UNIVERSIDADE TECNOLÓGICA FEDERAL DO PARANÁ PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM
PLANEJAMENTO E GOVERNANÇA PÚBLICA
MÁRCIA APARECIDA COTTA
CONSÓRCIOS PÚBLICOS INTERMUNICIPAIS E EMENDAS ORÇAMENTÁRIAS INDIVIDUAIS: INDUÇÃO RECÍPROCA PELA AÇÃO COLETIVA
DISSERTAÇÃO
CURITIBA 2019
MÁRCIA APARECIDA COTTA
CONSÓRCIOS PÚBLICOS INTERMUNICIPAIS E EMENDAS ORÇAMENTÁRIAS INDIVIDUAIS: INDUÇÃO RECÍPROCA PELA AÇÃO COLETIVA
Dissertação apresentada como requisito parcial à obtenção do título de Mestre em Planejamento e Governança Pública, do Programa de Pós-Gra-duação em Planejamento e Governança Pública, da Universidade Tecnológica Federal do Paraná. Área de Concentração: Planejamento Público e Desenvolvimento. Linha de Pesquisa: Governança Pública e Desenvolvimento.
Orientador: Prof. Dr. Antonio Gonçalves de Oliveira
CURITIBA 2019
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação Cotta, Marcia Aparecida
Consórcios públicos intermunicipais e emendas orçamentárias individuais [recurso eletrônico] : indução recíproca por meio da ação coletiva / Márcia Aparecida Cotta.-- 2019.
1 arquivo eletrônico (181 f.): PDF; 9,45 MB. Modo de acesso: World Wide Web
Título extraído da tela de título (visualizado em 30 abr. 2019) Texto em português com resumo em inglês
Dissertação (Mestrado) - Universidade Tecnológica Federal do Paraná. Programa de Pós-graduação em Planejamento e
Governança Pública, Curitiba, 2019 Bibliografia: f. 156-166
1. Administração pública - Dissertações. 2. Consórcios. 3. Municípios - Organização e administração. 4. Orçamento. 5. Orçamento municipal. 6. Consórcios - Legislação - Brasil. 7. Contratos administrativos - Brasil. 8. Emendas parlamentares - Brasil. 9. Orçamento - Transferência. I. Oliveira, Antonio Gonçalves de. II. Universidade Tecnológica Federal do Paraná - Programa de Pós-Graduação em Planejamento e Governança Pública. III. Título.
CDD: Ed. 22 -- 351 Biblioteca Central da UTFPR, Câmpus Curitiba.
Ministério da Educação
Universidade Tecnológica Federal do Paraná Diretoria de Pesquisa e Pós-Graduação
TERMO DE APROVAÇÃO DE DISSERTAÇÃO N° 86
A Dissertação de Mestrado intitulada CONSÓRCIOS PÚBLICOS INTERMUNICIPAIS E EMENDAS
ORÇAMENTÁRIAS INDIVIDUAIS: INDUÇÃO RECÍPROCA PELA AÇÃO COLETIVA, defendida
em sessão pública pelo(a) mestrando(a) Márcia Aparecida Cotta, no dia 08 de março de 2019, foi julgada para a obtenção do título de Mestre em Planejamento e Governança Pública, área de concentração Planejamento Público e Desenvolvimento, e aprovada em sua forma final, pelo
Programa de Pós-Graduação em Planejamento e Governança Pública.
BANCA EXAMINADORA:
Prof. Dr. Antonio Gonçalves de Oliveira - UTFPR (Presidente)
Profa. Dra. Maria Lúcia Figueiredo Gomes de Meza - UTFPR
Prof. Dr. Edelvino Razzolini Filho - UFPR
Prof. Dr. Weimar Freire da Rocha Junior - UNIOESTE
A via original deste documento encontra-se arquivada na Secretaria do Programa, contendo a assinatura da Coordenação após a entrega da versão corrigida do trabalho.
Curitiba, 08 de março de 2019
AGRADECIMENTOS
Registro aqui meus agradecimentos a todos que direta ou indiretamente me auxiliaram nesta jornada e especialmente a Deus por me conceder a coragem necessária para prosseguir, mesmo nos momentos mais desafiadores.
Agradeço à minha mãe, Helena (in memorian), por despertar em mim a paixão pela busca do aprendizado e do desenvolvimento e por me conscientizar, com exemplos, sobre a força da perseverança. Agradeço também ao meu marido e meu filho por terem dobrado as doses de paciência para que eu pudesse seguir com o meu sonho de fazer o Mestrado.
Agradeço à minha irmã de coração, Cristiane, pelo suporte nesta e em todas as fases de minha vida que exigiram superação. Agradeço, também, às queridas Débora e Bia, que participaram do percurso e se tornaram minhas amigas especiais. Sem vocês três por perto, eu não chegaria até aqui.
Agradeço, ainda, aos colegas de turma e aos professores do PPGPGP pela convivência, pela troca e pelo aprendizado, bem como aos membros da Banca Examinadora pelas contribuições essenciais ao avanço da pesquisa.
E, por fim, muito obrigada prof. Antonio Gonçalves de Oliveira, meu dedicado e incansável orientador, por ter partilhado comigo seu tempo, seus conhecimentos e sua experiência. O seu papel neste projeto, sem dúvida, foi determinante. Gratidão à vida.
RESUMO
COTTA, Márcia Aparecida. Consórcios públicos intermunicipais e emendas
orçamentárias individuais: indução recíproca por meio da ação coletiva. 2019.
181f. Dissertação (Mestrado em Planejamento e Governança Pública) – Programa de Pós-Graduação em Planejamento e Governança Pública, Universidade Tecnológica Federal do Paraná, Curitiba, 2019.
No quadro geral, a dissertação apoiada na teoria neoinstitucional evidencia as relações federativas cooperativas estabelecidas em dois planos: i) horizontal, no que tange à implementação de políticas públicas por meio de Consórcios Públicos Intermunicipais (CPI), e ii) vertical, no tocante aos repasses voluntários do Orçamento da União (OU) para o arranjo consorcial de Municípios. Identificaram-se o desenvolvimento e a redução da desigualdade territorial na essência dos propósitos dos Consórcios Públicos e das Transferências Discricionárias Voluntárias (TDV), enfocados no contexto do federalismo cooperativo. E o debate teórico foi conformado à luz da ação coletiva centrada na política pública e no advocacy. De natureza aplicada, abordagem qualitativa e com característica descritiva, a pesquisa se ancorou em procedimentos de natureza bibliográfica e documental, tendo sido os dados submetidos à análise de conteúdo com suporte do software Atlas TI 8.1. A pesquisa se voltou a investigar de que modo as transferências discricionárias voluntárias por emendas parlamentares individuais ao Orçamento da União figuram como incentivo à cooperação intermunicipal formalizada por consórcio público. Relacionando o conteúdo analisado com os dados do OU que apontam que a parte mais expressiva das TDV por emenda parlamentar individual (EPI) não é direcionada para CPI, alcançaram-se, em síntese, as seguintes conclusões: i) as regras do jogo que estruturam os objetos de pesquisa trazem em si elementos cooperativos, todavia alguns componentes contextuais obstam generalização dessa perspectiva; ii) o comportamento político se expressa por estratégias inclusivas e integrativas, mas também por movimentos de natureza autárquica, utilitária e individualista; iii) o papel da liderança, além de técnico, político e de legitimação, tem relevância no fomento à cooperação e à participação popular nos processos decisórios; e iv) a ação coletiva, que aloca a implementação da política pública como centralidade, se volta também à representação de interesses do CPI na obtenção de recursos advindos de transferências orçamentárias. A convergência das conclusões revelou que, embora as TDV processadas por EPI influenciem a cooperação intermunicipal formalizada por consórcios, a influência advém da mera expectativa quanto ao recebimento dos recursos, moldada a partir das regras do jogo formais e informais que estruturam as situações de ação.
Palavras-chave: Consórcios Públicos. Emendas Orçamentárias. Relações
ABSTRACT
COTTA, Márcia Aparecida. Intermunicipal public consortiums and individual
budgetary amendments: reciprocal induction by collective action. 2019. 181f.
Dissertation (Master in Planning and Public Governance) – Postgraduate Program in Planning and Public Governance, Federal Technological University of Paraná, Curitiba, 2019.
Considering a general approach, the dissertation, based on the neoinstitutional theory, reveals the cooperative federative relations established in two planes: (i) horizontal, regarding the implementation of public policies carried out through Intermunicipal Public Consortia (IPC) and (ii) vertical, in relation to voluntary fund transfers from the Union Budget (UB) to a consortium of Municipalities. Development and decrease in territorial inequality were identified in the essence of the purposes of Public Consortia and Voluntary Discretionary Transfers (VDT), focused in the context of cooperative federalism. The theoretical debate was shaped according to the collective action, centered on public policy and advocacy. Of applied nature, qualitative approach and descriptive characteristic, the research was based on bibliographic and documentary procedures, which data was subjected to content analysis with the Atlas IT 8.1 software. The research turned itself to investigate how voluntary discretionary transfers by individual parliamentary amendments to the Budget of the Union appear as an incentive to the cooperation between Municipalities formalized by public consortium. By relating the analyzed content to the data of the UB, that point out that the most expressive part of the VDT by individual parliamentary amendment (IPA) is not directed to IPC, the following conclusions were, in summary, reached: (i) the rules of the game, which structure the objects of research, contain cooperative elements, however some contextual components obstruct generalization of this perspective; (ii) political behavior is expressed by inclusive and integrative strategies, but also by movements of an autarchic, utilitarian and individualistic nature; (iii) the role of leadership, besides technical, political and of legitimacy, is relevant in fostering cooperation and popular participation in decision-making processes; (iv) collective action, which allocates the implementation of public policy as a main concern, also refers to the representation of interests of the IPC in obtaining funds from budgetary transfers. The conclusions, which converged towards the same idea, revealed that, although the VDT processed by IPA influences the intermunicipal cooperation formalized by consortia, the influence comes from the mere expectation regarding the reception of the resources, molded from the formal and informal rules of the game that structure the situations of action.
