Estribando-se nas bases de uma democracia participativa, entende-se que os instrumentos que propiciam a participação social atuam em complementaridade às instituições da democracia representativa. O incentivo à participação da sociedade nos processos decisórios, advém do pressuposto de que os atores sociais possuem capacidade de discutir e propor soluções para as demandas e os problemas em nível local. “Nesta perspectiva, o voto não é o único elemento legitimador das ações de governo, passando a emergir a possibilidade de interlocução com os atores da sociedade civil” (SANTOS; GUGLIANO, 2015, p.3).
Diante da diversidade de experiências, nas últimas décadas, cresceu enormemente os estudos sobre participação social no Brasil. Essas experiências participativas adquiriram visibilidade inclusive internacional ao se constituírem como instrumentos que viabilizam a efetividade do processo democrático.
Decorrente do Estado de bem-estar social, emanado do texto constitucional, foram grandes os avanços em relação aos direitos sociais no país. Com efeito, foram também introduzidos mecanismos para o exercício da democracia direta, os quais posteriormente foram regulamentados pelo Congresso Nacional, a exemplo de plebiscitos, referendos, conselhos, o direito de votar e ser votado entre outros, os quais não haveria possibilidade de esgotá-los em um único trabalho, no entanto, aqui serão apresentados de maneira sucinta alguns destes instrumentos a começar pelas Conferências por se considerar a mais antiga forma de participação social que se tem conhecimento.
Conferências são espaços institucionais de discussão e deliberação sobre as diretrizes balizadoras de uma determinada política, a exemplo das conferências nacionais de educação e de saúde. A convocação das conferências se dá pelo poder executivo e são realizadas grandes mobilizações prévias da sociedade, advindas de etapas municipais, regionais e estaduais, com participação paritária de delegados de representação popular e gestores públicos (COSTA; VIEIRA, 2013; MORONI, 2005).
Nas palavras de Moroni (2005, p.290), nas conferências, “Governo e sociedade civil, de forma paritária, por meio de suas representações, deliberam de forma pública e transparente”. Ainda segundo o autor, as conferências estão inseridas no que se chama de “democracia participativa” permitindo a construção de espaços de negociação, além da construção tanto de consensos quanto de dissensos (MORONI, 2005).
A primeira conferência ocorrida no Brasil, remete aos idos de 1927, quando a Associação Brasileira de Educação (ABE), realizou na cidade de Curitiba, a I Conferência Nacional de Educação (FERREIRA, 2006). Interessante observar que neste período as políticas de Educação e Saúde compunham o mesmo Ministério. Dentro da mesma pasta ocorreram as primeiras conferências nacionais de políticas sociais, tendo em vista que a primeira conferência nacional de saúde data do ano de 1941.
De acordo com a história do Ministério, disponível em seu sítio institucional, “muito embora a história da Saúde Pública Brasileira tenha início em 1808, o Ministério da Saúde só veio a ser instituído no dia 25 de julho de 1953, com a Lei nº 1.920, que desdobrou o então Ministério da Educação e Saúde em dois ministérios: Saúde e Educação e Cultura” (BRASIL, 2017b), ou seja, até a sua constituição já havia ocorrido duas conferências nacionais. Mesmo assim, segundo Costa e Vieira (2013), entre os anos 1988 (pós-constituinte) e 2010, das 87 conferências nacionais realizadas no país, a política de saúde é a que concentra o maior número delas.
O instrumento Conferências, desmistifica uma das fábulas apontadas por Moroni (2005), que “a sociedade é vista como elemento que dificulta a tomada de decisão”. Contrariando este mito, esta é a forma mais participativa do sistema democrático, e é o que se espera de uma cultura que contemple a Accountability, tendo em vista que há um compartilhamento de poder e corresponsabilidade entre o Estado e a sociedade civil.
