Emendas Orçamentárias Individuais e Pork Borrel

As emendas orçamentárias parlamentares correspondem a um dos meios por intermédio do qual se processam as Transferências Discricionárias Voluntárias e veiculam alterações promovidas pelo Poder Legislativo ao projeto da Lei do Orçamento, o qual é de competência privativa do Poder Executivo (BRASIL, 1988). No plano federal, essas alterações podem ser de iniciativa isolada de parlamentares, casos em que são denominadas Emendas Individuais, e originárias de

comissões e bancadas, quando são chamadas de Emendas Coletivas (SOUZA, 2003; VASSELAI; MIGNOZZETTI, 2014).

As considerações sobre associação das transferências orçamentárias voluntárias a objetivos de redução de desigualdades no plano social, regional (SOUZA, 2003; DALLAVERDE, 2016) e local (MOUTINHO, 2016) incidem sobre as emendas orçamentárias promovidas por parlamentar. Além desse enfoque, o constructo é observado quanto à caracterização como moeda de troca na arena política (SOUZA, 2003; ARRETCH, 2010; BITTENCOURT, 2015; SOUZA; OLIVEIRA; VICENTIN, 2015; BAIÃO, 2016; OLIVEIRA; FERREIRA, 2017). Essa prática estaria associada à busca de apoio dos projetos do Executivo pelo Legislativo no contexto do presidencialismo de coalizão, e à busca de votos por parlamentares em suas bases eleitorais (SOUZA; OLIVEIRA; VICENTIN, 2015).

O termo presidencialismo de coalizão, atribuído ao cientista político Sérgio Abranches, representa a força do Poder Legislativo no sistema de governo presidencialista como se parlamentarista fosse. Trata-se de referência feita em estudo produzido por Seitenfus (2017), no qual é acrescida a abordagem sobre a fragmentação do poder parlamentar entre as dezenas de partidos como origem do denominado presidencialismo de coalizão. O autor indica como pontos de destaque no fenômeno a desconsideração de afinidades ideológicas ou programáticas das coalizões e o objetivo exclusivo de formação de maiorias, que conduziriam a dois resultados. Um deles de descolamento entre ação parlamentar e o voto do eleitor, e o outro de satisfação do Legislativo pelo Executivo por meio de liberação de recursos por emendas.

Ganha relevância o papel dos ministérios no processo decisório de alocação orçamentária firmado no âmbito do presidencialismo de coalizão. A relevância que se mostra mesmo diante de controle dos partidos é resultante do poder de agenda desses atores e o decorrente da apropriação da técnica para iniciativa de lei de competência do Executivo (BATISTA, 2016).

Souza, Oliveira e Vicentin (2015) apontam que o presidencialismo de coalizão corresponde a mecanismo que visa ao alcance de governabilidade, mas

que não favorece a governança e está desconectado do planejamento. Ponderam os autores que esse processo viabiliza a incidência de critérios políticos pelo Poder Executivo no sancionamento das emendas parlamentares.

Além da perspectiva do uso das transferências discricionárias voluntárias veiculadas por emendas parlamentares como moeda de troca no plano do relacionamento entre parlamentares e o chefe do Poder Executivo, há o ponto de vista da relação entre parlamentar e a base eleitoral para a qual se direcionam os benefícios dos recursos transferidos. Mencionada ótica associa-se à noção de voto personalíssimo em que a eleição seria definida pelas características individuais do candidato, realçadas e favorecidas por desempenho pessoal (BAIÃO, 2016; BAIÃO; COUTO, 2017; SILVA, 2017).

Vasselai e Mignozzetti (2014) discorrem sobre os argumentos clássicos que qualificam o sistema político como conduzido por incentivos personalistas, o que redundaria em partidos fracos e desorganizados, impactando, inclusive, na capacidade do chefe do Executivo na condução da agenda governamental. Mas trazem ponderações que devem ser observadas sobre indicativos de coesão partidária e o nível de aprovação das propostas do Poder Executivo.

A propósito do comportamento parlamentar voltado à busca de votos, Silva (2017) e Baião (2016) mencionam trabalhos em que o voto pessoal refletiria na eleição em determinada região, a qual seria recompensada com emendas orçamentárias. Seguem os autores anotando os efeitos das emendas sob o ponto de vista da reeleição, na concepção do pork barrel.

Pork barrel corresponde ao comportamento do Legislativo associado a políticas distributivas visando votos, com eventual repercussão na divisão inadequada de recursos (BAIÃO; COUTO, 2017) por motivações pessoais (KEREVEL, 2015).

A prática traz em si a ideia do uso das emendas orçamentárias como moeda de troca no âmbito das coalizões políticas partidárias com gastos alocados refletindo interesses clientelistas (ARRETCHE, 2010) e ainda identificados pelo eleitor como benefício advindo do parlamentar (BAIÃO, 2016; BITTENCOURT, 2015; KEREVEL, 2015). A destinação dos recursos a redutos eleitorais do parlamentar seguido da

reivindicação do crédito aos cidadãos beneficiários da política pública correspondente aumentaria as chances de reeleição (KEREVEL, 2015).

