UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
SILVIA LETÍCIA ABREU DE OLIVEIRA
ANÁLISE DA ATUAÇÃO DAS OUVIDORIAS PÚBLICAS DAS INSTITUIÇÕES FEDERAIS DE ENSINO COMO INSTRUMENTOS DE DEMOCRATIZAÇÃO DA
PARTICIPAÇÃO SOCIAL
NATAL 2019
SILVIA LETÍCIA ABREU DE OLIVEIRA
ANÁLISE DA ATUAÇÃO DAS OUVIDORIAS PÚBLICAS DAS INSTITUIÇÕES FEDERAIS DE ENSINO COMO INSTRUMENTOS DE DEMOCRATIZAÇÃO DA
PARTICIPAÇÃO SOCIAL
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Gestão Pública da Universidade Federal do Rio Grande do Norte como requisito parcial para obtenção do grau de Mestre em Gestão Pública.
Orientador: Prof. Dr. Fábio Resende de Araújo Coorientadora: Profa. Dra. Maria Teresa Pires Costa
NATAL 2019
Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN Sistema de Bibliotecas - SISBI
Catalogação de Publicação na Fonte. UFRN - Biblioteca Setorial do Centro Ciências Sociais Aplicadas - CCSA
Oliveira, Silvia Letícia Abreu de.
Análise da atuação das ouvidorias públicas das Instituições Federais de Ensino como instrumentos de democratização da
participação social / Silvia Letícia Abreu de Oliveira. - 2019. 137f.: il.
Dissertação (Mestrado em Gestão Pública) - Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Centro de Ciências Sociais Aplicadas, Pós-graduação em Gestão Pública. - Natal, RN, 2019. Orientador: Prof. Dr. Fábio Resende de Araújo.
Coorientador: Profa. Dra. Maria Teresa Pires Costa.
1. Gestão Pública - Dissertação. 2. Ouvidorias - Administração pública - Dissertação. 3. Instituições Federais de Ensino - Dissertação. 4. Políticas públicas - Participação social -
Dissertação. I. Araújo, Fábio Resende de. II. Costa, Maria Teresa Pires. III. Título.
RN/UF/CCSA CDU 351.9
SILVIA LETÍCIA ABREU DE OLIVEIRA
ANÁLISE DA ATUAÇÃO DAS OUVIDORIAS PÚBLICAS DAS INSTITUIÇÕES FEDERAIS DE ENSINO COMO INSTRUMENTOS DE DEMOCRATIZAÇÃO DA
PARTICIPAÇÃO SOCIAL
Aprovada em____/____/______.
Banca Examinadora:
___________________________________________________ Fábio Resende de Araújo, Dr. – Presidente
Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN
___________________________________________________ Antônio Alves Filho, Dr. – Examinador
Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN
___________________________________________________ Anna Cecília Chaves Gomes, Dra. – Examinadora
A Ana e Eli da Paz, por terem sido a resposta que trouxe à existência o invisível.
AGRADECIMENTOS
Motivos de gratidão não faltam pela possibilidade de completar com êxito mais essa etapa de minha vida acadêmico-profissional. Olhando toda a trajetória porque passei lágrimas escorrem do meu rosto e não posso evitar! Portanto, agradeço...
A Deus, que se fez meu Papaizinho, aplanando desde o início todos os caminhos que eu iria trilhar. Ao Seu filho Jesus Cristo, meu irmão de sangue, amigo incomparável de todas as horas e ao Espírito Santo, Deus presente, que me deu o discernimento necessário para desenvolver meus estudos.
Aos meus pais Antônio e Auxiliadora, ambos in memorian, mas que permanecem vivos em cada parte de mim. Minhas matrizes que constituem a essência do meu ser, pensar em vocês me faz sentir sempre muito bem.
Às minhas irmãs Samaria, Cinara e Sirley por acreditarem na caçulinha da família e me incentivarem incondicionalmente, mesmo quando os projetos pareciam “loucos” para alguns. Vocês são minha inspiração, como as amo!
Aos meus filhos Ana Fernanda e João Rúben, e às “filhotas” que ganhei durante esse percurso, Marília, Ana Beatriz e Camila, que a percepção de todo esse esforço sirva de mola propulsora para que vocês alcem voos mais altos.
Ao meu esposo, Edson, pela cumplicidade, pelo incentivo e pelo apoio incondicional, mesmo sabendo da necessidade de estarmos distantes um do outro. Obrigada por sua compreensão e palavras de carinho que serviram para afagar os momentos de tensão especialmente na reta final dessa jornada. Te amo meu dono!
À minha amiga-irmã-intercessora, Eunice, por segurar as “cordas” em oração, me apoiando e emprestando seus ouvidos quando precisava relaxar a mente. Obrigada por me suportar em amor. Deus lhe recompense por cada minuto de joelhos no chão e por cada lágrima derramada em meu favor, na realização dessa conquista. Sou eternamente agradecida!
Ao Instituto Federal de Sergipe, pela acreditação nos servidores públicos desta casa do saber e pela visão de gestão em realizar um convênio interinstitucional que possibilitou a capacitação de nós servidores técnico-administrativos.
À Universidade Federal do Rio Grande do Norte, especificamente ao corpo docente e técnico-administrativo que fazem o Programa de Pós-graduação em Gestão Pública, na pessoa de sua Coordenadora, Profa. Maria Teresa Pires Costa (minha coorientadora), pelo apoio incondicional, incentivo na produção acadêmico-científica, pelo respeito ao espírito crítico de
seus alunos e por nos fazerem sentir participantes da construção desse Programa. Rumo ao conceito 5!
Ao meu orientador, prof. Fábio Resende de Araújo, por instigar o que há de melhor em mim em termos de aprendizagem, por ajudar na ampliação de minha visão sobre participação social e aguçar minha percepção sobre gestão pública. Ter você ao meu lado foi um grande privilégio, obrigada!
Aos professores avaliadores, prof. Kaio Cesar Fernandes e profa. Maria Arlete Duarte de Araújo, que compuseram a banca de Qualificação e aos professores da banca de Defesa, prof. Antônio Alves Filho e profa. Anna Cecília Chaves Gomes, por aceitarem o convite em participar da completude desse projeto ímpar em minha vida acadêmica.
Às amizades construídas neste acolhedor Estado do Rio Grande do Norte, Áurea, Teresa, Ana Emília, Celita, Raquel, Goretti, Grácia e Ceiça, vocês tornaram a distância dos meus familiares e amigos menos dolorosa durante minha estada em terras potiguares. Essa semente frutificará pela eternidade. Fico na torcida para que nossos caminhos se cruzem frequentemente, por isso não digo adeus e sim um até breve meus amores!
À minha turma de mestrado, Áurea, Ana Emília, Maria Carolina, Alana, Diego e Jean, pelo companheirismo e incentivo durante estes últimos dois anos. Foi muito bom aprender com vocês.
Com especial atenção, agradeço a todos os meus amigos, meus irmãos em Cristo, pessoas que escolhi para assumir um papel especial em minha vida, aprouve a Deus fazê-los parte de minha história, os que estão perto e os que estão longe, os presentes e os que já se foram, meus intercessores, meus pais e minhas mães, meus amores, que constroem a cada dia um pouquinho da minha existência, que me ouvem, me criticam, me orientam, me fazem sorrir, me fazem chorar, me fazem sentir que sou gente, às vezes uma supermulher, ou simplesmente Lelê. Não me deixem, amo vocês!
O temor do SENHOR é o princípio da sabedoria; revelam prudência todos os que o praticam. O seu louvor permanece para sempre.