Um segundo instrumento de participação social são os Conselhos. Segundo Moroni (2005), os Conselhos são organismos públicos, criados por lei ou outro instrumento jurídico, com participação popular que elege seus representantes em fóruns próprios. Possuem uma composição paritária entre Governo e sociedade e lhe é atribuído deliberar sobre os temas
específicos para os quais foram criados, relativo à aplicação de recursos públicos. Trata-se de um espaço que aproxima o Estado da sociedade e está presente nas três esferas de governo. Nas palavras do autor, pode-se definir conselho de política pública como:
Espaço fundamentalmente político, institucionalizado. Funcionando de forma colegiada, autônomo, integrante do poder público, de caráter deliberativo, composto por membros do governo e da sociedade civil, com as finalidades de elaboração, deliberação e controle da execução das políticas públicas. Numa leitura simplificada, podemos dizer que os conselhos deslocam o espaço de decisão do estatal-privado para o estatal-público, dando oportunidade a transformação dos sujeitos sociais em sujeitos políticos, em que a governabilidade é democrática e compartilhada por todos (MORONI, 2005, p.289).
Observa-se com base na definição acima, que o desenho institucional em que se pautam os Conselhos, oportuniza uma participação mais ativa da sociedade, especialmente no início das discussões, quando as pautas sociais são abordadas nos fóruns previamente organizados para a composição dos conselhos e ocorre nas unidades subnacionais.
Retomando dois dos mitos apontados por Moroni (2005), quando se diz que a sociedade não está preparada para participar como protagonista das políticas públicas e que a sociedade não pode participar da governabilidade, vê-se que os avanços que se têm hoje relativo à instituição dos conselhos decorreram justamente de um movimento social, que por si só, derruba os dois mitos indicados. Uma vitória social prevista literalmente no texto constitucional em seu inciso III, do artigo 198, onde assegura a participação da comunidade na organização do Sistema Único de Saúde (SUS).
Quanto aos Conselhos de Políticas, a Constituição de 1988, ao descentralizar um conjunto de políticas públicas para os municípios, transferiu juntamente a atribuição da execução delas também para estas unidades. Por sua vez, os municípios introduziram formas participativas de gestão e foram criados conselhos de políticas, com atribuições legalmente estabelecidas.
Trata-se de uma instância intermediária de debates, discussões, negociações e consequente deliberação (mas não exclusiva), com participação livre, autônoma e democrática da sociedade civil. São “fóruns públicos de captação de demandas e pactuação de interesses específicos dos diversos grupos sociais e como forma de ampliar a participação de segmentos com menos acesso ao aparelho de Estado” (TATAGIBA, 2002, p.3).
Avritzer e Pereira (2005), discorrem que ao tomar os quatro tipos de conselhos mais difundidos no Brasil, de saúde, de assistência social, do meio ambiente e os de políticas urbanas, se percebe, devido ou a sua legislação ou a tradição de negociação política existente no setor que o desenho institucional, no que concerne à sua composição e, consequentemente, aos seus mecanismos deliberativos variam amplamente.
Há que se diferenciar também dentre os conselhos de políticas, os chamados conselhos gestores. Estes últimos, devido às indicações da constituinte foram transformadas em lei a partir de legislação específica tanto na área de saúde quanto de assistência social. A legislação sobre saúde se baseia na Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990, que cria o Sistema Único de Saúde – SUS e na Lei nº 8.142 de 28 de dezembro de 1990, que dispõe sobre a participação da comunidade na Gestão do SUS.
Sobre assistência social tem-se a Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993, que traz as bases sobre a organização da Assistência Social no Brasil, a qual assim como a leis orgânicas de saúde, também versa sobre a participação de atores da sociedade civil na sua política, em caráter permanente e composição paritária entre o Governo e a sociedade civil. Para tornar o processo decisório ainda mais democrático, no sentido de manter uma constante participação de estados e municípios, a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), prevê a existência de conselhos nessas esferas do Governo como pré-condição para a percepção de recursos da União. Segundo Avritzer e Pereira (2005), é necessário diferenciar ainda um outro tipo de conselho denominado de “conselhos de políticas locais”, dentre os quais se destacam os conselhos de meio ambiente, conselhos de desenvolvimento urbano, conselhos de habitação e, ainda o conselho de preservação do patrimônio. Os autores dizem que, embora alguns entre eles estejam previstos pelo processo constituinte de 1988, têm origens distintas. Os conselhos de políticas locais “são típicos de áreas nas quais inexistem sistemas nacionais unificados, mas apenas orientações gerais de políticas”, são criados como “formas de implementação de políticas locais” (AVRITZER; PEREIRA, 2005, p.13).