Keywords: Public Consortia. Budgetary Amendments. Intergovernmental relations.
LISTA DE FIGURAS
FIGURA 1 - ESTRUTURA DO SISTEMA SOCIOECOLÓGICO ... 34 FIGURA 2 - COMPONENTES DA DESIGUALDADE SOCIAL EXTRAÍDOS DO
ELEMENTO CIDADANIA ... 48
FIGURA 3 - ENFOQUE DO ORÇAMENTO A PARTIR DO MODELO DE ESTADO ... 60
FIGURA 4 - PROEMINÊNCIA DA CARACTERÍSTICA DE CONTROLE OU DE
PLANEJAMENTO DO ORÇAMENTO ... 61 FIGURA 5 - PROCESSO SEGUIDO NA ANÁLISE DE CONTEÚDO ... 79 FIGURA 6 - NUVEM DE PALAVRAS: CATEGORIA DE CONTEXTO
CONSÓRCIOS PÚBLICOS INTERMUNICIPAIS ... 84 FIGURA 7 - NUVEM DE PALAVRAS: CATEGORIA DE CONTEXTO EMENDAS
ORÇAMENTÁRIAS INDIVIDUAIS ... 84 FIGURA 8 - CATEGORIAS DE ANÁLISE E UNIDADES DE REGISTRO ... 86 FIGURA 9 - CATEGORIAS DE ANÁLISE: DEFINIÇÕES CONSTITUTIVAS ... 87 FIGURA 10 - NÚMERO E PERCENTUAIS DE PROPOSTAS OU PLANOS DE
TRABALHO APRESENTADOS EM 2017 PARA FINS DE SUPORTE
POR TRANSFERÊNCIAS ORÇAMENTÁRIAS VOLUNTÁRIAS ... 101 FIGURA 11 - REPRESENTAÇÃO DAS PRINCIPAIS FASES DO PROCESSO
ORÇAMENTÁRIO ... 110 FIGURA 12 - CPI - REGRAS DO JOGO FORMAIS - UNIDADES DE CONTEXTO ... 115 FIGURA 13 - CPI - REGRAS DO JOGO INFORMAIS - UNIDADES DE CONTEXTO .... 117 FIGURA 14 - TDVEPI - REGRAS DO JOGO FORMAIS - UNIDADES
DE CONTEXTO ... 119 FIGURA 15 - TDVEPI - REGRAS DO JOGO INFORMAIS - UNIDADES
DE CONTEXTO ... 120 FIGURA 16 - CPI - COMPORTAMENTO POLÍTICO: ESTRATÉGIAS E METAS -
UNIDADES DE CONTEXTO ... 122 FIGURA 17 - TDVEPI – COMPORTAMENTO POLÍTICO: ESTRATÉGIAS E METAS -
UNIDADES DE CONTEXTO ... 123 FIGURA 18 - CPI - LIDERANÇAS: ATORES E RESPECTIVOS PAPÉIS -
UNIDADES DE CONTEXTO ... 125 FIGURA 19 - TDVEPI: ATORES E PAPÉIS - UNIDADES DE CONTEXTO ... 126
LISTA DE GRÁFICOS
GRÁFICO 1 - TRANSFERÊNCIAS DISCRICIONÁRIAS VOLUNTÁRIAS (TDV) POR EMENDA PARLAMENTAR INDIVIDUAL - POR ANO E NATUREZA
JURÍDICA DO ENTE - 2015-2017 ... 96 GRÁFICO 2 - TRANSFERÊNCIAS DISCRICIONÁRIAS VOLUNTÁRIAS (TDV)
POR EMENDA PARLAMENTAR INDIVIDUAL - COMPARATIVO DE REPASSES ENTRE CONSÓRCIOS PÚBLICOS INTERMUNICIPAIS
E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL - 2015-2017 ... 96 GRÁFICO 3 - PERCENTUAL DE RECURSOS (TDVEPI) POR MODALIDADE DE
LISTA DE MAPAS
MAPA 1 - LOCALIZAÇÃO GEOGRÁFICA DOS CONSÓRCIOS NO BRASIL ... 94 MAPA 2 - MUNICÍPIOS-SEDE DE CONSÓRCIOS PÚBLICOS INTERMUNICIPAIS
E INTERESTADUAIS CONTEMPLADOS COM TDVEPI - 2017 ... 98 MAPA 3 - MUNICÍPIOS-SEDE DE CONSÓRCIOS PÚBLICOS INTERMUNICIPAIS
E INTERESTADUAIS CONTEMPLADOS COM TDVEPI - 2016 ... 99 MAPA 4 - MUNICÍPIOS-SEDE DE CONSÓRCIOS PÚBLICOS INTERMUNICIPAIS
LISTA DE QUADROS
QUADRO 1 - NOÇÃO SOBRE A CONCEPÇÃO DE INSTITUIÇÃO ... 30
QUADRO 2 - VERTENTES NEOINSTITUCIONAIS - ASPECTOS SOBRE PONTOS CENTRAIS ... 31
QUADRO 3 - ALGUNS MODELOS DE ANÁLISE DE POLÍTICA PÚBLICA ... 40
QUADRO 4 - VARIÁVEIS DEPENDENTES DO MODELO DE ANÁLISE DE POLÍTICA PÚBLICA E CATEGORIAS DE ANÁLISE ... 40
QUADRO 5 - TIPOLOGIA DE POLÍTICAS PÚBLICAS DE ACORDO COM O GRAU DE CONFLITO ... 42
QUADRO 6 - TIPOLOGIA DE POLÍTICAS PÚBLICAS DE ACORDO COM A PRIORIZAÇÃO ... 42
QUADRO 7 - POLÍTICAS PÚBLICAS MUNICIPAIS SECUNDÁRIAS ... 50
QUADRO 8 - NOÇÃO E NATUREZA DOS CONSÓRCIOS PÚBLICOS ... 53
QUADRO 9 - CARACTERIZAÇÃO DOS CONSÓRCIOS PÚBLICOS MUNICIPAIS ... 55
QUADRO 10 - FATORES QUE FAVORECEM A SUSTENTABILIDADE DOS CONSÓRCIOS PÚBLICOS ... 55
QUADRO 11 - ELEMENTOS FÁTICOS INFORMADORES SOBRE CONSÓRCIOS PÚBLICOS MUNICIPAIS ... 57
QUADRO 12 - FUNÇÕES ECONÔMICAS DO ESTADO RELACIONADAS COM FUNÇÕES DO ORÇAMENTO ... 59
QUADRO 13 - CARACTERIZAÇÃO DO ORÇAMENTO A PARTIR DE SUA INSTRUMENTALIDADE ... 62
QUADRO 14 - FUNÇÕES DO ORÇAMENTO ... 63
QUADRO 15 - TIPOLOGIA DAS TRANSFERÊNCIAS OBRIGATÓRIAS ... 66
QUADRO 16 - TIPOLOGIA DAS TRANSFERÊNCIAS DISCRICIONÁRIAS ... 67
QUADRO 17 - EFEITOS DAS EMENDAS ORÇAMENTÁRIAS AO ORÇAMENTO DA UNIÃO ... 73
QUADRO 18 - LEVANTAMENTO BIBLIOGRÁFICO - CORPUS ESPECÍFICO ... 82
QUADRO 19 -CATEGORIAS DE ANÁLISE E UNIDADES DE REGISTRO – OPERACIONALIZAÇÃO ... 88
QUADRO 20 -QUESTÕES NEOINSTITUCIONAIS ... 89
QUADRO 21 - TRAJETÓRIA METODOLÓGICA ... 90
QUADRO 22 - PANORAMA NORMATIVO DOS CONSÓRCIOS PÚBLICOS ... 105
QUADRO 23 - PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DO PPA, LDO E LOA ... 107
QUADRO 24 - FASES DE EXECUÇÃO DAS DESPESAS NO ORÇAMENTO PÚBLICO ... 111
QUADRO 25 - PANORAMA NORMATIVO DO ORÇAMENTO PÚBLICO BRASILEIRO E DAS TDV ... 111
QUADRO 26 - SÍNTESE DA FASE DA DESCRIÇÃO ... 130
QUADRO 27 -TRANSFERÊNCIAS ORÇAMENTÁRIAS SUPRALOCAIS COMO INCENTIVO AO CONSORCIAMENTO INTERMUNICIPAL- FREQUÊNCIA DOS REGISTROS ... 132
QUADRO 28 - CENTRALIDADES DOS CONSÓRCIOS PÚBLICOS MUNICIPAIS ... 134
QUADRO 29 -CARACTERIZAÇÃO E CENTRALIDADE DAS TRANSFERÊNCIAS DISCRICIONÁRIAS VOLUNTÁRIAS ... 135
LISTA DE TABELAS
TABELA 1 - TRANSFERÊNCIAS DISCRICIONÁRIAS VOLUNTÁRIAS (TDV) POR
EMENDA PARLAMENTAR INDIVIDUAL - 2015-2017 ... 95
TABELA 2 - TRANSFERÊNCIAS DISCRICIONÁRIAS VOLUNTÁRIAS (TDV) POR
EMENDA PARLAMENTAR INDIVIDUAL CONFORME NATUREZA
JURÍDICA - 2015-2017 ... 95
TABELA 3 - TRANSFERÊNCIAS DISCRICIONÁRIAS VOLUNTÁRIAS POR
EMENDA ORÇAMENTÁRIA INDIVIDUAL - COMPARATIVO DE
LISTA DE SIGLAS
CEPAL Comissão Econômica para a América Latina e Caribe CF/88 Constituição Federal de 1988
CMO Comissão Mista do Orçamento
CP Consórcio Público
CPE Consórcio Público Interestadual
CPI Consórcio Público Intermunicipal CPIs Consórcios Públicos Intermunicipais EC Emenda Constitucional
EPI Emenda Parlamentar Individual FECAM Federação Catarinense de Municípios FNP Frente Nacional dos Prefeitos
FUNASA Fundação Nacional de Saúde
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada LDO Lei de Diretrizes Orçamentárias
LOA Lei Orçamentária Anual
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal ONGs Organizações não governamentais ONU Organização das Nações Unidas OU Orçamento da União