RESUMO
O presente estudo, que se insere no contexto das pesquisas quali-quantitativas, teve como objetivo analisar a implicação da qualidade dos canais de comunicação das Ouvidorias das autarquias federais de ensino no desempenho destas na perspectiva da participação social. A amostra pesquisada foi de 104 unidades com representatividade em todos os Estados da federação. Dessa forma, foram traçados os percursos metodológicos para o alcance de cada uma das etapas escolhidas a saber: pesquisa bibliográfica sobre Ouvidoria e da teoria participativa, pesquisa documental e a utilização de três bancos de informações que serviram de fontes da coleta de dados, (i) consulta aos sítios institucionais de todas as autarquias da amostra, com uso da Internet analisados através de estatística descritiva com números absolutos e média; (ii) o “Painel Resolveu?” disponibilizado pela CGU com resultados advindos do sistema “e-Ouv”, onde foram feitas pesquisas individualizadas de cada uma das instituições relativas aos anos de 2016 a 2018 e os resultados foram apresentados por unidade de análise, por região e por rankings, através de números absolutos, relativos, em percentual, por média e por análise de conteúdo e; (iii) microdados disponibilizados pela CGU. Quanto aos resultados da primeira etapa, que consistiu em verificar a acessibilidade às Ouvidorias das autarquias de ensino federais através dos sítios institucionais de cada uma das 104 instituições que compuseram a amostra pesquisada, os principais resultados apontaram que cerca de 20% das instituições não disponibilizam outras formas de comunicação além do formulário eletrônico. No que concerne à segunda etapa, que se deu através da consulta ao “Painel Resolveu?”, os principais resultados apontam para uma grande discrepância entre as instituições mais demandadas e as menos demandadas. Além disso, é grande a incidência de descumprimento dos prazos de resposta especialmente aos três tipos de manifestação mais demandas, com maior prevalência para o tipo Denúncia. Quanto ao ranking entre os tipos de manifestação, o resultado prevalente nas duas redes foi para o tipo Reclamação, em todas as regiões do país. Para cumprimento da terceira etapa em que se utilizou os resultados da última pesquisa realizada pela CGU concernente à avaliação dos canais de comunicação utilizados pela Ouvidoria, a maior parte das Ouvidorias não atende em 40% os itens julgados necessários relativos aos canais de comunicação, indicando a necessidade de aperfeiçoamento desse mecanismo. Outro resultado nessa etapa foi que houve uma correlação negativa entre a avaliação dos canais e o tempo médio da resposta, evidenciando que quanto melhor avaliados os canais, menor é o tempo de resposta em dias. Conclui-se, portanto, com base na análise dos três bancos de dados consultados, que os canais de comunicação das Ouvidorias das autarquias federais de ensino apresentam um desempenho solidificado, especialmente após a implantação do e-Ouv.
ABSTRACT
The present study, which is part of the qualitative-quantitative research, aimed to analyze the implication of the quality of the communication channels of the Ombudsman's offices of the federal teaching authorities in their performance in the perspective of social participation. The sample surveyed was of 104 units with representativeness in all states of the federation. Thus, the methodological paths were traced to reach each of the chosen stages: bibliographic research on Ombudsman and participatory theory, documentary research and the use of three information database that served as sources of data collection, (i) inquiry to the institutional sites of all the municipalities of the sample, using the Internet analyzed through descriptive statistics with absolute and average numbers; (ii) "Painel Resolveu?"available by CGU with results from the “e-Ouv” system, where individual surveys were carried out on each of the institutions from 2016 to 2018 and the results were presented by unit of analysis, by region and by rankings, absolute and relative values, by percentage, by average, and by analysis of content and; (iii) microdata available by CGU.As for the results of the first stage, which consisted in verifying the accessibility to the Ombudsman's offices of the federal teaching authorities through the institutional sites of each of the 104 institutions that composed the sample, the main results indicated that about 20% of the institutions do not provide other forms of communication beyond the electronic form. Regarding the second stage, which took place through consultation with “Painel Resolveu?”, the main results point to a large difference between the most demanded and least demanded institutions. Besides, the incidence of noncompliance with response times is high, especially for the three types of manifestation more demanded, with a higher prevalence for the complaint type. As for the ranking among the types of manifestation, the prevalent result in the two networks was for the complaint type in all regions of the country. In order to comply with the third stage in which the results of the last CGU survey concerning the evaluation of the communication channels used by the Ombudsman's Office were used, most Ombudsmen do not serve to 40% of the items judged necessary regarding the communication channels, indicating the need to improve this mechanism. Another result in this stage was that there was a negative correlation between the channel evaluation and the mean response time, showing that the better the channels evaluated the shorter the response time in days. In conclusion, based on the analysis of the three databases consulted, that the communication channels of the Ombudsman's offices of the federal educational authorities present a solidified performance, especially after the implantation of “e-Ouv”.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 – Instituições da Rede Profissionalizante... 27
Figura 2 – Rede de colaboração entre países sobre Ouvidoria ... 32
Figura 3 – Análise das ouvidorias pertencentes às instituições federais de ensino ... 35
Figura 4 – Interface do “Painel Resolveu?” ... 70
Figura 5 – Parte A da interface interna do “Painel Resolveu?” ... 71
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 – Expansão da Rede Federal de Educação Profissional, Científica e Tecnológica -
Em unidades ... 29
Gráfico 2 – Distribuição de publicações sobre Ouvidoria, 1961-2018 ... 32
Gráfico 3 – Contatos disponibilizados pelas Ouvidorias das IFEs ... 83
Gráfico 4 – Média geral por tipo de manifestações apresentadas às IFEs de 2016 a 2018 ... 93
Gráfico 5 – Incidência de demandas por categorias na Rede de Universidades (%) ... 95
Gráfico 6 – Incidência de demandas por categorias na Rede Profissionalizante (%) ... 96
Gráfico 7 – Incidência de demandas por categorias nas instituições federais de ensino (%) .. 97
Gráfico 8 – Faixa etária dos demandantes das IFEs no período de 2016 a 2018 (%) ... 100
Gráfico 9 – Perfil dos demandantes quanto ao gênero no período de 2016 a 2018 (%) ... 101
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Participação democrática ... 51
Quadro 2 – Instrumentos de participação social ... 57
Quadro 3 – Critérios de análise do “Painel Resolveu?” ... 78
Quadro 4 – Identificação das Ouvidorias no sítio das instituições federais de ensino ... 81
Quadro 5 – Ranking do total de manifestações de 2016 a 2018 ... 84
Quadro 6 – Tempo médio de respostas em dias por região no período de 2016 a 2018 ... 87
Quadro 7 – Ranking de manifestações respondidas no prazo de 2016 a 2018 ... 88
Quadro 8 – Ranking da média de resolutividade das manifestações (2016-2018) ... 89
Quadro 9 – Ranking da média de satisfação dos usuários (2016-2018) ... 90
Quadro 10 – Tipos de manifestação da Rede de Universidades por região (2016-2018) ... 92
Quadro 11 – Tipos de manifestação da Rede Profissionalizante por região (2016-2018) ... 92
Quadro 12 – Categorias e variáveis identificadas no “Painel Resolveu?” ... 94
Quadro 13 – Incidência de demandas por categorias nas instituições federais de ensino ... 97
Quadro 14 – Percentual de demandas no Estado por região (2016-2018) ... 98
Quadro 15 – Faixa etária dos demandantes da Rede de Universidades por região (2016-2018) ... 99
Quadro 16 – Faixa etária dos demandantes da Rede Profissionalizante por região (2016-2018) ... 99
Quadro 17 – Dados descritivos da avaliação dos canais de comunicação realizado pela CGU ... 102
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ABE Associação Brasileira de Educação
CAPES Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior CEFET Centro Federal de Educação Tecnológica
CF Constituição da República Federativa do Brasil
CGU Controladoria Geral da União
CNJ Conselho Nacional de Justiça
CPLP Comunidade dos Países de Língua Portuguesa
DAS Direção e Assessoramento Superior
