PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO
PUC-SP
Rita de Cássia Feitosa Nakamoto
O PRINCÍPIO DO POLUIDOR PAGADOR E O MEIO AMBIENTE
INDUSTRIAL SUSTENTÁVEL
MESTRADO EM DIREITO
PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO
PUC-SP
Rita de Cássia Feitosa Nakamoto
O PRINCÍPIO DO POLUIDOR PAGADOR E O MEIO AMBIENTE
INDUSTRIAL SUSTENTÁVEL
MESTRADO EM DIREITO
Dissertação de Mestrado apresentada à Banca Examinadora de Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, como exigência parcial para obtenção do título de Mestre em Direitos Difusos e Coletivos, sob a orientação da Professora Doutora Clarissa Ferreira Macedo D’Isep.
PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO
PUC-SP
AGRADECIMENTOS
À Professora Doutora Clarissa Ferreira Macedo D’Isep, pela dedicação com que me guiou em cada trecho desta jornada enriquecedora que é a concretização do mestrado e pelo carinho com que me presenteou tão precioso conhecimento.
À Professora Doutora Greice Patrícia Fuller, pelas sábias orientações.
À Professora Doutora Erika Bechara, pelas precisas contribuições.
À Professora Doutora Maria Alexandra de Sousa Aragão, por me receber em sua “casa” acadêmica, alargando e enriquecendo o meu aprendizado.
À minha mãe, por me ensinar amorosamente, princípios edificantes, éticos e morais que me acompanham a cada passo.
“É triste pensar que a natureza fala e que o gênero humano não a ouve”
RESUMO
O presente estudo se debruça sobre o tema do meio ambiente e da poluição – resultado do processo de industrialização e do próprio modelo de produção capitalista – e objetiva invocar conhecimentos para instrumentalizar as posições relativas à sustentabilidade do meio ambiente industrial, abrangendo o princípio do poluidor pagador e os princípios adjacentes – princípio do usuário pagador, princípio da prevenção, princípio da precaução, princípio do protetor recebedor. Para atingir este propósito, o estudo – que se apoia na abordagem dedutiva e na técnica de pesquisa bibliográfica – discorresobre a conceituação relacionada ao meio ambiente e à poluição, aos reflexos da atividade industrial no meio ambiente, ao princípio do poluidor pagador, ao desenvolvimento sustentável e à inferência do princípio do poluidor pagador e do desenvolvimento sustentável na atividade industrial. Na conclusão, percebe-se que a adoção dessas práticas preventivas favorece os empresários e a coletividade, por usufruírem os benefícios das ações da produção industrial sob as condições de proteção ambiental e da preservação do meio ambiente natural.
ABSTRACT
The present study focuses on the theme of environment and pollution — as a result of the industrialization process and the model of capitalist production itself — aiming to invoke knowledge to instrumentalize positions on the sustainability of the industrial environment, including the polluter pays principle and adjacent principles — the principle of user pays principle, the prevention principle, the precautionary principle, the principle of the protective payee. To achieve this purpose, the study — that uses the deductive approach and bibliographic research — talks about the conceptualization related to the environment and pollution, the consequences of industrial activity on the environment, the polluter pays principle, the sustainable development and the inference of the polluter pays principle and sustainable development in industrial activity. Finally, the adoption of these preventive practices favors entrepreneurs and community for enjoying the benefits of the shares of industrial production under conditions of environmental protection and preservation of the natural environment.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 – Princípios vetores do meio ambiente x princípio do poluidor pagador ... 72 Figura 2 – Representação da interação econômica, social e ambiental, na
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Princípios da prevenção e da precaução – quadro sinótico ... 61 Quadro 2 – Atos da OCDE/Conselho da Comunidade Europeia sobre princípios e políticas do meio ambiente ... 74 Quadro 3 – Resumo das possibilidades de repasse de custos, segundo os
tipos de concorrência ... 110 Quadro 4 – Encontros e deliberações internacionais sobre o meio ambiente:
LISTA DAS PRINCIPAIS SIGLAS
CRFB – Constituição da República Federativa do Brasil
CMMAD – Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento CMDS - Conferência Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável CONAMA – Conselho Nacional do Meio Ambiente
EUA – Estados Unidos das Américas
IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Renováveis ISO – International Organization for Standardization
LPNMA – Lei de Política Nacional do Meio Ambiente LPNRS – Lei de Política Nacional de Resíduos Sólidos
OCDE – Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico ONGs - Organizações Não Governamentais
PDS – Princípio do Desenvolvimento Sustentável PIB – Produto Interno Bruto
PNMA – Política Nacional do Meio Ambiente
PNUMA – Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente PPP – Princípio do Poluidor Pagador
PPR – Princípio do Protetor Recebedor PUP – Princípio do Usuário Pagador
SISNAMA – Sistema Nacional do Meio Ambiente STJ – Superior Tribunal de Justiça
STF – Supremo Tribunal Federal
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ... 15
CAPÍTULO PRELIMINAR – MEIO AMBIENTE E POLUIÇÃO: NOÇÕES INTRODUTÓRIAS ... 18
1 POLUIÇÃO AMBIENTAL ... 18
1.1 ABRANGÊNCIA DO TERMO POLUIÇÃO ... 20
1.2 O QUE POLUI O MEIO AMBIENTE? ... 22
2 SUJEITO POLUIDOR ... 25
3 “DO DIREITO DE DESTRUIR” AO DIREITO AO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO: REFLEXÕES SOBRE O DIREITO DE POLUIR E O DIREITO DE USO ... 28
4 MEIO AMBIENTE: CONCEITO E CLASSIFICAÇÃO ... 34
4.1 MEIO AMBIENTE NATURAL OU FÍSICO ... 36
4.2 MEIO AMBIENTE ARTIFICIAL ... 37
4.3 MEIO AMBIENTE CULTURAL ... 38
4.4 MEIO AMBIENTE DO TRABALHO ... 39
5 DIREITO AMBIENTAL ... 40
6 DIREITO AMBIENTAL INDUSTRIAL ... 42
PRIMEIRA PARTE – PRINCÍPIO DO POLUIDOR PAGADOR: VARIÁVEIS JURÍDICAS E ECONÔMICAS ... 44
1 PRINCÍPIO DO POLUIDOR PAGADOR: UM OLHAR JURÍDICO ... 44
1.1 INTRODUÇÃO DO PRINCÍPIO DO POLUIDOR PAGADOR NA LEGISLAÇÃO BRASILEIRA ... 46
1.2 O PRINCÍPIO DO POLUIDOR PAGADOR NO MOVIMENTO AMBIENTALISTA CONTEMPORÂNEO ... 49
1.3.1 Princípios: noções conceituais ... 53
1.3.2 Princípio da prevenção ... 54
1.3.3 Princípio da precaução ... 57
1.3.4 Comparação entre os princípios da prevenção e da precaução ... 60
1.3.5 Princípio do usuário pagador ... 63
1.3.6 Princípio do protetor recebedor ... 65
1.3.7 Interação dos princípios vetores ... 72
2 PRINCÍPIO DO POLUIDOR PAGADOR: UM OLHAR ECONÔMICO ... 73