Não se pode deixar de mencionar ainda, a título de exemplo, os diversos conselhos existentes nas mais variadas instituições públicas. Considerando o foco desta pesquisa, menciona-se os conselhos previstos na legislação que Institui a Rede Federal de Educação Profissional, Científica e Tecnológica e que também cria os Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia, Lei nº 11.892, de 29 de dezembro de 2008.
Na seção que trata da Organização dos Institutos Federais, incluindo-se aí as autarquias constantes nos incisos I, II, III e V do artigo 1º, da referida Lei, vê-se que a administração dos Institutos Federais terá como órgãos superiores o Colégio de Dirigentes e o Conselho Superior. O primeiro, de caráter consultivo, composto pela alta gestão e o segundo, de caráter consultivo e deliberativo, prevê em sua composição, além da comunidade acadêmica, a participação da comunidade externa através de egressos da instituição e da sociedade civil (conforme art. 10 e seus §§).
Em suma, pode-se afirmar que os conselhos constituem uma forma de compartilhamento da decisão com atores específicos da sociedade civil, que varia de conselho para conselho na sua forma específica, a depender do desenho institucional de cada um. Dessa forma, não se pode minimizar a importância que o desenho institucional possui quando da consecução de seus espaços participativos para não incorrer na restrição, muitas vezes exacerbada de participação, ou ainda, beneficiando alguns atores em detrimento de outros.
Segundo Avritzer (2006), uma outra forma de atuação da sociedade que tem se destacado no Brasil democrático é o Orçamento Participativo (OP), cuja criação não é decorrente direta da Constituição de 1988. Apesar de prever essa possibilidade, essa ação decorreu por iniciativa da esfera subnacional. Para sua ocorrência é necessária uma decisão do chefe do executivo municipal, onde a “soberania passa a ser partilhada com um conjunto de assembleias regionais e temáticas que operam a partir de critérios de livre participação” (AVRITZER, 2006, p.40).
Leis e políticas, que descentralizaram e delegaram competências para o governos estaduais e municipais, ao longo dos anos de 1990 foram possibilitando maior autonomia e, consequentemente, maior transparência governamental (PINHO; SACRAMENTO, 2009). O fortalecimento da democracia em nível local e consequentemente da accountability dos agentes públicos nessas esferas governamentais foi possível pela instituição do Orçamento Participativo (OP) e dos conselhos gestores para acompanhar o destino do orçamento.
As principais experiências de orçamento participativo se concentram em municípios de estados do Sul e Sudeste a partir de 1990 com sua expansão a partir de 1997, tornando-se uma tradição, especialmente em municípios do Rio Grande do Sul, a partir do ano de 2004, “um estado com uma tradição política mais igualitária e onde o Partido dos Trabalhadores se destacou no começo dos anos 1990 como introdutor de políticas participativas” (AVRITZER, 2006, p.41). Mas, segundo o autor, diante da experiência bem sucedida passou a envolver um número significativo de partidos políticos. Ao se observar a proposta de Orçamento Participativo conceituada pelo Ministério do Planejamento vê-se que está restrita, assim como os Conselhos, à esfera subnacional:
O orçamento participativo é um importante instrumento de complementação da democracia representativa, pois permite que o cidadão debata e defina os destinos de uma cidade. Nele, a população decide as prioridades de investimentos em obras e serviços a serem realizados a cada ano, com os recursos do orçamento da prefeitura. Além disso, ele estimula o exercício da cidadania, o compromisso da população com o bem público e a corresponsabilização entre governo e sociedade sobre a gestão da cidade (BRASIL, 2015).