E-OUV Sistema Informatizado de Ouvidorias do Poder Executivo Federal FUNDEB Fundo de Desenvolvimento da Educação Básica
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IFEs Instituições Federais de Ensino
INEP Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
LAI Lei de Acesso à Informação
LDO Lei de Diretrizes Orçamentárias LOAS Lei Orgânica da Assistência Social
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal
MARE Ministério da Administração e Reforma do Estado MCTI Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação
MEC Ministério da Educação
MERCOSUL Mercado Comum do Sul
MPOG Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
OGU Ouvidoria Geral da União
ONG Organização Não-Governamental
OP Orçamento Participativo
ParticipaSUS Política Nacional de Gestão Estratégica e Participativa do SUS PDRE Plano Diretor para a Reforma do Aparelho do Estado
PNE Plano Nacional de Educação
PPA Plano Plurianual
REUNI Reestruturação e Expansão das Universidades Federais
SAC Serviço de Atendimento ao Consumidor
SERFHAU Serviço Federal de Habitação e Urbanismo
SIC Serviço de Informação ao Cidadão
SISU Sistema de Seleção Unificada
SUS Sistema Único de Saúde
TCU Tribunal de Contas da União
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ... 16
1.1 Contextualização do Problema de Pesquisa ... 16
1.2 Caracterização do Ambiente da Pesquisa ... 22
1.2.1 Rede de Universidades ... 23 1.2.2 Rede Profissionalizante ... 26 1.3 Objetivos ... 30 1.3.1 Objetivo geral ... 30 1.3.2 Objetivos específicos ... 30 1.4 Justificativa ... 31
1.5 Representação Gráfica da Proposta do Trabalho ... 35
2 PARTICIPAÇÃO DEMOCRÁTICA ... 37
2.1 O Controle Social na Dicotomia Estado e Sociedade ... 37
2.2 O Instituto da Participação Social ... 42
2.3 O Processo de Accountability ... 45
2.4 Instrumentos de Participação Social no Brasil ... 51
3 A OUVIDORIA COMO INSTRUMENTO FACILITADOR DA PARTICIPAÇÃO SOCIAL ... 59
3.1 Ouvidorias Públicas ... 62
3.2 Integração das Ouvidorias em Rede: o “Painel Resolveu?” ... 67
4 METODOLOGIA ... 74
4.1 Tipo de Estudo ... 74
4.2 Universo e Amostra Selecionada ... 74
4.3 Fontes da Coleta de Dados ... 75
4.4 Coleta de Dados ... 76
4.5 Análise dos Dados ... 78
5 ANÁLISE E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS ... 81
5.1 Análise dos Sítios Institucionais: Caminhos para acessar a Ouvidoria ... 81
5.2 Quantitativo de Manifestações ... 84
5.3 Respostas às Manifestações no Prazo e em Número de Dias ... 86
5.4 Satisfação dos Usuários ... 88
5.5 Tipos de Manifestações ... 90
5.6 Temas das Manifestações ... 93
5.7 Local das Manifestações ... 98
5.8 Perfil do Cidadão ... 99
6 CONCLUSÃO ... 107 REFERÊNCIAS ... 113 APÊNDICE A: DESCRIÇÃO DOS CRITÉRIOS DE PONTUAÇÃO DA ESCALA DE AVALIAÇÃO DOS CANAIS DE COMUNICAÇÃO DAS OUVIDORIAS ... 124 APÊNDICE B – INCIDÊNCIA DAS VARIÁVEIS POR CATEGORIA ... 127 ANEXO A: LINHA DO TEMPO DA CRIAÇÃO DE UNIVERSIDADE FEDERAIS NO BRASIL ... 129 ANEXO B: LINHA DO TEMPO DA REDE FEDERAL DE EDUCAÇÃO PROFISSIONAL E TECNOLÓGICA ... 130 ANEXO C: LISTA DE ÓRGÃOS E ENTIDADES QUE ADERIRAM AO SISTEMA DE OUVIDORIAS DO PODER EXECUTIVO FEDERAL (e-Ouv) ... 131
1 INTRODUÇÃO
Este capítulo introdutório apresenta os elementos basilares para o desenvolvimento desta pesquisa e está dividido em cinco subseções contendo na primeira, a contextualização do problema de pesquisa, bem como sua questão norteadora, na segunda foi caracterizado o ambiente pesquisado englobando todas as autarquias que compõem a rede federal de ensino. A terceira apresenta o objetivo geral e os objetivos específicos, já na quarta estão apresentadas as justificativas para realizar a pesquisa, bem como as relevâncias acadêmica, institucional e social. Na quinta subseção, para se ter uma visão global dos caminhos percorridos, consta a representação gráfica da consecução do estudo.
1.1 Contextualização do Problema de Pesquisa
O processo de participação social passou a ser uma realidade no país a partir da Constituição da República Federativa do Brasil (CF) de 1988, quando esta contemplou a possibilidade de aproximação da sociedade com o Estado especialmente em seus artigos 1º, 5º, 58, 61, 74, 198, 204, 206 e 227, sendo este um dos motivos para ser chamada constituição cidadã. Reza a CF em seu inciso XXXII, do artigo 5º:
Art. 5º, XXXII – todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998).
Derivando da Constituição verifica-se a interação entre a sociedade civil e o Estado através dos movimentos populares, além da atuação de conselhos e instituições que podem apresentar demandas a serem incluídas na agenda governamental para discussão e, por vezes, implementação, especialmente quando estas contemplam uma grande parte da população.
Entenda-se que o Estado aqui abordado tem como viés o Estado Democrático de Direito, quando foram estabelecidos determinados direitos para o cidadão e o Estado de Bem Estar Social, que submete-se e tem compromisso com anseios da sociedade, ambos derivados do processo constituinte de 1988 (SILVA, 2010). Quanto à interação da sociedade civil, caracterizada pela participação social, trata-se do real exercício da cidadania, onde em um estado que se apresenta democrático, garante ao cidadão a corresponsabilidade na tomada de decisão, desde a escolha de seus representantes até a possibilidade de opinar sobre os serviços prestados visando a sua melhoria (ANTUNES, 2010).
Simultaneamente com a participação social, o direito à informação passou a ser garantido à sociedade brasileira, transformando-se, na era contemporânea, em um dos pilares básicos da
democracia. Segundo afirma Jardim (2012), o direito à informação, trata‐se tanto de um direito civil, como político e social, que reforça a importância jurídica que tem a informação nas sociedades democráticas.
Conforme Jardim (2012), os indicadores da cidadania, consolidados a partir da segunda metade do século XX, afirmam que o direito à informação se dá de formas distintas em diversas experiências históricas, nas quais, o direito à informação governamental encontra‐se no centro dessas realidades. Diz ainda, que todos eles – os regimes jurídicos e administrativos que norteiam as relações entre o estado e a sociedade definem as agências, agentes, políticas, estruturas, discursos informacionais, a aplicação das leis de acesso à informação governamental – constituem as zonas de tensão, espaços de consenso e práticas informacionais entre estado e sociedade, como interfaces inerentes às dinâmicas requeridas pelo direito à informação.
Ocorre que o direito do cidadão à informação se dá inicialmente a partir da constituição de 1988, porém somente a partir de 2011, com a criação da Lei nº 12.527 de 18 de novembro, Lei de Acesso à informação (LAI), se efetiva a construção do direito à informação no Brasil, sendo que a sua regulamentação tardou seis anos para acontecer. A LAI tem como uma de suas diretrizes o princípio da publicidade máxima da administração pública, onde o cidadão se configura como ator principal, garantindo o acesso a informação ao cidadão pelo Estado, prevendo em seu artigo 3º diretrizes como:
I - observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção; II - divulgação de informações de interesse público, independente de solicitações, III - utilização de meios de comunicação viabilizados pela tecnologia da informação; IV - fomento do desenvolvimento da cultura de transparência na administração pública; V - desenvolvimento do controle social na administração pública.
Contudo, Jardim (2012) observa que, mesmo existindo o ordenamento jurídico que garanta o acesso à informação ao cidadão pelo Estado, esta está longe de ser oferecida de forma que supra todas as lacunas. Observam-se instituições procurando propor um grau de ordenamento informacional do Estado brasileiro que ainda está longe de existir. A LAI garante ao cidadão, no artigo 7º os direitos de obter:
I - orientação sobre os procedimentos para a consecução de acesso, bem como sobre o local onde poderá ser encontrada ou obtida a informação almejada;
II - Informação contida em registros ou documentos, produzidos ou acumulados por seus órgãos ou entidades, recolhidos ou não a arquivos públicos;
III ‐ informação produzida ou custodiada por pessoa física ou entidade privada decorrente de qualquer vínculo com seus órgãos ou entidades, mesmo que esse vínculo já tenha cessado;
IV ‐ informação primária, íntegra, autêntica e atualizada;
V ‐ informação sobre atividades exercidas pelos órgãos e entidades, inclusive as relativas à sua política, organização e serviços;
VI ‐ informação pertinente à administração do patrimônio público, utilização de recursos públicos, licitação, contratos administrativos; e
VII ‐ informação relativa: a) à implementação, acompanhamento e resultados dos programas, projetos e ações dos órgãos e entidades públicas, bem como metas e indicadores propostos.
