, 2009).

Antes da fundação da EMTU/Recife, o transporte de passageiros entre os municípios da RMR era precariamente controlado pelo Departamento de Terminais Rodoviários de Pernambuco (DETERPE), vinculado à Secretaria de Transportes do Estado, que também gerenciava as linhas intermunicipais de caráter rodoviário – médio e longo curso (TRAVASSOS, 1996). Eram de competência do DETERPE as concessões e permissões das linhas intermunicipais da RMR, bem como a programação, supervisão, controle e fiscalização dos serviços (RAMALHO, 2009).

No município do Recife, o sistema de transportes era gerenciado pelo Departamento de Permissões e Fiscalização (DPF) da Prefeitura Municipal, que delegava a função de operação à Companhia de Transportes Urbanos (CTU), operadora vinculada à Prefeitura, que também exercia o papel de órgão gestor (TRAVASSOS, 1996), concedendo e fiscalizando as outras concessões (RAMALHO, 2009). Nos demais municípios da RMR, os serviços eram geridos pelas prefeituras que, segundo Travassos (1996, p. 64), “não possuíam qualquer estrutura para exercer as suas atribuições e limitavam-se, quando muito, a conceder autorizações, permissões ou até concessões para operação dos serviços”.

Na pesquisa de Teixeira (2009), o autor expressa que este modelo de gestão segmentado entre as esferas governamentais tornava o serviço insatisfatório e ineficaz:

“O atendimento a população era precário e não existia uma programação geral das redes de transportes do aglomerado urbano. O gerenciamento segmentado das linhas municipais pelas prefeituras e das linhas intermunicipais pelo Estado ocasionava superposição de itinerários e o não atendimento aos locais de difícil acesso na periferia da RMR. Existia uma multiplicidade de tarifas, ou seja, praticava-se uma tarifa única para o município do Recife, enquanto que para as linhas intermunicipais eram cobradas tarifas quilométricas, ocasionando grandes distorções” (TEIXEIRA, 2009 p. 131).

Diante deste contexto, a EMTU/Recife foi criada com o “objetivo de racionalizar o sistema de transporte da RMR, eliminando a superposição de órgãos da administração direta e indireta, responsáveis pelo transporte público coletivo e evitando [...] conflitos jurisdicionais relacionados à política pública” (BEST, 2011, p. 185). Ressalta-se que antes da fundação da empresa, a FIDEM realizou em 1979 um estudo por título “Proposta para a Administração do Transporte Coletivo por Ônibus na RMR”, em que apresentou um diagnóstico crítico da situação e recomendou a criação de um Órgão Gestor Metropolitano (TEIXEIRA, 2009).

Ainda em 1979, o governador Marco Maciel organizou o Grupo Executivo de Transportes Urbanos (GETU) que tinha como principais atribuições elaborar estudos para a reorganização do Sistema de Transportes e sugerir uma solução institucional visando à administração deste sistema na RMR. Após um processo de enfrentamento de conflitos e diálogos entre os atores envolvidos na questão − prefeituras da RMR, políticos, órgãos públicos, técnicos e empresários do setor − a EMTU foi instituída (TEIXEIRA, 2009) e assumiu as obrigações anteriormente de competência do DETERPE (RAMALHO, 2009).

No ensejo de sua criação, a proposta era que a EMTU/Recife assumisse toda a gestão do transporte público de passageiros da RMR, abrangendo as linhas intermunicipais como também os sistemas internos de cada município. Contudo, apenas a prefeitura de Recife

delegou, por meio de convênio, todas as linhas municipais para o comando da EMTU. Grande feito neste processo é dado ao prefeito desta época − Gustavo Krause –, por ter entregado todo o poder sobre os transportes do município à responsabilidade da EMTU (TEIXEIRA, 2009), demonstrando uma visão metropolitana (RAMALHO, 2009).

Os demais municípios metropolitanos não realizaram convênio com o órgão, com exceção da delegação parcial de linhas nos municípios de Jaboatão dos Guararapes e Olinda. Estes municípios possuíam regulamento e órgãos gestores estruturados de transporte, os demais não assumiam o comando do transporte coletivo local, apresentando um desaparelhamento e omissão na legislação (TEIXEIRA, 2009). As linhas delegadas por Recife, incluindo as municipais e intermunicipais, equivaliam a 90% do STPP da RMR, as linhas internas dos outros municípios não tinham peso significativo no contexto metropolitano (TRAVASSOS, 1996).