2.1 QUESTÕES INERENTES AO PRINCÍPIO DO POLUIDOR PAGADOR (PPP) .. 75
2.1.1 O ‘P’ de princípio – por que um princípio? ... 75
2.1.2 O ‘P’ de poluidor – quem é o poluidor? ... 79
2.1.3 Responsabilidade direta ou indireta do poluidor ... 82
2.1.4 Poluição cumulativa e cadeias de poluição ... 82
2.1.5 O ‘P’ de pagador – a quem e quanto pagar? ... 83
2.1.6 O caso “Erin Brocovich”: um exemplo de “a quem e quanto pagar” ... 85
2.1.7 O caso da poluição provocada pela produção de gás de xisto nos Estados Unidos da América: um exemplo de danos simultâneos a pessoas e ao meio ambiente ... 87
2.2 ALGUNS CUSTOS ECONÔMICOS DA POLUIÇÃO AMBIENTAL: UMA ANÁLISE ... 89
2.2.1 Custos de prevenção e controle da poluição ambiental ... 89
2.2.2 Custos de medidas administrativas ... 91
2.2.3 Custos de danos provocados ... 91
2.2.4 Custos de danos acidentais ... 92
2.2.5 Custos de internalização ... 93
2.3 EXTERNALIDADES E INTERNALIZAÇÕES NA INDÚSTRIA: UM DIÁLOGO COM A POLUIÇÃO E A PROTEÇÃO AMBIENTAL ... 94
2.3.1 Externalidades ambientais: duas vertentes ... 96
2.3.2 Internalizações das externalidades ambientais ... 100
2.3.3 Problemática na internalização das externalidades ambientais ... 101
2.3.4 Harmonização de internalizações das externalidades ambientais ... 103
de externalidades ambientais positivas ... 111
3 DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL INDUSTRIAL ... 112
3.1 PRINCÍPIO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL: ALGUMAS CONSIDERAÇÕES ... 112
3.2 BREVE HISTÓRICO SOBRE A EVOLUÇÃO DA CONSCIÊNCIA AMBIENTAL EM NÍVEL INTERNACIONAL: TRATADOS, PROTOCOLOS E CONVENÇÕES ... 117
3.2.1 Desenvolvimento sustentável: a definição do Relatório de Brundtland . 125 3.3 EDUCAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL ... 126
3.4 DESTAQUES DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL NA LEGISLAÇÃO BRASILEIRA ... 128
3.5 CONTESTAÇÕES, CONTRADIÇÕES E CRÍTICAS AO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL ... 129
3.5.1 Ausência de consenso ... 129
3.5.2 Teoria dos limites do crescimento... 130
3.5.3 Teoria do decrescimento ... 132
3.5.4 Reflexo nacional das críticas ao desenvolvimento sustentável ... 134
SEGUNDA PARTE – MEIO AMBIENTE INDUSTRIAL JURÍDICO ... 136
1 A ATIVIDADE INDUSTRIAL ... 137
2 PANORAMA DAS CARACTERÍSTICAS E PECULIARIDADES DO MEIO AMBIENTE INDUSTRIAL ... 139
2.1 PREVENÇÃO E CONTROLE DA POLUIÇÃO NO MEIO AMBIENTE INDUSTRIAL ... 140
2.1.1 Educação ambiental ... 141
2.1.2 Controle da poluição – Decreto-Lei n. 1.413/1975 ... 143
2.1.3 Medidas de prevenção e controle da poluição industrial - Decreto-Lei n. 76.389/1975 ... 145
2.1.4 Zoneamento industrial – Lei n. 6.803/1980 ... 146
2.1.4.1 Efeitos da poluição industrial regional: um exemplo ... 147
2.1.5 Lei de Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA) – Lei n. 6.938/1981 .. 152
2.1.6 Licenciamento ambiental ... 154
2.1.7.2 Família ISO 14000: gestão do ambiente em ambientes de produção ... 163
2.1.7.3 ISO 26000 – Responsabilidade social ... 166
2.2 REPRESSÃO DA POLUIÇÃO NO MEIO AMBIENTE INDUSTRIAL ... 167
2.2.1 Dano e responsabilidade ambiental ... 167
2.2.1.1 Dano ambiental industrial ... 168
2.2.1.2 Responsabilidade civil ambiental industrial ... 170
2.2.1.3 Responsabilidade administrativa ambiental industrial ... 173
2.2.1.4 Responsabilidade penal ambiental industrial ... 175
2.2.1.4.1 A responsabilização penal da pessoa jurídica e sua eficácia ... 176
2.2.2 Reparação ... 180
3 A ATIVIDADE INDUSTRIAL E A VALORIZAÇÃO DO TRABALHO HUMANO: UMA COMPLEXIDADE JURÍDICA ... 182
4 AS FUNÇÕES SOCIOECONÔMICA, POLÍTICA E AMBIENTAL DA ATIVIDADE INDUSTRIAL ... 184
4.1 FUNÇÃO SOCIAL: BREVE CONCEITUAÇÃO ... 184
4.2 A FUNÇÃO SOCIAL DA ATIVIDADE INDUSTRIAL PELA ÓTICA ECONÔMICA ... 187
4.3 A ATIVIDADE INDUSTRIAL E O EXERCÍCIO DA FUNÇÃO SOCIAL ... 189
5 APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DO POLUIDOR PAGADOR NO MEIO AMBIENTE INDUSTRIAL JURÍDICO: ANÁLISE DE ALGUNS CASOS ... 191
5.1 O PRINCÍPIO DO POLUIDOR PAGADOR NO MEIO AMBIENTE INDUSTRIAL: ALGUMAS FACETAS DE SUA APLICAÇÃO ... 192
5.2 ANÁLISE DE ALGUNS CASOS DE APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DO POLUIDOR PAGADOR NO MEIO AMBIENTE INDUSTRIAL ... 194
5.2.1 Coca-Cola: uma estratégia global ... 195
5.2.2 Cosipa: usar de novo pode ser bom negócio ... 196
5.2.3 Projeto Aquapolo Ambiental: conservação e reuso de água ... 197
CONCLUSÃO ... 200
REFERÊNCIAS ... 202
Meio ambiente natural, atividade industrial e poluição constituem o pano de fundo a partir do qual se desenvolve esta dissertação.
A tarefa de contextualizar tão importante temática implica fazer, de início, algumas considerações sobre o meio ambiente que sustenta a vida humana em todos os aspectos e necessidades latentes, e que, no atual estágio de desenvolvimento da sociedade contemporânea, baseado no crescimento econômico sem limites, fruto do modelo capitalista de produção, tem sido jogado no centro das atenções e preocupações locais, regionais, nacionais e supranacionais: discute-se a “infinitude” dos bens ambientais.
Pois bem, a natureza, ela mesma, tem dado sinais da dimensão de um problema que assola o planeta, qual seja, a poluição. A evidência da crescente poluição tem impulsionado movimentos ambientais que objetivam proteger o meio ambiente e diminuir o impacto das atividades humanas sobre a natureza.
Instrumentos para mitigar os efeitos nocivos da poluição vêm surgindo, não se pode negar, mas alguns deles são ainda de difícil aplicação e esta constatação evidencia a necessidade de disciplinamento e proteção contra as diversas formas de poluição, traduzidos em normas e normalizações (nacionais e internacionais), políticas públicas e privadas e atuação de grupos sociais, na esperança de que, se adotadas na prática e em âmbito global, possam viabilizar expectativas de possíveis soluções para os recorrentes problemas que dela resultam.
A poluição que degrada o meio ambiente é provocada pelas atividades do homem moderno. No dia a dia do lar, pequenos hábitos, como o simples descarte de embalagens plásticas, aparentemente inofensivos, acabam por gerar expressiva quantidade de resíduo doméstico; esse material e outros, diuturnamente decartados, compõem uma extraordinária quantidade de “lixo doméstico” que, sem ser tratado de forma adequada, acarreta danos ao meio ambiente.
identificar as suas origens: na indústria, em virtude do descarte de resíduos que contaminam o ar, a água e o solo; no comércio, principalmente pelo descarte de embalagens e produtos deteriorados; na prestação de serviços, com os serviços médicos, produz-se o lixo hospitalar. Os exemplos são inúmeros.