PPA Plano Plurianual PPAs Planos Plurianuais
PPGPGP Programa de Pós-Graduação em Planejamento e Governança Pública SEBRAE Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas
SICONV Sistema de Convênios
STN Secretaria do Tesouro Nacional
TDV Transferências Discricionárias Voluntárias
TDVEPI Transferências Discricionárias Voluntárias por Emenda Parlamentar Individual
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ... 18
1.1 DELIMITAÇÃO DO PROBLEMA DE PESQUISA ... 22
1.2 PRESSUPOSTOS ... 23 1.3 OBJETIVOS... 24 1.3.1 Objetivo Geral ... 24 1.3.2 Objetivos Específicos ... 24 1.4 JUSTIFICATIVAS ... 25 1.4.1 Contribuições da Pesquisa ... 26 1.5 DELIMITAÇÃO DO TEMA ... 28 2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA ... 29
2.1 TEORIA CENTRAL: NEOINSTITUCIONALISMO ... 29
2.1.1 Neoinstitucionalismo Histórico, Escolha Racional e Neoinstitucionalismo Sociológico ... 31
2.1.2 Sistema Socioecológico: framework de Ostrom ... 33
2.2 AÇÃO COLETIVA: REPRESENTAÇÃO DE INTERESSES DE ASSOCIADOS E POLÍTICAS PÚBLICAS ... 35
2.2.1 Ação Coletiva: promoção ou representação de interesses e gestão de recursos comuns ... 35
2.2.2 Políticas Públicas: linhas gerais ... 38
2.2.3 Federalismo Cooperativo, Descentralização e Relações Intergovernamentais: um panorama ... 43
2.2.4 Desenvolvimento e Desigualdades Territoriais: linhas gerais ... 46
2.2.5 Desenvolvimento Urbano e Territorial: foco no local ... 48
2.3 CONSÓRCIO PÚBLICO INTERMUNICIPAL ... 51
2.3.1 Panorama Teórico e Natureza: instituição, estratégia de rede e arranjo de ação coletiva ... 51
2.3.2 Consórcios Públicos Intermunicipais: desenvolvimento, integração e governança ... 53
2.4.1 Orçamento Público: conceito, funções, natureza ... 58
2.4.2 Transferências Orçamentárias ... 65
2.4.3 Transferências Discricionárias Voluntárias ... 68
2.4.4 Emendas Orçamentárias Individuais e Pork Borrel ... 69
3 METODOLOGIA DA PESQUISA ... 78
3.1 CARACTERIZAÇÃO DA PESQUISA ... 78
3.2 DELINEAMENTO DA PESQUISA E PREPARAÇÃO DAS INFORMAÇÕES ... 80
3.3 TRATAMENTO DOS DADOS: UNITARIZAÇÃO E CATEGORIZAÇÃO ... 83
3.3.1 Categorias de Análise e Unidades de Registro: definições constitutivas e operacionalização ... 86
4 RESULTADOS E DISCUSSÃO ... 92
4.1 CONTEXTO BRASILEIRO ... 92
4.1.1 Relações Intergovernamentais no Federalismo Cooperativo Brasileiro ... 92
4.1.2 Consórcios Públicos e Transferências Discricionárias Voluntárias Processadas por Emendas Orçamentárias Individuais – alguns números ... 93
4.2 DESCRIÇÃO DOS DADOS OBJETO DA ANÁLISE DE CONTEÚDO ... 101
4.2.1 Regras do jogo, Comportamento Político, Lideranças e Ação Coletiva: categorias da análise de conteúdo e respectivas unidades de registro ... 102
4.2.2 Descrição dos Dados - Unidades de Contexto ... 103
4.2.2.1 Consórcio público: panorama normativo brasileiro ... 103
4.2.2.2 Sistema e processo orçamentários: panorama normativo brasileiro ... 105
4.2.2.3 Transferências discricionárias voluntárias (TDV): determinação de preferência para ações operadas por Consórcios Públicos ... 113
4.2.2.4 Regras do jogo formais e informais – atributos ... 114
4.2.2.5 Comportamento político: estratégias e metas políticas ... 120
4.2.2.6 Liderança: atores e respectivos papéis ... 124
4.2.2.7 Ação coletiva: motivações, participação social e dilemas ... 127
4.2.3 Síntese dos Significados das Unidades de Registro e Anotação de Frequência ... 130
4.3 INFERÊNCIAS OU INTERPRETAÇÃO DOS DADOS ... 133
4.3.1 Expressão da Cooperação Intermunicipal nas Regras do Jogo ... 133
4.3.2 Perspectivas Culturais e Calculadoras no Comportamento Político ... 137
4.3.3 Lideranças de Estratégias Cooperativas ... 141
4.3.4 Motivações e Obstáculos para a Ação Coletiva ... 143
5 CONCLUSÕES E SUGESTÕES ... 148
5.1 ALCANCE DOS OBJETIVOS DA PESQUISA ... 148
5.2 LIMITAÇÕES DA PESQUISA ... 154
5.3 SUGESTÕES PARA ESTUDOS FUTUROS ... 154
REFERÊNCIAS ... 156
APÊNDICES ... 167
APÊNDICE A - CONSÓRCIOS PÚBLICOS SITUADOS NOS MAPAS 2, 3 E 4 - NOMES E SIGLAS ... 168
APÊNDICE B - CPI - REGRAS DO JOGO FORMAIS - SEGMENTOS DE SUPORTE PARA DESCRIÇÃO ... 170
APÊNDICE C - CPI - REGRAS DO JOGO INFORMAIS - SEGMENTOS DE SUPORTE PARA DESCRIÇÃO ... 171
APÊNDICE D - TDVEPI - REGRAS DO JOGO FORMAIS - SEGMENTOS DE SUPORTE PARA DESCRIÇÃO ... 172
APÊNDICE E - TDVEPI - REGRAS DO JOGO INFORMAIS - SEGMENTOS DE SUPORTE PARA DESCRIÇÃO ... 173
APÊNDICE F - CPI - COMPORTAMENTO POLÍTICO - ESTRATÉGIAS E METAS - SEGMENTOS DE SUPORTE PARA DESCRIÇÃO ... 174
APÊNDICE G - TDVEPI - COMPORTAMENTO POLÍTICO: ESTRATÉGIAS E METAS - SEGMENTOS DE SUPORTE PARA DESCRIÇÃO ... 175
APÊNDICE H - CPI - LIDERANÇAS: ATORES E PAPÉIS - SEGMENTOS DE SUPORTE PARA DESCRIÇÃO ... 176
APÊNDICE I - TDVEI LIDERANÇA: ATORES E PAPÉIS - SEGMENTOS DE SUPORTE PARA DESCRIÇÃO ... 177
APÊNDICE J - CPI - AÇÃO COLETIVA: MOTIVAÇÃO - SEGMENTOS PARA SUPORTE PARA DESCRIÇÃO ... 178
APÊNDICE K - CPI - PARTICIPAÇÃO SOCIAL: ATRIBUTOS -
SEGMENTOS PARA SUPORTE PARA DESCRIÇÃO ... 179 APÊNDICE L - CPI - AÇÃO COLETIVA: DILEMAS - SEGMENTOS DE
SUPORTE PARA DESCRIÇÃO ... 180 APÊNDICE M - TDVEPI - AÇÃO COLETIVA: MOTIVAÇÃO, DILEMAS E
ATRIBUTOS DA PARTICIPAÇÃO SOCIAL -
1 INTRODUÇÃO
Estabelecida constitucionalmente, a conformação política e administrativa do Estado brasileiro se estrutura no federalismo pautado na autonomia política, fiscal e de competências da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e no propósito da integração (BRASIL, 1988). Esses entes federados são considerados centros de poder político por Dallari (2013), tendo Arretche (2012) ponderado que o compromisso com a integração territorial e social corresponde à função central dos Estados modernos.
