Categoria 2: Instituições e capital social

O presente estudo se orienta pela abordagem do neoinstitucionalismo sociológico, diante da ênfase nos elementos institucionais que condicionam a implementação do PNAE e das regras específicas geradas pelas associações e cooperativas em virtude de tais dispositivos. As classes 1 e 3 do IRAMUTEQ formam um subcorpus e foram denominadas como esta categoria (Instituições e capital social) diante das palavras que as formam, pois estão associadas às normas gerais de implementação do programa (30%, burocracia, contador, ordem, cronológico, pagar, dia, mês, prazo, sazonalidade), às normas específicas das associações e cooperativas (entregar, fornecer, mercadoria, compra, venda, levantamento) e ao capital social presente nas organizações (confiança, associação, articulação, prefeitura, escolar, IFRN, nutricionista, agricultor).

O formato institucional do PNAE, contemplando a interface da alimentação escolar com a agricultura familiar, foi oficializado a partir da promulgação da Lei nº 11.947/2009, que trouxe a obrigatoriedade da compra mínima de 30% de alimentos da agricultura familiar no âmbito do Programa (FNDE, 2019). Além desta Lei existem resoluções que também estão associadas à interface do PNAE com a agricultura familiar (Quadro 3). Foram considerados

98 os artigos que passaram a vigorar, considerando os artigos de resoluções que tiveram sua redação alterada, como por exemplo, a Resolução/CD/FNDE nº 4, de 2 de abril de 2015, que altera a redação dos artigos 25 a 32 da Resolução/CD/FNDE nº 26, de 17 de junho de 2013.

Quadro 3 - Dispositivos institucionais do PNAE e suas interfaces com a agricultura familiar

Legislações do

PNAE Interface com a agricultura familiar

Lei nº 11.947, de 16 de junho de 2009.

Art. 2o São diretrizes da alimentação escolar:

V - o apoio ao desenvolvimento sustentável, com incentivos para a aquisição de gêneros alimentícios diversificados, produzidos em âmbito local e preferencialmente pela agricultura familiar e pelos empreendedores familiares rurais, priorizando as comunidades tradicionais indígenas e de remanescentes de quilombos.

Art. 14. Do total dos recursos financeiros repassados pelo FNDE, no âmbito do PNAE, no mínimo 30% (trinta por cento) deverão ser utilizados na aquisição de gêneros alimentícios diretamente da Agricultura Familiar e do Empreendedor Familiar Rural ou de suas organizações, priorizando-se os assentamentos da reforma agrária, as comunidades tradicionais indígenas e comunidades quilombolas.

Resolução/CD/F NDE nº 38, de 16 de julho de 2009

Art. 19. A aquisição dos gêneros alimentícios da Agricultura Familiar e do Empreendedor Familiar Rural, realizada pelas Entidades Executoras, escolas ou unidades executoras deverá:

IV. ser subdividida em tantas parcelas quantas necessárias considerando a sazonalidade e as peculiaridades da produção da agricultura familiar.

VIII. ser executada por meio do Contrato de Aquisição de Gêneros Alimentícios da Agricultura Familiar e do Empreendedor Familiar Rural.

Art. 20. Os produtos da Agricultura Familiar e dos Empreendedores Familiares Rurais a serem fornecidos para Alimentação Escolar serão gêneros alimentícios, priorizando, sempre que possível, os alimentos orgânicos e/ou agroecológicos.

Art. 22. Os fornecedores serão Agricultores Familiares e Empreendedores Familiares Rurais, detentores de DAP Física e/ou Jurídica, conforme a Lei da Agricultura Familiar nº 11.326, de 24 de julho de 2006, e enquadrados no PRONAF, organizados em grupos formais e/ou informais.

Art. 25. Os produtos adquiridos para a clientela do PNAE deverão ser previamente submetidos ao controle de qualidade, na forma do Termo de Compromisso, observando-se a legislação pertinente.

Resolução/CD/F NDE nº 26, de 17 de junho de 2013

Art. 20 A aquisição de gêneros alimentícios para o PNAE deverá ser realizada por meio de licitação pública, nos termos da Lei nº 8.666/1993 ou da Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002, ou, ainda, por dispensa do procedimento licitatório, nos termos do art. 14 da Lei nº 11.947/2009.