A poluição é objeto de estudo de múltiplas áreas do conhecimento, entre elas, a engenharia (com a criação de ramo especializado – engenharia ambiental), a geologia (estudo dos solos, sua contaminação e reflexos), a sociologia (destacando como os grupos sociais ou mesmo a sociedade como um todo são afetados pela poluição), a psicologia (enfatizando como a poluição aflige a saúde mental), a medicina (focando a prevenção e o tratamento de doenças em pessoas vítimas da poluição), a ecologia (ressaltando como a poluição atinge a biodiversidade), o urbanismo (promovendo a identificação de como a poluição afeta os agrupamentos humanos em metrópoles e até mesmo em povoados), a economia (o impacto monetário dos efeitos da poluição em indenizações e investimentos de prevenção). Enfim, cada área do conhecimento humano está às voltas com pesquisas e definições de premissas para soluções dos problemas decorrentes da exploração não sustentada dos recursos naturais.
Visando orientar essas atividades, com organização, disciplina e estabelecimento de bases de direitos e obrigações, surge um ramo de direito específico, o direito ambiental, cuja finalidade é proteger o meio ambiente de todas as formas de poluição, por meio da normatização jurídica.
O tema poluição é de grande abrangência, compreendendo um sem-número de questões ainda sem delineamento e que rogam o esteio de princípios, conceitos, legislações e acordos entre os envolvidos – os sujeitos ativos e passivos da poluição. Não é por outra razão que vicejam, em âmbito nacional e internacional, conferências, declarações, protocolos e outros meios de normalização, na tentativa de conter os efeitos da poluição, seja pela prevenção, seja pela reparação dos danos difusos causados. Aqui, reside, a importância e a contribuição deste esforço de pesquisa.
e à poluição; (ii) as variáveis jurídicas e econômicas do princípio do poluidor pagador; e (iii) o meio ambiente industrial jurídico, onde se evidencia a aplicação do princípio do poluidor pagador no meio ambiente industrial.
No plano metodológico, a abordagem dedutiva é invocada justamente para arregimentar o referencial teórico de base especializado na matéria e, assim, encaminhar as questões então identificadas. Para tanto, utiliza-se a técnica de pesquisa bibliográfica, a partir de dados secundários sobre o tema, especificamente livros, artigos, períodicos, legislação e sites, entre outros documentos de interesse.
CAPÍTULO PRELIMINAR
MEIO AMBIENTE E POLUIÇÃO: NOÇÕES INTRODUTÓRIAS
O presente capítulo tem a finalidade de introduzir alguns conceitos preliminares, considerados necessários para tecer o pano de fundo do tema objeto deste estudo.
1 POLUIÇÃO AMBIENTAL
Poluição1 é a alteração do estado natural do meio ambiente; é a sujeira
que degrada, que contamina, que inutiliza, seja a água, seja o ar ou a terra.
Na definição de Luiz Antônio Sacconi2: “Poluição é o efeito produzido pela
introdução ou descarga de substâncias nocivas e indesejáveis em um meio previamente não contaminado (solo, água e ar), produz um efeito nocivo à saúde e ao meio ambiente”.
A poluição ocorre quando o homem, agindo sem as devidas precauções, lança no meio ambiente materiais ou energias nocivas – muito acima do tolerável pelos organismos vivos –, causando efeitos negativos sobre a qualidade deste meio, como doenças que afetam as espécies animais e as plantas, às vezes, interfere de forma tão devastadora que chega a extinguir seres vivos.
1 “A poluição é formada do verbo poluir, do latim polluere (estragar, sujar, corromper), é, genericamente, tomado na mesma significação de corrupção, contaminação inutilização ou maculação a qualquer coisa, em vista do que ela se torna impura ou imprópria ao uso ou ao fim a que se destinava. Mas, propriamente, poluição quer significar maculação, contaminação ou inutilização por impureza ou imundície trazida à coisa. Daí porque se mostra de sentido mais estrito que corrupção ou ação de corromper, em que se firme a ideia de qualquer espécie de perversão ou inutilização. Corromper é estragar, arruinar, tornar impróprio ao uso. E daí sua acepção mais ampla que poluir.” DE PLÁCIDO E SILVA. Vocabulário jurídico. 1. ed. electronica (versão para IOS). Copyright Rio de Janeiro: Forense, 2012.
O termo poluição3 é conceituado na Lei n. 6.938, de 31 de agosto de
1981, que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA), como degradação da qualidade ambiental4, ou seja, a poluição ocorre quando uma atividade humana,
direta ou indiretamente, altera, de forma adversa, as características naturais do meio ambiente, tornando-o insalubre.
Nos termos do inc. III do art. 3º da citada lei:
[...] poluição, a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente: a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população; b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas; c) afetem desfavoravelmente a biota; d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente; e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos; [...].
Essa definição vai ao encontro da Recomendação C(74224), adotada pelo Conselho da OCDE, em 14 de novembro de 1974, que proclama os “princípios relativos à poluição transfronteiriça”, que assim conceitua poluição:
Poluição é a introdução, por parte do homem, direta ou indiretamente, de substâncias ou de energia no meio ambiente, das quais resultam efeitos deletérios, de forma a colocar em risco a saúde humana, perturbar os recursos biológicos e os ecossistemas, diminuir ou interferir na fruição ou utilização legítima do meio ambiente.5
Clarissa Ferreira Macedo D’isep6, sobre o tema leciona:
3 O termo poluição foi introduzido na legislação brasileira, em 1961, com a instituição do Decreto nº 50.877/1961, por ocasião da disposição sobre o lançamento de resíduos tóxicos ou oleosos nas águas interiores ou litorâneas do país. “Art. 3º - Para os efeitos deste Decreto, considera-se “poluição”
qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas das águas, que possa importar em prejuízo à saúde, à segurança e ao bem-estar das populações e ainda comprometer a sua utilização para fins agrícolas, industriais, comerciais, recreativos e, principalmente, a existência normal da fauna aquática.”
4 “Degradação (da qualidade) ambiental. Alteração adversa ou modificação ruinosa das características de um determinado ecossistema por meio da ação de agentes externos”. Cf. SACCONI, Luiz Antonio. Grande dicionário sacconi da língua portuguesa: comentado, crítico e enciclopédico, p. 601.
5 CRETELLA NETO, José. Curso de direito internacional do meio ambiente. São Paulo: Saraiva, 2012. p. 85. No original: “Pollution means the introduction by man, directly or indirectly, of substances or energy into environment resulting in deleterious effects of such a nature as to endanger human health, harm living resources and ecosystems, and impair or interfere with amenities and other legitimate uses of the environment”.
A poluição pode se dar por atividades e por substâncias. O alcance dos seus efeitos pode ser local ou difuso, tanto no âmbito espacial como temporal. A poluição difusa traz conceitos análogos, tais quais o de poluição transfronteiriça, de forma a cercear seus efeitos. A diversidade de manifestações, diretas e indiretas, do conceito de poluição aponta a necessidade de uma gestão integrada, logo, de instrumentos de integração da diversidade de suas características e da extensão de seu alcance.
Assim, para que haja poluição é necessária a intervenção humana, uma vez que os fenômenos naturais, por si sós, não teriam força para tanto, além do que, a modificação no meio ambiente deve ser significativa, ou seja, não apenas perceptível, mas sim capaz de provocar efeitos indesejáveis.7
Martine Rèmond-Gouilloud8 entende que o efeito da poluição é mais
importante do que propriamente a causa, visto que o resultado nocivo da modificação é o que de fato importa, na medida em que provoca perturbação da ordem pública, que pressupõe e requer um meio ambiente harmonioso.
1.1 ABRANGÊNCIA DO TERMO POLUIÇÃO
A palavra poluição9 está relacionada ao termo latino poluere10,
significando poluir, sujar, estragar, corromper, contaminar, inutilizar ou macular qualquer coisa. Porém, atualmente, o termo possui uma maior abrangência, justo por estar relacionado com o sistema de controle de qualidade do meio ambiente.