Em decorrência do exposto, as unidades constituintes da Federação se orientam por objetivos comuns, como o desenvolvimento de toda a nação, a redução das desigualdades e a justiça social (BRASIL, 1988). E a descentralização que expressa o federalismo brasileiro (DALLARI, 2013) é equilibrada pela cooperação que focaliza a integração econômica nacional (BERCOVICI, 2008).
A materialização do desenvolvimento depende de políticas públicas, compreendidas como as ações do governo que vão produzir efeitos específicos, cujas definições correspondem a questões de ação coletiva (SOUZA, 2006). No plano material, as competências para o exercício das atribuições relacionadas às políticas públicas podem ser exclusivas ou comuns aos entes jurisdicionados. A competência comum compõe um quadro material de responsabilidades desses entes políticos (ARRETCHE, 2012), denominada por Bercovici (2008) como um conjunto de tarefas que revelam o federalismo cooperativo.
A repartição dessas tarefas no Brasil emergiu no contexto da descen-tralização política operada com a redemocratização vivenciada na década de 1980, quando se concentrou nos Municípios um lote significativo de atribuições de interesse geral (SOUZA, 2005; ARRETCHE, 2010; IPEA, 2010). Ditas atribuições são descritas como incompatíveis com a estrutura gerencial local, gerando a necessidade de recursos para lhes fazerem frente (IBGE, 2016a, 2017).
Por certo, o exercício dessas tarefas demanda gastos públicos a serem suportados por receitas também públicas, cujos ingressos e alocações são administrados em um plano definido normativamente e intitulado orçamento público.
Reconhecido como instrumento de realização das políticas públicas (JACOB, 2013; SOUZA; OLIVEIRA; VICENTIN, 2015; GIACOMONI, 2017), o orçamento público tem sua sistematização e processamento previstos pela Constituição Federal, materializando-se e orientando-se também por normas infraconstitucionais.
No âmbito municipal, conquanto presente a autonomia fiscal, a dependência de recursos de diversas ordens, por vezes escassos, para fazer frente às demandas da sociedade (GELINSKI; SEIBEL, 2008), abre espaço a disputas por ingressos advindos do orçamento central ou ainda por investimentos oriundos do mercado. A competição intermunicipal se instaura por meio de mecanismos como os advindos do que se convencionou denominar de guerra fiscal (FREY, 2000b; ARBIX, 2002; ABRUCIO; SANO, 2013; IBGE, 2017; TERCI; GOULART; OTERO, 2017).
As políticas públicas a cargo do município não são plenamente suportadas pelas arrecadações diretamente promovidas pelo ente subnacional, mas também por recursos provenientes de transferências do orçamento da União e dos Estados, cujos valores passam a compor o orçamento municipal. Grande parte das políticas públicas municipais sofre regulação do gasto no âmbito federal e guarda dependência das transferências orçamentárias para fins de implementação (ARRETCHE, 2010). Essa descentralização de recursos de um ente para outro tem caráter redistributivo por visar à redução das desigualdades entre entes federativos (ARRETCHE, 2012; STN, 2016), também refletindo a perspectiva cooperativa do federalismo brasileiro (DALLAVERDE; 2016, MOUTINHO; KNIESS, 2017).
Quando determinadas a partir de critérios objetivos, as citadas descentra-lizações de recursos enquadram-se como transferências obrigatórias (DALLAVERDE; 2016). Quando ausente a obrigatoriedade do repasse, caracterizam-se como discricionárias – estas tipificadas como específicas, por delegação ou voluntárias (STN, 2015; 2016). A existência ou não de influências político-partidárias na definição da destinação de recursos orçamentários contemplados pelas transferências voluntárias quando operadas por emendas orçamentárias segue sendo estudada no Brasil (BITTENCOURT, 2015; SOUZA; OLIVEIRA; VICENTIN, 2015; DALLAVERDE, 2016; BAIÃO; COUTO, 2017; MOUTINHO; KNIESS, 2017).
O juízo de oportunidade e conveniência que recai sobre essa modalidade de descentralização orçamentária – sem destinação vinculada no âmbito normativo –
pode alocar esses recursos em um plano político negocial. Logo, o estudo sobre tais repasses auxilia na promoção da transparência e na compreensão acerca do processo decisório relativo às priorizações na alocação dos gastos públicos.
Arretche (2010) registra que ditas transferências negociadas têm pequeno impacto no volume geral do orçamento da União e na relação com as receitas municipais. Em 2016, 50,92 bilhões da receita integrante do orçamento federal total de R$ 2,95 trilhões, foram vertidos a título de transferências discricionárias aos Munícipios. Em 2017, dos R$ 3,41 trilhões da receita federal, 13,57 bilhões foram objeto de repasses dessa natureza (STN, 2018; BRASIL, 2018). De outro lado, Dallaverde (2016) defende a importância do instrumento para o desenvolvimento local e da nação, na medida em que grande parte dos municípios depende desses recursos para promover investimentos, em razão dos demais ingressos serem consumidos por despesas correntes.
O fato é que, além da citada expressividade do volume de atribuição atrelada aos Municípios, cabe pontuar dois outros aspectos a respeito desses entes subnacionais. O primeiro relativo às diferenças das respectivas jurisdições atinentes ao acesso aos serviços públicos, concebidas como desigualdades territoriais (ARRETCHE, 2015). Anota-se que os riscos e vulnerabilidades advindos da incapacidade de prestação de serviços básicos para o cidadão conduzem à perda de confiança da população (MUGGAH, 2016), que também é considerada fator relevante para o desenvolvimento (BARBER, 2016). O segundo aspecto a pontuar decorre do fato de as respostas de interesse coletivo a que se vinculam os municípios se espraiarem para além de suas bases territoriais, alcançando outros territórios (FIX; PEREIRA; 2013; CEPAL, 2018).
Esses desafios do ente municipal, conquanto possam movimentar os municípios a estratégias competitivas ou ao isolamento, também representam fatores que conduzem à adesão a fórmulas cooperativas. Segundo Nascimento e Labiak Jr. (2011), o interesse em cooperar advém dos benefícios que cada ator (indivíduo ou organização) pode auferir com a ação associada. Entre tais benefícios, os autores citam a diminuição de riscos, a ampliação de facilidades, o atendimento de necessidades e a obtenção de vantagens decorrentes da interação em si mesma.
Dentre as possibilidades de formalização do associativismo entre Entes Federados, encontra-se o Consórcio Público. Trata-se de um dos modelos de articulação territorial no Brasil (IPEA, 2010), autorizado constitucionalmente e disciplinado pela Lei n.º 11.107/2005. Mencionado arranjo institucional representa um meio por intermédio do qual os Entes Políticos formalizam pactos focalizados no emprego de esforços conjuntos, em torno do alcance de objetivos comuns (BRASIL,1988; 2005).
As centralidades inerentes ao conceito de Consórcio Público o configuram como Rede Pública de Cooperação consentânea com o ideário cooperativo que qualifica a Federação Brasileira no plano constitucional e que orienta os Entes Políticos na direção do desenvolvimento e da resiliência. Esse quadro, somado à constatação teórica sobre a ampliação da eficiência do trato das políticas públicas no âmbito do consorciamento (LOPES, 2016), tenderia à conclusão de que dito associativismo alcança status prioritário na agenda política. Contudo, observa-se a ausência de políticas de incentivo, indução, regulação e fomento a esses arranjos intergovernamentais (ABRUCIO; SANO, 2013).
Ditas circunstâncias encaminham o estudo para a abordagem das relações intergovernamentais instituídas no âmbito do federalismo brasileiro no plano cooperativo, explorando eventual prioridade conferida às políticas públicas manejadas por Consórcio Público Intermunicipal (CPI) no Orçamento da União.
Em que pese a existência de funções do Estado suportadas por recursos orçamentários de destinação obrigatória, para o propósito e recorte desta pesquisa, volta-se à análise das transferências orçamentárias voluntárias. Mais precisamente se concentra nas transferências operadas por emendas parlamentares individuais, nas quais existe um certo grau de discricionariedade do processo decisório de alocação de recursos (STN, 2015; STN, 2016).
Desenvolve-se o estudo aportando o quadro teórico sobre políticas públicas e sobre as linhas gerais atinentes às relações intergovernamentais e ao desenvolvimento. Referenciam-se, ainda, os dois eixos temáticos da pesquisa: Consórcio Público Intermunicipal e Emendas Orçamentárias Individuais. Aspectos pertinentes às influências sobre os atores políticos e suas articulações, bem como a respeito dos respectivos resultados políticos e sociais, são ancorados em abordagens neoinstitucionais.