A maneira estabelecida para exercer a gestão do transporte metropolitano foi o Contrato de Gestão. Por meio deste instrumento firmavam-se acordos e compromissos na regulação das relações recíprocas entre a EMTU/RMR, o estado e os municípios reunidos em um programa de ação entre as partes. O contrato foi uma forma de relação intergovernamental encontrada para viabilizar a gestão do transporte metropolitano de Recife (RAMALHO, 2009).

Em 1980, um ano após a criação da empresa, foi instituído o Conselho de Administração da EMTU/Recife com a finalidade, entre outras atribuições, de prover “a definição das políticas de transportes da RMR e das estratégias de atuação da EMTU/Recife, a decisão sobre a criação ou desativação de linhas de ônibus, além da definição da estrutura, da política e dos reajustes tarifários” (TRAVASSOS, 1996, p. 65). A composição deste órgão colegiado evoluiu ao longo dos anos, como mostra a Tabela 5 e se tornou em um instrumento fundamental de gestão metropolitana.

Em 1985, foi desenvolvido o Sistema Estrutural Integrado (SEI), posteriormente revisado em 1994 e depois em 2008. O SEI foi criado pela EMTU/Recife a partir de importantes estudos e planos urbanos na RMR. Os estudos visando à integração do Sistema de Transportes Públicos de Passageiros (STPP) propôs que o STPP/RMR fosse composto por dois sistemas, o SEI (Figura 9) e o Sistema Complementar.

A implantação do SEI tinha três principais objetivos: reforçar o caráter social dos serviços de transporte público; utilizar racionalmente os modos de transporte, integrando as infraestruturas ferroviárias e do trólebus à malha viária; e proteger a área central da cidade a partir de melhorias na conexão entre os bairros pelos eixos perimetrais, ampliando as

possibilidades de deslocamento a partir dos terminais de integração, dessa forma rompendo com o modelo radioconcêntrico de crescimento urbano para um modelo descentralizado (BRASILEIRO; SANTOS, 1999).

Figura 9 - Mapa do SEI Linhas interterminais Linhas radiais Linhas perimetrais Linhas alimentadoras Linhas circulares Metrô Terminais integrados Transporte leve sobre trilho

Fonte: Grande Recife, 2015 (adaptado) apud Monteiro, 2016.

Em janeiro de 1989 foi criado pelo Governador do estado, através do Decreto Estadual n° 13.931 de 4 de outubro, o Conselho Metropolitano de Transportes Urbanos (CMTU), de caráter deliberativo, visando consolidar a participação dos Municípios nas questões dos transportes na RMR (RAMALHO, 2009). Houve o desmembramento de funções, ficando a cargo do Conselho de Administração a gestão interna da EMTU/Recife e do CMTU as decisões relativas às políticas e diretrizes do transporte coletivo (BEST, 2011; TEIXEIRA, 2009).

O CMTU tinha como principais atribuições:

 apreciar e fixar políticas e diretrizes aplicáveis ao STTP/RMR;

 propor políticas e diretrizes gerais de atuação da EMTU/Recife, no que concerne ao transporte urbano da RMR;

 opinar sobre os programas de trabalho e acompanhar o desempenho da EMTU/Recife;

 aprovar as normas e padrões de serviços relativos ao STPP/RMR (PERNAMBUCO, 1989).

O Conselho ampliou o fórum de discussões para a gestão do STPP/RMR, uma vez que passaram a integrar, como membros permanentes, todos os prefeitos da RMR, além de outros atores relevantes como mostra a Tabela 5.

Tabela 5 - Evolução dos Conselhos de Transportes Urbanos na RMR

Conselho de Administração da EMTU/Recife (1980) Conselho de Administração da EMTU/Recife (1985) Conselho Metropolitano de Transportes Urbanos (1989) Secretário de Transportes do Estado de Pernambuco Secretário de Transportes do Estado de Pernambuco Secretário de Transportes do Estado de Pernambuco Presidente da EMTU/Recife Presidente da EMTU/Recife Presidente da EMTU/Recife Superintendente da FIDEM Superintendente da FIDEM

Secretário de Planejamento do Estado do Pernambuco

Prefeito do Recife Prefeito do Recife Prefeito do Recife

1 prefeito da RMR (em rodízio semestral) 1 prefeito da RMR (em rodízio semestral) Todos os prefeitos da RMR (11)

Presidente do SETRANS Presidente do SETRANS Presidente do SETRANS

Diretor geral do Detran Diretor geral do Detran Sai

Representante da EBTU Representante da EBTU Sai

2 vereadores do Recife 2 vereadores do Recife

2 vereadores do RMR (em rodízio semestral)

2 vereadores do RMR (em rodízio semestral)

4 deputados estaduais 1 deputado estadual

Representantes de comunidade

3 representantes de comunidades

Presidente dos sindicatos dos motoristas

Presidente do sindicato dos motoristas

FIEPE/Associação Comercial (em rodízio)

Representante da CBTU/Metrorec

Presidente da CTU

8 membros (2 políticos) 19 membros (12 políticos) 28 membros (20 políticos) Fonte: TRAVASSOS, 1996.