7 LEUZINGER, Marcia Dieguez; CUREAU, Sandra. Direito ambiental. Rio de Janeiro: Elsevier, 2013. p. 217.
8 RÈMOND-GOUILLOUD, Martine. Du droit de détruire. 1989, p. 42-43. Apud LEUZINGER, Marcia Dieguez; CUREAU, Sandra. Direito ambiental, p. 217.
9 O termo poluição é, por vezes, equivocadamente citado ou referenciado em textos, artigos de jornais, revistas, sites, rádio, redes de televisão e em outros meios de comunicação como lixo ambiental, dejeto, resíduo, descarte, detrito, dano, sobra, sujeira, subprodutos, entre outros. Esses termos, embora apareçam como sinônimos de poluição, na verdade são os elementos causadores de poluição. O termo “subproduto” é muito mais adequado para designar produtos secundários, decorrentes da fabricação do bem principal, mas que podem não ter utilidade econômica, sendo, portanto, descartáveis.
Maria Alexandra de Sousa Aragão11 muito bem explica a extensão do
termo poluição:
Consideramos genericamente como poluição todos os danos resultantes não só da emissão de substâncias cuja presença é lesiva para o receptor do ambiente (por ex. emissão de SO2 para a
atmosfera), ou seja, a poluição em sentido estrito, mas também os danos resultantes de qualquer outro tipo de atuação prejudicial ao ambiente, como as emissões imateriais não corporizadas em substâncias – poluição sonora, poluição térmica, poluição por radiação ou até a poluição estética – ou ainda a destruição de recursos naturais, mesmo que, como é normal, essa destruição não provenha de qualquer emissão em sentido rigoroso (por ex., consideraremos que exterminar fauna ou flora protegida é também poluição, nesse sentido muito lato).
Ecologicamente, a poluição é definida como alterações indesejáveis nas propriedades físicas, químicas ou biológicas do meio ambiente, incluindo o ar, a água e o solo. Essas alterações provocam danos e desequilíbrios à natureza e ao desenvolvimento de populações naturais e humanas.12 A poluição deriva de ações
humanas e a consequência disso, bem sabemos, é a constatação de danos à saúde e alterações indesejadas no meio ambiente natural.
Os efeitos da poluição nem sempre são sentidos imediatamente, o que leva ao agravamento e a consequências danosas de difícil reparação.
Os efeitos negativos provocados pela poluição são muitos, entre eles está o aumento da temperatura média global na superfície da Terra, conhecido como aquecimento global13, resultante da maior concentração de gases de efeito estufa
(GEEs)14, na atmosfera terrestre. Esses gases são responsáveis pela mudança de
11 ARAGÃO, Maria Alexandra de Sousa. O princípio do poluidor-pagador pedra angular da política comunitária do ambiente. Boletim da Faculdade de Direito Universidade de Coimbra. Coimbra, Coimbra Editora, 1997, p. 7, 8.
12 PORTAL EDUCAÇÃO. Poluição ambiental. 22.10.2012. Disponível em: <http://www.portaleducacao.com.br/biologia/artigos/20137/poluicao-ambiental>. Acesso em: 9 fev. 2014.
13 “De acordo com o Painel Intergovernamental sobre Mudança Climática (Intergovernmental Panel on Climate Change – IPCC), a temperatura da Terra au mentou em 0,7° C no último século. Pelas projeções, até 2100, a temperatura da Terra irá aumentar de 1,8° C no cenário mais otimista até 4° C no pessimista. No entanto o órgão não descarta um intervalo de aquecimento maior variando entre 1,1° C até 6,4° C.” Cf. FEDERAÇÃO DAS INDÚSTRIAS DO ESTADO DE SÃO PAULO. Meio ambiente. Disponível em: <http://www.fiesp.com.br/perguntas-frequentes/?tema=meio-ambiente>. Acesso em: 9 fev. 2014.
padrões de chuvas, ventos e circulação dos oceanos, que acompanham o aquecimento global, podendo causar, particularmente nos países em desenvolvimento, redução de produção agrícola, perdas na biodiversidade, alteração no suprimento de água doce, maior número de ciclones, tempestades de chuva e neves, cada vez mais fortes e mais frequentes, intenso e rápido ressecamento do solo, e crescimento das taxas de doenças tropicais. O nível do mar também poderá subir, à medida que as geleiras começarem a derreter e com velocidade mais acelerada, caso em que os impactos poderão ser potencialmente irreversíveis. Os países insulares e as cidades situadas em zonas costeiras são as mais vulneráveis à mudança do clima, com possibilidade de inundação a médio e longo prazos. Estima-se que cerca de um bilhão de pessoas vivem em áreas que podem ser diretamente impactadas com a elevação do nível do mar.
A poluição não respeita fronteiras. Embora, no Brasil, a poluição esteja bem regulamentada, a concentração conjunta de esforços do poder público, das empresas privadas e da população é imprescindível para obtenção de resultados positivos.
1.2 O QUE POLUI O MEIO AMBIENTE?
A poluição no mundo moderno alcança proporções alarmantes, por isso é bem importante conhecermos o que, de fato, polui o meio ambiente.
As atividades humanas, seja coletiva, seja individualmente, produzem poluição e causam impactos ao meio ambiente por ações produtivas que podem
negativos. Por isso, o efeito estufa é responsável pelas condições de vida na Terra mantendo a temperatura da superfície em aproximadamente 15°C, evitando que nosso planeta fique totalmente coberto por uma espessa camada de gelo. Ocorre que, com o advento da Revolução Industrial, a emissão dos GEEs foi intensificada e suas concentrações cresceram demasiadamente, podendo fazer com que a temperatura média da Terra fique acima dos 15°C. No âmbito do Protocolo de Kioto, os seguintes GEE’s são regulados: dióxido de carbono (CO2), metano (CH4), óxido nitroso (N2O), hidrofluorcarbonos (HFCs), perfluorcarbonos (PFCs) e hexafluoreto de enxofre (SF6). As principais atividades humanas emissoras dos GEEs são: queima de combustíveis fósseis e biomassa (CO2 e N2O); decomposição de matéria orgânica (CH4); atividades industriais, refrigeração, uso de propulsores, espumas expandidas e solventes (HFCs, PFCs e SF6); e uso de fertilizantes (N2O).° C.” Cf. FEDERAÇÃO DAS INDÚSTRIAS DO ESTADO DE SÃO PAULO. Meio ambiente. Disponível em:
originar-se de vários segmentos de exploração econômica, por exemplo, indústria, agricultura, criação de animais, mineração etc.
A poluição é provocada por simples atitudes e procedimentos cotidianos do homem, como jogar objetos, alimentos, embalagens, bitucas de cigarro, latinhas de refrigerante etc., em lugares – chão de casa, ruas, rios, praia, descarte inadequado dos resíduos domiciliares –, sem qualquer cuidado. Acrescente-se o hábito de fazer queimadas, produzindo fumaça, e o uso de veículos automotores sem a devida manutenção, a produção de ruídos (poluição sonora) e tantos outros.
O descarte de resíduos domésticos no meio ambiente por exemplo é um problema de difícil solução, haja vista o modelo atual de consumo humano.