Segundo Jardim (2012), antes do Brasil, 90 países já haviam adotado legislação semelhante à LAI. Esta entrou em vigor em 16 de maio de 2012 e desde que foi promulgada, tem sido alvo de regulamentação em outros órgãos dos poderes da União, Estados e Municípios. Esse marco legal tem se constituído como primordial para análise das relações entre Estado e Sociedade, bem como considerar as formas de produção, gestão e uso das informações governamentais.
Um dos fatores primordiais da LAI tem como diretriz o princípio da publicidade máxima na administração pública, onde o sigilo considera-se a exceção, privilegiando a divulgação das informações como forma de promoção da transparência, controle social e publicidade dos atos públicos, configurando-se o cidadão como ator principal do processo, conforme pode-se observar no seu artigo 3°, acima citado.
Dessa forma, a partir da Constituição, muitos foram os instrumentos que passaram a instigar a população para participar do processo democrático e, no que concerne à LAI, o apoio das ouvidorias públicas para sua implementação se tornou ponto relevante por evidenciar a sua experiência na análise e tramitação de requerimentos de informações. Dentre os muitos instrumentos, foram eleitos alguns deles a título de exemplo a serem apresentados no referencial teórico, mas a abordagem principal recairá com maior ênfase sobre o instituto das Ouvidorias públicas do poder Executivo na esfera federal.
Ocorre que discussões que subsistem ao longo do tempo, em meio à sociedade, relativas ao controle social, à participação da sociedade e o processo de accountability, têm como finalidade a conscientização de todos, como atitudes que deverão ser seguidas. Uma vez que, deixar de fazer pela sociedade o que se pode, violar regras preestabelecidas e pactuadas, não ajudar na superação de desigualdades, estar alheio ao destino dos pares, dentre outros, é abdicar dos direitos e obrigações sociais.
De acordo com Saldanha (2014), acredita-se que nos últimos anos as ouvidorias, em especial as públicas, têm-se revelado instrumentos de grande relevância no processo de humanização das estruturas organizacionais e estatais, considerando-se uma forma ágil de aprimoramento da participação do cidadão e, são consideradas um modelo para a gestão participativa, atualmente tão desejada e estimulada.
Dessa forma, a Controladoria Geral da União (CGU) conjuntamente com a Ouvidoria Geral da União (OGU), tem tido o papel de mobilizar as ouvidorias da esfera pública federal, com a intenção de que essas assumam o papel fundamental na implantação da LAI. Enfatiza-se
que as formas de atuação das ouvidorias configuram-se em um elo fundamental entre o cidadão e a Administração Pública Federal, tendo em vista que estas são as responsáveis por receber, examinar e encaminhar denúncias, reclamações, elogios, sugestões e pedidos de informações, com a intenção de melhorar a prestação de serviços à comunidade. Nestes termos, as manifestações se conceituam como:
1 - Denúncia: comunicação de prática de ato ilícito cuja solução dependa da atuação de órgão de controle interno ou externo;
2 - Reclamação: demonstração de insatisfação relativa a serviço público;
3 - Solicitação: requerimento de adoção de providência por parte da Administração; 4 - Sugestão: proposta de aprimoramento de políticas e serviços prestados pela Administração Pública federal;
5 - Elogio: demonstração de satisfação sobre serviço oferecido ou atendimento recebido (CGU, 2017, p.7-8).
Cabe ressaltar que a denúncia é o único tipo de manifestação que requer algumas informações mais específicas, sob pena de arquivamento, conforme Instrução Normativa OGU nº 01 de 2014. Neste sentido é “obrigatório informar se a denúncia apresenta os requisitos mínimos de admissibilidade, tornando-se apta, se há envolvimento de empresa, se há envolvimento de servidor público e se envolve ocupante de cargo comissionado DAS [Direção e Assessoramento Superior] a partir do nível 4 ou equivalente” (CGU, 2017, p.25).
A CGU e OGU criaram uma Cartilha de Orientações para implementação de uma Unidade de Ouvidoria – rumo ao sistema participativo, no serviço público. Dentre essas orientações foram indicadas seis etapas importantes que as ouvidorias devem observar no tratamento das demandas recebidas e no processo de execução da LAI:
1. Protocolo do pedido de informação no SIC – realizar monitoramento e verificação dos prazos na tramitação do pedido de informação;
2. Resposta ao solicitante – monitorar a tramitação da resposta, verificar a análise do mérito da resposta e apontar se é satisfatória, parcialmente satisfatória ou insatisfatória e, em caso de negativa de acesso, apontar se os requisitos do art. 16 da LAI foram observados;
3. Protocolo de recurso – monitorar a tramitação e como foi elaborado o parecer dirigido à autoridade superior, contendo análise do mérito;
4. Resposta ao recurso – monitorar a tramitação da resposta e a análise do mérito da resposta (apontar se é satisfatória, parcialmente satisfatória ou insatisfatória) e, em caso de negativa de acesso, verificar requisitos do art. 16 (apontar hipóteses de recurso), além de acionar monitoramento da OGU (risco de recurso de forma); 5. Relatório trimestral – monitorar a elaboração e cumprimento dos prazos do relatório sobre os temas, as informações e as perguntas mais frequentes para que possam constar nos sítios da instituição, visando incrementar prática de transparência ativa, ou seja, aquela que é desenvolvida sem a necessidade de uma demanda ser encaminhada previamente;
6. Pesquisas de satisfação – realizar regularmente pesquisa de satisfação dos solicitantes (OGU; CGU, 2012b, p.23).
Verifica-se que das seis orientações disponibilizadas pela OGU e CGU, as primeiras quatro correspondem a uma ação passiva da Ouvidoria, pois depende da manifestação dos cidadãos. As duas últimas, necessitam de uma ação mais proativa da Ouvidoria, seja na
produção de relatório, quando se interpretam as demandas dos usuários, dando ciência à alta gestão; seja na realização de pesquisas de satisfação, quando a Ouvidoria, de posse dos resultados, pode realizar proposições de mudanças para melhoria dos serviços.
No que se refere à finalidade de uma ouvidoria pública a OGU e CGU, apontam que esta deve ser a de “possibilitar ao cidadão relacionar-se, diretamente, com o órgão ou entidade pública para solicitar informações e apresentar sugestões, queixas, reclamações e denúncias relativas à prestação dos serviços públicos e/ou o desempenho institucional, em geral (OGU; CGU, 2013b, p.13). Apresentam ainda onze competências essenciais a serem observadas pelas unidades de ouvidorias:
a) Receber, examinar e encaminhar às unidades administrativas competentes do órgão ou entidade as reclamações, solicitações de informação, denúncias, sugestões e elogios dos cidadãos e outras partes interessadas, a respeito da atuação do órgão ou entidade pública;
b) Realizar a mediação administrativa, junto às unidades administrativas do órgão ou entidade com vistas à correta, objetiva e ágil instrução das demandas apresentadas pelos cidadãos, bem como a sua conclusão dentro do prazo estabelecido, para resposta ao demandante;
c) Manter o demandante informado sobre o andamento e o resultado de suas demandas;
d) Cobrar respostas das unidades administrativas a respeito das demandas a elas encaminhadas e levar ao conhecimento da alta direção do órgão ou entidade os eventuais descumprimentos;
e) Dar o devido encaminhamento aos órgãos de controle e de correição, no âmbito institucional, às denúncias e reclamações referentes aos dirigentes, servidores ou atividades e serviços prestados pelo órgão ou entidade;
f) Organizar, interpretar, consolidar e guardar as informações oriundas das demandas recebidas de seus usuários e produzir relatórios com dados gerenciais, indicadores, estatísticas e análises técnicas sobre o desempenho do órgão ou entidade, especialmente no que se refere aos fatores e níveis de satisfação dos cidadãos e às necessidades de correções e oportunidades de melhoria e inovação em processos e procedimentos institucionais;
g) Produzir relatórios periódicos de suas atividades ou quando a alta direção do órgão ou entidade julgar oportuno;
h) Informar, sensibilizar e orientar o cidadão para a participação e o controle social das atividades e serviços oferecidos pela Administração Pública;
i) Assessorar a alta direção nos assuntos relacionados com as atividades da ouvidoria; j) Participar das reuniões de deliberação superior do órgão ou entidade, com direito à voz e sem direito a voto; e
k) Promover a constante publicização de suas atividades, com o fim de facilitar o acesso do cidadão às ouvidorias e aos serviços oferecidos pelos seus órgãos (OGU; CGU, 2013b, p.13).
