UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO DOUTORADO EM ADMINISTRAÇÃO
Luana Ferreira dos Santos
IMPLEMENTAÇÃO DO PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR (PNAE) PELA AGRICULTURA FAMILIAR: QUADRO TEÓRICO-ANALÍTICO E
EVIDÊNCIAS EMPÍRICAS EM TERRITÓRIOS RURAIS
Natal/RN 2020
Luana Ferreira dos Santos
IMPLEMENTAÇÃO DO PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR (PNAE) PELA AGRICULTURA FAMILIAR: QUADRO TEÓRICO-ANALÍTICO E
EVIDÊNCIAS EMPÍRICAS EM TERRITÓRIOS RURAIS
Tese apresentada ao Programa de Pós-graduação em Administração da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como requisito parcial para a obtenção do título de Doutora em Administração, na área de política e gestão públicas.
Orientador: Washington José de Sousa, Dr.
Natal/RN 2020
LUANA FERREIRA DOS SANTOS
IMPLEMENTAÇÃO DO PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR (PNAE) PELA AGRICULTURA FAMILIAR: QUADRO TEÓRICO-ANALÍTICO E
EVIDÊNCIAS EMPÍRICAS EM TERRITÓRIOS RURAIS
Tese apresentada ao Programa de Pós-graduação em Administração da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como requisito parcial para a obtenção do título de Doutora em Administração, na área de política e gestão públicas.
Natal/RN, 13 de março de 2020.
Washington José de Sousa, Dr.
Universidade Federal do Rio Grande do Norte Presidente da Banca Examinadora
Anatália Saraiva Martins Ramos, Dr.ª. Universidade Federal do Rio Grande do Norte
Examinadora interna ao Programa
Mauro Lemuel de Oliveira Alexandre, Dr. Universidade Estadual do Rio Grande do Norte
Examinador externo ao Programa
Marco Aurélio Marques Ferreira, Dr. Universidade Federal de Viçosa Examinador externo à instituição
Eugenio Avila Pedrozo, Dr.
Universidade Federal do Rio Grande do Sul Examinador externo à instituição
Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN Sistema de Bibliotecas - SISBI
Catalogação de Publicação na Fonte. UFRN - Biblioteca Setorial do Centro Ciências Sociais Aplicadas – CCSA
Santos, Luana Ferreira dos.
Implementação do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) pela agricultura familiar: quadro teórico-analítico e evidências empíricas em territórios rurais / Luana Ferreira dos Santos. - 2020.
174f.: il.
Tese (Doutorado em Administração) - Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Centro de Ciências Sociais Aplicadas, Programa de Pós-Graduação em Administração. Natal, RN, 2020.
Orientador: Prof. Dr. Washington José de Sousa.
1. Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) - Tese. 2. Agricultura Familiar- Tese. 3. Territórios rurais - Tese. 4. Associativismo - Tese. 5. Cooperativismo - Tese. 6. Implementação de políticas públicas Tese. I. Sousa, Washington José de. II. Universidade Federal do Rio Grande do Norte. III. Título. RN/UF/Biblioteca CCSA CDU 631.115.11
AGRADECIMENTOS
Era março de 2017. Com a aprovação no doutorado na UFRN, me mudei de Viçosa/MG para Natal/RN. Nunca tinha ficado mais do que um mês sem ver minha família, nunca tinha me mudado para longe de casa. O coração apertou quando cheguei ao aeroporto de Belo Horizonte/MG e me despedi da minha família. Quando entrei no portão de embarque, não segurei o choro e eles também não. Na minha cabeça se passaram uma série de indagações: como seria viver longe deles? Será que eu me adaptaria a nova realidade? Eram muitas dúvidas, mas a única certeza que eu tinha é que Nossa Senhora cuidaria de mim todos os dias, na minha mala eu levava minha santinha e no meu coração eu levava minha fé. E me recordava das palavras da minha avó: “não se preocupe, minha filha, Nossa Senhora será sua mãe, já que você estará longe da sua”.
O tempo foi passando, fui conhecendo novas pessoas, novos lugares, e Natal foi ganhando um pedacinho especial no meu coração. A saudade da família e dos amigos era constante, mas a felicidade por estar realizando o sonho de fazer o doutorado tornava tudo mais leve, assim como também os passeios em Ponta Negra! Após cumprir a carga horária de disciplinas e defender o projeto de tese, veio a fase da mobilidade acadêmica na UFV, a partir de julho de 2018. O aprendizado do tempo morando em Natal foi enorme, um sentimento de gratidão que não cabia no peito, mas a vontade de retornar para Viçosa/MG e ficar mais perto da família foi maior. Com a volta veio a oportunidade de um emprego, trazendo ainda mais gratidão pela possibilidade do exercício da docência.
Agora é março de 2020. Chega o momento da defesa, e, então a quem agradecer? São tantas pessoas especiais que de alguma forma contribuíram para que este momento chegasse. Então, primeiramente, gostaria de agradecer a Deus e a Nossa Senhora, por me amparar em todos os momentos da minha vida. Agradeço a minha família, minha base, meu porto seguro! Meu pai, por me apoiar tanto e por tanto orgulho que demostra ter de mim. Minha mãe, pelo exemplo de dedicação à família, de humanidade e de solidariedade. Meu irmão Gabriel, por ser tão batalhador e me inspirar para realizar meus sonhos. Meu irmão Danilo, que é meu caçula, que eu cuidei durante muito tempo, e por isso, sempre será protegido por mim.
Agradeço aos meus avós pelo carinho e pelo exemplo de vida, que, mesmo faltando saúde, não falta amor no coração. Agradeço aos meus primos por serem como irmãos, que desde criança compartilham a vida comigo. Aos meus amigos, agradeço por tantos momentos felizes. Aos meus amigos Tamiris e Rafael, agradeço por compartilharem a trajetória do
doutorado, por serem a quem eu recorri tantas vezes quando passei por momentos difíceis e por tantos momentos alegres (especialmente as viagens). À minha amiga Anelize, agradeço por me incentivar tanto e por estar ao lado em várias circunstâncias. Agradeço às minhas amigas Soraia, Amanda, Keliny, Natália, Patrícia, Gil por estarem comigo há tanto tempo, sempre me apoiando. Às amigas de Natal, Alessa, Kaline, Eva e Gabi obrigada por me acolherem com tanta dedicação, pelos passeios e por tantos momentos que fizeram o fardo de estar longe ser mais leve.
Aos meus amigos do doutorado, agradeço por terem contribuído para o meu crescimento profissional e pessoal, aprendi muito com vocês durante as disciplinas do doutorado. Aos meus amigos e colegas de trabalho da Faculdade Dinâmica, obrigada por fazerem o trabalho ser tão especial, principalmente aos professores do curso de Administração. Todos os meus amigos e familiares que não citei nomes, mas que tanto fizeram por mim, minha gratidão!
Gratidão ao meu orientador, professor Washington, por aplicar os princípios da Gestão Social não só nas experiências acadêmicas, mas na humanidade na qual trata o seus alunos e orientandos. Aos demais professores do PPGA/UFRN, obrigada por todos os ensinamentos recebidos. Ao professor Marco Aurélio, agradeço pela orientação durante o mestrado, por ter me incentivado a fazer o doutorado e por todo o apoio concedido. Agradeço aos professores Pâmela e Emanoel pelas contribuições à tese e aos professores Anatália, Mauro Lemuel e Eugenio pela gentileza ao aceitar o convite para participar da banca de defesa. Agradeço aos diretores das associações e cooperativas da agricultura familiar que participaram da pesquisa e à Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES) pela concessão da bolsa de doutorado.