O uso excessivo de embalagens é um exemplo importante de poluição causada pelo consumismo, mais evidente a partir dos anos 1970. Na época, surgiram os grandes supermercados e os sistemas de self-service. As mercadorias deixaram de ser vendidas a granel e o uso de “saquinhos” e embalagens então explodiu.15
Segundo a Associação Brasileira de Empresas de Limpeza Pública e Resíduos Especiais (Abrelpe), calcula-se que diariamente cada pessoa produz mais de um quilo de dejetos. Essa entidade afirma que só em 2012 as cidades brasileiras geraram quase 64 milhões de toneladas de resíduos sólidos. E consigna que lixo é decorrência de consumo.16
A propósito, a cidade de São Paulo gera, em média, 18 mil toneladas de lixo diariamente (lixo residencial, de saúde, restos de feira, podas de árvores, entulho etc.). Desse total, em torno de dez mil toneladas são resíduos domiciliares, coletados por dia.17
Um bom exemplo sobre o montante de lixo produzido diariamente é extraído da Revista Superinteressante18: durante quarenta dias, uma pessoa
acumulou todos os dejetos decorrentes do seu consumo doméstico. Os números
15 VAN DEURSEN, Felipe. Acumulador. Revista SuperInteressante. São Paulo, Abril, n. 326, dez. 2013, p. 75. (ISSN 0104-1789).
16 VAN DEURSEN, Felipe. Acumulador. Revista SuperInteressante. São Paulo, Abril, n. 326, dez. 2013, p. 74.
17 PREFEITURA DE SÃO PAULO. Lixo. Coleta de Lixo Disponível em: <http://www.capital.sp.gov.br/portal/secoes/nav/#/MSwzMiwxMDUyLDExNTk>. Acesso em: 17 fev. 2014.
resultantes dessa experiência expõem o acúmulo de 682 unidades de material considerado lixo (fora os resíduos orgânicos), como bandejas de papel, plásticos, isopores, latas de bebidas e de óleo, copos, canudos, talheres de plástico, guardanapos, sacos plásticos de supermercado, garrafas pet, caixotes de papelão, caixas diversas (sabão em pó, pizza, leite, bombom), potes de margarina, de geleia e de maionese, peças de roupa, revistas e jornais, embalagens, de modo geral.
Apesar dos números expressivos de lixo proveniente do consumo doméstico, a grande poluição é, em rigor, aquela provocada por empresas e atividades de diversos setores da economia.
Maurício Waldman19, especialista em resíduos sólidos, afirma que o lixo
urbano representa só 2,5% dos detritos mundiais e que os grandes poluidores do planeta são a pecuária20, a mineração21, a agricultura, a indústria e a construção
civil.
A pecuária produz ossadas e carcaças de animais, resíduos mecânicos e lixo orgânico. A mineração chega a movimentar montanhas para obter a matéria-prima utilizada nas indústrias. A agricultura utiliza matéria orgânica, fertilizantes, pesticidas, além do desperdício de alimentos. A indústria é responsável pelo lançamento de resíduos no solo, água e ar, bem como o descarte de máquinas velhas e sobras do processo industrial. No que tange à construção civil, merecem registro os resíduos decorrentes de edificações, as reformas e demolições de obras, o consumo de recursos naturais, seja “in natura” seja material processado22, e a poluição atmosférica, interna e externa às obras.23
19 VAN DEURSEN, Felipe. Acumulador. Revista SuperInteressante. São Paulo, Abril, n. 326, dez. 2013, p. 76.
20“Os dejetos de 7,9 milhões de porcos de Santa Catarina (maior criador) poluem quatro vezes mais
que os excrementos de toda a população do Brasil.” VAN DEURSEN, Felipe. Acumulador. Revista SuperInteressante. São Paulo, Abril, n. 326, dez. 2013, p. 76.
21“Cada parte de ouro gera 5 milhões de partes de resíduos”. VAN DEURSEN, Felipe. Acumulador. Revista SuperInteressante. São Paulo, Abril, n. 326, dez. 2013, p. 76.
22 (i) consumo: concreto e argamassas (composto de areia, pedras, cal e cimento e água); a areia, a pedra, a cal e a água são recursos naturais consumidos em grande quantidade; ferro (composto de minério de ferro, combustível para processamento, transporte pesado), todos consumindo recursos naturais; madeira - usada em grande quantidade para escoramentos, formas, proteções, cavaletes etc., além daquelas incorporadas ao edifício, como portas e batentes; madeira essa extraída de árvores e florestas; (ii) descarte:madeira - além do uso que consome recursos naturais, as madeiras utilizadas serão descartadas como resíduo, ou seja, com duplo efeito ambiental negativo; entulho –
As espécies de poluição24 mais frequentes são aquelas provenientes de
resíduos de várias origens: dioxinas (capazes de causar câncer, má formação de fetos, doenças neurológicas etc.); partículas emitidas por carros e indústrias (que infectam os pulmões, causando asmas, bronquites, alergias e até cânceres); chumbo, metal pesado proveniente de carros, pinturas, água contaminada (que afeta o cérebro, causando retardo mental e outros graves efeitos na coordenação motora e na capacidade de atenção do ser humano); mercúrio proveniente de centrais elétricas e da incineração de resíduos (que afeta o cérebro, como é o caso dos efeitos nocivos do chumbo); pesticidas, benzeno e isolantes, que também podem causar distúrbios hormonais, deficiências imunológicas, má-formação de órgãos genitais em fetos, infertilidade, cânceres de testículo e de ovário.25
2 SUJEITO POLUIDOR
Sujeito poluidor é o usuário26 de recursos ambientais que polui, suja,
degrada, prejudicando o meio ambiente. Esse usuário poluidor27, que tanto pode ser
resultado da aeração do cimento (pó fino) e outras substâncias afeta a saúde do trabalhador, provocando danos físicos que podem atingir distintos órgãos (mãos, pulmões, olhos, pele etc.); externamente, a aplicação da argamassa para revestimento e a pintura, sob o efeito do vento, espalham-se por cerca de cem a duzentos metros ao redor da obra, afetando a vizinhança.
23 Há, atualmente, um sistema de certificação, chamado LEED (Leadership in Energy and Environment Design), que define critérios a serem atendidos por empreendimentos. Este sistema é voltado para o desempenho ambiental de edifícios prontos, contemplando fatores como uso racional da água e de energia, emissões atmosféricas, consumo de materiais e geração de resíduos e qualidade do ambiente construído. Essa iniciativa está se estendendo a vários tipos de edificações como residências, indústrias, museus, escolas, armazéns comerciais, laboratórios, estádios, shopping centers etc. Salienta-se que a certificação LEED se refere a edifícios prontos, quer dizer: ainda não chegou ao processo da construção civil, enquanto obra. Cf. FEDERAÇÃO INTERNACIONAL DAS PROFISSÕES IMOBILIÁRIAS. Fiabci Hoje. São Paulo, Fiacbi/Brasil, ano XIX, n. 205, junho 2014. 24 São vários os tipos de poluição: poluição atmosférica, poluição hídrica, poluição do solo, poluição sonora, poluição visual, poluição térmica e poluição luminosa. “A poluição se divide em várias espécies, ou seja: a) a poluição atmosférica; b) poluição hídrica; poluição do solo etc.” SIRVINSKA, Luis Paulo. Manual de direito ambiental. 11. ed. São Paulo: Saraiva, 2013. p. 278.
25 Cf. WIKIPEDIA. Poluição. Disponível em: <http://pt.wikipedia.org/wiki/Poluição>. Acesso em: 6 fev. 2014.
26“O usuário é aquele que usa ou usufrui alguma coletiva, ligada a um serviço de natureza pública ou particular: usuário de trens; de telefone; de água etc.; usuário”. DE PLÁCIDO E SILVA. Vocabulário jurídico.
pessoa física28 como jurídica, provoca direta ou indiretamente a poluição, resultado de ações e procedimentos pautados na ignorância, na leniência ou mesmo no descaso.
Nas palavras de Celso Antonio Pacheco Fiorillo29, a grande função do art.
225 da ordem constitucional em vigor é dizer que todos podem encaixar-se no conceito de poluidor e degradador ambiental.Para tanto, o legislador originário ditou os critérios de identificação dos legitimados a responder por atitudes poluidoras, ou seja, todos aqueles que, de algum modo forem causadores de dano ambiental.
