Integração das Ouvidorias em Rede: o “Painel Resolveu?”

De acordo com a OGU e CGU (2013a, p.18), as funções da Ouvidoria podem ser traduzidas em dois grandes eixos de atuação no sentido de que “constituem, ao mesmo tempo, uma ferramenta de interlocução entre o cidadão e a instituição, e um instrumento de aprimoramento da gestão pública”. O primeiro eixo se traduz em uma ação passiva da Ouvidoria, tendo em vista que esta depende do recebimento da manifestação dos usuários dos serviços para agir. Já para o segundo eixo, espera-se da Ouvidoria uma ação mais ativa e/ou

propositiva, que é quando esta pode sugerir modificações administrativas e garantir, a efetividade da participação social na prestação dos serviços públicos.

Em estudo realizado por Pereira (2002), no esforço de caracterizar a tipologia das Ouvidorias em hospitais, a autora as nomina em três formas de atuação: ineficiente, burocrática ou eficaz. O tipo ineficiente, corroborando com Machado e Borges (2017), atua mais como um braço da gestão, servindo tão somente como fonte de informação para os gestores. Já o tipo burocrática atua de maneira mecânica, como também identificado por Machado e Borges (2017), ou seja, um mero repassador de informações. Já o tipo eficaz enfatiza os princípios de democratização institucional, oportunizando e ampliando a efetiva participação do usuário sobre o serviço e sua qualidade. O resultado dos estudos apontou que nos ambientes pesquisados a atuação das Ouvidorias ocorre de forma híbrida, ou seja, uma mescla com mais de uma tipologia.

Tratando da área da Saúde, através do Departamento de Ouvidoria-Geral do SUS, pertencente à Secretaria de Gestão Estratégica e Participativa, o Ministério da Saúde lançou um Guia de orientações para implantação de uma unidade de Ouvidoria do SUS que conta com os seguintes passos: Mobilização para a criação da Ouvidoria; Definição no organograma; Clareza quanto aos objetivos de implantação da Ouvidoria; Estruturação da Ouvidoria (estrutura física, instrumento normativo, recursos humanos, fluxo de trabalho e; Divulgação do serviço para a comunidade (BRASIL, 2014). O modelo definido para implantação da unidade de ouvidoria auxilia na sua integração na rede de ouvidorias existente no SUS, a qual seguirá as mesmas bases para o atendimento dos usuários.

Vê-se ainda que o modelo definido pelo Ministério da Saúde contempla três itens técnicos e dois itens que inserem a comunidade no processo, sendo que tanto a mobilização quanto a divulgação do serviço, que denota transparência, são imprescindíveis. Segundo Fung (2004), para o processo de accountability e para dar legitimidade às ações da gestão: “a transparência tornada possível pelo monitoramento pode aumentar a legitimidade e a boa-fé. Um minipúblico que não monitora a ação oficial não pode contribuir para a accountability pública” (FUNG, 2004, p.183). Já a Ouvidoria Geral da União ao apresentar as Orientações para implantação de uma unidade de Ouvidoria, resume o processo em dez etapas:

a) Identificação da necessidade de criação (diagnóstico sócio-institucional); b) Identificação do apoio e da determinação do dirigente máximo do órgão; c) Delimitação da competência e da área de atuação;

d) Identificação de equipe com perfil adequado;

e) Vinculação estrutural e formal da unidade de ouvidoria ao dirigente máximo ou setor que lhe atribua autonomia;

f) Identificação do universo de público abrangido (usuários dos serviços públicos prestados pelo órgão e população atingida pelas políticas públicas desenvolvidas pelo órgão);

g) Convite aos órgãos internos para participação no processo de criação da ouvidoria. Em alguns casos, a criação formal de Grupo de Trabalho (GTs) tem se mostrado uma forma eficaz de democratização e oficialização das intenções da ouvidoria;

h) Divulgação prévia aos órgãos internos, com explicações sobre a ouvidoria, sua competência, sua utilidade, a forma de atuação e o objetivo;