As inferências advindas desse contexto contribuem com a sistematização, integração e focalização de aspectos que envolvem a cooperação, priorização de políticas públicas e de alocação de recursos públicos, ampliando a compressão sobre o fluxo orçamentário e favorecendo a transparência e accountability.
1.1 DELIMITAÇÃO DO PROBLEMA DE PESQUISA
Apesar do indicativo constitucional em torno do federalismo cooperativo, a competição intermunicipal por recursos e investimentos e as guerras fiscais seguem sendo observadas (FREY, 2000a; ABRUCIO; SANO, 2013; IBGE, 2017; TERCI; GOULART; OTERO, 2017). Entre os diversos fatores que as favorecem, Abrucio e Sano (2013) citam a fragilidade na articulação de políticas públicas entre os governos, o padrão intergovernamental muito compartimentalizado e a existência de uma série de “tragédias dos comuns” relacionadas à densidade urbana.
Com centralidade oposta à da competição, o Consórcio Público (CP) se apresenta como instrumento de cooperação interfederativa (ABRUCIO; FILIPPIM; DIEGUEZ, 2013; BRASIL, 1988) e como saneador das deficiências da capacidade municipal de enfrentar questões que estão além de algumas das limitações desses entes subnacionais (MOURA, 2009). Trata-se de instrumento de articulação territorial e arranjo institucional, condição que confere à associação a aptidão para enfrentar a compartimentalização intergovernamental e as tragédias dos comuns.
Neste trabalho, assim como nos elaborados por outros autores (HENRICHS; MEZA, 2017; NASCIMENTO; FERNANDES, 2015), os CPs são tratados como arranjos institucionais por modularem o comportamento dos atores que se associam para dar trato a problemas comuns.
O CP corresponde ao entrelaçamento federativo para o trato das políticas públicas (ABRUCIO; SANO, 2013), as quais operacionalizam o desenvolvimento (HEIDMANN; SALM, 2009) e são instrumentalizadas no orçamento público (JACOB, 2013; SOUZA; OLIVEIRA; VICENTIN, 2015). Constatada a ausência de políticas de incentivo, indução, regulação e fomento a esses arranjos intergovernamentais (ABRUCIO; SANO, 2013), impende refletir sobre o grau de prioridade atribuído ao CPI na agenda política, em especial, no plano orçamentário central.
É no plano orçamentário que se definem as prioridades das políticas públicas, e no âmbito municipal está fixado o maior volume de serviços públicos de interesses dos cidadãos (SOUZA, 2005; ARRETCHE, 2012). Nessa linha, este trabalho se volta para as transferências orçamentárias voluntárias, operadas por emendas individuais ao orçamento da União, atribuídas a Consórcios Públicos Intermunicipais.
Hall e Taylor (2003) apontam que a ausência de arranjos institucionais impede que atores adotem ações que seriam preferíveis no plano coletivo. Trata-se de posição aplicável à provisão de política pública por município e à descentralização de recursos por emendas parlamentares. Enquadrado o Consórcio Público Intermunicipal na estratégia de rede e na condição de um arranjo institucional, firmam-se o contexto e o recorte da pesquisa para questionar: de que modo as transferências
discricio-nárias voluntárias processadas por emendas parlamentares individuais ao orçamento da União incentivam a cooperação federativa intermunicipal formalizada por consórcios públicos?
1.2 PRESSUPOSTOS
Estabelecidos os contornos da delimitação do problema de pesquisa, que abarca políticas públicas realizadas no âmbito dos Consórcios Públicos Intermunicipais (CPI), beneficiados no plano do orçamento da União por meio de emendas parlamentares individuais, é possível elencar alguns pressupostos.
O primeiro pressuposto é no sentido de que as transferências discricio-nárias voluntárias (TDV) do orçamento da União a CPIs, processadas por emendas parlamentares individuais (EPI), auxiliam na redução dos dilemas de ação coletiva. Isso pelo fato de as ações adotadas por CPI serem favoráveis a uma amplitude coletiva maior que aquela operada por municípios isolados – logo, atenderia ao comando de Hall e Taylor (2003) sobre ações preferíveis no plano coletivo.
O segundo pressuposto é no sentido de que o baixo grau de incentivo ao Consórcio Público (ABRUCIO; SANO, 2013) abarca os de natureza orçamentária, advindos de transferências voluntárias do Orçamento da União (OU), operadas por emendas parlamentares individuais.
A partir disso, o estudo, orientado por abordagem neoinstitucionalista, explora as emendas orçamentárias individuais sob o enfoque do incentivo ao federalismo cooperativo intermunicipal. Mais especificamente focaliza-se a gestão associada de serviços públicos ofertados por CPI e desatrelados de transferências obrigatórias.
1.3 OBJETIVOS
Com vistas a responder à questão de pesquisa são traçados os seguintes objetivos gerais e específicos.
1.3.1 Objetivo Geral
Este estudo tem por objetivo geral investigar de que modo as transferências discricionárias voluntárias processadas por emendas parlamentares individuais ao orçamento da União figuram como incentivo à cooperação intermunicipal formalizada por consórcio público.
Eventual aceno sobre a priorização de projetos sustentados em planos interescalares – estes compreendidos por Monte-Mor (2007) como expressados na articulação territorial e cotidiana entre locais – poderia promover a ocupação de um maior espaço de habilitações por recursos de modo cooperativo. Com isso, diminuiria a tendência depreciativa instalada sobre o pork barrel no âmbito de políticas públicas ditas discricionárias e reforçar-se-ia o propósito de integração da escala intraurbana da política de desenvolvimento regional (BRASIL, 2001; 2015).
1.3.2 Objetivos Específicos
a) Identificar elementos que estabeleçam o nexo teórico e normativo entre Consórcio Público Intermunicipal e Transferência Discricionária Voluntária; b) Evidenciar o volume de recursos transferidos voluntariamente por
emendas parlamentares individuais no âmbito do Orçamento da União para Consórcios Públicos Intermunicipais, no período de 2015 a 2017, relacionando-o com o total;
c) Mapear as principais motivações para a criação e manutenção dos CPIs vinculadas a políticas públicas secundárias;
d) Analisar o alinhamento entre a destinação das emendas orçamentárias enfocadas e o apontamento constitucional de cooperativismo interfede-rativo, a partir da prioridade do repasse dos recursos para CPIs.
1.4 JUSTIFICATIVAS
Ao alocar os Consórcios Públicos Intermunicipais e os incentivos a esse arranjo institucional no âmbito do orçamento central como núcleos desta pesquisa, tem-se a perspectiva de contribuir com a ampliação da discussão e compreensão sobre as relações intergovernamentais no plano federativo, bem como sobre os trâmites do processo político orçamentário.
O retorno da atenção para a necessidade de otimização da cooperação federativa, veiculado por chamada dada pelo Supremo Tribunal Federal (BRASIL, 2017), se defronta com os desafios relacionados à hipótese desse cooperativismo no Brasil e o fato de seus respectivos mecanismos de indução tenderem a ficar restritos ao eixo teórico-normativo (BERCOVICI, 2004). Na medida em que o Consórcio Público no âmbito normativo se apresenta como um mecanismo de cooperação, torna-se necessário investigar modos de incentivo à sua consolidação, inclusive no plano orçamentário. O recorte da pesquisa para o plano municipal se deve ao fato de grande parte da execução das políticas públicas de serviços estar concentrada nesses entes subnacionais (SOUZA, 2005; ARRETCHE, 2012).
Ao desdobrar o estudo para as emendas parlamentares à Lei Orçamentária da União, representativas de veículo de transferências voluntárias, contribui-se com a transparência acerca do processo decisório que envolve a prioridade na alocação dos gastos públicos. Em outras palavras, aspectos decorrentes dos princípios democrático e republicano, assim como concepções que se relacionam à cooperação interfederativa, accountability e à transparência estão diretamente relacionados com a temática, justificando-se a pesquisa.
Para além disso, o estudo põe foco na operação de distribuição de recursos a partir de marcas interescalares ao observar transferências voluntárias beneficiando redes de municípios. Por consequência, geram-se reflexões a respeito de integração
territorial e sobre ampliação de alcance de cidadãos beneficiados pelas políticas públicas operadas por consócio em comparação àquelas processadas por um único município. Em uma perspectiva ampla, a contribuição alcança a discussão de questões sobre a minimização de desigualdades na distribuição de políticas públicas, por meio de instrumentos cooperativos. Por consequência, relaciona-se com o desenvolvimento local e regional.
A pesquisa se ancora nas perspectivas fornecidas pelo neointitucionalismo e perpassa o quadro conceitual que sustenta as políticas públicas. Essa ancoragem somada aos elementos componentes do núcleo temático antes citados expressam a aderência do estudo aos objetivos do Programa de Pós-Graduação em Planejamento e Governança Pública da Universidade Tecnológica Federal do Paraná (UTFPR), na área de concentração em Planejamento Público e Desenvolvimento e à linha de pesquisa de Governança Pública e Desenvolvimento.