A Tabela 5 mostra a composição do Conselho de Administração até sua evolução para o CMTU, tendo um acréscimo de 8 para 28 membros, sendo de 2 para 20 políticos, além de representantes de órgãos públicos, da comunidade e do setor empresarial. Ramalho (2009) cita ainda um representante dos estudantes e em 2002 com a criação da Companhia de Trânsito e Transporte Urbano do Recife (CTTU), empresa de trânsito da Municipalidade da capital, a introdução de um membro representante deste órgão.

Apesar de nem todos os municípios metropolitanos firmarem convênio com a EMTU/Recife, todos tiveram participação no CMTU. Na concepção de Oswaldo Lima Neto, a empresa sendo metropolitana, não poderia ficar limitada apenas à participação de seis representantes (do Executivo e Legislativo) dos municípios metropolitanos, era preciso estender essa participação dado que “as políticas que se decidiam dentro do Sistema de Transporte atingiam todos os municípios da Região Metropolitana, era mais do que correto dar ouvido, voz e direito a voto aos prefeitos das regiões, mesmo sem eles participarem financeiramente do órgão” (OSWALDO LIMA NETO, em entrevista dezembro, 2008 apud TEIXEIRA, 2009, p. 224-225).

A EMTU/Recife logrou notáveis conquistas durante seu período de atuação, como: a instituição do CMTU com representação democrática; a concepção do SEI; a integração operacional entre o metrô e a rede de ônibus; a instituição do Vale Transporte na RMR, que obrigava as empresas a custear os deslocamentos dos empregados ao trabalho; e a criação das Câmaras de Compensação Tarifárias (CCT), instrumento criado para redistribuir os custos operacionais sem aumentar a tarifa do transporte público (BRASILEIRO; SANTOS, 1999).

De acordo com Brasileiro e Santos (1999, p. 212), “Recife foi, talvez, a cidade que pôs em prática, de maneira mais fiel, o modelo de planejamento de transportes urbanos preconizado pela União, baseado na EBTU e nos organismos metropolitanos”. A empresa se manteve em operação de 1980 até o ano 2008 e sua extinção não se deu por um fato isolado, o que será exposto a seguir.

O modelo da EMTU/Recife apresentou limites. Inicialmente, pela parcialidade da gestão das linhas de transportes metropolitanos pois, com exceção de Recife, os demais municípios continuaram com a tutela dos sistemas de transporte municipal, quando existentes. Assim, não havia como se falar em gestão metropolitana, se apenas Recife fazia parte do convênio. No ato de sua criação, a empresa visava gerir todos os serviços e modalidades do STPP, mas aos poucos sua atuação limitou-se aos ônibus do Recife e linhas metropolitanas conveniadas e aos terminais integrados do SEI. O sistema ferroviário permaneceu de competência do governo federal por intermédio da CBTU (BRASILEIRO; SANTOS, 1999).

Mesmo sendo considerada uma empresa bem-sucedida, com o passar do tempo as reclamações dos usuários com relação aos aumentos da tarifa e a baixa qualidade do serviço de transporte público prestado tornaram-se frequentes. A tarifa praticada na RMR chegou a ser considerada a mais cara do Brasil (TEIXEIRA, 2009) e provavelmente os níveis de serviço eram os mesmos encontrados em outras cidades brasileiras que não possuíam arranjo metropolitano (MEIRA, 2013).

Com a promulgação da CF de 1988, a competência da gestão do transporte público coletivo foi dada aos municípios, reconhecendo como um serviço essencial e de caráter local (Art. 30, inciso V), tornando frágil o modelo de gestão das EMTUs. Tal fato colocava em risco a continuidade da gestão da EMTU/Recife, a cada eleição para prefeito de Recife este era um assunto recorrente.

Neste novo cenário a continuidade da gestão metropolitana só seria possível mediante o intenso processo de negociação entre atores relevantes, que possuíssem um formato flexível e ajustado à diversidade da realidade brasileira. Ao passo em que era cada vez mais necessário que o planejamento dos transportes estivesse integrado no âmbito metropolitano (BRASILEIRO; SANTOS; ORRICO FILHO, 1996).