Enfim, os agradecimentos são muitos, pois ser Doutora é mais do que um objetivo profissional, é a realização de um sonho, e os sonhos são alcançados com o apoio de muitas pessoas. Todos que de alguma forma contribuíram para que esse momento chegasse: MUITO OBRIGADA! Que venham novos desafios e novos sonhos e que eu sempre possa florescer onde Deus me plantar!
RESUMO
A tese objetiva analisar a participação da agricultura familiar no Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), tomando como base empírica experiências de comercialização por associações e cooperativas de dois territórios rurais (Rio Grande do Norte e Minas Gerais) e referências teórico-analíticas de pesquisas e publicações ocorridas no tema, na área de conhecimento da Ciência Administrativa. A pesquisa está organizada no formato de quatro artigos. O primeiro artigo destina-se a designar categorias analíticas da pesquisa no PNAE em sua interlocução com a agricultura familiar como forma de identificar tendências de pesquisas e constatar implicações teóricas e práticas. O segundo artigo objetiva conciliar categorias analíticas da inserção da agricultura familiar no PNAE a partir de interfaces entre a publicação científica e a pesquisa em nível de pós-graduação stricto sensu no Brasil no domínio da Ciência Administrativa, realizando exercício de classificação de tais pesquisas no Círculo das Matrizes Epistêmicas (PAES DE PAULA, 2016). O terceiro artigo sintetiza dimensões de desenvolvimento territorial, institucionais e de capital social na implementação do PNAE por associações e cooperativas da agricultura familiar nos territórios rurais da Serra do Brigadeiro/MG e do Mato Grande/RN. O quarto artigo analisa implicações do PNAE no plano local, no aparato administrativo e na atuação de dirigentes de organizações da agricultura familiar dos territórios supracitados, empregando o modelo de implementação de políticas públicas (LIMA, D´ASCENZI; 2013) na interpretação dos resultados. Com relação aos procedimentos metodológicos, de natureza qualitativa, os dois primeiros artigos seguem exercícios de revisão da literatura, o terceiro e quarto artigos originam-se de estudo de caso múltiplos em 10 associações e cooperativas da agricultura familiar. A análise dos dados contou com o aparte dos sofwtares Atlas.ti e Iramuteq. Os resultados do primeiro artigo revelam cinco categorias analíticas para o estudo do PNAE – aspectos político-institucionais; trajetória histórica; atributos da agricultura familiar; fatores de sucesso e barreiras; a partir destas categorias foram identificadas tendências de pesquisas e constatadas implicações teóricas e práticas. A classificação no Círculo das Matrizes Epistêmicas, no segundo artigo, situa três pesquisas na fronteira da matriz empírico-analítica com a matriz hermenêutica, uma pesquisa na fronteira da matriz hermenêutica com a matriz crítica e quatro na matriz hermenêutica, resultado que admite conciliação com as cinco categorias analíticas derivadas do processamento da publicação no artigo anterior, revelando que, mesmo transitando em matrizes epistemológicas distintas, as pesquisas em PNAE e agricultura familiar, na pós-graduação stricto sensu na Ciência Administrativa, possuem elementos comuns à publicação científica na área. Os resultados do terceiro artigo sintetizam dimensões de desenvolvimento territorial - econômica, social, cultural e ambiental - presentes nos territórios rurais pautados e o modo como o formato institucional do PNAE contribui para o surgimento de normas específicas em associações e cooperativas, revela a presença de capital social em relações de confiança e de articulação das organizações com diferentes atores sociais. O quarto artigo constata que, o PNAE no plano local, em um território, é atendido somente por cooperativas, com origens em associações, o aparato administrativo foi alterado mais intensamente em um território que no outro e a atuação de diretores na implementação evidencia participação na criação e/ou transformação das organizações. Para pesquisas futuras, sugere-se a ampliação da base de dados para identificação de tendências da pesquisa em outros domínios da Ciência e a ampliação do campo de estudo contemplando atores sociais de outros territórios/estados de Federação, de modo a aprofundar transformações na agricultura familiar imputadas ao PNAE, inclusive na geração de fatores por métodos quantitativos.
Palavras-chave: Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE). Agricultura familiar.
ABSTRACT
The thesis aims to analyze the participation of family farming of the Brazilian School Feeding Program (PNAE), based on empirical experiences of commercialization by associations and cooperatives from rural territories (Rio Grande do Norte and Minas Gerais) and theoretical-analytical references of research and publications in the Administrative Science. The research is organized in the format of four articles. The first article is intended to designate analytical categories of research in the PNAE in its dialogue with family farming as a way of identifying research trends and verifying theoretical and practical implications. The second article aims to reconcile analytical categories of the insertion of family farming in the PNAE based on interfaces between scientific publication and research at the stricto sensu graduate level in Brazil in the field of Administrative Science, performing an exercise to classify such research in the Circle of the Epistemic Matrices (PAES DE PAULA, 2016). The third article summarizes dimensions of territorial development, institutional and social capital in the implementation of PNAE by associations and cooperatives of family farming in the rural territories of Serra do Brigadeiro/MG and Mato Grande/RN. The fourth article analyzes the implications of PNAE at the local level, in the administrative apparatus and in the performance of leaders of family farming organizations in the aforementioned territories, using the public policy implementation model (LIMA, D´ASCENZI; 2013) in the interpretation of the results. Regarding the qualitative methodological procedures, the first two articles follow literature review exercises, the third and fourth articles originate from multiple case studies in 10 associations and family farming cooperatives. Data analysis included the Atlas.ti and Iramuteq software. The results of the first article reveal five analytical categories for the study of the PNAE - political and institutional aspects; historical trajectory; family farming attributes; success factors and barriers; from these categories research trends were identified and theoretical and practical implications were found. The classification in the Circle of Epistemic Matrices, in the second article, places three studies on the border of the empirical-analytical matrix with the hermeneutical matrix, one research on the border of the hermeneutical matrix with the critical matrix and four in the hermeneutical matrix, a result that admits conciliation with the five analytical categories derived from the processing of the publication in the previous article, revealing that, even though transiting in different epistemological matrices, researches in PNAE and family agriculture, in the stricto sensu postgraduate course in Administrative Science, have common elements to scientific publication in the area. The results of the third article summarize dimensions of territorial development - economic, social, cultural and environmental - present in the rural territories and the way in which the institutional format of the PNAE contributes to the emergence of specific norms in associations and cooperatives, reveals the presence of social capital in relations of trust as well as in articulation of organizations with different social actors. The fourth article finds that the PNAE at the local level, in one territory, is served only by cooperatives, with origins in associations, the administrative apparatus has changed more intensely in one territory than in the other, and the role of directors in the implementation shows participation in the creation and / or transformation of organizations. For future research, it is suggested to expand the database to identify research trends in other fields of science and to enlarge the field of study to include social actors from other territories / states of the Federation, in order to deepen transformations in family farming imputed to the PNAE, including the generation of factors by quantitative methods.
Keywords: Brazilian School Feeding Program (PNAE). Family farming. Associativism.