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas;
II - preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético;
III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;
IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;
V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;
VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente; VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.
agosto de 1981. Política Nacional do Meio Ambiente. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6938.htm>. Acesso em: 6 mar. 2014. (art. 2º, inc. IV). 28 Exemplos de ações poluidoras do homem, enquanto pessoa física: lançar coisas — objetos, produtos de consumo, alimentos etc. ao chão; deitar lixo nas águas; provocar queimadas; utilizar-se demasiadamente, e talvez até desnecessariamente de veículos (motos e carros) que provocam a queima de combustível fossil; descartar inaquequadamente o lixo doméstico (produtos altamente poluidores, tais como pilhas, aparelhos eletrônicos etc.); cortar inadequadamente árvores; criar aves e animais em extinção; desperdiçar água potável etc.
§ 2º - Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei. § 3º - As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.
§ 4º - A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.
§ 5º - São indisponíveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por ações discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas naturais.
§ 6º - As usinas que operem com reator nuclear deverão ter sua localização definida em lei federal, sem o que não poderão ser instaladas.
Não é incomum o usuário poluidor pessoa jurídica degradar o meio ambiente e várias são as formas: lançamento de efluentes, fumaças e gases tóxicos, originários das indústrias, adoção de práticas insustentáveis na agricultura, uso de inseticidas, pesticidas e herbicidas que contaminam o solo e consequentemente as águas; derramamento de óleo em lagos, rios e mares por empresas petrolíferas; caça ilegal de animais cujas peles são destinadas à confecção de roupas e demais artefatos; queimadas e desmatamento de florestas; uso inadequado dos recursos naturais, entre outros.
A toda evidência, esse conjunto de práticas, relacionado à produção poluidora não sustentável, ao consumo excessivo e ao descarte inadequado de produtos, sem levar em conta a sustentabilidade ambiental, é negativo e não valoriza a preservação dos recursos naturais, tampouco o equilíbrio ecológico do meio ambiente.
3 “DO DIREITO DE DESTRUIR” AO DIREITO AO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO: REFLEXÕES SOBRE O DIREITO DE POLUIR E O DIREITO DE USO
Da necessidade de regrar o uso, nasce o direito de uso, o direito de poluir.
O direito de destruir – “du droit de détruire” – é uma terminologia histórica, abordada pela obra clássica de Martine Rèmons-Gouilloud30, que nos
convida a refletir sobre a relação problemática existente entre o direito de propriedade e o direito de uso dos recursos ambientais, diante do direito detodos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
No direito de propriedade é ínsito o direito de uso, gozo e fruição, entretanto, diante das novas realidades da vida hodierna, esses direitos encontram certo limite, que se deve adequar “a outra realidade social, qualitativamente diversa da presente”31, pois “os homens, é certo, não fazem a História como querem, mas
sim sob circunstâncias com as quais se defrontam”.32
Bem sabemos que somos todos apenas usufrutuários dos recursos naturais do planeta que habitamos e dependemos deles para viver e, por esta mínima razão, devemos conservá-los. Temos direitos, mas também temos o dever constitucional de transmitir um meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras gerações.
Nós somos usufrutuários do ar que respiramos, do planeta em que vivemos e devemos protegê-lo e conservá-lo para as gerações futuras. Estas possuem não apenas uma expectativa de direito de adquirirem, de receberem o produto, mas possuem na verdade um direito incontestável a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, fundado no direito de perpetuação das espécies. Este contrato só será válido se no momento que receberem o que lhes é de direito passarem do status quo de proprietárias a usufrutuárias, devendo
30 Sobre o assunto, conferir: REMOND-GOUILLOUD, Martine. A la recherche du futur: La prise en compte du long terme par le droit de lènvironnement, p. 5-17. Revue Juridique de Environnement, n. 1-1992. Apud SILVA, Solange Teles da. A proteção da qualidade do ar. Jus Navigandi, Teresina, ano 2, n. 16, 20 jul. 1997. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/1696>. Acesso em: 11 jun. 2014. 31 GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na constituição de 1988 (interpretação crítica). 15. ed., revista e atualizada.São Paulo: Malheiros, 2012, p. 342.
responder pela obrigação de transmitir o planeta intacto [Tradução nossa].33
O “direito de poluir” é uma expressão que choca logo de início, isso porque, todos sabemos, a ninguém é dado o direito de provocar poluição que degrade o meio ambiente.
O tema poluição, direito de uso, meio ambiente e pessoas afetadas pela poluição é amplo e complexo. Para abordá-lo e obter um entendimento adequado, será necessário recorrer à doutrina e à legislação pertinentes.
Do diálogo entre o ppp, o princípo da prevenção, o princípio do desenvolvimento sustentável, a titularidade coletiva do meio ambiente (art. 225, da CF/1988) e o direito ao desenvolvimento (art. 170 da CF/1988) nasce o direito de uso ambiental, originalmente referenciado como o ‘direito de poluir’ [Grifo do autor].34
O direito de poluir veio para regrar a poluição, legitimar o uso ambiental, sem olvidar que o uso pode ser maléfico.
A propósito, “direito de poluir” não significa licença para poluir, trata-se de regime jurídico. É dizer: não dá direito a poluir (isto é diferente); não quer dizer que se tem direito a impactar, mas sim regulamenta a forma como impactar, como usar. Em suma, o ”direito de poluir” busca proteger o uso do bem ambiental.
A complexidade do conceito, em relação a manifestações e funções dos recursos ambientais, refletiu-se em status, natureza jurídica e regime jurídicos distintos. A definição da natureza jurídica dos recursos ambientais tornou-se um desafio, especialmente em função da constatação do aumento da demanda por insumos naturais, poluição e, consequentemente, da falta de regulamentação.35
A ordem econômica no Brasil é disciplinada por um conjunto de princípios36 estabelecidos na Constituição Federal, fundamentados na valorização
33 REMOND-GOUILLOUD, Martine. Du droit de détruire: essai sur le droit de l’environnement. Paris: PUF, 1989.
34“Expressão similar à ideia proposta pela Prof. Rémond-Gouilloud (Martine), em sua obra clássica: Droit de détruire: essai sur le droit de l’environnement. Paris: PUF, 1989”. Cf. D’ISEP, Clarissa
Ferreira Macedo. O princípio do poluidor-pagador e a sua aplicação jurídica: complexidades, incertezas e desafios. In: MARQUES, Claúdia Lima; MEDAUAR, Odete; SILVA, Solange Teles da (Coord.). O novo direito administrativo, ambiental e urbanístico, p. 295.
35 Sobre o assunto, ler ideia similar proposta pela Prof. Clarissa Ferreira Macedo D’isep. (Água juridicamente sustentável. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2010, p. 61-62).
do trabalho humano e na livre iniciativa, com o fim de assegurar ao indivíduo existência digna, de acordo os preceitos da justiça social.
Para atingir esse desiderato o legislador constituinte de 1988, assegurou a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização, com as exceções previstas em lei.
Nesse caminho, os princípios constitucionais direcionam e orientam a ordem econômica no sentido de incentivar o indivíduo para o desenvolvimento de que precisa para existir dignamente, sem, contudo, alforriá-lo do comprometimento respeitoso no que tange aos princípios basilares para a sobrevivência humana, qual seja, aí incluída a “defesa do meio ambiente”.
A necessidade de manter o meio ambiente equilibrado ecologicamente não tem outro propósito a não ser assegurar a sobrevivência humana com sadia qualidade de vida para as presentes e futuras gerações – inteligência do art. 225, da Constituição Federal.
