Os processos de produção industrial geram inevitavelmente poluição em um sem-número de situações.
Os reparos, as compensações, os pagamentos, as medidas preventivas, as pesquisas sobre métodos saneadores, entre outros, geram custos para os produtores. Os custos representam o “P” do pagador no princípio do poluidor pagador.
As seções seguintes apresentam alguns dos principais custos, na visão da OCDE, valendo lembrar que tanto a definição do princípio do poluidor pagador e sua abrangência quanto às recomendações e ao tipo de custos envolvidos, iniciaram no começo da década de 1970.
2.2.1 Custos de prevenção e controle da poluição ambiental
O princípio do poluidor pagador impõe ao poluidor o ônus de suportar os custos das medidas de prevenção e de controle da poluição estabelecidas pelas autoridades públicas para garantir que o meio ambiente permaneça em um estado
tempo) -, o que leva também a restrições do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma).” NOVAES, Washington. De novo, o gás de xisto para embaralhar tudo. 7 mar. 2014. Disponível em: <http://www.estadao.com.br/noticias/impresso,de-novo-o-gas-de-xisto-para- embaralhar-tudo,1138057,0.htm>. Acesso em: 7 mar. 2014.
183 NOVAES, Washington. De novo, o gás de xisto para embaralhar tudo. 7 mar. 2014. Disponível em:
<http://www.estadao.com.br/noticias/impresso,de-novo-o-gas-de-xisto-para-embaralhar- tudo,1138057,0.htm>. Acesso em: 7 mar. 2014.
184 Baseado em “O princípio poluidor-pagador: As análises e recomendações da OCDE”. Cf.
TRADEvENVIRONEMENT.in.EU.Law. Pay polluter principle. OCDE/GD (92) 81. Disponível em: <http://www.tradevenvironment.eu/uploads/OCDE_GD_92_81.pdf>. Acesso em: 12 mar. 2014.
satisfatório. Em outras palavras, o poluidor deve arcar com o custo de etapas a que ele é legalmente obrigado realizar para proteger o meio ambiente, como, por exemplo: (a) medidas para reduzir emissões poluentes; (b) medidas para evitar a poluição por meio de tratamento coletivo de efluente; (c) medidas de instalação de equipamentos antipoluentes; e (d) medidas de eliminação/redução de fontes de poluição.
O poluidor deve, portanto, arcar com todos os custos de prevenção e controle de qualquer tipo de poluição que dê causa. Afora “exceções”185, a
assistência ao poluidor, pelo poder público, para controle da poluição (subvenções, subsídios ou benefícios fiscais para equipamentos de controle de poluição, ou ser beneficiado com encargos abaixo do custo para os serviços públicos etc.) não deve ocorrer habitualmente.
As exceções, normalmente resultantes de acordos podem abranger a assistência para a Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) sobre métodos de prevenção da poluição e abatimento e assistência aos poluidores em vista das atuais severas exigências de controle de poluição. Neste último caso, a assistência é aceitável somente quando limitada no tempo ou necessária por razões sociais e não cause distorções significativas no comércio e nos investimentos.186
Em regra, há interesse em auxiliar o setor da agricultura para reduzir a poluição causada por algumas práticas agrícolas como, por exemplo, a poluição de águas superficiais e subterrâneas em razão do uso de nitrato (principal componente de fertilizantes).
Existe, também, um crescente interesse em propiciar assistência nos casos cujos esforços novos e substânciais se mostrem necessários em todo o mundo (por exemplo, para proteger a camada de ozônio) e uma tendência para
185 Na Recomendação de 1972 são admitidas exceções à aplicação do PPP: “O Princípio do Poluidor
Pagador deve ser um princício adotado pelos Estados-membros, mas pode haver exceções ou arranjos especiais particularmente durante períodos transitórios, desde que não conduzam a distorções significativas no comércio e nos investimentos internacionais” Cf. OCDE Recomendation, Guiding Principles Concerning International Economic Aspects of Environmental Policies, 26 May, 1972. Apud ARAGÃO, Maria Alexandra de Sousa. O princípio do poluidor pagador pedra angular da política comunitária do ambiente. Boletim da Faculdade de Direito Universidade de Coimbra. Coimbra: Coimbra Editora, 1997. p. 197.
186 OCDE, Recomendation, “Guiding principles Concerning International Economic Aspects of
Environmental Policies”, 26 de May 1972. Apud ARAGÃO, Maria Alexandra de Sousa. O princípio do poluidor pagador pedra angular da política comunitária do ambiente. Boletim da Faculdade de Direito
prestar assistência ao poluidor que adota prevenção e controle de medidas além das impostas pelas autoridades.187
2.2.2 Custos de medidas administrativas
Inicialmente, o princípio do poluidor pagador estava relacionado com medidas para reduzir a poluição, ou seja, medidas para diminuir a emissão de poluentes no meio ambiente. Posteriormente, essa responsabilidade se estendeu às medidas administrativas tomadas pelo poder público, como resultado das emissões poluentes.
Um poluidor188 pode ser obrigado a pagar por medidas especiais tomadas
pelo governo, como, por exemplo, análises, monitorização, controle, acompanhamento e vigilância da poluição.
O custo administrativo de gestão de resíduos pode, portanto, ser cobrado pelas autoridades dos geradores de resíduos. Do mesmo modo, o custo de um sistema regional de vigilância da poluição do ar pode ser cobrado dos agentes econômicos causadores deste tipo de poluição.