LISTA DE QUADROS
O LOCUS E O FOCUS
Quadro 1 - Associações e cooperativas da agricultura familiar selecionadas para o
estudo 14
ARTIGO I
Quadro 1 - Distribuição da publicação por autoria-ano, título, revista e qualis 23
Quadro 2 - Síntese da categoria Trajetória e marco legal 29
Quadro 3 - Síntese da categoria Aspectos político-institucionais 34
Quadro 4 - Síntese da categoria Atributos da agricultura familiar 35
Quadro 5 - Síntese da categoria Fatores de sucesso 38
Quadro 6 - Síntese da categoria Dificuldades 41
ARTIGO II
Quadro 1 - Quatro paradigmas para a análise da teoria social (BURRELL;
MORGAN 1979) 53
Quadro 2 - Produção acadêmica stricto sensu do PNAE na Ciência Administrativa 58
Quadro 3 - Síntese dos critérios de enquadramento nos Paradigmas Sociológicos e
Análise Organizacional (BURRELL, MORGAN; 1979) 60
Quadro 4 – Síntese dos critérios de enquadramento no Círculo de Matrizes
Epistêmicas (PAES DE PAULA, 2016) 65
Quadro 5 – Atores sociais e aspectos políticos e institucionais na inserção da
agricultura familiar no PNAE 71
Quadro 6 – Fatores de sucesso e dificuldades da participação da agricultura familiar
na execução do PNAE identificados nas pesquisas na Ciência Administrativa 76
ARTIGO III
Quadro 1 – Cronologia da estrutura administrativa reservada à pauta da agricultura
familiar e desenvolvimento rural e territorial no Brasil 86
Quadro 2 – Categorias analíticas e atributos selecionados 89
Quadro 3 - Dispositivos institucionais do PNAE e suas interfaces com a agricultura
familiar 98
Quadro 4 - Dispositivos institucionais do PNAE e suas interfaces com a agricultura
familiar identificados no estudo 99
Quadro 5 - Regras específicas das associações e cooperativas para a implementação
do PNAE 102
ARTIGO IV
Quadro 1 - Elementos de análise do modelo de implementação de políticas públicas
(LIMA; D’ASCENZI, 2013) 116
Quadros 2 - Componentes da pesquisa à luz do design proposto por Yin (2001) 118
Quadro 3 - Características das associações e cooperativas do Território do Mato
Grande/RN 124
Quadro 4 - Características das cooperativas do Território da Serra do Brigadeiro/MG 126
LISTA DE TABELAS
O LOCUS E O FOCUS
Tabela 1 - Caracterização do Território Mato Grande/RN em termos de
aquisições da agricultura familiar (%), agricultores familiares (%) e organização
formal (DAP jurídica) 10
Tabela 2 - Caracterização da Serra do Brigadeiro/MG em termos de aquisições
da agricultura familiar (%), agricultores familiares (%) e organização formal (DAP jurídica)
11
ARTIO IV
Tabela 1 - Análise de frequência da categoria O plano 122
Tabela 2 - Análise de frequência da categoria Organização do aparato
administrativo 128
LISTA DE FIGURAS
O LOCUS E O FOCUS
Figura 1 - Critérios de seleção das associações e cooperativas da agricultura
familiar 13
Figura 2 – Locus e focus da tese: abordagens teórica, epistemológica e empírica 15 ARTIGO I
Figura 1 - Etapas da aplicação do PRISMA para a inclusão dos artigos 21
Figura 2 - Composição das categorias analíticas da pesquisa com base no
Atlas.ti 26
Figura 3 – Relação entre as categorias analíticas da interlocução do PNAE com
a agricultura familiar 44
ARTIGO II
Figura 1 - Círculo das matrizes epistêmicas (PAES DE PAULA, 2016) 55
Figura 2 - Etapas da aplicação do PRISMA para a inclusão das pesquisas stricto
sensu 57
Figura 3 - Classificação das pesquisas stricto sensu no Círculo das Matrizes
Epistêmicas 62
ARTIGO III
Figura 1 – Dimensões do desenvolvimento territorial (MDA, 2005) 85
Figura 2 - Três grandes correntes do neoinstitucionalismo (THÉRET, 2003) 88
Figura 3 – Classes geradas pelo software IRAMUTEQ 91
Figura 4 - Categorias da pesquisa e as classes do IRAMUTEQ 92 Figura 5 - Dimensões do desenvolvimento territorial e as palavras geradas pelo
IRAMUTEQ 93
ARTIGO IV
Figura 1 - Composição das categorias temáticas da pesquisa com base no
LISTA DE SIGLAS
Banco Nacional de Desenvolvimento (BNDES) Biblioteca Brasileira de Teses e Dissertações (BDTD) Centro de Tecnologias Alternativas da Zona da Mata (CTA) Certificado de Apresentação para Apreciação Ética (CAAE) Classificação Hierárquica Descendente (CHD)
Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB) Computer Assisted Qualitative Data Analysis (CAQDAS)
Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG) Conselho de Alimentação Escolar (CAE)
Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA)
Cooperativa Central de Comercialização da Agricultura Familiar de Economia Solidária (CECAFES)
Cooperativa da Agricultura Familiar de Divino e Orizânia/MG (COOPERDOM)
Cooperativa de Agricultores Familiares e Pescadores Artesanais da Ecosol da Região do Mato Grande (COOAFES)
Cooperativa dos Agricultores Familiares e Economia Solidária de Fervedouro (COOPAF Fervedouro)
Cooperativa dos Agricultores (as) Familiares e Economia Solidária de Araponga/MG (COOAFA)
Cooperativa dos Produtores da Agricultura Familiar Solidária (COOPAF Muriaé) Cooperativa Mista da Agricultura Familiar e Economia Solidária de Bebida Velha (COOPABEV)
Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES) Declaração de Aptidão ao Pronaf (DAP)
Direito Humano à Alimentação Adequada (DHAA)
Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural (EMATER) Empresa de Pesquisa Agropecuária de Minas Gerais (EPAMIG) Federação dos Trabalhadores na Agricultura Familiar (FETRAF) Fórum Brasileiro de Soberania e Segurança e Alimentar (FBSSAN) Frente Parlamentar de Segurança Alimentar e Nutricional (FPSAN) Fundo das Nações Unidas para a Infância (UNICEF)
Fundo Internacional de Desenvolvimento Agrícola (FIDA) Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE)
Interface de R pour les Analyses Multidimensionnelles de Textes et de Questionnaires (IRAMUETQ)
Instituto de Debates Econômicos (IDE)
Instituto Federal do Rio Grande do Norte (IFRN)
Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA)
Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS)
Organização das Nações Unidas (ONU)
Organização das Nações Unidas para a Alimentação e Agricultura (FAO) Organização de Aprendizagem e Saberes em Iniciativas Solidárias (OASIS) Organização Não Governamental (ONG)
Política Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural para a Agricultura Familiar e Reforma Agrária (PNATER)
Principais Itens para Relatar Revisões sistemáticas e Meta-análises (PRISMA) Programa de Apoio à Pós-Graduação e à Pesquisa Científica e Tecnológica em Desenvolvimento Socioeconômico no Brasil (PGPSE)
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) Programa de Aquisição de Alimentos (PAA)
Programa de Pós-graduação em Administração Pública em Rede Nacional (PROFIAP) Programa Mundial de Alimentos (PMA)
Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE)
Programa Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural na Agricultura Familiar e na Reforma Agrária (PRONATER)
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) Programa Territórios da Cidadania (PTC)
Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT)
Secretaria Especial de Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Agrário (SEAD) Segurança Alimentar e Nutricional (SAN)
Serviço Nacional de Aprendizagem Rural (SENAR) Sindicato dos Trabalhadores Rurais (STR)
Sistema das Cooperativas de Crédito Rural com Interação Solidária (CRESOL) Sistema de Inspeção Municipal (SIM)
Subsecretaria de Desenvolvimento Rural (SDR)
Universidade Estadual do Oeste do Paraná (UNIOESTE) Universidade Federal de Goiás (UFG)
Universidade Federal de Viçosa (UFV) Universidade Federal do Cariri (UFCA)
Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN) Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS)