Logo, a noção sobre pork se traduz pela distribuição de benefícios ou recursos (LAGO; ROTTA, 2014) vinculada à atividade parlamentar de direcionamento da despesa orçamentária, enfocando reconhecimento do eleitor e com baixa percepção dos beneficiários sobre os respectivos custos (BITTENCOURT, 2015). Corresponde a meio de construção das características pessoais do ator político (BAIÃO; COUTO; 2017) facilitada por prefeitos (BAIÃO, 2016), conquanto a divulgação propriamente dita das conquistas do político ao seu eleitor seja associada ao termo credit claiming (LAGO; ROTTA, 2014).

Souza (2003) alertou sobre a ausência de unanimidade no que tange à perversidade do pork descrevendo seu possível papel facilitador de negociações entre poderes e as vantagens para o orçamento público, que deixa de gerar atividades permanentes. Ponderou ainda que o interesse parlamentar em direcionar recurso aos seus distritos, para além do propósito de reeleição, pode visar à condução do uso de regras ditas “informais” em razão da ineficácia das regras formais de equalização fiscal.

Pesquisas no plano empírico para testar os efeitos produzidos por transferências orçamentárias discricionárias se socorreram de diversos parâmetros. Citam-se como exemplo o grau de execução das emendas (BITTENCOURT, 2015), o volume de pagamentos, o índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M), a origem da proposta – base política governista ou de oposição (MOUTINHO; KNIESS, 2017). Acrescentam-se, ainda, a origem de votos do eleitorado (LAGO; ROTTA, 2014), a natureza individual ou coletiva da emenda (SOUZA, 2003) e o pork barrel materializado pelo respectivo valor empenhado (BAIÃO; COUTO, 2017).

A diversidade de parâmetros, de critérios de coletas, de diferentes delimi- tações temporais que envolvem as pesquisas são alguns dos fatores que dificultam a identificação de posições majoritárias sobre os efeitos dessas transferências. Contudo, para fins de vislumbrar um panorama, registram-se, no quadro 17, algumas conclusões alcançadas por autores aportados neste estudo.

QUADRO 17 - EFEITOS DAS EMENDAS ORÇAMENTÁRIAS AO ORÇAMENTO DA UNIÃO

PARÂMETROS INFERÊNCIAS AUTORES/OBRA

Pork barrel (empenhos de recursos orçamentários de emendas).

Votos.

Controle: partido, legislatura

Pequena vinculação entre o êxito eleitoral de deputado e as transferências orçamentárias diretas para Municípios.

Influência do cunho partidário das alianças entre prefeitos e deputados na aprovação das emendas orçamentárias.

Relevância política do prefeito no resultado eleitoral de Deputado Federal.

Baião e Couto (2017) A eficácia Pork Barrel: a importância de emendas orçamentárias e prefeitos aliados na eleição de deputados Votos. Emendas orçamentárias.

Emendas orçamentárias não explicam resultado de reeleição, embora sejam utilizadas com finalidade eleitoral.

Lago e Rotta (2014) Conexão eleitoral e reeleição entre deputados federais do sul do Brasil Volume de recursos

transferidos por Emendas Programáticas Ministeriais e Emendas Orçamentárias Individuais do Orçamento. Origem da base aliada ou oposição.

Ausência de homogeneidade na distribuição dos recursos por transferência voluntária. Maior eficácia das propostas de emendas individuais que as programáticas.

Maior grau de executoriedade das emendas na composição das bases aliadas do Governo Federal.

Distorção da finalidade de diminuição da desigualdade.

Moutinho (2016)

Transferências voluntárias da União para municípios brasileiros: Mapeamento do cenário nacional

Volume de recursos das transferências voluntárias; IDH; quantidade de eleitores por Estado, quantidade de prefeitos e deputados da base aliada do governo.

Correlação entre número de eleitores e volume de recursos transferidos.

Ausência de associação entre o IDH-M e o volume de transferências.

Correlação moderada entre volume de recursos e base aliada (alinhamentos partidários).

Intensa correção entre volume de recursos e número de prefeitos da base aliada.

Moutinho e Kniess (2017) Transferências Voluntárias da União para Municípios Brasileiros: Identificação de Correlação entre Variáveis

Emendas coletivas. Emendas individuais.

O comportamento parlamentar nas emendas envolve questões que podem transcender o autointeresse e visar redução de

desigualdade.

Autolimitação do poder individual do parlamentar com medidas que estimulam a cooperação.

Mudanças incrementais produzidas pelas emendas orçamentárias servem de equalizador no cenário de desigualdade regional.