§2º Considera-se chamada pública o procedimento administrativo voltado à seleção de proposta específica para aquisição de gêneros alimentícios provenientes da Agricultura Familiar e/ou Empreendedores Familiares Rurais ou suas organizações.

Art. 28 Os agricultores familiares, detentores de DAP Física, poderão contar com uma Entidade Articuladora que poderá, nesse caso, auxiliar na elaboração do Projeto de Venda de Gêneros Alimentícios da Agricultura Familiar para a Alimentação Escolar.

Resolução/CD/F NDE nº 4, de 2 de abril de 2015

Art. 25 Para seleção, os projetos de venda habilitados serão divididos em: grupo de projetos de fornecedores locais, grupo de projetos do território rural, grupo de projetos do estado, e grupo de propostas do País.

Art. 26 As EEx. deverão publicar os editais de chamada pública para aquisição de gêneros alimentícios para a alimentação escolar em jornal de circulação local e na forma de mural em local público de ampla circulação, divulgar em seu endereço na internet, caso haja, e divulgar para organizações locais da agricultura familiar e para entidades de assistência técnica e extensão rural do município ou do estado. Se necessário, publique-se em jornal de circulação regional, estadual ou nacional e em rádios locais.

Art. 29 O preço de aquisição dos gêneros alimentícios será determinado pela EEx., com base na realização de pesquisa de preços de mercado. A EEx poderá acrescentar aos preços dos produtos orgânicos até 30% em relação aos preços estabelecidos pelos produtos convencionais.

99 Art. 32 O limite individual de venda do agricultor familiar e do empreendedor familiar rural para a alimentação escolar deverá respeitar o valor máximo de R$ 20.000,00 (vinte mil reais), por DAP Familiar /ano/entidade executora.

Fonte: Elaborado com base em FNDE (2019).

A análise dessa legislação mostra que, de maneira geral, a compra de gêneros alimentícios da agricultura familiar no âmbito do PNAE é regulamentada por elementos como: quantidade mínima (30%); contrato de aquisição respeitando a sazonalidade; submissão dos produtos ao controle de qualidade; realização de projeto de venda; aquisições por meio de chamadas públicas; determinação do preço de referência; respeito ao limite de venda e priorização de fornecedores de alimentos orgânicos e agroecológicos, assim como também a priorização de grupos formais sobre grupos informais. O Quadro 4 sintetiza o modo como elementos, que dão à compra de alimentos da agricultura familiar no escopo do PNAE, foram identificados nas entrevistas.

Quadro 4 - Dispositivos institucionais do PNAE e suas interfaces com a agricultura familiar

identificados no estudo

Legislações do

PNAE Interface com a agricultura familiar

Lei nº 11.947, de 16 de junho de 2009.

Todos os entrevistados relataram que nos municípios existe a preocupação de apoiar a compra de gêneros alimentícios da agricultura familiar e de seus empreendimentos e que há um esforço em utilizar os 30% dos recursos financeiros repassados ao FNDE no âmbito do PNAE para a aquisição de gêneros alimentícios da agricultura familiar. Os entrevistados dos municípios de Ceará-Mirim/RN e Muriaé/MG ressaltaram que há um interesse das prefeituras em comprar até mais do que 30%.

Resolução/CD/F NDE nº 38, de 16 de julho de 2009

Todas as associações e cooperativas da pesquisa possuem DAP Jurídica e aquisição dos gêneros alimentícios é executada por meio de contratos, ocorrendo a priorização dos grupos formais. A sazonalidade foi um ponto crítico observado, pois a maioria dos entrevistados relatou problemas em fornecer produtos listados nas chamadas públicas em todas as épocas do ano.

Em relação à qualidade, foi possível observar que existe preocupação das cooperativas e associações em entregar produtos de qualidade de uma forma que eles mesmos monitorem a qualidade para que não aconteça de produtores entregarem alimentos fora dos padrões. No entanto, houve queixas a respeito de exigências das escolas quanto à qualidade dos produtos.

Resolução/CD/F NDE nº 26, de 17 de junho de 2013

As Entidades Executoras publicam os editais em seus endereços pela internet e divulgam em locais públicos (cooperativas, EMATER, prefeitura, Secretaria da Educação). Foram relatados vários casos nos quais as Entidades Executoras entraram em contato com os agricultores para comunicar sobre a chamada pública, assim como também para fazer reuniões de levantamento da produção, como no município de Pureza/RN.