SUMÁRIO INTRODUÇÃO ... 1 O LOCUS E O FOCUS ... 9 ARTIGO I ... 18 1. Introdução ... 19 2. Procedimentos Metodológicos ... 20
3. Definindo categorias analíticas da interação entre pnae e agricultura familiar ... 23
3. 1. A categoria Trajetória e marco legal ... 26
3.2. A categoria Aspectos político-institucionais ... 29
3.3. A categoria Atributos da agricultura familiar ... 34
3.4. A categoria Fatores de sucesso ... 37
3.5. A categoria Dificuldades ... 40
4. Implicações teóricas e práticas ... 43
5. Considerações finais ... 46
Referências ... 47
ARTIGO II ... 50
1. Introdução ... 51
2. Paradigmas sociológicos e análise organizacional e o CÍrculo das Matrizes EPISTÊMICAS 52 3. Procedimentos metodológicos ... 56
4. A pesquisa em nível de pós-graduação stricto sensu à luz do círculo das matrizes epistêmicas ... 58
5. Conciliando categorias: aproximações entre a publicação científica e a pesquisa em nível de pós-graduação stricto sensu ... 68
6. Considerações finais ... 77
Referências ... 78
ARTIGO III ... 81
1. Introdução ... 82
2. Desenvolvimento territorial, instituições e capital social: definindo atributos de análise.... 83
3. Procedimentos Metodológicos ... 89
4. Análise dos resultados ... 91
4.2. Categoria 2: Instituições e capital social ... 97
5. Considerações finais ... 106
Referências ... 107
ARTIGO IV ... 111
1. Introdução ... 112
2. Proposta teórica para a análise da implementação de políticas públicas: o modelo de Lima e D’ascenzi (2013)... 114
3. Procedimentos Metodológicos ... 117
4. Análise dos resultados ... 120
4.1. Categoria 1: O plano ... 121
4.2. Categoria 2: Organização do aparato administrativo ... 127
4.3. Categoria 3: Atuação dos diretores ... 133
4.4. Síntese dos resultados: a matriz intracasos ... 139
5. Considerações finais ... 143
Referências ... 144
CONCLUSÃO ... 147
APÊNDICE I ... 153
1
INTRODUÇÃO
Esta tese, em sentido amplo, estabelece interlocuções entre Segurança Alimentar e Nutricional (SAN) na alimentação escolar e agricultura familiar no Brasil, apresentando sistematizações teóricas, por meio de revisões da literatura no Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), e de evidências empíricas em territórios rurais. Estes dois segmentos distintos de políticas públicas – segurança alimentar e nutricional na alimentação escolar e agricultura familiar – são pautas de ações mundiais para o combate à fome, visto que o primeiro segmento trata da oferta de refeições para suprimento de necessidades nutricionais e melhoria do rendimento escolar, e, o segundo, de garantia de renda e qualidade de vida de pequenos agricultores com o trabalho predominantemente familiar.
De acordo com o relatório de 2019 “El estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo”, elaborado pela Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura (FAO), pelo Fundo Internacional de Desenvolvimento Agrícola (FIDA), pela Organização Mundial da Saúde (OMS), pelo Programa Mundial de Alimentos (PMA) e pelo Fundo das Nações Unidas para a Infância (UNICEF), cerca de 820 milhões de pessoas em todo o mundo não tiveram acesso suficiente a alimentos em 2018, frente a 811 milhões em 2017, no terceiro ano consecutivo de aumento. Tal relatório destaca iniciativas brasileiras para o combate à desigualdade via Programa Fome Zero, Programa Bolsa Família, Previdência Rural e PNAE.
O relatório supracitado registra que o aumento consecutivo da fome no mundo representa um desafio para alcançar o segundo Objetivo de Desenvolvimento Sustentável (ODS), que prevê fome zero até o ano de 2030. O Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), agência líder da Organização das Nações Unidas (ONU) para a implementação dos ODS no mundo, ressalta que os 17 Objetivos Globais são um chamado universal para ação contra a pobreza, proteção do planeta e para garantir que todas as pessoas tenham paz e prosperidade, incluindo temas como justiça, desigualdade econômica, agricultura sustentável, entre outras prioridades interconectadas, de modo que, o sucesso de um ODS, envolve atenção a temas associados a outros objetivos (PNUD, 2020).
A partir da exigência da compra governamental de alimentos da agricultura familiar para o PNAE, nos termos da a partir da Lei nº 11.947 de 16 de junho de 2009, esta tese reporta-se diretamente ao ODS 2 fome zero e agricultura sustentável. Abarca, todavia, temas correlatos como erradicação da pobreza (1), saúde e bem-estar (2), educação de qualidade (4), trabalho decente e desenvolvimento econômico (8), redução das desigualdades (10), cidades e
2 comunidades sustentáveis (11), consumo e produção sustentáveis (12), paz, justiça e instituições eficazes (16) e parcerias e meios de implementação (17). Neste último, a tese pauta, nos artigos III e IV, cooperações estabelecidas entre diversos atores governamentais e não-governamentais.
A Lei nº 11.947/2009 situa o PNAE para além da pauta do combate à pobreza e à fome e ao fomento à segurança alimentar pelo mercado consumidor, qual seja, o sistema escolar público. A pauta de possibilidades está fortemente ampliada a partir do setor produtivo, envolvendo condições de trabalho, produção e comercialização no segmento econômico da agricultura familiar. A agricultura familiar no PNAE abriu possibilidades, entre outras, para a pauta de padrões de produção e de consumo, igualdade de gênero no meio rural, disponibilidade e gestão sustentável da água e saneamento para todos e uso de fontes alternativas de energia (em virtude do aumento da demanda por produtos agropecuários na alimentação escolar), crescimento econômico sustentado, inclusivo e sustentável, trabalho decente, industrialização inclusiva e sustentável e fomento à inovação no campo, sustentáveis. Esta tese, portanto, mostra-se relevante, por abonar vários ODS, a partir de compras da rede pública de ensino brasileira, e, também, por envolver tipos qualificados de desenvolvimentos econômico-social, organizacional e político-institucional no setor produtivo da agricultura familiar, objetos de interesse da Ciência Administrativa, área do conhecimento que a abriga. A inserção da agricultura familiar no PNAE gerou pesquisas, a partir da Lei nº 11.947/2009, não apenas pelo viés da obrigatoriedade de compras que fomentam circuitos curtos de comercialização (RAMBO, POZZEBOM, DENTZ, 2019), mas, também, pelo caráter intersetorial (HAWKES et al., 2016), e pela movimentação local dos recursos públicos recebidos (BACCARIN et al., 2017), pelo incentivo à sustentabilidade (GONÇALVES et al., 2015), como alternativa de comercialização (OLIVEIRA; BATALHA; PETTAN, 2017), pela utilização da chamada pública em substituição ao processo licitatório (CORREIA, 2019) e pela indução à criação e ao desenvolvimento de organizações associativas e cooperativas da agricultura familiar (FRANZONI; SILVA, 2016). Em razão desses vieses, esta tese pauta amplas possibilidades acadêmicas à pesquisa, à extensão e à formação em Administração em direção aos ODS.
Focando a análise de uma política pública que, além de garantir mercado institucional para a agricultura familiar, privilegia a dimensão territorial do desenvolvimento, conforme destacam Colnago e Hespanhol (2019), as transformações do PNAE nas décadas de 1990 e 2000 (gestão transferida do governo federal para os municípios e aquisição de alimentos da
3 agricultura familiar, respectivamente) trazem consigo outros temas para a Ciência Administrativa e a gestão de políticas públicas a exemplo da descentralização e tipos de autoridade em abordagens de relações intergovernamentais, tanto no desenvolvimento territorial, quanto em termos de inovações na administração pública nas unidades subnacionais (estados e municípios).