i) Identificação e definição de procedimentos de trabalho, a saber: i.1) como receber manifestações (entradas, estimativas de volumes, recursos técnicos disponíveis etc.); i.2) como processar previamente as manifestações (cadastros, exame prévio das manifestações, encaminhamentos, respostas iniciais ao interessado etc.); i.3) como requisitar informações (formas, normativos internos, hierarquias, controles, informações complementares aos interessados etc.); i.4) como processar as informações recebidas (retornos, dados complementares etc.); i.5) como tratar informações exorbitantes à competência institucional (denúncias de irregularidades, solicitações de informações etc.); i.6) como encaminhar a solução ao interessado (respostas finais, controles etc.); i.7) como tratar os dados obtidos para resultarem em informações gerenciais (relatórios).

j) Elaboração e divulgação de Plano de Trabalho anual (OGU; CGU, 2012a, p.16-17). Observa-se que uma das preocupações da OGU e CGU está voltada para os critérios técnicos para subsidiar os gestores e a equipe no funcionamento da unidade de Ouvidoria, no entanto, sabe-se que isso é apenas um dos passos necessários no sentido de assegurar a efetividade do controle e da participação social. De acordo com a Política Nacional de Gestão Estratégica e Participativa do SUS – ParticipaSUS (BRASIL, 2007), a implementação de uma Ouvidoria bem estruturada que insere o usuário no processo da administração das ações e serviços, contribuirá para o apontamento e identificação da necessidade de ajustes, criação e/ou extinção de mecanismos de gestão, programas, serviços e gerência das estruturas dos ambientes governamentais.

É nesse viés da inserção do usuário na agenda das políticas públicas voltadas para a participação social que se inserem os painéis disponibilizados pela CGU. Atualmente são cinco os painéis que podem ser consultados para acompanhamento das ações governamentais: (i) Painel de Gastos de TI; (ii) Painel Monitoramento de Dados Abertos; (iii) “Painel Resolveu?”; (iv) Painel de Corregedorias e; (v) Painel Integridade Pública. Conforme a CGU os painéis possuem funcionalidades distintas:

O Painel Gastos de TI, lançado em setembro de 2017, é uma ferramenta que apresenta informações sobre gastos de Tecnologia de Informação do Poder Executivo Federal. Há dados sobre orçamento, compras e despesas de diversos órgãos e entidades. A aplicação permite filtrar e comparar indicadores, em diferentes visões, de forma fácil e interativa. A ferramenta visa dar transparência à sociedade sobre a forma como são geridos e gastos os recursos destinados à aquisição de bens e serviços de Tecnologia da Informação no Executivo Federal.

O Painel Monitoramento de Dados Abertos apresenta o panorama da abertura de dados no Poder Executivo Federal. A ferramenta, lançada em junho de 2017, permite conferir as bases de dados já publicadas, os cronogramas de publicação e acompanhar o cumprimento da política de dados abertos por diversos órgãos e entidades. Dados abertos são aqueles livremente disponíveis para todos utilizarem e redistribuírem como desejarem, sem restrição de licenças, patentes ou mecanismos de controle. O Painel Resolveu? é uma ferramenta que reúne informações sobre manifestações de ouvidoria (denúncias, sugestões, solicitações, reclamações, elogios e pedidos de

simplificação) que a Administração Pública recebe diariamente pelo sistema e-Ouv. A aplicação permite pesquisar examinar e comparar indicadores de forma rápida, dinâmica e interativa. O painel visa dar transparência e fornecer dados que auxiliem gestores e cidadãos no exercício do controle por meio da participação social. O Painel de Corregedorias é uma ferramenta que apresenta informações sobre penalidades aplicadas a servidores públicos do Poder Executivo Federal, bem como a empresa e entidades. É possível encontrar dados sobre expulsões por órgão ou ano, número de reintegrações, detalhes gerais sobre processos administrativos disciplinares e sanções a pessoas físicas e jurídicas. A ferramenta possibilita filtrar e comprar indicadores, em diferentes visões, de forma fácil e interativa.