O aceno à necessidade de otimização do cooperativismo federativo brasileiro (BRASIL, 2017) e as recentes alterações constitucionais atribuindo impositividade sobre parte das transferências orçamentárias promovidas por meio de emendas parlamentares indicam a atualidade do tema (BRASIL, 2015; SOUZA, OLIVEIRA, VICENTIN, 2015). E a especificidade da pesquisa se revela pelo enfoque das emendas orçamentárias individuais e pelo enfrentamento da parte dinâmica da função orçamentária, representada pelo comportamento político a partir de perspectivas neoinstitucionais.
1.4.1 Contribuições da Pesquisa
Este estudo retoma a discussão sobre consórcios públicos, relativamente adormecida após o alvoroço seguido da publicação do marco regulatório (Lei n.º 11.107/2005 e Decreto n.º 6.170/2007). Faz isso, ressaltando o potencial desse arranjo institucional para viabilizar que os Municípios integrantes da Rede implementem políticas públicas que instrumentalizem o desenvolvimento regional e local, capaz de reduzir desigualdades. A chamada para a observação do cenário de fragilidade do atributo cooperativo de que se reveste o federalismo brasileiro e as tensões entre os entes federativos (STN, 2015; 2016) contribuem para a reflexão sobre a importância de incentivar a gestão associada dos serviços públicos.
A circularidade de resultados alcançados a partir da investigação do sistema de emendas orçamentárias, sob a perspectiva do alinhamento entre a autorização de despesa e o princípio da cooperação que orienta o Federalismo Brasileiro, fomenta a transparência sobre o destino de recursos públicos. Além disso, reflexões sobre aspectos associados à natureza autorizativa e impositiva do orçamento ganham espaço em face das alterações introduzidas pela Emenda Constitucional (EC) n.º 86/2015.
Ao se desdobrar a análise para os Consórcios Públicos Intermunicipais como beneficiários dessas emendas, estruturam-se padrões empíricos úteis a visualizar as prioridades estabelecidas no âmbito das políticas públicas e o alinhamento desse movimento com o federalismo cooperativo. Em decorrência dessa trajetória contribui-se com a área acadêmica e com a sociedade, sistematizando informações e estabelecendo o diálogo teórico e empírico no âmbito da temática pautada, inclusive suscitando questionamentos que podem estimular novos estudos.
Sumarizam-se as contribuições que se pretende ter associadas ao resultado da pesquisa, nos seguintes termos:
a) Acadêmica: contribui com o estudo sobre mecanismos do cooperativismo federativo correspondentes aos Consórcios Públicos e transferências orçamentárias voluntárias por emendas parlamentares, minimizando lacunas teóricas e fornecendo subsídios empíricos para a ampliação do debate e aperfeiçoamento das linhas investigativas traçadas.
b) Programática: adere aos objetivos do Programa de Pós-Graduação em Planejamento e Governança Pública da UTFPR na sua área de concentração. Isso se deve especialmente às considerações e reflexões que envolvem igualdade atinente à provisão de políticas públicas na perspectiva do município competente para as entregas de interesse coletivo e do cidadão por elas beneficiado. Por conseguinte, as Instituições investigadas estão ligadas às concepções de Governança Cooperativa, desenvolvimento local e regional.
c) Político-social: traz à tona apontamentos sobre priorizações de alocação de recursos para provisão de políticas públicas e sistemáticas de incentivo aos arranjos promotores de desenvolvimento em plano local e interescalar, válidos para fins de transparência e accountability.
d) Pessoal: amplia o rol de inquietudes sobre os movimentos de atores públicos/políticos no trato da coisa pública e respectivos instru-mentos de observação das trajetórias e resultados políticos e sociais deles decorrentes.
1.5 DELIMITAÇÃO DO TEMA
O tema desta pesquisa encontra-se delimitado no âmbito das relações intergovernamentais verificadas em duas perspectivas. A primeira atinente àquelas estabelecidas no plano horizontal entre municípios quando promovem a gestão associada de serviços públicos por meio de Consórcios Públicos. A segunda perspectiva diz respeito às relações verticais processadas entre a União e bloco de municípios na dimensão orçamentária que envolve a descentralização de recursos para Entes subnacionais, por meio de transferências discricionárias voluntárias. Mais precisamente, as promovidas por emendas parlamentares individuais ao orçamento da União, que focalizam política pública de competência comum.
Desdobrar o tema para Consórcio Público Municipal e para o processo orçamentário implica trazer para a consideração aspectos que envolvem a cooperação entre entes autônomos, comportamento político e as disputas por recursos escassos. Por isso, o anteparo teórico de perspectivas calculadoras e culturais neoinstitucionais (HALL; TAYLOR, 2003).
Com vistas a viabilizar a focalização do que é essencial nos fenômenos objeto desta pesquisa, o estudo se vale de conceitos constantes do framework apresentado por Mcginnis e Ostrom (2014) e se orientar por questões institucionais abordadas na fundamentação teórica constante do próximo capítulo.
2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
Com vistas a estruturar os resultados da pesquisa em base teórica, o estudo se ampara em quadro referencial integrado por considerações sobre ação coletiva formatada por propósitos relacionados com a política pública, bem como considerações sobre Consórcio Público e Orçamento Público. As perspectivas neoinstitucionais, traçadas na sequência, orientam a pesquisa.
2.1 TEORIA CENTRAL: NEOINSTITUCIONALISMO
Esta pesquisa tem como ancoragem a consideração de que os consórcios públicos e as regras atinentes ao Orçamento da União enquadram-se nas noções de instituição encampadas pelas abordagens neoinstitucionais. Isso pelo fato de promoverem influências sobre atores políticos e suas articulações, bem como sobre resultados políticos e sociais. A análise institucional assume que preferências e decisões são produtos de Instituições (IMMERGUT, 2007), cujas origens, modificações e respectiva relação com o comportamento representam relevantes pontos de observação (HALL; TAYLOR; 2003). Em suma, questionamentos sobre modos e moldes de condução e canalização das escolhas sociais e políticas figuram como orientadores dessa modalidade de análise (DI MAGGIO; POWELL, 1997), que aloca o fator institucional como elemento explicativo para ocorrências político-empíricas (FREY, 2000a).
Hall e Taylor (2003) e Immergut (2007) explicam que o novo institucionalismo se expressa por correntes com características diferentes, ainda que mantenham objetos comuns. Os autores descrevem três versões dessa perspectiva teórica advindas da reação promovida, nos anos 80, ao Behaviorismo. Immergut (2007) assinala que os behavioristas focalizavam o comportamento humano observável enquanto revelador de preferência dos atores e como determinante dos fenômenos governamentais. Assinala, ainda, que essa posição é criticada pelos neoinstituciona-listas que – apesar de também elegerem o comportamento como ponto de partida – não concordam com a capacidade explicativa desse fator de forma isolada, cabendo a análise em conjunto com as instituições.
As versões dessa linha teórica se situam em bases encampadas por escolas representativas do Institucionalismo Histórico, da Escolha Racional e do Institucionalismo Sociológico, este também intitulado de Teoria das Organizações, de acordo com Andrews (2005), Hall e Taylor (2003) e Immergut (2007). Referidos autores descrevem as principais características de cada abordagem que guardam semelhanças e diferenças entre si, no trato dos problemas sociais e políticos.
Em sentido amplo, as Instituições correspondem a prescrições que servem para a organização de interações repetitivas e estruturadas (OSTROM, 2005). Servem, ainda, para satisfazer as necessidades humanas, integrar interações sociais e estabilizar sistemas (FREY, 2000a), estruturando incentivos de diversas ordens no plano das interações (NORTH, 2018). Não há definição sobre Instituições assimilada na íntegra pelo neoinstitucionalismo (ANDREWS, 2005; IMMERGUT, 2007), mas se afigura como núcleo comum das respectivas abordagens a noção de que elas influenciam comportamentos (ANDREWS, 2005; IMMERGUT, 2007).
O quadro 1 sumariza ditas concepções.
QUADRO 1 - NOÇÃO SOBRE A CONCEPÇÃO DE INSTITUIÇÃO ESCOLAS
NEOINSTITUCIONAIS NOÇÃO SOBRE A CONCEPÇÃO DE INSTITUIÇÃO
Neoinstitucionalismo Histórico
Instituição pode ser definida, de modo global, como procedimentos, protocolos, normas e convenções oficiais e oficiosas inerentes à organização da comunidade política, incluídas as originárias de ordem constitucional ou de procedimentos habituais de organização (HALL; TAYLOR, 2003); correspondem a regras, procedimentos, normas e legados (IMMERGUT, 2007).
Escolha Racional
Instituição é sistema externo que impõe restrições ao comportamento dos atores – perspectiva sistêmica (ANDREWS, 2005); são regras de decisão (IMMERGUT, 2007).
Institucionalismo Sociológico
Inclui-se na definição além de regras formais, regras e procedimentos, modelos morais, sistema de símbolos e esquemas cognitivos (HALL; TAYLOR, 2003); Interação dos atores constrói a Instituição por meio de elaboração de normas de conduta reconhecidas como legítimas – perspectiva interpretativa (ANDREWS, 2005); são rotinas de processamento de informação e sistemas de classificação (IMMERGUT, 2007).
FONTE: A autora a partir dos autores referenciados.