Diferentemente do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), cujo processos de gestão das várias modalidades atribuem maior acúmulo de coordenação no âmbito do Governo Federal, inclusive com poder discricionário da União na definição do volume de recursos financeiro-orçamentários (SALGADO, SOUZA, SANO; 2018), o PNAE goza de critérios participativos descentralizados de gestão, considerando que é acompanhado e fiscalizado diretamente pela sociedade, por meio do Conselho de Alimentação Escolar (CAE) – no âmbito dos estados, dos municípios e do Distrito Federal – e pelo FNDE, pelo Tribunal de Contas da União (TCU), pela Controladoria Geral da União (CGU) e pelo Ministério Público (FNDE, 2019) . Além disso, o PNAE dispõe de critérios objetivos de obrigatoriedade quanto ao valor repassado pela União, o que ocorre por dia letivo para cada aluno matriculado, mediante definição de acordo com a etapa e as modalidade de ensino (FNDE, 2019).
A origem do PNAE, como política pública, reside no Decreto nº 37.106, de 31 de março de 1955, que institucionalizou a Campanha da Merenda Escolar (BRASIL, Decreto nº 37.106/1955). Tal Campanha teve o propósito de garantir o direito à alimentação para os alunos matriculados na rede de ensino em todo o território nacional, o que acarretou a criação de um mercado de compras de gêneros alimentícios. Merece destaque o fato de que a referida Campanha considerou empreendimentos públicos e particulares (Art. 2º) e não restringiu nível de educação escolar. A trajetória desde 1955 encontra-se devidamente registrada e, desse modo, torna-se desnecessária sua retomada para os propósitos desta tese. No portal do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) há suficientes informações a esse respeito (FNDE, 2019b) de modo que, aqui, importa traçar o viés que assumiu o PNAE a partir da promulgação da Lei nº 11.947/2009. A referida Lei oficializou a obrigatoriedade de que, do total de recursos financeiros repassados pelo FNDE, no âmbito do PNAE, no mínimo 30% devem ser utilizados na aquisição de gêneros alimentícios diretamente da agricultura familiar e do empreendedor familiar rural, ou, de suas organizações, priorizando-se os assentamentos da reforma agrária, as comunidades tradicionais indígenas e as comunidades quilombolas (BRASIL, Lei nº 11.947/2009, Art. 14º).
4 A iniciativa brasileira de vincular o consumo local à produção local de alimentos – estimulando o chamado circuito curto e fomentando desenvolvimento rural sustentável no uso do território (RAMBO; POZZEBOM; DENTZ, 2019) – contribui para a criação de um mercado estável e previsível para os agricultores, especialmente pequenos produtores (FAO; FIDA; OMS; PMA; UNICEF, 2019). Peixinho (2013) destaca que, a partir de 2009, com a aquisição de alimentos da agricultura familiar, obedecendo aos anseios norteadores das políticas públicas e dos movimentos sociais de caráter universal, o PNAE passou a incorporar, em suas estratégias técnico-operacionais de execução, junto aos estados e municípios, os seguintes princípios para a gestão e a execução da alimentação escolar: equidade, participação social, universalidade, sustentabilidade/continuidade, compartilhamento de responsabilidades, direito humano à alimentação adequada e respeito aos hábitos e tradições regionais.
Considerando que a tese se volta para interfaces do PNAE com a agricultura familiar, uma vez que tal escolha abarca, por um lado, uma política pública e, por outro, um setor produtivo, ambos objetos de interesse da Ciência Administrativa, a tese se orienta pelos seguinte questionamento: Como dimensões teórico-empíricas da participação da agricultura familiar se expressam no PNAE? No intuito de responder a tal questionamento, a tese objetiva analisar a participação da agricultura familiar no PNAE tomando como base empírica experiências de comercialização por associações e cooperativas de territórios rurais de dois estados brasileiros (Rio Grande do Norte e Minas Gerais) e referências teórico-analíticas de pesquisas e publicações ocorridas no tema, na área de conhecimento da Ciência Administrativa. Em termos específicos, pretende-se:
i) Designar categorias analíticas que emergem por meio de uma revisão sistemática a respeito da interlocução do PNAE com a agricultura familiar como forma de identificar tendências de pesquisas e constatar implicações teóricas e práticas.
ii) Conciliar categorias analíticas da inserção da agricultura familiar no PNAE a partir de interfaces entre a publicação científica e a pesquisa stricto sensu no Brasil no domínio da Ciência Administrativa.
iii) Sintetizar dimensões de desenvolvimento territorial, institucionais e de capital social na implementação do PNAE por associações e cooperativas da agricultura familiar em dois territórios rurais brasileiros em perspectiva comparativa.
iv) Analisar implicações da implementação do PNAE no plano local, no aparato administrativo de associações e cooperativas da agricultura familiar e na atuação de dirigentes destas organizações.
5 A tese defendida é que categorias teórico-analíticas e evidências empíricas atestam a relevância do PNAE no fomento ao desenvolvimento territorial a partir de aquisições públicas de alimentos da agricultura familiar nos termos da Lei nº 11.947/2009. Conforme aborda Freitas (2017), a implementação da política pública é momento permeado por um complexo emaranhado de atores tomadores de decisão, inseridos em diferentes contextos sociopolíticos, e, assim sendo, a regulamentação e a estratégia podem sofrer uma série de transformações ao longo da execução, gerando variadas dinâmicas em diferentes municípios e unidades da Federação. Para Lotta e Favareto (2016), um dos principais quesitos para a incorporação da dimensão territorial na gestão e implementação das políticas públicas brasileiras é o reconhecimento de que as políticas nacionais dão origem a indicadores locais diferenciados, o que sugere a importância da sistematização de fatores a explicar o êxito dos investimentos feitos.
A tese aborda a implementação do PNAE como mercado institucional para a agricultura familiar, entendida como etapa que exige compromisso dos implementadores da política pública tanto pela parte dos administradores públicos quanto pelos representantes legítimos das organizações da agricultura familiar fornecedoras de alimentos. Estes representantes, que no caso desta pesquisa correspondem aos diretores de associações e cooperativas sediadas em territórios rurais, são aqui reconhecidos como agentes intermediadores entre a agricultura familiar e o mercado de compras públicas, e, nessa condição, têm atuação moldada pelo contexto local da implementação, neste caso, os territórios rurais do Mato Grande/RN e da Serra do Brigadeiro/MG.
O PNAE já foi estudado em diferentes regiões brasileiras, considerando os desdobramentos em âmbito municipal. Nesse sentido, esta tese percorre o caminho da pesquisa de Bezerra et al. (2013) e Fornazier (2014), quando consideraram, como unidades de análise, territórios rurais de diferentes estados brasileiros – Minas Gerais e Espírito Santo e São Paulo e Espírito Santo, respectivamente. O exercício aqui procedido envolve territórios, também, de dois estados (Rio Grande do Norte e Minas Gerais), diferindo, daquelas duas, por contemplar territórios de estados de regiões distintas (Nordeste e Sudeste).
Nos territórios rurais do Mato Grande/RN e da Serra do Brigadeiro/MG há pesquisas relacionadas ao PNAE, no primeiro, Moura (2014), e, no segundo, Freitas (2015). Não há, todavia, pesquisa contemplando territórios de estados de regiões distintas do País, como a que é aqui realizada. Um aspecto inovador desta tese, portanto, reside nessa perspectiva comparada, a partir de territórios localizados em estados de duas regiões do Brasil, fato que
6 merece destaque considerando que pesquisas na Ciência Administrativa, em geral, enfatizam desempenhos do PNAE de modo isolado.