Quanto às pesquisas que abordam discussões a respeito da Ouvidoria como instrumento de participação social, verificou-se que mesmo tratando como tema a Participação social, os estudos estão mais voltados para um indicativo de Controle, Transparência e Fiscalização da gestão pública (MARTINS, 2016; BIAGINI, 2013; MACHADO; DUARTE; SILVA, 2011; PALMEIRAS; STACIA; SGARI, 2014). No entanto, corroborando com Gruman (2012), entende-se que não é suficiente que o cidadão tenha acesso a informações públicas, é necessário que ele seja estimulado a participar ativamente na tomada de decisão.
Observa-se que a Ouvidoria Geral da União inclui a democratização dos processos deliberativos e de gestão como um dos pontos de exercício da democracia a ser desempenhado pela participação social:
Ao compatibilizar princípios da democracia representativa e da democracia participativa, a Constituição alargou o projeto de democracia, reconhecendo a participação social como um elemento-chave para garantir o controle da ação estatal, a visibilidade e a expressão das demandas sociais, a defesa e o alargamento de direitos, bem como a democratização dos processos deliberativos e de gestão (...). As Ouvidorias públicas e a Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/2011) são exemplos de instrumentos institucionais e jurídicos que, ao lado dos outros canais de participação e controle social existentes, buscam operacionalizar o princípio da democracia participativa consagrado na Constituição (OGU; CGU, 2012b, p.3). Em estudo desenvolvido por Machado e Borges (2017), os autores esclarecem que a ouvidoria não pode ser apenas um canal para se escutar o usuário, elas devem ter condições de contribuir com a melhoria dos processos de gestão. No mesmo sentido, Lyra (2011, p.54), destaca que a ouvidoria talvez seja o único órgão capaz de monitorar o dia a dia da administração pública brasileira possibilitando a indicação de caminhos para correção de possíveis falhas nos processos, trazendo benefícios não apenas para o usuário demandante, mas para todos os possíveis usuários que necessitem do mesmo processo.
Sobre essa nova perspectiva que aborda uma natureza mais proativa da Ouvidoria, a OGU e a CGU, vêm trabalhando junto aos órgãos o conceito de Ouvidoria Ativa como sendo aquelas que identificam possíveis falhas e subsidiam as decisões da alta gestão do órgão/entidade quanto às melhorias e inovações que podem ser implementadas, sempre com base nas demandas apresentadas especialmente pelos usuários dos serviços públicos (OGU; CGU, 2013b).
Além das atividades regulares de qualquer ouvidoria, a OGU e CGU apontam as seguintes competências como típicas de ouvidorias ativas:
a) Realizar e promover estudos e pesquisas sobre temas relacionados às áreas de atuação da ouvidoria, em especial, para levantamento dos requisitos e do nível de satisfação dos cidadãos em relação aos serviços prestados pela ouvidoria e pelo órgão ou entidade à qual ela se subordina;
b) Implementar projetos de participação e controle social dos cidadãos e entidades civis das atividades do órgão ou entidade, nos processos de formulação, acompanhamento e avaliação das atividades e serviços prestados, tais como audiências e consultas públicas;
c) Diagnosticar as tensões e conflitos sociais e apoiar o órgão ou entidade na articulação junto a órgãos e agentes externos com vistas à sua resolução, na defesa do interesse público;
d) Promover a capacitação dos servidores do órgão em temas relacionados com as atividades da ouvidoria;
e) Propor normas e procedimentos para as atividades de ouvidoria, no âmbito do órgão ou entidade público;
f) Manifestar-se previamente sobre os atos normativos do órgão ou entidade dirigidos ao público externo;
g) Exercer as atribuições relativas ao Serviço de Informações ao Cidadão – SIC, de que trata o art. 9º do Decreto nº 7.724, de 16 de maio de 2012;
h) Contribuir com as demais unidades administrativas do órgão ou entidade, na elaboração das suas Cartas de Serviços aos Cidadãos nos termos do art. 17 do Decreto nº 6.932, de 11 de agosto de 2009, assim como para a avaliação de sua qualidade e da satisfação dos usuários (OGU; CGU, 2013b, p.14).
Observa-se que estas competências se apresentam como um desdobramento dos itens 5 (apresentação de relatórios) e 6 (pesquisas de satisfação), citados acima, onde são apresentadas pela OGU e CGU orientações para criação de uma unidade de ouvidoria. E, ainda, com os itens f e g (produção de relatórios gerenciais com sugestões de melhoria de procedimentos) e item h (instigar o cidadão a ser mais participativo), os três relativos à ouvidorias públicas.
O que se depreende desses apontamentos é que a ouvidoria precisa ultrapassar os limites de um ambiente de transmissão de recados ou de “mero repassador de respostas oficiais” (MACHADO; BORGES, 2017, p.365), e se tornar um canal que viabilize efetivamente a participação da sociedade nos espaços decisórios. A presente proposta, portanto, utiliza um recorte sobre as Ouvidorias públicas das instituições federais de ensino e conforme se verifica no decorrer do texto é que o componente Ouvidoria possui um grande potencial de maximizar a participação social, independente dos atores que lhe demandem.
Em resumo, pode-se citar que as atividades de uma ouvidoria com um viés mais proativo irá além de organizar, interpretar, consolidar e guardar as informações provenientes das demandas advindas de seus usuários, produzirá relatórios gerenciais que contenham indicadores estatísticos e analíticos sobre as ações e funcionamento do órgão ou entidade a que pertença, apontando rumos que consolidem os atos administrativos ou oportunizem a melhoria e inovação em seus procedimentos com vistas à satisfação dos seus usuários. Nesta perspectiva, indaga-se: A qualidade dos canais de comunicação das ouvidorias das instituições federais de ensino implica nos seus desempenhos na perspectiva da participação social?
A partir desse questionamento e com base na análise que será feita na Ouvidoria das autarquias de ensino federais, buscar-se-á subsídios para reforçar ou implementar ações, ou ainda, se necessário, sugerir possíveis medidas corretivas para este instrumento participativo, tornando-o cada vez mais democrático, inclusivo e atuante.
1.2 Caracterização do Ambiente da Pesquisa
O lócus da pesquisa se deu nas autarquias que compõem a rede federal de ensino brasileira e abrange as universidades e os institutos federais. No caso das primeiras, são instituições voltadas essencialmente para o ensino superior. Já os institutos que compõem a Rede Federal de Educação Profissional juntamente com os Centros Federais de Educação Tecnológica (Cefet), o Colégio Pedro Segundo e a Universidade Tecnológica do Paraná, ofertam juntamente
todas as modalidades de ensino, mas essencialmente voltada para o ensino profissionalizante. A seguir são apresentadas as peculiaridades dessas duas redes federais com foco na expansão porque passaram nas duas últimas décadas.
1.2.1 Rede de Universidades
Relativo às universidades federais, daqui por diante nominadas como Rede de Universidades, seu histórico inicia-se tardiamente no Brasil com a implantação, na primeira metade do século XIX de várias Escolas Superiores ou faculdades isoladas e disciplinares, como Escolas de Agronomia, de Enfermagem, de Engenharia, e Faculdades de Direito, Medicina, Pedagogia entre outras, estabelecendo um modelo de educação superior mas sem universidades (BIZERRIL, 2018).
Segundo Nogueira (2012), esse retardo do Brasil em criar uma universidade, ao que tudo indica, tem relação com a visão portuguesa, visto que o país sede resistia à criação de uma instituição universitária na então colônia, comparando com os países colonizados por espanhóis. As primeiras iniciativas educacionais, na então colônia de Portugal, foram realizadas pelos jesuítas, porém, a reforma pombalina em Portugal, acarretou reflexo no Brasil, incidindo na expulsão dos jesuítas e alguns de seus prédios foram utilizados para a criação e instalação de cursos superiores.