Mesmo considerado um avanço, Pinho e Sacramento (2009) expõem a crítica em relação a fragilidade do OP e dos conselhos, “muitos dos quais se limitam ao atendimento formal para viabilizar o recebimento dos recursos” (PINHO; SACRAMENTO, 2009, p.1358). Avritzer
(2006), que debate sobre as ‘instituições híbridas’ da qual fazem parte o Estado e a Sociedade Civil paritariamente, expõe que a organização e a quantidade dos conselhos de políticas são significativas no país, porém, há disparidades de ordem regional; de participação efetiva dos atores da sociedade civil, sobretudo os que se encontram nas periferias; bem como deficiência de mensuração do impacto dessa participação na reversão dos índices de pobreza.
Na luta pela garantia da participação social nas decisões estatais, vê-se a inclusão do Plano Diretor na Constituição Federal de 1988, especificamente no capítulo que trata da Política Urbana, artigos 182 e 183. A regulamentação desses dispositivos legais se deu através da Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001 (conhecida como Estatuto da Cidade), que prevê em todo o seu texto a participação social tanto na fase de elaboração quanto na fiscalização de sua implementação, remetendo, respectivamente às ações de participação e de controle social. Segundo Oliveira, Lopes e Sousa (2018), os instrumentos propiciados pelo Estatuto da Cidade: Ampliaram a participação cidadã, aproximando o poder público da população no que concerne à construção das cidades. Tais mecanismos somente se efetivaram por meio da combinação entre democracia representativa e democracia direta, modelo adotado no Brasil que dá suporte à participação pública em várias áreas, entre elas a do planejamento urbano (OLIVEIRA; LOPES; SOUSA, 2018, p.323).
Interessante pensar na proposta de participação direta abordada pelos autores. Ocorre que, diante das dimensões territoriais do país, este tipo de participação é mais viável de ser alcançado através dos municípios que é onde as políticas públicas, efetivamente se desenvolvem. A consecução dos planos diretores municipais que preveem, entre outras coisas, as regras de uso, ocupação e transformação dos solos urbanos e rurais, se notabiliza pela inserção da participação popular e da incorporação dos movimentos sociais desde a fase de elaboração, para que a proposta, pelo menos legalmente falando, atenda aos anseios da população como um todo.
Vale mencionar ainda que a participação popular no trato das questões urbanas, vem de longa data desde a década de 1930. No entanto, devido ao período do autoritarismo, a população foi excluída do processo que passou a ser de competência exclusiva do Serviço Federal de Habitação e Urbanismo (SERFHAU), onde somente técnicos e especialistas elaboravam os planos, mesmo em âmbito local (OLIVEIRA; LOPES; SOUSA, 2018).
Ocorre que, com o declínio do regime militar na década de 1980, os cidadãos anteriormente excluídos e, impulsionados por um movimento heterogêneo de atores organizados em associações, Organizações Não-Governamentais (ONGs), uniões de classe, retomaram as primeiras propostas e a luta pela moradia se concretizou através de um projeto de lei produzido pela sociedade civil, apresentado por três entidades associativas e subscrito por 131 mil eleitores. Boa parte do texto constante na Emenda Popular de n°63, apresentada em 19 de agosto de 1987, se faz constar no atual Estatuto da Cidade (OLIVEIRA; LOPES; SOUSA, 2018; BRASIL, 1988, p.61-63).
Bezerra et. al. (2012), fazem um estudo pré-avaliativo da Política Nacional de Gestão Estratégica e Participativa do SUS (ParticipaSUS). Aprovada pela Portaria nº 3.027, de 26 de novembro de 2007, onde inclui o Departamento de Ouvidoria-Geral do SUS, entre os quatro departamentos responsabilizados pela Política para desenvolver um conjunto de atividades voltadas ao aprimoramento da gestão do SUS, visando maior eficácia, eficiência e efetividade. Além do estabelecido na CF/88 e na Lei Orgânica de Saúde, os princípios e diretrizes do ParticipaSus, estão voltados principalmente para o instituto da participação social, sua valorização nas mais diferentes formas, bem como a ampliação dos espaços públicos de debates para a construção de saberes em saúde pública (BRASIL, 2007).