Os territórios rurais do Mato Grande/RN e da Serra do Brigadeiro/MG, além do Território do Cariri/CE, constituem bases empíricas do projeto “Controle Social de Políticas Públicas e Desenvolvimento Territorial: Estudos Integrados e Comparativos de Indicadores de Inclusão Social e Produtiva e de Superação da Pobreza em Territórios Brasileiros”, financiado pela Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES) por meio do Programa de Apoio à Pós-Graduação e à Pesquisa Científica e Tecnológica em Desenvolvimento Socioeconômico no Brasil (PGPSE). Por essa razão, os dois primeiros estão aqui contemplados, uma vez que o referido projeto em consórcio foi liderado pelo Programa de Pós-Graduação em Administração da Universidade Federal do Rio Grande do Norte (PPGA/UFRN), local onde se desenvolveu esta tese.
Esta tese é um dos produtos gerados a partir do referido projeto PGPSE/CAPES, fazendo parte do conjunto de ações de ensino, pesquisa e extensão ocorrido durante a vigência de cinco anos (2016/2021). Além desta tese, outras três pesquisas de doutoramento ocorrem no âmbito do projeto PGPSE/CAPES, envolvendo parceria entre o referido PPGA/UFRN com o Programa de Pós-Graduação em Administração da Universidade Federal de Viçosa (PPG-ADM/UFV) e o Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento Regional Sustentável da Universidade Federal do Cariri (PRODER/UFCA). Do ponto de vista institucional, é pertinente destacar, não apenas a relevância do conjunto articulado de ações destinado para a formação de recursos humanos nos domínios da gestão pública e da gestão social, mas, também, a contribuição para a consolidação de cursos stricto sensu nos três Programas pela via do fomento à constituição de uma rede de pesquisadores.
O projeto PGPSE/CAPES, assim como esta tese, assumem o mérito de materializar informações úteis à retroalimentação de políticas públicas no Brasil, ancorada em abordagem de desenvolvimento territorial. Ao tratar relações entre Estado, sociedade e desenvolvimento, esta tese e outras ações em andamento no projeto supracitado, contribuem para a construção e compartilhamento de instrumentos de formulação, implementação e avaliação de políticas públicas territoriais e para a consolidação de linhas de pesquisa nas áreas de concentração dos programas de pós graduação envolvidos, uma vez focadas em competências e papeis de atores sociais diversos vinculados a organizações públicas e não governamentais, frente aos propósitos de mapeamento de efeitos e efetividade de políticas públicas e de capacidades institucionais instaladas em municípios e territórios brasileiros.
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REFERÊNCIAS
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O LOCUS E O FOCUS
A contextualização empírica mostra o locus da tese, ou seja, “os fenômenos empíricos que constituem o objeto da pesquisa e delimita o território a ser explorado (KEINERT; LAPORTA, 1994 p. 6).” Logo, o locus refere-se a associações e cooperativas da agricultura familiar localizadas nos territórios rurais do Mato Grande/RN e da Serra do Brigadeiro/MG. Analisar as características dos territórios rurais estudados faz-se relevante da compreensão do contexto local do qual estas organizações fazem parte. As Tabelas 1 e 2 mostram como estes territórios se caracterizam no período de 2011 a 2017, em termos de percentual de aquisição da agricultura familiar em relação aos recursos do PNAE, percentual de agricultores familiares em relação à população rural, assim como também do número de organizações associativas como Declaração de Aptidão ao Pronaf (DAP) jurídica1, considerado um indicativo da organização formal da agricultura familiar.
O Território do Mato Grande/RN é composto por 15 municípios: Bento Fernandes, Caiçara do Norte, Ceará-Mirim, Jandaíra, João Câmara, Maxaranguape, Parazinho, Pedra Grande, Poço Branco, Pureza, Rio do Fogo, São Bento do Norte, São Miguel do Gostoso, Taipu e Touros. É possível observar, na Tabela 1, que São Bento do Norte e Pedra Grande são os municípios que não compraram da agricultura familiar em nenhum período analisado, e, Caiçara do Norte, apenas no ano de 2015. Maxaranguape, Pureza, Parazinho, Ceará-Mirim e Poço Branco são os municípios com maior percentagem de aquisições. Parazinho assumiu no ano de 2013 a maior percentagem de compra de alimentos da agricultura familiar (64,9%).
Ceará-Mirim se destaca no número de DAPs jurídicas, no entanto, o município apresentou um percentual baixo de agricultores familiares (2,95%). Isto pode ser um indicativo de que, embora em número menor quando comparado à população rural, a agricultura familiar tem maior capacidade de organização formal neste município em relação aos demais municípios do território. Caiçara do Norte se destaca pelo elevado percentual de agricultores familiares e é o município que possui a menor população rural do território, apenas 122 habitantes, sendo que destes 83 são agricultores familiares. Já Maxaranguape apresentou o menor percentual de agricultores familiares (0,34%), o que pode justificar a
1
A Declaração de Aptidão ao Pronaf (DAP) é o instrumento utilizado para identificar e qualificar as Unidades Familiares de Produção Agrária (UFPA) e suas formas associativas organizadas em pessoas jurídicas. A UFPA é o conjunto de indivíduos composto por família que explore uma combinação de fatores de produção, com a finalidade de atender a própria subsistência e a demanda da sociedade por alimentos e por outros bens e serviços. A DAP Jurídica é utilizada para identificar e qualificar as Formas Associativas da Agricultura Familiar organizadas em pessoas jurídicas (BRASIL, Portaria nº 523, de 24 de agosto de 2018).
10 ausência de organização formal da agricultura familiar no município. De maneira geral, o percentual de agricultores familiares nos municípios variou de 8 a 15%.
A análise dos dados revela também que, no Território do Mato Grande/RN, houve aumento do número de municípios que passaram a comprar gêneros alimentícios da agricultura familiar, embora não necessariamente mais do que 30%, pois, em 2011, seis municípios e, em 2012, sete, realizaram aquisições deste segmento pelo PNAE. A partir de 2013 esse número passou para 11 municípios, caindo para sete em 2016. Tais valores mostram como os municípios diferem entre si no atendimento à Lei nº 11.947/2009, inclusive empregando mais do que 30% do total de recursos financeiros repassados pelo FNDE no âmbito do PNAE, em alguns casos, mas, em outros, não houve aquisições em alguns anos, assim como compra inferior a 30%.
Tabela 1 - Caracterização do Território Mato Grande/RN em termos de aquisições da
agricultura familiar (%), agricultores familiares (%) e organização formal (DAP jurídica)
Municípios Percentual de aquisição da agricultura familiar (%) Agricultores familiares (%) DAP Jurídica 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Bento Fernandes 0 0 0 0 0 0 0 15,87 0 Caiçara do Norte 0 0 0 0 16,42 0 23,64 68,03 1 Ceará-Mirim 0 0 28,5 49,11 19,36 22,13 30,11 2,95 9 Jandaíra 6,2 13,88 0 11,51 0 37,44 15,31 9,08 0 João Câmara 0 6,2 6,02 0 7,85 0 0 10,20 1 Maxaranguape 38,33 20,08 1,62 12,86 25,88 28,46 0 0,34 0 Parazinho 31,7 35,5 64,9 0 22,05 0 43,56 3,81 0 Pedra Grande 0 0 0 0 0 0 0 6,65 1 Poço Branco 9,36 14,11 0 0 32,84 33,37 17,87 3,66 0 Pureza 29,99 37,65 20,05 31,89 21,2 0 18,90 9,20 2 Rio do Fogo 30,28 27,98 12,7 0 11,7 0 27,43 2,17 2 São Bento do Norte 0 0 14,78 29,26 0 4,38 9,24 21,28 0 São Miguel do Gostoso 0 0 5,42 25,32 24,56 18,38 30,57 12,64 0 Taipu 0 0 5,46 13,62 25,72 13,56 14,99 4,70 0 Touros 0 0 0,38 32,01 12,28 0 27,43 8,74 3
Fonte: Elaborada com base nos dados do FNDE (2019a), do IBGE (2006; 2010) e da SEAD (2019).