As primeiras tentativas para reunir os cursos isolados que existiam e unificá-los em universidade se deu após a vinda da família real para o Brasil, com toda a corte portuguesa, ao passo que registram-se durante esse período, a criação das Academias de Medicina, na Bahia e Rio de Janeiro, a Escola Politécnica, no Rio de Janeiro, a Escola de Minas, em Ouro Preto, e os cursos jurídicos de Olinda e São Paulo, os quais posteriormente foram cursos que passaram a fazer parte de universidades federais ou estaduais de seus respectivos estados (NOGUEIRA, 2012).
Do ano de 1889 (Proclamação da República), até 1930, período chamado de Primeira República ou República Velha, ocorreu a proliferação dos estabelecimentos de ensino e também a possibilidade dessas instituições estarem ligadas à esfera estatal ou vinculadas a instituições particulares, sendo nessa época o surgimento das primeiras universidades. Concomitantemente, acontece por parte de grupos sociais, a defesa de limitação do acesso, sob alegação da conservação da qualidade do ensino, beneficiando-se uma minoria na obtenção de certificação, garantindo a manutenção do status quo social ou mesmo a sua elevação (NOGUEIRA, 2012).
No início da era Vargas, foi criado o Ministério da Educação, com o intuito de padronizar as instituições de ensino superior no país. Nesse período, foi criado o Estatuto das
Universidades Brasileiras, Decreto nº 19.851, de 11 de abril de 1931, o qual uniformizou a organização da educação superior, desejada pelo Ministério da Educação. Sobre esse período Cunha (2004) pondera:
A Era de Vargas foi pródiga para com o setor privado em expansão. Além de estabelecer a imunidade fiscal para as instituições educacionais privadas em todos os níveis, reconheceu a primeira universidade privada, a Católica do Rio de Janeiro. No que diz respeito ao setor público do ensino superior a atuação varguista foi predominantemente de caráter controlador. Centralista ao extremo, transformou a Universidade do Rio de Janeiro em Universidade do Brasil, com a pretensão de fazê-la parâmetro destinado a submeter as iniciativas federalistas que despontavam em São Paulo, no Rio Grande do Sul e no próprio Distrito Federal (CUNHA, 2004, p.801).
Segundo Oliveira (2017), a expansão do ensino Superior no Brasil teve início com a Federalização das Universidades a partir da Lei nº 1.254, de 4 de dezembro de 1950. Na década seguinte, segundo Nogueira (2012), houve um grande aumento de demanda para o ensino superior, uma vez que na década anterior medidas foram adotadas para que o ensino secundário propedêutico e o profissionalizante fossem equivalentes. Duas leis destacam-se nessa década, a promulgação da primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, Lei nº 4.024, de 20 de dezembro de 1961 e a Lei Nº 5.540, de 28 de novembro de 1968, que reformulava a educação superior. Essa lei tinha o objetivo de aumentar a produtividade das universidades, padronizá-las num modelo único, instituir o sistema departamental, o regime de crédito, o ciclo básico, o vestibular unificado e classificatório e a indissociabilidade entre ensino e pesquisa.
Bizerril (2018), em sua análise, reforça que da instalação dos primeiros campi das universidades federais, nas décadas de 1950-1960, seguiu-se um crescimento lento até a década de 1980, quando houve um aumento de novas instalações, sobretudo na região Norte. Continuamente, durante as décadas de 80 e 90, a expansão da educação superior se restringiu às instituições de caráter privado, sobretudo nas faculdades desse setor, quando foram registrados, segundo Nogueira (2012), um aumento de 57% de crescimento até o ano de 2003. Um dos registros mais importantes do início desde século foi a aprovação em 2001 do Plano Nacional de Educação (Lei nº 10.172 de 2001), que estabelecia para os próximos dez anos, entre outros aspectos, o cumprimento da seguinte meta para a educação superior: prover, até o final da década, a oferta de educação superior para, pelo menos, 30% da faixa etária de 18 a 24 anos (BIZERRIL, 2018).
O período conhecido como expansão da educação superior é dividido por Silva e Martins (2014), em três grandes ciclos. O primeiro ciclo, conhecido pelo Programa Expandir, abrange o período de 2003 a 2006, teve como foco a expansão e interiorização dos campi, em áreas fora dos centros urbanos e contribuiu para a redução das desigualdades regionais, impulsionando o desenvolvimento do país. Nesse ciclo, além da construção de novas universidades e
consolidação de novos campi, ocorreram processos de desmembramento de universidades e, em outros casos a transformação de escolas e faculdades em universidades.
O segundo ciclo, referente ao período de 2007 a 2012, encontram-se as bases estruturais do Programa de apoio a planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais (Reuni), instituído pelo Decreto nº 6.096, de 24 de abril de 2007, tendo como objetivo “criar condições para a ampliação do acesso e permanência na educação superior, no nível de graduação, pelo melhor aproveitamento da estrutura física e de recursos humanos existentes nas universidades federais” (SILVA; MARTINS, 2014).
O Reuni se configura em um plano que se constitui em um contrato de gestão, baseado em um acordo de Metas, firmado entre o Ministério da Educação (MEC) e cada universidade federal. Trata-se de um termo de compromisso com metas, prazos, indicadores e vinculação de repasses graduais de verbas, vinculando os repasses ao cumprimento das etapas e, ao mesmo tempo condicionado à capacidade orçamentária e operacional do Ministério da Educação (MACEDO-NASCIMENTO, 2018). Para adesão ao Reuni, há a necessidade da formulação de um projeto de reestruturação e expansão, a ser submetido à aprovação dos órgãos superiores de cada instituição. As propostas deveriam atender às metas e diretrizes delineadas no artigo 2º do referido Decreto, a saber:
I. redução das taxas de evasão, ocupação das vagas ociosas e aumento de vagas de ingresso, especialmente no período noturno;
II. ampliação da mobilidade estudantil, com a implantação de regimes curriculares e sistemas de títulos que possibilitem a construção de itinerários formativos, mediante o aproveitamento de créditos e a circulação de estudantes entre instituições, cursos e programas de educação superior;
III. revisão da estrutura acadêmica, com reorganização dos cursos de graduação e atualização de metodologias de ensino-aprendizagem, buscando a constante elevação da qualidade;
IV. diversificação das modalidades de graduação, preferencialmente não voltadas à profissionalização precoce e especializada;
V. ampliação de políticas de inclusão e assistência estudantil; e
VI. articulação da graduação e pós-graduação e da educação superior com a educação básica (BRASIL, 2007).
Para Bizerril (2018), o Reuni buscava tanto o aumento de vagas, quanto a ampliação da rede universitária, sobretudo na perspectiva de atender às carências educacionais no interior do país. De fato, o processo de interiorização das universidades federais brasileiras ampliou o número de municípios atendidos, passando de 114 em 2003 para 237 até o final do ano de 2011, e resultou em um crescimento de aproximadamente 70% das matrículas presenciais na rede federal, não somente da graduação, mas também dos cursos de pós-graduação. O resultado dessa expansão foi o aumento de mais 17 novas instituições.
Silva e Martins (2014), apontam como terceiro ciclo o período abrangido entre os anos de 2008 a 2013, e teve como foco principal a integração regional e internacional, além da
promoção da extensão universitária. É nesse período que ocorre a criação pelo Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI) e pelo Ministério da Educação (MEC), do programa Ciência sem fronteiras, com o intuito de oportunizar a estudantes brasileiros do ensino superior a experiência de estudar em outros países. Em sete anos, o programa levou cerca de 100 mil estudantes de cursos superiores para estudar fora do país.
De acordo com dados do Censo da Educação Superior realizado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP) houve uma expansão significativa do ensino público superior entre os anos de 2002 a 2014. O número de campus, mais que dobrou no período, passando de 148 (2002) para 321 (2014). Mais que dobrou também o número de cursos de graduação presencial que cresceram de 2.047, em 2002, para 4.867 até o ano de 2014; a oferta de vagas na graduação presencial subiu de 113.263 (2002) para 245.983 (2014); quanto ao número de matrículas em graduação presencial, estas passaram de 500.459 em 2002, para 932.263 até o ano de 2014; o maior crescimento foi registrado nas matrículas em Educação a Distância que passaram de 11.964 (2002) para 83.605 (2014); também foi significativo o número de matrículas em Pós-Graduações no mesmo período que passaram de 48.925 para 203.717 (MACEDO-NASCIMENTO, 2018).