Portanto, era necessária uma forma nova e mais evoluída para gerenciar o transporte na RMR. Após oito anos de discussão entre atores políticos representantes do estado e dos municípios, a EMTU/Recife foi então substituída pelo Consórcio Metropolitano da Grande Recife no ano de 2008. Este processo de transição pode ser dividido em dois momentos: o combate ao transporte clandestino na RMR e a formalização de um novo órgão gestor de transporte (BEST, 2010).

Durante anos, a Prefeitura do Recife e o Governo do Estado de Pernambuco estiveram em sintonia política, até que em 2000 com a eleição de João Paulo (PT) a prefeito da capital e de partido oposto ao do governador Jarbas Vasconcelos (PMDB), ocorre uma ruptura. O novo prefeito tinha o objetivo de municipalizar o sistema de transporte público de

Recife e até reorganizou a estrutura municipal para, por meio da CTTU, reassumir a gestão desse serviço, que estava sendo mal gerido por um órgão estadual (BEST, 2011).

De acordo com Dilson Peixoto, na época vereador de Recife e então nomeado Secretário de Serviços Públicos, essa persistência estava ligada, em parte, à baixa capacidade de gestão da EMTU naquele momento, face ao alastramento sem controle do transporte clandestino na RMR. Dilson Peixoto defendia a tese da metropolização, e então conseguiu acordar com o prefeito João Paulo a não municipalizar o sistema municipal de transportes (DILSON PEIXOTO, em entrevista a BEST, 2010).

O alastramento do transporte clandestino na RMR havia se tornado um problema de segurança pública, como também estava causando o desmantelamento e a falência das empresas operadoras do serviço de transporte por ônibus (BEST, 2011). Acabar com o transporte clandestino em Recife eliminaria parte significativa do problema, já que a maior parte das viagens geradas tinham como destino o centro de Recife.

Portanto, superando as discordâncias políticas existentes, o Governador Jarbas Vasconcelos (PMDB) e o Prefeito da capital João Paulo (PT) uniram forças para combater o problema do transporte clandestino na RMR. O Governo estadual articulou a ação do combate ao clandestino com os municípios metropolitanos, mas de fato, apenas Recife, Olinda e Camaragibe regularizaram os kombeiros e organizaram seus sistemas municipais de transporte (BEST, 2010).

Simultaneamente, em 2003, o governador Jarbas Vasconcelos contratou uma consultoria junto ao International Finance Corporation (IFC), instituição que pertence ao Banco Mundial, para estudar a possibilidade de estadualizar o metrô. Logo, viu-se que o metrô era deficitário. Neste estudo também verificou-se que havia um problema institucional quanto a gestão do transporte, pelo fato de um órgão metropolitano estar gerenciando um serviço de interesse local. Então foi contratada uma segunda consultoria para desenhar um novo modelo de gestão (GERMANO TRAVASSOS em entrevista a BEST, 2010) (em entrevista a autora deste documento, o entrevistado também reiterou esta afirmação).

Em 2004, a operação de combate ao clandestino foi concluída. Recife criou o Sistema de Transporte Complementar de Passageiros (STCP) do Município, passando a desenvolver um sistema municipal de transporte complementar ao STPP/RMR, com linhas municipais alimentadoras e interbairros complementares às linhas pertencentes ao SEI.

Um dos resultados positivos desta parceria entre Governo Estadual e Prefeitura de Recife foi a abertura para discussões sobre a melhoria do modelo de gestão metropolitana e a alteração do modelo de gestão delegada para o modelo de gestão compartilhada. Nas palavras

de Germano Travassos, consultor de transporte urbano, “a EMTU já tinha 20 anos, e o Município de Recife delegava seu sistema de transporte através de um convênio frágil. Evidências existiam comprovando que esse modelo precisava ser revisto” (GERMANO TRAVASSOS, em entrevista a BEST, 2010). Segundo Dilson Peixoto, as discussões visavam discutir “em como transformar a EMTU em uma instituição perene que não ficasse ao sabor de convênios de delegação, essa instabilidade gerada a cada nova eleição” (DILSON PEIXOTO, em entrevista a BEST, 2010).