O Painel Integridade Pública apresenta o panorama da ética pública no Poder Executivo Federal. A ferramenta permite conferir informações sobre estruturação, execução e monitoramento de programas de integridade em órgãos e entidades do Governo Federal (ministérios, autarquias e fundações públicas). O painel permite, ainda, filtrar e comparar indicadores, em diferentes visões, de forma fácil e interativa (CGU, 2019).

A utilização do “Painel Resolveu?”, é derivada do sistema de Ouvidorias também desenvolvido pela CGU. Trata-se de uma grande rede de colaboração coordenada pela Ouvidoria Geral da União para fortalecimento das ouvidorias públicas. De acordo com a OGU (2019), a Rede de Ouvidorias, criada por meio da Portaria CGU nº 50.253, de 15 de dezembro de 2015 que envolve a OGU e as ouvidorias que aderiram ao sistema, “representa um esforço conjunto que tem o objetivo de promover a participação da sociedade na gestão pública, assim como contribuir para que esta seja eficiente e transparente” (OGU, 2019). A Figura 4 apresenta a interface do “Painel Resolveu?”.

Figura 4 – Interface do “Painel Resolveu?”

Fonte: CGU, 2019.

Observa-se que desde a interface da página já são apresentados resultados percentuais das demandas recebidas pelas ouvidorias que compõem a rede de ouvidorias coordenadas pela OGU desde o início de suas atividades. Há que se esclarecer que, apenas a Portaria de nº 50.253 da CGU, ter sido emitida em dezembro de 2015, há registros que o sistema foi disponibilizado

cerca de um ano antes e já contava com a adesão de alguns órgãos do poder executivo federal, conforme se verifica no Anexo C, onde são listadas todas as instituições que aderiram ao sistema, com ênfase às instituições federais de ensino que aderiram 100% ao programa, sendo inclusive uma delas (Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Tocantins - IFTO) a primeira a aderir em 05 de dezembro de 2014. Ao acessar o painel, o usuário poderá escolher uma das esferas de governo para verificar com mais detalhes os resultados de cada ouvidoria, conforme Figura 5.

Figura 5 – Parte A da interface interna do “Painel Resolveu?”

Fonte: CGU, 2019.

Iniciando pelo primeiro bloco, nas opções à esquerda da figura, verifica-se a possibilidade de escolher qualquer um dos órgãos da esfera selecionada, o período de início e fim que se pretende pesquisar, escolher diretamente as manifestações por tipo (comunicação, denúncia, elogio, reclamação, simplifique, solicitação e sugestão) ou ainda os temas e assuntos abordados no período. Verifica-se no segundo bloco, na parte superior do painel uma aba que, se escolhida, irá apresentar apenas os resultados das demandas do “Simplifique!”, uma ferramenta que foi incorporada ao sistema a partir do ano de 2018, tendo em vista a edição do Decreto nº 9.094, de 17 de julho de 2017, que incumbiu a OGU de disponibilizar por meio eletrônico o registro de solicitação dos usuários dos serviços públicos, conforme § 1º do artigo 13, in verbis:

Art. 13. Os usuários dos serviços públicos poderão apresentar Solicitação de Simplificação, por meio de formulário próprio denominado Simplifique!, aos órgãos e às entidades do Poder Executivo federal, quando a prestação de serviço público não observar o disposto neste Decreto.

§ 1º A Solicitação de Simplificação deverá ser apresentada, preferencialmente, por meio eletrônico, em canal único oferecido pela Ouvidoria-Geral da União, do Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União.

Ainda sobre o segundo bloco do “Painel Resolveu?”, verifica-se também na parte superior a aba denominada Compare, onde será possível ao usuário realizar diretamente comparativo entre instituições. O terceiro bloco, apresenta a visão geral do painel, onde se observa o quantitativo total de manifestações, bem como aquelas que foram arquivadas ou encaminhadas para outros órgãos. Verifica-se ainda o número de manifestações respondidas dentro e fora do prazo estabelecido (20 dias, prorrogáveis por mais 10) e o tempo em médio de dias necessários para cada uma das demandas. O terceiro bloco, apresenta ainda o número de manifestações que ainda estão sendo tratadas pelas instituições, com suas nuances de estar dentro ou fora do prazo estabelecido.