Resolução/CD/F NDE nº 4, de 2 de abril de 2015

O recebimento de 30% a mais por produtos orgânicos é um desafio para todos os entrevistados, pois, a maioria da produção é orgânica ou agroecológica nas organizações estudadas, mas, por não possuírem o selo, os agricultores não recebem a mais pelo produto. Na COOPERDOMexistem agricultores que estão em processo de certificação, e, na cooperativa de COOAFA existe um produtor que possui o selo de café orgânico, mas não recebe a mais por isso.

O limite individual de venda do agricultor familiar máximo de R$ 20.000,00 por DAP Familiar/ano/entidade executora é cumprido por todos os agricultores, mas foram relatados casos nos quais se este limite aumentasse seria possível os agricultores aumentarem o volume vendido, como na COOPABEV e na COOPAF Muriaé.

100 Entre os elementos institucionais do PNAE e suas interfaces com a agricultura familiar identificados do Quadro 4, foi citado pelos agricultores a importância da DAP Jurídica, visto que este documento é utilizado para identificar e qualificar as formas associativas da agricultura familiar organizadas em pessoas jurídicas (BRASIL, Portaria nº 523, de 24 de agosto de 2018). Assim, a DAP influencia a implementação no aspecto de que é o documento que faz com que os agricultores tenham acesso ao mercado institucional de forma conjunta por meio das organizações, o que faz com que os diretores tenham que estar atentos se os agricultores estão com as DAPs individuais atualizadas, visto que para que a forma organizativa da agricultura familiar mantenha sua DAP é necessário que, no mínimo, 60% de seus membros possuam a DAP familiar. A fala da entrevistada relata como os diretores percebem a importância da DAP:

“A DAP tem que tá em dia, eu corro atrás disso aí também no INCRA, né? Quando vence a gente tem que correr atrás senão já não entrega também (Entrevistada Associação de Rosário).”

Em relação ao limite individual de venda, existem perspectivas por parte dos diretores de que se esse limite aumentasse haveria uma oportunidade da agricultura familiar alcançar novos mercados mesmo que no âmbito do PNAE, como é citada pela entrevistada:

“A gente soube que o exército ia lançar um edital e a gente ficou querendo saber se, se ele lançasse, se a gente poderia colocar ainda, o nosso técnico ia fazer os cálculos pra ver se a gente ainda conseguia se ele lançasse. Então assim, se a gente tem R$ 20.000 por DAP e se ele, vamos supor que ele botasse mais cinco mil, a gente já tinha expectativa e se tivesse outro edital a gente poderia entrar (Entrevistada Associação de Pedregulho).”

Foi possível perceber diferenças em relação às escolas estaduais e municipais, por exemplo, conforme a entrevistada da Associação de Boqueirão, quanto ao recebimento pela venda dos produtos, as escolas estaduais pagam por meio de cheques no momento da entrega, já a prefeitura realiza o pagamento por meio de depósito bancário no período de 30 dias após a entrega das mercadorias nas escolas municipais. Sendo assim, a entrevistada da Associação de Boqueirão afirmou que ela fica responsável pelo repasse do dinheiro para os agricultores, orientando-os em relação à diferenciação dos prazos de pagamento das escolas estaduais e municipais.

Existem percepções diferentes entre os entrevistados no que diz respeito à forma como as chamadas públicas são divulgadas, visto que, para o entrevistado da COOAFES, a divulgação se dá de forma “muito tímida, opaca”, enquanto o entrevistado da COOPABEV

101 relata que a Cooperativa sempre é comunicada quando as chamadas públicas são lançadas e que são realizadas reuniões de levantamento e avaliação da produção com a prefeitura, como forma de fazer uma previsão dos gêneros alimentícios que serão fornecidos.

Segundo a entrevistada da COOAFA, “a Lei do PNAE é a lei mais completa que tem para a agricultura familiar”, pois trata de aspectos como preço, comercialização, produção orgânica, organização, etc., o que mostra a compreensão que a agricultora possui das instituições formais que regulamentam o PNAE. Além da institucionalização da obrigatoriedade da compra de 30% de gêneros alimentícios no âmbito do PNAE, a Lei nº 11.947/2009 determina as competências do Conselho de Alimentação Escolar (CAE):

i) Acompanhar e fiscalizar o cumprimento das diretrizes estabelecidas na forma do art. 2o desta Lei; ii) acompanhar e fiscalizar a aplicação dos recursos destinados à alimentação escolar; iii) zelar pela qualidade dos alimentos, em especial quanto às condições higiênicas, bem como a aceitabilidade dos cardápios oferecidos; iv) receber o relatório anual de gestão do PNAE e emitir parecer conclusivo a respeito, aprovando ou reprovando a execução do Programa (BRASIL, Lei nº 11.947, art. 19).