Relativo ao número de universidades públicas, estas passaram de um quantitativo de 45 universidades em 2002, para 62 em 2014 (a distribuição do número de universidades por período, até o ano de 2006 pode ser visto no Anexo A). No ano de 2018, a partir do desmembramento de outras instituições já existentes, houve um aumento de mais cinco universidades, alcançando atualmente um total de 67 instituições.
Há de se mencionar que a expansão universitária, por si só, acaba por promover uma verdadeira revolução no sistema educacional e social do país, uma vez que amplia o acesso ao ensino superior, muda o perfil do estudante universitário, aumenta a produção de conhecimento, fomenta o desenvolvimento da cultura universitária, a extensão universitária aproxima a sociedade da universidade e fortalece a sua missão de agente transformador da realidade em que está inserida.
1.2.2 Rede Profissionalizante
Relativo à história da educação profissional no Brasil, doravante nominada para efeitos deste estudo como Rede Profissionalizante, esta remonta ao ano de 1909, quando o então Presidente Nilo Peçanha, assina, em 23 de setembro daquele ano, o Decreto nº 7.566 criando 19 escolas de Aprendizes e Artífices, com o intuito de abrir às classes menos favorecidas uma oportunidade de profissionalização, através de um ensino público e gratuito. Um pouco da
história das mudanças ocorridas na educação profissional até o ano de 2003, podem ser verificadas no estudo realizado por Pereira (2003), onde, no construto do autor, são apresentados os contextos históricos, políticos e econômicos por que passava o Brasil durante todo o século XX e início do século XXI.
A Rede Profissionalizante desde então, passou por vários momentos significativos resumidos em uma Linha do Tempo, apresentada pelo Ministério da Educação, quando da comemoração do Centenário da Educação Profissional no Brasil (Anexo B). Durante as comemorações do Centenário, muitos outros trabalhos foram publicados abordando a trajetória de mudanças ocorridas, podendo-se citar os estudos de Pacheco, Pereira e Domingos Sobrinho (2009; 2010), Santos Neto (2009); Kunze (2009); Conciani e Figueiredo (2009); Sobral (2009); Fernandes (2009); Tavares (2012); Batista e Müller (2015). O marco da transformação ocorre no ano de 2008, em 29 de dezembro quando:
31 centros federais de educação tecnológica (Cefets), 75 unidades descentralizadas de ensino (Uneds), 39 escolas agrotécnicas, 7 escolas técnicas federais e 8 escolas vinculadas a universidades deixaram de existir para formar os Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia (BRASIL, 2016c).
Segundo o Ministério da Educação (BRASIL, 2016c), essas instituições, tidas no início como instrumentos de “política voltado para as 'classes desprovidas', a Rede Profissionalizante se configura hoje como importante estrutura para que todas as pessoas tenham efetivo acesso às conquistas científicas e tecnológicas”. A Figura 1, mostra a distribuição de todas as unidades dessa Rede, espalhadas no território nacional até o ano de 2016.
Figura 1 – Instituições da Rede Profissionalizante
Com o plano de expansão, hoje as instituições criadas através da Lei nº 11.892, de 29 de dezembro de 2008, cobrem todo o território nacional com a missão de “qualificar profissionais para os diversos setores da economia brasileira, realizar pesquisa e desenvolver novos processos, produtos e serviços em colaboração com o setor produtivo” (BRASIL, 2016c). De acordo com o Ministério da Educação (BRASIL, 2016b), a Rede Profissionalizante possui hoje 42 autarquias, sendo 38 Institutos Federais, 02 Cefets, uma Universidade Tecnológica e o Colégio Pedro II. Vale ressaltar que, além das autarquias, fazem parte da Rede Federal 25 escolas vinculadas a Universidades Federais.
Ao se analisar a missão da Rede Profissionalizante, constante na Lei nº 11.892/2008, vê-se a abrangência de possibilidades de atuação que alcança todos os níveis e modalidades de ensino, podendo ainda desenvolver pesquisa aplicada e projetos de extensão, a saber: ministrar educação profissional técnica de nível médio, prioritariamente na forma de cursos integrados, para os concluintes do ensino fundamental e para o público da educação de jovens e adultos; ministrar cursos de formação inicial e continuada de trabalhadores; realizar pesquisas aplicadas; desenvolver atividades de extensão; estimular e apoiar processos educativos que levem à geração de trabalho e renda e à emancipação do cidadão na perspectiva do desenvolvimento socioeconômico local e regional; ministrar em nível de educação superior: de tecnologia, de licenciatura, bem como programas especiais de formação pedagógica, com vistas na formação de professores para a educação básica, cursos de bacharelado e engenharia, cursos de pós-graduação lato sensu de aperfeiçoamento e especialização e cursos de pós-pós-graduação stricto sensu de mestrado e doutorado.
Ressalte-se ainda que as unidades que formam a Rede Profissionalizante também desenvolvem projetos além-fronteiras, tendo em vista o estabelecimento de parcerias internacionais que possibilitam a realização de intercâmbio, seja nos países que integram o Mercado Comum do Sul (Mercosul), os da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP), além de outros países como o Canadá, sendo que boa parte dessas parcerias envolve projetos de inclusão social (BRASIL, 2017a). O reconhecimento da Rede Profissionalizante, é apresentado pelo Ministério da Educação no documento publicado pelo Centenário da Rede Profissional, onde anunciou a realização de vários eventos comemorativos ocorridos em 2009 e 2010. No documento o MEC afirma que:
A educação profissional e tecnológica assume valor estratégico para o desenvolvimento nacional resultante das transformações ao longo das últimas décadas na Rede Federal (...) com a intensificação e diversificação das atividades de ensino visando a atender os mais diferenciados públicos nas modalidades: presencial, semipresencial e a distância (BRASIL, 2017a).
As instituições que compõem a Rede Profissionalizante estão presentes em todos os estados da federação oferecendo cursos da educação básica, de qualificação técnica, cursos técnicos integrados ao ensino médio, cursos de nível superior (bacharelados, licenciaturas e de tecnologia), cursos de formação de professores da educação básica, além de pós-graduação lato e stricto sensu, nas modalidades de ensino presencial e a distância. Em resumo, conforme dados publicados pelo Ministério da Educação (BRASIL, 2016b), de 1909 a 2002, o Brasil contava com apenas 140 unidades e entre os anos de 2003 e 2016, foi concretizada a construção de mais de 500 novas unidades, que fazem parte ao plano de expansão da educação profissional, totalizando 644 campi com autorização de funcionamento. A Expansão da Rede Federal, desde o ano de 1909 até 2016, pode ser observada no Gráfico 1:
Gráfico 1 – Expansão da Rede Federal de Educação Profissional, Científica e Tecnológica - Em unidades
Fonte: BRASIL, 2016b
Observa-se que em cem anos contava-se com as 140 unidades citadas anteriormente e, na primeira década do século XXI, este número mais que dobrou e continuou expandindo na década seguinte, totalizando atualmente 644 campi. Tratando das concepções e diretrizes divulgadas pelo Ministério da Educação a respeito da Rede Profissionalizante, tem-se que:
Esse novo desenho constituído traz como principal função a intervenção na realidade, na perspectiva de um país soberano e inclusivo, tendo como núcleo para irradiação das ações o desenvolvimento local e regional. O papel que está previsto para os Institutos Federais é garantir a perenidade das ações que visem a incorporar, antes de tudo, setores sociais que historicamente foram alijados dos processos de desenvolvimento e modernização do Brasil, o que legitima e justifica a importância de sua natureza pública e afirma uma educação profissional e tecnológica como instrumento realmente vigoroso na construção e resgate da cidadania e da transformação social (BRASIL, 2010).
Por serem instituições pluricurriculares e multicampi, o desenho pensado para a Rede Profissionalizante potencializa ainda mais sua oferta de ensino, pesquisa, extensão e inovação tecnológica, quais sejam: desenvolver a educação profissional e tecnológica como processo
educativo e investigativo de geração e adaptação de soluções técnicas e tecnológicas às demandas sociais e peculiaridades regionais; promover a integração e a verticalização da educação básica à educação profissional e educação superior; orientar sua oferta formativa em prol do fortalecimento dos arranjos produtivos, sociais e culturais locais, identificados com base no mapeamento das potencialidades de desenvolvimento socioeconômico e cultural no âmbito de atuação de cada autarquia.