Resultados políticos correspondem a definições de interesses passíveis de análise neoinstitucional (IMMERGUT, 2007), mas as instituições também podem ser consideradas como agentes relativamente autônomos e afetar a distribuição de recursos, e, por conseguinte, o poder dos atores (MARCH; OLSEN, 1983). Conquanto o neoinstitucionalismo não seja o objeto central deste estudo, traçam-se, na sequência, considerações úteis à pesquisa a respeito de suas abordagens.
2.1.1 Neoinstitucionalismo Histórico, Escolha Racional e Neoinstitucionalismo Sociológico
As vertentes neoinstitucionais se caracterizam por aspectos como centralidades, elementos a que se atribuem relevância, preferências e perspectivas dos atores, compreendidas por meio das inferências expressadas no quadro 2.
QUADRO 2 - VERTENTES NEOINSTITUCIONAIS - ASPECTOS SOBRE PONTOS CENTRAIS
continua ESCOLAS
NEOINSTITUCIONAIS ASPECTOS SOBRE PONTOS CENTRAIS
Neoinstitucionalismo Histórico
Centralidades: Conflito de grupos por recursos escassos e a busca por explicação sobre desigualdade na distribuição desses recursos (HALL; TAYLOR, 2003); relações entre política, Estado e sociedade sob a diretriz de que a preferência do cidadão é moldada tanto por atores coletivos, quanto por instituições à luz de sua própria história (IMMERGUT, 2007).
Atribui relevância: para história e para o contexto.
Preferência dos atores: natureza flexível (ANDREWS, 2005), moldada por causalidades advindas de fatores de contextos, pela história, pelas ideias (IMMERGUT, 2007), por autointeresse, por percepções subjetivas advindas de regras, papéis, identidades e por práticas sociais (SOUZA, 2006).
Perspectiva dos atores: calculadora e cultural (HALL; TAYLOR, 2003), esta última de caráter normativo menos explícito (CAMPBELL, 1998).
Desigualdade: redução depende de descentralização de autoridade, mas políticas redistributivas definidas concentradamente não refletem, irremediavelmente, em pork barrel (ARRETCHE, 2010).
Apontamento: Ineficiência do padrão de transferência dos interesses do cidadão por meio de partidos políticos ou grupos de interesses (IMMERGUT, 2007).
Escolha Racional
Centralidades: Instituição é criada com perspectiva de ganhos e benefícios advindos da cooperação (ANDREWS, 2005; HALL; TAYLOR, 2003), para estruturarem interações, influenciar escolhas, fornecer informações, reduzir incertezas sobre comportamentos (HALL; TAYLOR, 2003); Instituições figuram como as regras do jogo (IMMERGUT, 2007; NORTH, 2018).
Atribui relevância: para parte formal e rígida onde estão as regras consideradas determinantes exógenos do comportamento político, sem incorporar as normas informais (DIMMAGIO; POWEL 1997).
Preferência dos atores: natureza fixa, voltada para ampliação da função-utilidade em favor dos atores (ANDREWS, 2005) que aplicam racionalidade para maximizar chances de atingir interesses próprios (IMMERGUT, 2007).
Perspectiva dos atores: calculadora (HALL; TAYLOR, 2003). Desigualdade: vida política corresponde a dilemas de ação coletiva
compreendidos pela noção de que a ação voltada para maximizar interesses dos atores conduziria a um resultado menos satisfatório para a coletividade (HALL; TAYLOR, 2003). A abordagem não enfatiza aspectos de justeza ou melhoria de regras institucionais (IMMERGUT, 2007).
Apontamento: preocupação com coalizões, em geral compostas por acordos voluntários para diminuir os custos de transação e com mecanismos de
estruturação da relação principal-agente (HALL; TAYLOR, 2003). Esta relação tem por foco a assimetria informacional entre proprietário e aqueles por ele destacados para administrar sua propriedade (OLIVEIRA; PISA, 2015).
QUADRO 2 - VERTENTES NEOINSTITUCIONAIS - ASPECTOS SOBRE PONTOS CENTRAIS
conclusão ESCOLAS
NEOINSTITUCIONAIS ASPECTOS SOBRE PONTOS CENTRAIS
Insitucionalismo Sociológico
Centralidades: Formas da ação e regras restritivas, enfatizando a relação entre estabilidade, legitimidade e poder, bem como concebendo a institucionalização como processo cognitivo composto por cenários, regras e classificações (DI MAGGIO; POWELL, 1997); a cultura é associada à rede de hábitos geradores de modelagem comportamental (HALL; TAYLOR, 2003).
Atribui relevância: para as ideias, valores e rotinas consideradas de importante influência nos resultados das políticas, pois conformam estruturas ou quadros cognitivos que restringem ou orientam a ação dos atores (CAMPBELL, 1998). Preferência dos atores: estratégia complementada pelo entendimento mútuo, ante sua natureza instrumental e interpretativa (ANDREWS, 2005).
Perspectiva dos atores: culturalista, no sentido da restrição cognitiva (CAMPBELL, 1998) advinda de modelos de ação e de interpretação de
comportamento fornecidos pelas Instituições (HALL; TAYLOR, 2003; DI MAGGIO; POWELL, 1997).
Desigualdade: a institucionalização age por intermédio de organizações para reduzir diferenças locais (DI MAGGIO; POWELL, 1997).
Apontamento: a Instituição gera significados (IMMERGUT, 2007) e espelha produto da atividade humana influenciando atores individuais e coletivos, e, deles sofrendo influências (DI MAGGIO; POWELL, 1997); as formas e procedimentos institucionais são encampados não necessariamente em face da respectiva eficácia, mas por serem considerados práticas culturais (HALL; TAYLOR, 2003). FONTE: A autora a partir dos autores referenciados.
O neoinstitucionalismo atribui importância às lideranças no plano da formação de coalizões e articulações, no fornecimento de informações, na transformação de preferências e redefinição de significados (MARCH; OLSEN,1983). Frey (2000a) argumenta que as limitações de racionalidade do processo de decisão não decorrem exclusivamente da falta ou excesso de informações, mas também de regras gerais e entendimentos que influenciam as interpretações e o agir das pessoas.
Acrescenta-se que o cenário expresso pelo neoinstitucionalismo histórico se forma por elementos opostos ao do voluntarismo ou da igualdade nos processos decisórios. A vertente considera que são conferidos a alguns grupos de interesses maiores poderes de participação que para outros (HALL; TAYLLOR, 2003). Contudo, Ostrom (2007) sustenta que impactos em interações e resultados sofrem alterações significativas quando se insere a comunicação entre atores nos contextos decisórios, elemento que favorece a busca da conformidade nas ações e normas.
O núcleo teórico comum (IMMERGUT, 2007) e a possibilidade de intercâmbio entre as escolas institucionais (HALL; TAYLOR, 2003) justificam a combinação dos elementos presentes nas versões no novo Institucionalismo. Essa possibilidade de intercâmbio e combinação de elementos é praticada neste estudo, sem se limitar a uma ou outra abordagem, inclusive porque o debate estabelecido tem natureza multidisciplinar e se sustenta em autores de várias áreas do conhecimento, como ciência política, sociologia, administração e economia.
Ostrom (2005) defende, ainda, a possibilidade de se usar um conjunto de ferramentas para análise de componentes universais integrantes da estrutura que afeta o comportamento de atores e respectivos resultados. Dentre ditos componentes estão as respostas sobre quais movimentos podem ser adotados pelos atores, quais resultados estão disponíveis e de que forma os resultados são valorizados. Além disso, a autora argumenta sobre a necessidade de se valer de mapas ou estruturas conceituais que auxiliem nessa análise, como o sistema apresentado a seguir.
2.1.2 Sistema Socioecológico: framework de Ostrom
Com propósito instrumental, um sistema integrado por componentes estruturais e por uma arena de ação, na qual se processam interações e resultados representativos de dilemas políticos e sociais, foi desenvolvido por Ostrom (2007) e atualizado pela autora e sua equipe de estudo (McGINNIS; OSTROM, 2014).
O framework constante na figura 1 serve de base integrativa conceitual e de organizador de resultados de pesquisas sobre fenômenos político-econômico e sociais. Dele se extraem os seguintes componentes: Sistema de Recursos (SR), Unidades de Recursos (UR), Sistemas de Governança (SG) e Atores (A) –, os quais recebem entradas das Situações de Ação (SA) e promovem saídas para essas situações, em determinado tempo. Os traços indicam feedback da situação da ação para os mencionados componentes, e os pontilhados indicam que o sistema é um todo lógico que recebe influências de outros sistemas e de cenários político-econômico e sociais (McGINNIS; OSTROM, 2014).
FIGURA 1 - ESTRUTURA DO SISTEMA SOCIOECOLÓGICO
FONTE: Traduzido de McGinnis e Ostrom (2014).
Observa-se que na arena da Situação da Ação – no centro da figura 1 – se verificam os resultados e as interações de atores com racionalidade limitada para alcançar metas individuais ou voltadas para uma comunidade. Restrições conceituais e biofísicas, e predisposições culturais influenciam interações e resultados (outcomes) expressados na Situação de Ação, sendo que os resultados realimentam tanto a arena como os elementos exógenos do quadro. O deta-lhamento ora citado consta em McGinnis e Ostrom (2014). Além disso, a arena pode ser considerada resultado de outras arenas, caso em que estas últimas figuram como variável exógena do objeto de observação (OSTROM, 2005). É na arena que se encontra a parte dinâmica que informa o sistema, expressada por interações de atores carregados por componentes estruturais, como o de liderança, e os advindos de compartilhamentos amparados por confiança e reciprocidade (McGINNIS; OSTROM, 2014).