2.2.3 Custos de danos provocados
Há, hoje, uma tendência de se estender o princípio do poluidor pagador para que o poluidor arque com o custo dos danos causados pela poluição, em qualquer circunstância.
Um poluidor que não tomou as medidas exigidas pelas autoridades para garantir a manutenção do meio ambiente em uma condição satisfatória, será
187 Ver seção que aborda o princípio do protetor recebedor.
188 Directiva do Conselho, de 15 de julho de 1975 (artigo 11) e do Conselho Directiva de 20 de março
responsável e terá de pagar, sem delongas, a justa indenização às vítimas e, de pronto, as sanções legais quando estabelecidas.
Contudo, uma importante questão emerge: o poluidor que tomou todas as medidas ordenadas pelas autoridades tem de pagar por danos causados pela poluição?
A posição atual é de que o poluidor sempre deve arcar com os custos, quer o nível de poluição seja substancial e os danos significativos, quer o nível de poluição seja leve (abordado na segunda parte do trabalho).
2.2.4 Custos de danos acidentais
O princípio do poluidor pagador foi concebido num contexto da poluição continuada ou crônica, que precisava ser reduzida progressivamente para um nível aceitável.
Em 1988, a OCDE reconheceu que o princípio do poluidor pagador também era aplicável à poluição acidental189, e no ano seguinte (1989) foi adotada
uma recomendação sobre o assunto.190
Nessas recomendações, ficou consignado que o custo das medidas adotadas para prevenir e controlar a poluição acidental deve ser suportado pelo potencial causador, não importando se tais medidas foram de iniciativa dele ou das autoridades.
Da mesma forma, o causador da poluição acidental deve suportar o custo de medidas de controle e reparação do meio ambiente.
Há discussões em torno da aplicação do princípio do poluidor pagador nas decisões de casos de instalações perigosas já existentes, mas o assunto em destaque é a possibilidade de se determinar pagamentos a título de
189 Declaração final da Conferência da OCDE sobre acidentes envolvendo substâncias perigosas,
realizada em Paris, em 9 e 10 de fevereiro de 1988. Cf. TRADEvENVIRONEMENT.in.EU.Law. OCDE/C (88) 83. Disponível em: <http://www.tradevenvironment.eu/uploads/OCDE_GD_92_81.pdf>. Acesso em: 12 mar. 2014.
190 Recomendação sobre a aplicação do princípio do poluidor pagador para poluição acidental.
TRADEvENVIRONEMENT.in.EU.Law. OCDE/C (89) 88. Disponível em: <http://www.tradevenvironment.eu/uploads/OCDE_GD_92_81.pdf>. Acesso em: 12 mar. 2014.
compensações/ressarcimento para os proprietários de imóveis – que estão perto de instalações perigosas já existentes – que poderiam ser impedidos de utilizá-los por conta de risco de acidentes.
O fundamento incorporado nas recomendações mencionadas é que o custo decorrente dos riscos e das consequências da poluição acidental não deve ser um encargo dos recursos públicos, ao contrário, deve ser suportado pelo poluidor.
Esse conceito propicia que o controle da prevenção de acidentes seja mais eficaz, pois o poluidor teria de arcar com o custo de todas as operações necessárias para reparar um acidente (limpeza, reabilitação), sem poder esquivar-se das responsabilidades tampouco furtar-se a elas.
Tal como acontece com a poluição crônica, há “exceções” (já mencionadas) ao princípio do poluidor pagador quanto à aplicação do custo da poluição acidental. O entendimento é que o poluidor só deva suportar um custo razoável das medidas adotadas, desde que comprove tê-las tomado de forma responsável, bem como assumido decisões economicamente mais eficientes.
O objetivo do princípio do poluidor pagador não é transferir todas as despesas públicas para o poluidor, nem penalizar um agente econômico que não tem meios de evitar a poluição acidental, mas sim alocar o encargo financeiro para a parte mais bem habilitada a tomar as decisões mais eficientes.
2.2.5 Custos de internalização
O princípio do poluidor pagador identifica-se com a ideia de que internalização de custos se aplica como princípio de internalização dos custos externos da poluição e atribuição de responsabilidades àquele que polui o meio ambiente. Isso, mesmo quando um produtor, que não seja o poluidor, tenha de suportar a maior parte dos custos que a poluição pode causar externamente, ainda que não decorra do processo direto de produção, por exemplo, como (i) os custos da
logística reversa191,192 (ou seja, custos de retorno dos produtos após o uso pelo
consumidor – pilhas, lâmpadas, pneus etc.) e (ii) o custo da poluição atmosférica produzida por máquinas e veículos de uso por terceiros.
Apesar de o poluidor-pagador, em regra, ser o primeiro a pagar, ele pode tentar repassar o custo da poluição em seus preços (ver, adiante, a seção intitulada “A questão do repasse de custos das externalidades ambientais negativas”) ou partilhar os seus custos com outros potenciais poluidores ao abrigo de regimes de seguro e até mesmo transferir esse encargo para a pessoa realmente responsável pela poluição. No final, a pessoa que de fato será onerada é o consumidor ou usuário. Em alguns casos, no entanto, ele pode ser o agente da atividade poluidora, impedido pela concorrência de passar adiante os custos das medidas de controle da poluição.
2.3 EXTERNALIDADES E INTERNALIZAÇÕES NA INDÚSTRIA: UM DIÁLOGO