Há de se mencionar que, para efeito das disposições que regem a regulação, a avaliação e a supervisão das instituições e dos cursos da educação superior, as instituições da Rede Profissionalizante são equiparadas às universidades federais. Dessa forma, lhes é conferido uma autonomia que se constitui prerrogativa de autogoverno e autonormativa, vinculada aos fins e aos interesses dessa institucionalidade de ensino que abrange a educação superior, básica e profissional, a pesquisa e a extensão curricular, além de se definirem como instituições pluricurriculares e multicampi, do mesmo modo que a Rede de Universidades (MEC, 2010).
Tratando das duas Redes, vale mencionar, segundo o Ministério da Educação (2010) que ao estabelecer uma estrutura multicampi em que todos os campi possuem um elevado e isonômico grau de autonomia, o território se afirma como uma dimensão essencial em sua função e estabelecem-se os princípios para sua ação comprometida com o desenvolvimento local e regional e a autonomia tem assento especial. Tendo em vista que a educação na sociedade contemporânea possui o compromisso de preparar um indivíduo autônomo, capaz de viver e participar não somente de sua cultura, mas constrói nexos capazes de ampliar espaços, onde o mundo se torna sua localidade, seu lugar.
1.3 Objetivos 1.3.1 Objetivo geral
Analisar a implicação da qualidade dos canais de comunicação das Ouvidorias das autarquias federais de ensino no desempenho destas na perspectiva da participação social.
1.3.2 Objetivos específicos
Verificar a acessibilidade aos portais nas Ouvidorias das autarquias de ensino federais; Descrever as características relativas ao atendimento das manifestações enviadas às Ouvidorias das autarquias de ensino federais entre 2016 e 2018;
Analisar a resolutividade das demandas e a satisfação dos usuários sobre a atuação das Ouvidorias das autarquias de ensino federais entre 2016 e 2018;
Compreender temáticas e subtemáticas provenientes das manifestações realizadas através das Ouvidorias das autarquias de ensino federais entre 2016 e 2018;
Analisar a qualidade dos canais de comunicação das ouvidorias das autarquias de ensino federais;
Relacionar as características do atendimento com a avalição dos portais de comunicação das Ouvidorias das autarquias de ensino federais.
1.4 Justificativa
Com a percepção do crescimento da gestão participativa, pós-constituinte, com a voz dos usuários, da comunidade em geral e dos profissionais, aliados ao sistema a Ouvidoria, vislumbrou-se a necessidade de estudar esse construto por entendê-lo como um instrumento singular e de fácil acesso para identificar problemas de gestão, assim como para captar as reais necessidades apontadas pela população.
Nesse diapasão, foi realizado um mapeamento das publicações utilizando a bibliometria, nas bases de pesquisa do Portal de Periódicos da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES) e SCOPUS (Elsevier), usando como palavra-chave “ouvidoria”1. Os resultados apresentados mostram os principais autores, e suas relações acadêmicas, os principais artigos, as principais fontes de publicação, o desenvolvimento dos estudos na área de ouvidoria ao longo do tempo, sua distribuição geográfica e as principais instituições de pesquisa que estão trabalhando com o tema, desde o ano de 1961.
Usando a palavra-chave “ouvidoria” em qualquer campo no Google acadêmico, se obteve 23.500 resultados (0,07 s), e fazendo a pesquisa para resultados somente em português (Brasil), apareceram aproximadamente 22.700 resultados (0,10 s). Usando a palavra-chave “ouvidoria” em qualquer campo no Portal de Periódicos da CAPES/MEC, foram encontrados 359 artigos para busca em todo o Portal de Periódicos e 214 artigos para busca somente em Periódicos revisados por pares (Refinado por: nível superior).
No portal de periódicos Scopus (Elsevier) foram encontrados 70 artigos revisados por pares (Refinado por: nível superior), usando a palavra-chave “Ouvidoria”. Ao se utilizar como palavra-chave “ombudsman” nos campos “Article title”, “Abstract”, “Keywords” foram identificados na base da Scopus 1.680 resultados. O gráfico 2 apresenta o período de maior publicação de artigos acadêmicos no mundo:
1 O detalhamento desse estudo está em andamento em parceria com o professor Marco Antonio Domingues, baseado em estudo de mesma natureza intitulado “Mapeamento da ciência com o pacote R Bibliometrix: uma aplicação no estudo de empreendedorismo acadêmico” (no prelo), e serviu de base metodológica para os resultados apresentados sobre Ouvidoria (português) e Ombudsman (inglês).
Gráfico 2 – Distribuição de publicações sobre Ouvidoria, 1961-2018
Fonte: Dados da pesquisa, 2018.
Observa-se que o maior adensamento teórico sobre ouvidoria pertence ao Século XXI, tendo seu ápice no início da segunda década. O que corrobora com a necessidade de realizar outras pesquisas sobre este valioso instrumento de participação social, especialmente a partir das novas interpretações porque vem passando o instituto da Ouvidoria, instigando a uma ação mais ativa, mais propositiva (MARQUES; TAUCHEN, 2014; MACHADO; BORGES, 2017). No mais, ao se verificar a produção científica por países, tem-se a seguinte rede de colaboração:
Figura 2 – Rede de colaboração entre países sobre Ouvidoria
Observa-se que o adensamento teórico não pertence ao Brasil. Conforme dito anteriormente, as pesquisas voltadas para instrumentos de participação social no país, em geral, tratam de Orçamento participativo, Conferências e Conselhos. Diferentemente, relativo ao instituto da Ouvidoria, o Brasil ocupa uma tímida participação periférica, sendo que a centralidade do ranking é ocupada pelos Estados Unidos.
Uma outra constatação para justificar a pesquisa se deu no fato de que, diante das muitas leituras sobre instrumentos de participação social, verificou-se que quanto mais próximo estiverem da população, se forem mais acessíveis, se forem mais abertos, o cidadão se sentirá mais compelido a participar. Foi pensando nessa acessibilidade que se percebeu o quanto as autarquias que compõem as duas Redes de ensino federal, têm a ganhar se fortalecerem o instituto da Ouvidoria em sua sede ou, mais ainda, dentro de seus cerca de mil campi espalhados por todo território nacional. Essa perspectiva ganhou força quando do aprofundamento da leitura sobre a rede de Ouvidorias constante na Política Nacional de Gestão Estratégica e Participativa do SUS (ParticipaSUS) (MACHADO; BORGES, 2017).
Dessa forma, se iniciou a busca por uma literatura que servisse de base de sustentação teórica para esse construto, pairando a procura sobre o esforço que vem sendo desenvolvido principalmente pela Controladoria Geral da União (CGU) em combinação com a Ouvidoria Geral da União (OGU) no intuito de instigar e instrumentar as instituições na utilização deste canal e torná-lo um instrumento efetivo e mais acessível ao público, consolidando a participação social nos espaços decisórios. Com o aprofundamento da leitura da base teórica verificou-se ainda que a forma como se configuram estes canais, por vezes pode ser um incentivo ou um entrave para a participação social e sua instituição em si nem sempre é suficiente para que um instrumento participativo, como no caso das Ouvidorias, cumpra seu papel social.
Verifica-se ainda que boa parte dos estudos voltados para a participação social no Brasil, como nos estudos realizados por Avritzer, há um aprofundamento em vários instrumentos de participação. Um deles (orçamento participativo), inclusive, é citado como excelente exemplo brasileiro sobre participação, no estudo desenvolvido por Fung relativo ao Cubo da democracia. No entanto, corroborando com Quintão (2014, p.296), “grande parte dos estudos, não analisa a Ouvidoria como uma instituição participativa, nem ao menos ela entra nas classificações” que costumeiramente são exemplificadas em estudos brasileiros, como instrumentos participativos. Verificou-se ainda que com o advento da Portaria nº 50.252, de 15 de dezembro de 2015, por parte da Controladoria Geral da União que instituiu o Sistema Informatizado de Ouvidorias do Poder Executivo Federal (e-Ouv), emergiu a possibilidade de estudar as Ouvidorias de maneira mais homogênea. O e-Ouv, é um canal desenvolvido e disponibilizado pela CGU, no