O indivíduo, que se depara com certa limitação dos seus direitos, seja no exercício de atividade econômica, seja na utilização da propriedade, deve ter consciência da necessidade de agir em harmonia com a função social e com a defesa do meio ambiente, reflexo dos preceitos constitucionais. Para tanto, é dever do Estado regulamentar e manter o controle da atividade econômica, intervir quando necessário para coibir os excessos, visando ao desenvolvimento econômico sustentável.
O “direito de poluir” – direito de uso regrado – está consubstanciado no que preceitua a Constituição Federal, no título que disciplina “a ordem econômica e financeira”37 do Estado brasileiro, que enaltece a “valorização do trabalho”38 do
observados os seguintes princípios: I - soberania nacional; II - propriedade privada; III - função social da propriedade; IV - livre concorrência; V - defesa do consumidor; VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003); VII - redução das desigualdades regionais e sociais; VIII - busca do pleno emprego; IX - tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 6, de 1995); Parágrafo único. É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei”.
homem e da sua livre iniciativa, como instrumento de obtenção do sustento para a sobrevivência própria e de sua família, de maneira digna.
Roberto Eros Grau39 incisivamente, indaga sobre:
[...] a possibilidade de a ordem econômica na Constituição de 1988 resultar adequada à realidade social do futuro, em um tempo no qual o Estado não represente apenas determinados grupos, mas o todo social – o que pressupõe possa deixar de ser, o interesse social, apenas representação ideológica.
E aduz:
A ordem econômica e a Constituição de 1988, no seu todo, estão prenhes de cláusulas transformadoras. A sua interpretação dinâmica se impõe a todos quantos não estejam possuídos por uma visão estática da realidade. Mais do que divididos, os homens, entre aqueles que se conformam com o mundo, tal como está, e aqueles que tomam como seu projeto o de transformá-lo, aparta-os o fato de os segundos terem consciência de que a História – como a vida – é movimento. É de que a História não acabou, ilusão que só pode ser alimentada por quem não tenha a menor ideia das condições de vida do homem nas sociedades subdesenvolvidas.
Nesse sentido, a Carta Magna disciplinou sobre o direito de uso ao assegurar aos indivíduos a livre iniciativa e o livre exercício de qualquer atividade econômica – desde que respeitadas a defesa do meio ambiente e a função social da
empresas brasileiras de capital nacional de pequeno porte.” Cf. DE PLÁCIDO E SILVA. Vocabulário jurídico.
38 José Afonso da Silva, referindo-se à circunstância de a Constituição declarar que a ordem econômica é fundada na “valorização do trabalho humano” e na iniciativa privada, observa que ela “[...] consagra uma economia de mercado, de natureza capitalista, pois a iniciativa privada é um princípio básico da ordem capitalista; [mas] embora capitalista, a ordem econômica dá prioridade aos valores do trabalho humano sobre todos os demais valores da economia de mercado [e], conquanto se trate de declaração de princípio, essa prioridade tem o sentido de orientar a intervenção do Estado na economia, a fim de fazer valer os valores sociais do trabalho que, ao lado da iniciativa privada, constituem o fundamento não só da ordem econômica, mas da própria República Federativa do Brasil
(art. 1º, IV)”. Salienta que: “A Constituição criou condições jurídicas fundamentais para a adoção do
desenvolvimento autocentrado, nacional e popular, que, não sendo sinônimo de isolamento ou autarquização econômica, possibilita marchar para um sistema econômico desenvolvido, em que a burguesia local e seu Estado tenham o domínio da reprodução da força de trabalho, da centralização do excedente da produção, do mercado e a capacidade de competir no mercado mundial, dos
recursos naturais e, enfim, da tecnologia”. (Curso de direito constitucional positivo. 36. ed. São Paulo, Malheiros, 2012, p. 788. 792-793). Considerando ser a Constituição capitalista, o autor, não obstante,
enfatiza que “[...] ela, apesar disso, abre caminho às transformações da sociedade com base em alguns instrumentos e mecanismos sociais e populares que consagrou”. (Curso de direito constitucional positivo, p. 800). Note-se, ademais, que José Afonso da Silva, na mesma obra, toma
como legítima a liberdade de iniciativa econômica privada apenas “enquanto exercida no interesse da
justiça social [Grifo nosso].”. Apud GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na constituição de 1988
(interpretação crítica), p. 182-183.
atividade econômica – a fim de possibilitar e promover o desenvolvimento econômico e social sustentável do indivíduo.
A doutrina de Nelson Nery Junior e de Rosa Maria Andrade Nery40
corrobora a assertiva:
Desenvolvimento nacional. Preservação da integridade do meio ambiente. Desenvolvimento sustentável. A questão desenvolvimento nacional (CF 3, III) e a necessidade de preservação da integridade do meio ambiente (CF 225): o princípio do desenvolvimento sustentável como fator de obtenção do justo equilíbrio entre as exigências da economia e as da ecologia. O princípio do desenvolvimento sustentável, além de impregnado de caráter eminentemente constitucional, encontra suporte legitimador em compromissos internacionais assumidos pelo Estado brasileiro e representa fator de obtenção do justo equilíbrio entre as exigências da economia e as de ecologia, subordinada, no entanto, a invocação desse postulado, quando ocorrente situação de conflito entre valores constitucionais relevantes, a uma condição inafastável, cuja observância não comprometa nem esvazie o conteúdo essencial de um dos mais significativos direitos fundamentais: o direito à preservação do meio ambiente, que traduz bem o uso comum da generalidade das pessoas, a ser resguardado em favor das presentes e futuras gerações (STF, Pleno, ADIn(MC) 3540-DF, rel. Min. Celso de Mello, j. 1. 9.2005, m.v., DJU 3.2.2006, p.14). [Grifo nosso].
A liberdade ou direito de uso e gozo do meio ambiente, obviamente, não signfica “direito para poluir”.
O que estabelece expressamente a Constituição Federal é o direito de uso e gozo do meio ambiente ecologicamente equilibrado, por se tratar de bem de uso comum e essencial à sadia qualidade de vida e à sobrevivência com dignidade de todos os usuários desses bens coletivos41 e difusos.
40 NERY JUNIOR, Nelson; NERY, Rosa Maria de Andrade. Contituição Federal comentada e legislação constitucional. 2. ed. rev. ampl. e atual. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2009. p. 163. 41“Qué es um bien (jurídico, por supuesto) configura una pregunta suficientemente tradicional. Al menos el derecho privado que en el area civilista se ha ocupado de los derechos reales atestigua que la existencia de bienes “patrimoniales”está lejos de ser novedosa. ¿Por qué, entonces, sera novedoso que el leguaje constitucional incorpore “bienes” colectivos? ¿A qué allude el adjetivo “coletivo” cuando califica a un bien? Por de pronto, adelantemos que para compreender lo que es un bien colectivo hay que abandonar la idea de que ese bien debe tener character o valor patrimonial. Cuando demos algunos ejemplos eto quedará muy en claro. Por ende, si en el derecho constitucional hay bienes colectivos hemos de enfatizar que, al margen de lo patrimonial, esos bienes se imputam en su pertenencia o titularidad a una colectividad; es decir, a um conjunto plural de seres humanos.”
O uso mínimo necessário dos recursos naturais deve ser assegurado e incentivado para que vidas sejam preservadas. Em que pese ser toda atividade humana poluidora, é tarefa da ciência e do direito encontrar formas de neutralizar os efeitos desse uso42 “necessário” sobre o meio ambiente. Entretanto, seja para
consumo, seja para produção, o uso necessário não pode agredir nem estragar, nem contaminar o meio ambiente; deve, sim, ser regrado, planejado, cuidadoso e limitado, respeitando-se os princípios que permeiam o direito ambiental, em prol do equilíbrio ecológico do meio ambiente.
Assim, para exercer as suas atividades, a indústria deve atender não somente as exigências legislativas (licenças regulares de órgãos públicos previstas nas leis comerciais, fiscais e ambientais), mas também atender os anseios da sociedade.