O componente afeto ao Sistema de Governança descrito por Mcginnis e Ostrom (2014) deve ser trazido à tona para explicar responsabilidades e capacidades dos atores, sendo informado, principalmente, por regras, sistema de propriedade, estruturas de redes e normas de cenários sociais e culturais. O termo
‘regra’ é concebido como entendimento partilhado sobre prescrições – não necessariamente escritas – de ações necessárias, permitidas ou proibidas, incluindo-se instruções e princípios que edificam a situação de ação (OSTROM, 2005). Monitoramento e sancionamento integram esse quadro e visam à uniformidade das regras alcançada por auditoria das condições dos recursos e do comportamento, inclusive com punições por descumprimentos por parte de participantes e beneficiários (OSTROM, 1999).
Além do sistema socioecológico de Ostrom, auxiliam na delimitação do contexto da análise do conteúdo selecionado nesta pesquisa as questões institucionais citadas por Hall e Taylor (2003), orientadas por perspectivas calculadoras ou culturais. Corroboram com esse propósito, os questionamentos acrescentados por Souza (2003; 2006) sobre como as Instituições influenciam os resultados das políticas públicas e qual seu papel na intermediação de interesses e na ação coletiva, constructos cujas noções são postas a seguir.
2.2 AÇÃO COLETIVA: REPRESENTAÇÃO DE INTERESSES DE ASSOCIADOS E POLÍTICAS PÚBLICAS
Nesta seção traça-se um panorama sobre os constructos da ação coletiva recortada nos propósitos voltados à representação de interesses e às políticas públicas.
2.2.1 Ação Coletiva: promoção ou representação de interesses e gestão de recursos comuns
Em uma concepção ampla, a ação coletiva corresponde à associação de esforços entre atores com o propósito de se alcançar determinado resultado a partir da gestão de recursos comuns (OSTROM, 2009). Para o recorte desta pesquisa, o resultado perseguido relaciona-se com a cooperação entre múltiplos atores (LOBATO, 1997; HEIDMANN; SALM, 2009; LOPES, 2016). Neste cenário situam-se como agentes do processo os cidadãos (HEIDMANN; SALM, 2009), atores políticos que os representam e os entes federativos, figurando como recursos
comuns os bens e serviços que partilham características dos bens públicos (não exclusão) e privados (rivalidade).
Giacomoni (2017) e Ostrom (2009) caracterizam bens ou serviços públicos por meio, especialmente, de dois atributos. O primeiro, da não rivalidade, tendo em conta que o respectivo consumo por determinado cidadão não afasta o de outro. E o segundo, da não exclusão, haja vista que o cidadão não é impedido do consumo pela ausência de pagamento. Nos recursos comuns, os níveis de subtração são alterados pelo consumo pelo atributo da rivalidade, tal qual se verifica nos bens privados. Mas o outro atributo dos bens privados – exclusão por não pagamento ou participação – não se faz presente (McGINIS; OSTROM, 2014).
Além da noção de cooperação em torno dos comuns, a ação coletiva é referenciada como a promoção ou representação de interesse de associados, dentro da perspectiva de advocacy (FILLIPIN; ABRUCIO, 2016). Dita referência traz à tona aspecto veiculado pela teoria da escolha racional e relatado por Souza (2006) sobre o mito de que um bloco de interesses individuais corresponderia à ação coletiva, e de que esta, em todos os casos, geraria bens coletivos.
De qualquer sorte, a representação de interesses voltada ao benefício de grupo específico é condicionada por características do Estado e do seu relacionamento com a sociedade (LOBATO, 1997). Isto se dá mesmo quando a representação expresse coalizões advindas de acordos racionais voltados à redução do custo de transação (HALL; TAYLOR, 2003). Ademais, confiança, solidariedade e cidadania representam elementos que, em articulação, também influenciam os interesses de grupos (PITERMAN; REZENDE; HELLER, 2016), de modo a viabilizar a geração de bens coletivos.
Em teorias de ação coletiva abordam-se a tragédia dos comuns expressada na alegoria formulada por Garret Hardin (OSTROM 2007, 2009), sobre a perspectiva de que a administração dos comuns alcançaria resultados subótimos à coletividade, em razão da conduta dos atores de maximizar suas próprias preferências (HALL; TAYLLOR, 2003). Mencionadas teorias exploram o possível conflito entre os interesses individual ou coletivo, particular ou comunitário, no trato dos recursos (COX, 2010). As teorias de primeira geração associam-se com a necessidade de intervenção externa ou oferta de incentivos para solucionar problemas comuns (OSTROM; AHN, 2002).
Souza (2006) traz a posição de Mancur Olson Júnior sobre a importância de incentivos seletivos para minimizar interesses personalistas nas definições de ação coletiva, presente a perspectiva citada por Machado e Andrade (2014) de que além da cooperação a deserção se coloca como opção entre os atores.
De outro lado, Ostrom e Ahn (2002) explicam que as teorias de segunda geração que sustentam o constructo consideram motivações sociais, confiança, reciprocidades, redes, estruturas institucionais e cidadania como aspectos que influenciam no processo.
Em linha análoga, Fung (2015) defende que a superação dos dilemas de ação coletiva não dependeria de coerção centralizada, como proposto por Hardin, apontando os autores a participação dos cidadãos como um dos elementos relevantes nesse propósito. A participação se verifica quando pessoas comuns fazem parte da tomada de decisão pública (FUNG; WRIGHT, 2003).
Fung (2015) registra que as escolhas de design participativo devem ser consideradas para engajar o cidadão. Nesse cenário, quem participa, de que forma ocorre a comunicação e tomada de decisão, e a influência verificada nos respectivos resultados são aspectos a se considerar para referido engajamento (FUNG, 2006, 2015). Avritzer (2008) acresce que, além da escolha do desenho adequado, o contexto impacta na efetividade da participação.
Destacando a dependência da cooperação, Fung e Wright (2003) buscam descrever as fontes do poder em: organizações locais, partidos políticos e organizações de movimentos sociais. Dito poder, segundo os autores, serve para evitar falhas na governança. Governança, em linhas gerais, pode ser compreendida como a capacidade do Estado de formular e implementar suas políticas, e de transformar em realidade as decisões relacionadas com o projeto de Estado e Sociedade (PATRÍCIO NETO et al., 2010).
Em que pese serem reconhecidos os desafios na seara participativa, sobretudo os relacionados à ausência de lideranças e condições para o avanço da prática (FUNG, 2015), sobressai-se o ponto do estudo de Ostrom (2009) que sustenta a existência de Instituições com capacidade de regular o uso dos comuns, garantindo-lhes sustentabilidade ao longo do tempo. Ostrom (2007) ainda adverte
que o desenho da propalada tragédia se ampara em circunstâncias em que as decisões firmadas por atores são anônimas, apesar de não descartar, segundo Peres (2014), que cooperação possa não ser uma constante.
De qualquer modo, vários dos dilemas da ação coletiva decorreriam da ausência de arranjos institucionais que promovam uma atuação voltada à coletividade (HALL; TAYLOR; 2003) ou da característica desses arranjos e dos atores que deles participam (OSTROM, 2009). Os arranjos institucionais seriam sistemas para conformar o comportamento (MACHADO; ANDRADE, 2014) impedindo que os atores atuem de modo diverso ao preferível no plano coletivo (HALL; TAYLOR, 2003).
Assim, a ação coletiva depende de conformações institucionais que garantam valor público e constranjam comportamentos que lhe sejam opostos, sobretudo os consubstanciados em coleta de benefício sem a correspondente cooperação, enquadrados como free-rider´s ou “caronas” (MACHADO; ANDRADE, 2014). Limites dos recursos claramente definidos, regras adaptadas à realidade, participação dos atores ou usuários na escolha coletiva, monitoramento, sanções graduais, mecanismo de resolução de conflito e algum direito de auto-organização são princípios que favorecem a sustentabilidade dos comuns (OSTROM, 1999).
Cabe, por fim, agregar as posições de Souza (2006, p.20-45), no sentido de que em ambientes democráticos, inserem-se dentre as questões de ação coletiva as “definições sobre políticas públicas”, bem como a de Lobato (1997, p.31), de que a relação Estado/Sociedade é o “locus por excelência da concretização dessas políticas”. Somando esse aspecto ao fato de as políticas públicas sobressaírem-se como elo e como centralidade das categorias de contexto integrantes desta pesquisa, merecem ser aportados os elementos conceituais que alicerçam o estudo, nos moldes a seguir delineados.
2.2.2 Políticas Públicas: linhas gerais
Compreendidas como o que o Governo escolhe fazer ou não fazer, as Políticas Públicas estão relacionadas à organização de prestação de serviço público, à regulação de comportamento, à distribuição de benefícios e à arrecadação de tributos (DYE, 2011). Sob uma dimensão mais operacional, sua finalidade se relaciona com a resolução de questões gerais e específicas da sociedade pelos governos