O quarto bloco do painel, está relacionado com as pesquisas de satisfação disponibilizadas aos usuários do sistema que, têm a prerrogativa (opcional) de se manifestar quanto ao resultado de suas demandas. Este bloco, portanto traz um resumo das respostas dos usuários que responderam à pesquisa de satisfação de como classificam o atendimento recebido. A Figura 6 apresenta a segunda parte da interface interna do “Painel Resolveu?”:

Figura 6 – Parte B da interface interna do “Painel Resolveu?”

Fonte: CGU, 2019.

Conforme se verifica na Figura 5, pertencente ao primeiro bloco mencionado acima, constam os filtros aplicados a cada uma das escolhas dos usuários, ou seja, cada vez que se opta por um filtro como a Instituição, os prazos, os temas etc., esses filtros vão sendo resumidos neste bloco. Já no quinto bloco, pode-se observar as demandas recebidas separadas por tipo: reclamação, solicitação, denúncia, sugestão, elogio, comunicação e simplifique e, do mesmo modo que no primeiro bloco, ao escolher qualquer uma das opções o sistema apresentará apenas o seu resultado.

Logo abaixo, no sexto bloco, verificam-se quatro rankings: o primeiro a satisfação dos usuários relativos às instituições demandas; o segundo com o tempo de resposta por instituição; o terceiro com os temas abordados nas demandas dos usuários e; o quarto a quantidade de demandas por instituição. O sétimo bloco, também traz um ranking do quantitativo de demandas por unidade da federação. O oitavo e último bloco, apresenta o perfil dos demandantes, incluindo faixa etária, gênero, localização e raça e cor. Esses perfis são autodeclarados pelos demandantes quando se cadastram no e-Ouv.

Em se tratando do e-Ouv, a rede de ouvidorias que inclui além do Governo Federal, os Estados, o Distrito Federal, abrangendo órgãos equivalentes, no âmbito do Poder Executivo, e ouvidorias de outros Poderes da União, possui como missão “integrar as Ouvidorias públicas com foco na conscientização e participação cidadã para melhoria do planejamento, da governança e da avaliação de serviços e políticas públicas”, com isso o que se pretende é estimular o controle da legitimidade dos atos públicos. Até o ano de 2018, foram 180 o número de ouvidorias que aderiram ao sistema e, destas constavam 102 pertencentes às instituições federais de ensino (OGU, 2019). Atualmente, já se pode identificar no sistema mais 02 instituições de ensino, somando um total de 104 autarquias, das 109 existentes.

Muitos são os benefícios que se poderá extrair do bom desempenho de uma Ouvidoria plenamente participativa e inclusiva a exemplo do seu potencial em subsidiar a tomada de decisão, auxiliando na formulação de políticas públicas e indicando prioridades, apontar cenários futuros, estabelecer indicadores de desempenho, fortalecer a imagem institucional, humanizar o atendimento, demonstrar a necessidade de melhoria da formação profissional e, especialmente fortalecer o sistema participativo.

Em relação às Ouvidorias Públicas, a busca por unicidade e padronização de ações, no fortalecimento, implementação e/ou auxílio na criação de propostas eficientes para a recepção, tratamento das manifestações, fortalecimento do diálogo e uma atuação mais proativa certamente influenciará positivamente a democracia contemplando a participação social como seu braço mais importante.

Diante de todo o exposto verifica-se que a estratégia multidimensional para a investigação das experiências participativas no instituto da Ouvidoria se mostra adequada, no intuito de não apenas analisar a base regulatória em que estas instâncias se pautam, mas principalmente, para que seja apresentado um diagnóstico do grau de maturidade voltado para a participação da sociedade nos espaços decisórios.

4 METODOLOGIA

Este capítulo discorre os passos metodológicos percorridos para a consecução da pesquisa. São apresentados, portanto, o enquadramento do estudo na pesquisa científica, as unidades de análise que compuseram a amostra pesquisada, as fontes que serviram para coleta dos dados, os procedimentos de coleta dos dados e fechando o capítulo consta como se deu a análise dos dados coletados.