O Território da Serra do Brigadeiro/MG é composto por nove municípios: Araponga, Divino, Ervália, Fervedouro, Miradouro, Muriaé, Pedra Bonita, Rosário da Limeira e Sericita. A Tabela 2 mostra que o município de Araponga realizou aquisições de gêneros alimentícios da agricultura familiar apenas no ano de 2016, mas com um valor superior a 30%. Os municípios de Muriaé e Rosário de Limeira se destacam pelo elevado volume de aquisições em todos os anos da análise, e, os municípios de Divino e Miradouro, que acompanharam tal desempenho na maioria dos anos.
11 A análise dos dados revela, ainda, que, neste território, houve aumento do número de municípios que passaram a comprar alimentos da agricultura familiar, embora não necessariamente mais do que 30%, pois, em 2011, 2012 e 2013 quatro municípios não realizaram aquisições deste segmento no âmbito dos repasses do PNAE, enquanto que, a partir de 2014, esse número caiu para um. O percentual de aquisições e o número de municípios que as realizaram aumentaram durante o período analisado, e, em 2016, todos os municípios do território atenderam à Lei nº. 11947/2009, exceto Sericita, mas com um percentual próximo de 30%.
Sericita é o município com menor percentual de agricultores familiares (2,99%), mas também o que possui a menor população rural (102 habitantes). Araponga apresenta o maior percentual de agricultores familiares (25,50%), assim como também o maior número de organizações formais, junto com o município de Divino. Isto mostra a presença marcante da agricultura familiar em Araponga. De maneira geral, o percentual de agricultores familiares nos municípios variou de 14 a 19%.
Tabela 2 - Caracterização da Serra do Brigadeiro/MG em termos de aquisições da agricultura
familiar (%), agricultores familiares (%) e organização formal (DAP jurídica)
Municípios Percentual de aquisição da agricultura familiar (%) Agricultores familiares (%) DAP Jurídica 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Araponga 0 0 0 0 0 56,98 37,94 25,50 2 Divino 0 0 36,84 73,43 53,11 44,95 43,20 14,83 2 Ervália 0 0 0 30,61 32,10 52,30 33,24 19,15 0 Fervedouro 13,36 19,10 14,66 15,79 35,11 43,38 27,19 17,42 1 Miradouro 28,84 17,26 0 41,34 46,89 44,95 44,11 17,14 0 Muriaé 49,15 52,89 42 46,93 47,90 44,67 48,02 14,40 1 Pedra Bonita 18,70 27,60 23,95 23,31 29,72 36,28 38,57 18,29 0 Rosário da Limeira 53,71 62,26 0 33,29 85,44 80,33 65,91 16,43 0 Sericita 0 0 30,70 29,50 33,59 26,94 31,53 2,99 0 Fonte: Elaborada com base nos dados do FNDE (2019a), do IBGE (2006; 2010) e da SEAD (2019).
A análise comparativa dos territórios revela que, tanto no Mato Grande/RN quanto na Serra do Brigadeiro/MG houve um aumento nas aquisições de gêneros alimentícios da agricultura familiar, embora não necessariamente mais do que 30%. Assim como nesta pesquisa, no trabalho de Gonçalves e Baccarin (2018) constatou que nem todos os municípios dos territórios estudados atingiram este percentual exigido por lei. Os autores verificaram o atendimento da garantia de 30% dos recursos repassados para a agricultura familiar no escopo do PNAE nos territórios Ribeira/SP e Pontal do Paranapanema/SP, durante o período de
12 2013-2015 e averiguaram que, o índice mínimo dos 30% garantido pela Lei 11.947/2009 mostrou-se tímido.
A pesquisa de Golçalves e Baccarin (2018) apurou que, dos 25 municípios do território do Ribeira/SP, 10 atingiram o porcentual de 30% de aquisições da agricultura familiar em 2013, 11 em 2014 e 10 em 2015, e, dos 31 municípios do Pontal do Paranapanema/SP, quatro atingiram o percentual em 2013 e nove em 2014 e 2015. Nos territórios aqui estudados, dos nove municípios do Território da Serra do Brigadeiro/MG, dois atingiram o percentual de 30% em 2011, 2012 e 2013, quatro em 2014, sete em 2015 e oito em 2016 e 2017. Já no Território do Mato Grande/RN, este número é menor, pois em 2011, 2014 e 2017, três municípios atingiram este percentual, em 2012 e 2016 foram dois municípios e em 2013 e 2015 apenas um município. Estes dados mostram que, apesar de ter ocorrido um aumento nas aquisições de gêneros alimentícios da agricultura familiar nos dois territórios, na Serra do Brigadeiro/MG o atendimento à Lei 11.947/2009 é mais efetivo.
Nos municípios do Território da Serra do Brigadeiro/MG existe maior percentual de agricultores familiares em relação à população rural. Nos dois territórios foi possível verificar a pouca organização formal da agricultura familiar, visto que dos 15 municípios do Mato Grande/RN, apenas sete possuem organizações com DAP jurídica e, dos nove municípios do Território da Serra do Brigadeiro/MG, apenas quatro. A caracterização dos territórios do Mato Grande/RN e da Serra do Brigadeiro/MG revela que estes possuem diferenças em termos do atendimento da compra mínima de alimentos da agricultura familiar e do percentual de agricultores familiares, mas em ambos os territórios há pouca organização formal dos agricultores. Logo, esta pesquisa se configura como um importante elemento para compreender os desdobramentos da implementação da política pública nestes territórios, analisando-os comparativamente e identificando as particularidades destes no que se refere ao papel desempenhado pelas associações e cooperativas da agricultura familiar.
A Figura 1 apresenta os critérios de seleção para as unidades de análise do estudo. Primeiramente foi realizada uma busca no site da Secretaria Especial de Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Agrário (SEAD, 2019), como forma de mapear quais organizações se encontravam com DAP jurídica ativa nos dois territórios rurais contemplados. Foram mapeadas 19 associações e cooperativas no Território do Mato Grande/RN e seis no Território da Serra do Brigadeiro/MG. Posteriormente, foi realizada uma busca por chamadas públicas do PNAE para verificar quais organizações, entre as mapeadas, estavam fornecendo gêneros
13 alimentícios para a alimentação escolar no ano de 2019, o que ocorreu no site: http://smap14.mda.gov.br/extratodap/.
Figura 1 - Critérios de seleção das associações e cooperativas da agricultura familiar
Fonte: Elaboração própria. Resultados da pesquisa, 2020.
A pesquisa resultou em um total de 10 associações e cooperativas, das quais, seis no Território do Mato Grande/RN e quatro no Território da Serra do Brigadeiro/MG, que são apresentadas no Quadro 1. No momento de realização da pesquisa, a Cooperativa de Agricultores Familiares e Pescadores Artesanais da Economia Solidária da Região do Mato Grande (Cooafes) não executando em 2019, mas, como já havia atuado no PNAE em anos anteriores e por se constituir a única organização com atuação territorial, foi inserida no conjunto.