Pelas competências do CAE, é possível verificar a importância deste conselho para o controle social do PNAE, no entanto, todos os diretores entrevistados afirmaram que não participam do CAE e que não há representatividade das associações e cooperativas por parte de outros membros. Alguns dos motivos relatados para a não participação estão associados à falta de disponibilidade para a participação nas reuniões e a falta de organização dos conselhos. Mesmo que o CAE seja regulamentado pela Lei que institucionaliza o PNAE como política pública para a agricultura familiar, na prática, não há participação da agricultura familiar pelas associações e cooperativas estudadas. Na pesquisa de Moura (2014) também foi constatado que os CAEs do Território do Mato Grande/RN não estão atuando como foram concebidos, ou seja, como mecanismo de participação e controle social.

Os elementos expostos mostram como as regras gerais do PNAE estruturadas em âmbito federal são atendidas pelas associações e cooperativas dos territórios estudados. Como evidencia Putnam (2006), as instituições moldam a política, na medida em que seus procedimentos operacionais moldam os resultados políticos e influenciam os resultados da política porque moldam a identidade, o poder e a estratégia dos atores. Logo, os pressupostos do neoinstitucionalismo sociológico são perceptíveis nesta pesquisa, pela compreensão de que as instituições influenciarem nos resultados do PNAE, uma vez que, para atender às regras gerais do Programa, as organizações criaram regras internas específicas (Quadro 5).

102 Com relação às regras específicas criadas pelas associações e cooperativas, os resultados permitem compreender a capacidade que as instituições informais possuem de influenciar na implementação do PNAE, uma vez que, várias medidas estão relacionadas às exigências que os agricultores devem cumprir para participar do mercado institucional por intermédio da organização formal. Ou seja, existem regras do PNAE que são instituídas por meio de dispositivos institucionais formais e que, para cumpri-las, é necessário à criação de regras informais pelos agricultores.

Quadro 5 - Regras específicas das associações e cooperativas para a implementação do

PNAE

Associações e cooperativas Dispositivos internos

Associação de Boqueirão Regras associadas à forma de se vestir no trabalho (botas, touca, sem acessórios) por ser uma agroindústria

Associação de Pedregulho

Tanto na horta da associação quanto nas hortas das casas nas quais a

associação investe recursos o trabalho tem que ser coletivo e toda a produção tem que ser destinada à associação. O trabalho para a fabricação dos bolos também deve ser coletivo

Associação de Riachão O agricultor deve colocar mercadoria para vender para o PNAE por meio da associação durante o ano inteiro

Associação de Rosário As despesas da venda para a merenda escolar devem ser dividas para todos os agricultores que entregam mercadoria para o PNAE

COOPABEV Em Pureza, a COOPABEV só concorre com 50% do valor total dos recursos do PNAE para permitir que outros agricultores acessem

COOAFES Muriaé Os agricultores tem que informar para a cooperativa o que estão plantando para poder vender para a merenda escolar

COOAFA Produzir sem agrotóxicos

COOPERDOM É exigido dos agricultores entregar a produção que foi comprometida no mapeamento.

Fonte: Elaboração própria. Resultados da pesquisa, 2020.

Para que as associações e cooperativas consigam entregar o que foi acordado com as entidades contratantes do PNAE durante todo o período da chamada pública, existem regras que os agricultores devem cumprir, como dispor de mercadoria para a associação durante o ano inteiro (Associação de Riachão), informar que estão plantando antes do momento da colheita (COOPAF), entregar a produção que foi exigida no mapeamento (COOPERDOM), produzir sem agrotóxicos (COOAFA), distribuir tempo de produção de forma pactuada (Associação de Pedregulho) e dividir despesas para a venda para todos os associados igualmente (Associação de Rosário).