Em qualquer hipótese, a atividade industrial deve observar os princípios de proteção ambiental, apresentados neste trabalho, como princípios vetores – contemplado na seção intitulada “O princípio do poluidor pagador e os princípios da prevenção, da precaução, do usuário pagador e do protetor recebedor: postulados vetores do desenvolvimento industrial sustentável”.
É importante salientar que mesmo que todas as ações prescritas pelos princípios vetores sejam observadas, haverá alguma poluição, em maior ou menor menor grau, a depender do tipo de atividade exercida.
Sobre o tema, Marcelo Abelha Rodrigues43 anota entendimento do
Supremo Tribunal Federal (STF), conforme excerto do seguinte julgado:
A incolumidade do meio ambiente não pode ser comprometida por interesses empresariais nem ficar dependente de motivações de índole meramente econômica, ainda mais se se tiver presente que a atividade econômica, considerada a disciplina constitucional que a rege, está subordinada, dentre outros princípios gerais, àquele que privilegia a ‘defesa do meio ambiente’ (CF, art. 170, VI), que traduz conceito amplo e abrangente das noções de meio ambiente natural, de meio ambiente cultural, de meio ambiente artificial (espaço urbano) e de meio ambiente laboral. (STF, Tribunal Pleno, ADI 3.540 MC/DF, rel. Min. Celso de Mello, DJ 3-2-2006).
Dessa forma, a regulamentação ambiental e econômica deve contemplar a tolerância com a atividade industrial, desde que, evidentemente, sejam tomadas as
42D’ISEP, Clarissa Macedo Ferreira. Água juridicamente sustentável, p. 185.
ações conduzidas pelos princípios do direito ambiental, com destaque para os princípios vetores.
Em rigor, admitem-se atividades econômicas potencialmente poluidoras, não por haver um direito para impactar o meio ambiente, mas porque a sociedade precisa dessas atividades. Daí resulta que o direito do empreendedor de desenvolver atividades poluidoras deve ser sempre exercido com foco no benefício a sociedade. Um exemplo nesse sentido é a atividade de mineração, que, apesar de ser uma atividade potencialmente poluidora, é tolerada ante o entedimento de que a sociedade precisa dos recursos decorrentes da mineração. Em suma, convive-se com certas atividades poluidoras porque se necessita delas.
Dessarte, conclui-se que o direito do exercício da atividade econômica, e considerando a mencionada tolerância, o indivíduo passa a ter o direito de uso de um bem natural que naturalmente provoca algum grau de poluição.
É importante salientar que o “direito de poluir” aqui discutido diz respeito às consequências de prerrogativas constitucionais do direito à vida e ao desenvolvimento socioeconômico humano, não significando, por óbvio, abuso e desrespeito à natureza e à sociedade.
Com efeito, no presente estudo não se tem a pretensão de aprofundar o tema do “direito de poluir”, pois interessa apenas tornar evidentes as prerrogativas ao direito do uso necessário e regrado dos recursos naturais, mesmo que se manifeste poluidor.
4 MEIO AMBIENTE: CONCEITO E CLASSIFICAÇÃO
No direito brasileiro, o conceito de meio ambiente44 – considerado
patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo45– foi concebido pela Lei n. 6.938/1981 que, em seu art. 3º, inc. I, assim
44“Conjunto de elementos, condições ou fatores que envolvem um ecossistema ou rodeiam um ser vivo e influem em seu desenvolvimento e atividade.” Cf. SACCONI, Luiz Antonio. Grande dicionário Sacconi da língua portuguesa: comentado, crítico e nciclopédico, p. 1.352.
define: “[...] conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas”.
Essa definição recebeu algumas críticas ante o argumento de abranger apenas o aspecto natural do meio ambiente, excluindo os aspectos artificiais e culturais.
A exclusão dos aspectos artificiais e culturais do conceito legal de meio ambiente encontra justificativa no fato de ter sido instituído mediante dispositivo de lei (Lei n. 6.938/1981), que cuida, especificamente, da proteção aos elementos que compõem o chamado ambiente natural, ainda que inseridos no ambiente artificial ou cultural, isto porque os demais aspectos estão sujeitos a regimes jurídicos diferenciados, regidos por normas de direito administrativo, direito agrário e direito urbanístico, entre outros. Ademais, muito embora o meio ambiente seja uma universalidade, sem que existam espaços compartimentalizados, as normas de direito ambiental têm por objetivo a proteção de seus elementos naturais, qualquer que seja a sua localização.46
A definição legal brasileira de meio ambiente consagra o que Ricardo Lorenzetti47 denomina de “macrobem” ambiental, consistente em um sistema mais
amplo que a simples soma das partes, especialmente quando se concebe os “microbens” ambientais como subsistemas. Quer dizer: os microbens são partes do meio ambiente que mantêm relações entre si e externamente com os macrobens. A biodiversidade, assim, seria um microbem que influencia vários outros microbens, em especial a fauna e a flora, tendo relações internas com todos os aspectos que a integram.
Das inúmeras definições encontradas na doutrina especializada brasileira, de início, merece destaque a elaborada por José Afonso da Silva, especialmente por sua concepção mais abrangente de meio ambiente.
Nas palavras do citado constitucionalista, meio ambiente caracteriza:
[...] a interação do conjunto de elementos naturais, artificiais e culturais que propiciam o desenvolvimento equilibrado da vida em todas as suas formas. A integração busca assumir uma concepção
46 LEUZINGER, Marcia Dieguez; CUREAU, Sandra. Direito ambiental, p. 4.
unitária do ambiente compreensiva dos recursos naturais e culturais.48
Para Clarissa Ferreira Macedo D’isep, o conceito de meio ambiente é unitário, abrangendo tudo aquilo de uso comum do povo e que diz respeito à sadia qualidade de vida. Essa concepção ratifica a noção de “conjunto” apresentada linhas atrás, tanto que a sua tutela se tornou mais eficaz após o tratamento legislativo sistemático da matéria, com a instituição da PNMA.49
Adiante a autora assevera que meio ambiente, em sua acepção mais ampla, significa tudo o que nos cerca. Para facilitar a identificação do regime jurídico a que estaria sujeito – leis setoriais, à que se refere, ou mesmo ao bem imediatamente agredido, apresenta a classificação elaborada pela doutrina sobre os quatro aspectos do meio ambiente: meio ambiente natural ou físico, meio ambiente artificial, meio ambiente cultural e meio ambiente do trabalho50, todos mediatamente
tutelados no artigo 225 da Constituição Federal. É o que se passa a abordar nas seções seguintes.
4.1 MEIO AMBIENTE NATURAL OU FÍSICO
Nos termos do art. 3º, inc. V, da Lei n. 6.938/1981, Integram o meio ambiente natural: “os recursos ambientais – a atmosfera, as águas interiores, superficiais e subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora”.
Nas palavras de Celso Antonio Pacheco Fiorillo51:
Meio ambiente natural ou físico é aquele constituído pelos recursos naturais, pela atmosfera, pelos elementos da biosfera, pelas águas (inclusive pelo mar territorial), pelo solo, pelo subsolo (inclusive
48 AFONSO DA SILVA, José. Direito ambiental constitucional. 2. ed. rev. São Paulo: Malheiros, 1995. p. 20.
49D’ISEP, Clarissa Ferreira Macedo. Direito ambiental econômico e a ISO 14000: análise jurídica do modelo de gestão ambiental e certificação ISO 14001. 2. ed. rev., ampl. e atual. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2009. p. 79.
50D’ISEP, Clarissa Ferreira Macedo. Direito ambiental econômico e a ISO 14000: análise jurídica do modelo de gestão ambiental e certificação ISO 14001, p. 79.