Critério de seleção 2: participação em chamadas públicas do PNAE no ano 2019 Território do Mato Grande/RN: 6
(4 associações e 2 cooperativas)
Território da Serra do Brigadeiro/MG: 4 cooperativas
Total de associações e cooperativas selecionadas:
Território do Mato Grande/RN: 19 Território da Serra do Brigadeiro/MG: 6 Unidades de análise: associações e cooperativas da agricultura familiar
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Quadro 1 - Associações e cooperativas da agricultura familiar selecionadas para o estudo
Municípios Associações e cooperativas do Território do Mato Grande/RN
Ceará-Mirim
Associação para o Desenvolvimento da Mulher de São José de Pedregulho (Associação de Pedregulho)
Associação do Projeto de Assentamento e Reforma Agraria Riachão (Associação de Riachão)
Associação dos Trabalhadores Rurais da Agrovila Nova Esperança Projeto de Assentamento Rosário (Associação de Rosário)
João Câmara Cooperativa de Agricultores Familiares e Pescadores Artesanais da Ecosol da Região do Mato Grande (COOAFES)
Pureza Cooperativa Mista da Agricultura Familiar e Economia Solidária de Bebida Velha (COOPABEV)
Touros Associação de Mulheres Lutadoras de Lilás de Boqueirão (Associação de Boqueirão).
Municípios Associações e cooperativas do Território da Serra do Brigadeiro/MG
Araponga Cooperativa dos Agricultores (as) Familiares e Economia Solidária de Araponga/MG (COOAFA)
Divino Cooperativa da Agricultura Familiar de Divino e Orizânia – MG (COOPERDOM) Fervedouro Cooperativa dos Agricultores Familiares e Economia Solidária de Fervedouro (COOPAF
Fervedouro)
Muriaé Cooperativa dos Produtores da Agricultura Familiar Solidária (COOPAF Muriaé) Fonte: Elaboração própria. Resultados da pesquisa, 2020.
Considerando que o focus representa “a perspectiva teórica que coloca à disposição conceitos para selecionar e interpretar os fatos reais e as observações integrativas relevantes para as principais questões (KEINERT; LAPORTA, 1994 p. 7)”, PNAE foi analisado em quatro artigos à luz dos referenciais de desenvolvimento territorial, instituições, capital social e implementação de políticas públicas. A Figura 2 apresenta as abordagens referentes aos artigos correlacionadas com o focus e o locus da tese. Os artigos que compõem a tese são:
ARTIGO I: Dez anos de inserção da agricultura familiar no Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE): elaborando categorias analíticas por meio da publicação científica (2009-2019).
ARTIGO II: Agricultura familiar no Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE): revelando a natureza epistemológica da pesquisa stricto sensu e conciliando categorias analíticas com a publicação científica na Ciência Administrativa.
ARTIGO III: Interfaces entre desenvolvimento territorial, instituições e capital social na implementação do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) em territórios rurais.
ARTIGO IV: Implementação do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) por associações e cooperativas da agricultura familiar: elementos normativos, cognitivos e ideológicos na aquisição de alimentos em territórios rurais.
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Figura 2 – Locus e focus da tese: abordagens teórica, epistemológica e empírica
Fonte: Elaboração própria.
As abordagens presentes nos artigos permitiram a realização de pontes teórico-metodológicas entre conceitos, uma vez que, utilizou-se da abordagem do desenvolvimento territorial relacionando-a com o capital social e com as instituições, visto que os processos de desenvolvimento territorial são condicionados por elementos como o capital social e as instituições presente nos territórios (DALLABRIDA, 2017). Ademais, esta pesquisa tem seu enfoque na orientação sociológica do neoinstitucionalismo, na qual o capital social se insere nesta orientação, diante por estar associado às características da organização social que contribuem para aumentar a eficiência da sociedade, facilitando as ações coordenadas (PUTNAM, 2006).
O capital social também se relaciona com as políticas públicas, pois este pode ser incentivado e criado pelo Estado por meio destas (EVANS, 1996). No que concerne ao embasamento teórico da área de políticas públicas, foi analisado a fase da implementação, que está conectada a políticas públicas específicas como respostas particulares a problemas específicos na sociedade (HILL; HUPE, 2002). No âmbito da perspectiva da implementação de políticas públicas, foi aplicado o modelo de Lima e D’ascenzi (2013), que considera que este processo deve considerar fatores como as características do plano, a organização do aparato administrativo responsável pela implementação e as ideias, os valores e as concepções de mundo dos indivíduos.
• Abordagem teórico-empírica • Abordagem teórico-empírica • Abordagem teórico-epistemológica • Abordagem teórica
Artigo I
Artigo II
Artigo
IV
Artigo
III
focus focus locus16 Estabelecidos o locus e o focus, esta tese se classifica no enquadramento epistemológico da matriz hermenêutica2 (PAES DE PAULA, 2016), pelo alinhamento com a lógica interpretativa e o interesse prático, associado ao esforço interpretativo para a apreensão da realidade da implementação do PNAE no referido locus, assim como pelo alinhamento metodológico qualitativo (revisão sistemática da literatura e estudo de casos múltiplos), o que também é uma característica de pesquisas com abordagens epistêmicas hermenêuticas. O interesse prático se evencia nas implicações práticas mencionadas ao longo dos artigos.
REFERÊNCIAS
BACCARIN, J. G. et al. Indicadores de Avaliação das Compras da Agricultura Familiar para Alimentação Escolar no Paraná, Santa Catarina e São Paulo. Revista de Economia e
Sociologia Rural, v. 55, n. 1, p. 103-122, 2017.
BRASIL. Lei nº 11.947, de 16 de junho de 2009. Dispõe sobre o atendimento da
alimentação escolar e do Programa Dinheiro Direto na Escola aos alunos da educação básica; altera as Leis nos 10.880, de 9 de junho de 2004, 11.273, de 6 de fevereiro de 2006, 11.507, de 20 de julho de 2007; revoga dispositivos da Medida Provisória no 2.178-36, de 24 de agosto de 2001, e a Lei no 8.913, de 12 de julho de 1994; e dá outras providências. Diário Oficial da União. 16 jun. 2009.
BRASIL. Portaria nº 523, de 24 de agosto de 2018. Disciplina a emissão de declaração de Aptidão ao Pronaf (DAP). Diário Oficial da União. 24 ago. 2018.
DALLABRIDA, V. R. Teorias do Desenvolvimento. Aproximações teóricas que tentam explicar as possibilidades e desafios quanto ao desenvolvimento de lugares, regiões, territórios ou países. Curitiba: CRV, 2017.
EVANS, P. State-society synergy: government and social capital in development. Research series, number 94. Berkeley: University of California,1996.
FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO (FNDE, 2019a). Dados
da agricultura familiar. Disponível em:
<https://www.fnde.gov.br/programas/pnae/pnae-consultas/pnae-dados-da-agricultura-familiar> Acesso em: 05 fev. 2019.
FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO (FNDE, 2019b). Sobre
o PNAE. Disponível em: <
https://www.fnde.gov.br/programas/programas-suplementares/pnae-sobre-o-programa/pnae-sobre-o-pnae> Acesso em: 26 mar. 2019. GONÇALVES, D. T. R.; BACCARIN, J. G. Desenvolvimento territorial e alimentação escolar: o consumo no Vale do Ribeira e no Pontal do Paranapanema-SP. Geografia, v. 43, n. 1, p. 173-184, 2018.
HILL, M.; HUPE, P. Implementation Public Policy. London: Sage Publications, 2002. 226p. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA (IBGE). Censo
Agropecuário (2006). Disponível em:
<https://www.ibge.gov.br/estatisticas-novoportal/economicas/agricultura-e-pecuaria/21814-2017-censo-agropecuario> Acesso em: 14 fev. 2019.
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O modelo do círculo das matrizes epistêmicas proposto por Paes de Paula é melhor explicado no segundo artigo da tese.