Pela análise das regras criadas pelos agricultores, é possível perceber que a gênese de algumas instituições reside nas soluções para problemas de coordenação, pressuposto do neoinstitucionalismo sociológico (THÉRET, 2003) As exigências de que os agricultores

103 devem entregar a produção no projeto de venda surgiram devido a problemas de abastecimento de produtos por falhas de alguns agricultores em entregar a produção na Associação de Riachão e na COOPERDOM. Como destaca North (1990), as instituições que estruturam a interação humana podem ser formais ou informais. No caso em pauta, as regras criadas pelas associações e cooperativas constituem-se restrições informais, pois, não são apenas acordadas entre os agricultores.

No que diz respeito ao capital social, considerando outros trabalhos que analisaram contextos empíricos relacionados ao PNAE, há relações de confiança instituídas entre os gestores públicos e os agricultores familiares (MOURA, 2014), entre lideranças e gestores, lideranças e lideranças, gestores e gestores (WAGNER; GEHLEN; SCHULT, 2016). Nesta pesquisa, o capital social pode ser observado por meio das relações de confiança na execução do PNAE e de articulação das organizações com diferentes atores sociais, como prefeituras, escolas, Instituto Federal do Rio Grande do Norte (IFRN), nutricionistas e entre os próprios agricultores. Com relação às prefeituras, às escolas e ao IFRN, as relações de confiança estão relacionadas à garantia de entrega da mercadoria por parte dos agricultores e do recebimento pela venda por parte das entidades executoras, como é possível verificar pelas falas:

“Os agricultores têm confiança porque assim, muitas vezes eles colocam pra atravessadores e os atravessadores às vezes não pagam, então eles acham o que, melhor fornecer pra associação, que demore ou não, eles vão receber, eles têm aquela garantia que vão receber o recurso deles (Entrevistada Associação de Boqueirão).”

“A prefeitura tem demonstrado uma confiança, mas nem sempre foi assim. Ultimamente a gente tem obtido assim um retorno, por incrível que pareça, esse ano principalmente, a cooperativa tem sido bem demandada, diferente de anos anteriores, que a gente assinava aí um contrato de trinta mil e esse contrato não era executado em sua plenitude. Era executado em torno de um terço do valor do contrato (Entrevistado COOPABEV).”

“O IFRN também a gente tem procurado sempre tá atendendo da melhor forma possível, como é previsto no contrato lá, que a gente assina. O IFRN tem cumprido os contratos com o PNAE, embora sejam contratos de valores relativamente pequenos, em torno de cinco mil reais, assim, a única reclamação nesse sentido seria o tempo de execução, os pedidos são relativamente baixos em termos de valores (Entrevistado COOPABEV).”

“As escolas confiam que o nosso produto realmente não tem agrotóxico e isso aí é na relação de confiança (Entrevistada COOAFA).”

A fala da COOPABEV, referente à forma como a relação de confiança se estabelece entre a cooperativa e a prefeitura de Pureza/RN, evidencia que o capital social tende a ser cumulativo e reforçar-se mutuamente (PUTNAM, 2006). O capital social pode ser

104 incentivado e criado pelo Estado por meio de políticas públicas (EVANS, 1996), o que se percebe, em ambos os territórios, é que, o poder público municipal tem se tornado cada vez mais próximo dos agricultores familiares, por meio do auxílio para a elaboração dos projetos de venda e da comunicação para o lançamento das chamadas públicas. Existem, ainda, gargalos a superar na relação entre poder público e agricultura familiar, a exemplo de inconsistências no atendimento do prazo de pagamento, conforme relato abaixo:

“Ano passado mesmo a gente ficou com duas notas pra receber da prefeitura, a gente recebeu em março, final de março agora, então era produto lá do ano passado, então isso da um banho de água fria nos produtores, que também em função dessa questão de repasses né, eles alegaram muito que tava sem dinheiro. A escola estadual também, uma não correu o risco, não vou comprar, não vou correr o risco de ficar devendo. A que comprou ficou devendo até esse ano. Então assim, isso gera um banho de água fria nos produtores, que gera um medinho de não receber o que foi entregue (Entrevistada COOAFA).”

Se há inconsistências no processo de pagamento, por outro, há interesse por parte da equipe de nutrição. Na Resolução/CD/FNDE nº 38, de 16 de julho de 2009, consta que a coordenação das ações de alimentação escolar, sob a responsabilidade dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, será realizada por nutricionista habilitado, que deverá assumir a responsabilidade técnica do PNAE:

“A nutricionista, em função dos nossos atendimentos, e, também atendendo algumas demandas pontuais dela, tem focado bastante nos pedidos na cooperativa