Santos e Gugliano (2015), ao analisar um estudo que foi realizado pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) no ano de 2012, constataram que no período entre 2002 e 2010, houve uma diversidade e um aumento no número de órgãos da administração pública federal com interfaces que unem Estado e sociedade. Da mesma forma, também aumentou o número de programas desenvolvidos pelo Governo Federal que se utilizam de mecanismos que contemplam a “interlocução com a sociedade civil, a exemplo de ouvidorias, reuniões com grupos de interesse, audiências e consultas públicas, discussão em conselhos setoriais e em conferências temáticas” (SANTOS; GUGLIANO, 2015, p.6). O quadro abaixo apresenta um resumo dos instrumentos de participação apresentados até o momento, exceto as ouvidorias que serão analisadas em capítulo específico:
Quadro 2 – Instrumentos de participação social
Instrumento Como funciona Principais autores
Conferências
Espaços institucionais de discussão e deliberação; a convocação se dá pelo Poder Executivo e são realizadas mobilizações prévias da sociedade, advindas de etapas municipais, regionais e estaduais, com participação paritária de delegados de representação popular e gestores públicos
Costa e Vieira (2013); Moroni (2005); Ferreira (2006)
Conselhos
Organismos públicos, criados por lei ou outro instrumento jurídico, com participação popular que elege seus representantes em fóruns próprios; tem composição paritária entre Governo e sociedade; Trata-se de uma instância intermediária de debates, discussões, negociações e consequente deliberação (mas não exclusiva), com participação livre, autônoma e democrática da sociedade civil
Moroni (2005); Tatagiba (2002); Avritzer e Pereira (2005)
Orçamento
participativo Decorreu por iniciativa da esfera subnacional; para sua ocorrência é necessária uma decisão do chefe do executivo municipal Avritzer (2006); Pinho e Sacramento (2009) Plano diretor
A regulamentação se deu através da Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001 (conhecida como Estatuto da Cidade); prevê a participação social tanto na fase de elaboração quanto na fiscalização de sua implementação; prevê, entre outras coisas, as regras de uso, ocupação e transformação dos solos urbanos e rurais
Oliveira, Lopes e Sousa (2018)
ParticipaSus
A política foi aprovada pela Portaria nº 3.027, de 26 de novembro de 2007; os princípios e diretrizes estão voltados principalmente para o instituto da participação social, sua valorização nas mais diferentes formas, bem como na ampliação dos espaços públicos de debates para a construção de saberes em saúde pública
Bezerra et. al. (2012) Fonte: Elaboração própria baseada em Fung, 2006.
O que se sabe é que, apesar do modelo de democracia brasileira já contar com instituições consolidadas, a exemplo do voto e do parlamento, reconhecidos como legítimos e necessários, estes demostram insuficientes diante de todos os desafios que se apresentam, especialmente os traços culturais. Dessa forma, vários são os esforços empreendidos que não se limitam às formas tradicionais da democracia representativa. Essas instituições inovadoras, aliadas à iniciativas autônomas de organização da sociedade civil, poderão servir de base para impulsionar novos processos de mobilização, participação e politização dos cidadãos, visando a ampliação de seus direitos sociais.
No item a seguir são apresentados algumas formas de analisar o desenho institucional em que se assentam os diversos canais de interlocução entre Estado e Sociedade, demonstrando que os mesmos diferem quanto ao nível de participação social que objetivam promover dentro da estrutura institucional de forma que, enquanto alguns promovem a participação da sociedade civil desde a elaboração de políticas setoriais, como é o caso dos conselhos, das conferências e das consultas públicas, outras instituições participativas se configuram mais como espaços de transparência e de controle social, onde a população é instigada a fiscalizar, monitorar e controlar as ações do Estado (SANTOS; GUGLIANO, 2015, p.6).
3 A OUVIDORIA COMO INSTRUMENTO FACILITADOR DA PARTICIPAÇÃO