No período de discussão sobre o novo modelo de gestão compartilhada que estava sendo desenvolvido pelo IFC e alguns técnicos da EMTU, em 2005 foi aprovada a Lei Federal n° 11.107, de abril daquele ano, a Lei de Consórcios Públicos, e logo tratou-se de adequar o modelo à nova legislação federal (RAMALHO, 2009). Cabe assentar que a Lei n° 11.107/2005 prevê que o projeto de lei e o protocolo de intenções conducentes ao estabelecimento de um consórcio público devem ser ratificados na Assembleia Legislativa e na Câmara dos Vereadores.

A primeira proposta de consórcio metropolitano de transportes para a RMR foi elaborada e aprovada pela Assembleia Legislativa durante os dois primeiros anos de discussão. Por desacordo do prefeito de Recife em relação à participação nas quotas acionária dos membros do consórcio, tal proposta não chegou a ser encaminhada à Câmara dos Vereadores. Na proposta inicial, o governo estadual ficaria com 45% das ações do consórcio, a Prefeitura de Recife teria 35% e os demais municípios metropolitanos compartilhariam os 20% das ações restantes. Por parte dos demais municípios também houve rejeição à participação no consórcio e, segundo Ramalho (2009), o principal motivo foi a forma de participação definida pelas quotas acionárias.

O primeiro momento de negociação do consórcio teve fim em 2006, devido as eleições para governo estadual. Com a vitória de Eduardo Campus (PSB), à época de partido aliado ao do Prefeito de Recife, formou-se uma conjuntura de proximidade política e ideológica entre os líderes de governo com respeito ao tema. A discussão para a criação do Consórcio é retomada em 2007 no início da nova gestão. O novo governador tinha intenção de acelerar o processo de aprovação do modelo de gestão compartilhada e assim convocou todos os prefeitos da região metropolitana para discutir sobre a aprovação do modelo e todos assinaram uma carta de intenção para ingresso no consórcio (RAMALHO, 2009).

A proposta inicial para a gestão compartilhada do sistema de transporte público coletivo da RMR foi revisada e embasada na Lei Federal de Consórcios Públicos e seu regulamento, dado pelo Decreto nº 6.017, de 17 de janeiro de 2007. A nova distribuição de

quotas ficou da seguinte forma: 40% (e não 45%) para o Estado, 35% para o Recife, e 25% das ações para serem divididas entre os demais municípios consorciados. As quotas foram estabelecidas considerando o número de viagens geradas no STPP/RMR, com dados provenientes da pesquisa domiciliar de origem/destino realizada no território metropolitano em 1997 (Quadro 6) (RAMALHO, 2009).

Quadro 6 - Participação das quotas no CTM

Unidade Federativa

Viagens geradas Participação

acionária no consórcio Tipo Quantidade % Estado de Pernambuco Intermunicipal 1.146.858 45,34 40,00 Recife Municipal 1.008.582 39,87 35,00

Abreu e Lima Municipal 19.830 0,78 1,33

Araçoiaba Municipal 1.334 0,05 0,09 Cabo Municipal 31.369 1,24 2,10 Camaragibe Municipal 14.925 0,59 1,00 Igarassu Municipal 5.670 0,22 0,38 Ipojuca Municipal 8.771 0,35 0,59 Itamaracá Municipal 2.160 0,09 0,14 Itapissuma Municipal 4.724 0,19 0,32 Jaboatão Municipal 100.760 3,98 6,74 Moreno Municipal 4.213 0,17 0,28 Olinda Municipal 111.760 4,39 7,43 Paulista Municipal 64.784 2,56 4,33

São Lourenço Municipal 4.302 0,17 0,29

Total 2.529.373 100,00 100,00

Fonte: Ramalho (2009).

Segundo argumentos da EMTU/Recife, com os novos percentuais das quotas “o modelo seria o mais participativo e cooperativo possível” (RAMALHO, 2009, p. 118). Apesar de o Estado de Pernambuco e o Município do Recife possuírem a maior participação nas quotas, uma das regras previstas é que para a aprovação de qualquer matéria seria necessário obter 85% dos votos, ou seja, se somado os votos destes dois entes, ainda não seria atingido o percentual mínimo exigido. Com esta divisão o controle não ficaria nas mãos dos entes mais fortes, o Estado de Pernambuco e Recife (RAMALHO, 2009).

Atualmente apenas três sócios fazem parte do consórcio, as quotas acionárias estão distribuídas da seguinte forma: Recife com 35%, Olinda com 7,43% e Pernambuco com as demais 57,57%. Essa distribuição permanece até que outros municípios se consorciem, e assumam as suas respectivas quotas de acordo com o que foi estabelecido no protocolo de intenções.