Souza (2003)

Federalismo e Conflitos Distributivos: Disputa dos Estados por Recursos Orçamentários

Execução das emendas. Votos de deputados em plenário e voto da liderança do governo.

Natureza das emendas: individuais e coletivas. Percentual do orçamento ministerial controlado por partido. Uso do fator tempo.

Ausência de comprovação do uso da emenda orçamentária como moeda de troca quanto à forma como deputados votam na Câmara. Ausência de comprovação sobre o efeito das emendas no voto do eleitor e na reeleição. Ausência de comprovação de alteração de agenda pelas emendas orçamentárias do caráter nacional versus local da alocação do gasto.

Impacto das coalizões com a base governista e integração em ministérios pelo parlamentar. Ação individualista do parlamentar e minoria das emendas individuais em relação às coletivas.

Vasselai e Mignozzetti, (2014)

O efeito das Emendas ao Orçamento no

Comportamento

Parlamentar e a Dimensão Temporal: Velhas Teses, Novos Testes

O determinante “tempo” no âmbito dos trabalhos sobre o tema merece consideração, pois análises são realizadas em relação a curtos períodos, sem homogeneidade entre os ciclos dos trabalhos comparados e com descolamento de considerações sobre o peso da própria trajetória histórica que influencia as circunstâncias políticas e sociais (IMMERGUT, 2007). Vasselai e Mignozzetti (2014) ratificam essa posição registrando que a desconsideração do elemento tempo gera lacuna nas análises, ocorrência também ponderada por McGinnis e Ostrom (2014).

Ainda que não seja a finalidade desta pesquisa questionar ou defender as variáveis elencadas, cabe registrar que as interações verificadas no âmbito orçamentário são impactadas por componentes estruturais. A propósito, Kerevel (2015), citando o sistema de transferências mexicano, discorre sobre a influência do federalismo no processo de repasse orçamentário por emendas. Dita influência se acentua em face da maior pressão sofrida por deputados para enfocar interesses locais, independentemente de propósitos eleitorais.

Souza (2003) também destaca o papel das normas concebidas pelas Comissões parlamentares em relação às emendas orçamentárias de congressistas. O movimento de identificação de substituição das emendas individuais por coletivas estruturou o argumento da autora de que as ações cooperativas estavam sendo incentivadas pelas regras de Comissão Orçamentária. A pesquisadora coloca em xeque posições no sentido de que as transferências em questão apenas refletiriam fisiologismo, clientelismo e autointeresse, mormente por serem as regras criadas pelos próprios parlamentares.

Outro ponto levantado diz respeito ao fato de o sistema no qual se situa a arena de interações relacionadas a tais transferências também ser influenciado por outros sistemas, como o eleitoral (BAIÃO, 2016; TULE, 2016; SILVA, 2017), bem como por cenários econômicos e sociais (McGINNIS; OSTROM, 2014; TULE, 2016).

Independentemente das considerações postas, a reputação pessoal dos Congressistas e o impulso individualista se apresentam no quadro teórico como fatores considerados para efeito de estratégia para auferir votos no cenário político brasileiro. Do quadro também se infere que tal estratégia é edificada por meio de pork borrel politics, expressada em emendas orçamentárias. Baião e Couto (2017)

atestaram essa circunstância centrados no fundamento de que os recursos são valorizados por eleitores e por políticos.

Vasselai e Mignozzetti (2014) afirmam a necessidade de comprovação de que o parlamentar apoia o governo em troca de emendas, todavia registram que a ação parlamentar é individualista e visa levar recursos para bases eleitorais. Silva (2017) considera a possibilidade de a expectativa de que as emendas orçamentárias gerem votos influenciar o comportamento dos atores envolvidos, mesmo que dados empíricos que tentem informar essa relação não levem à conclusão sobre seu impacto nos resultados de eleições.

Observa-se que também se atribui peso à expectativa e aos consensos em torno da valorização dos recursos das transferências pelos eleitores (BAIÃO, 2016; BAIÃO; COUTO, 2017). Silva (2017) aponta que a dimensão distrital, ou seja, as variações de magnitude dos distritos, representados pelos quantitativos de cadeiras em disputa eleitoral, gera influência na dispersão dos votos pelo território. Sustenta que esse fator representaria um contraponto relevante ao suposto peso atribuído ao personalismo no resultado de uma eleição.

Partindo-se da premissa de que o pork barrel representa estratégia menos atrativa quando vários deputados disputam eleitores em idêntica região em razão da dificuldade de serem associados aos benefícios, Baião e Couto (2017) indicam as alianças com atores locais como mais favoráveis no contexto de reinvindicação de créditos. Apontam os autores que relações partidárias reforçam a facilitação do envio de recursos e que articulações com prefeitos geram vantagem eleitoral (clientelismo). Moutinho e Kniess (2017) ratificam a citada posição ao apontarem evidências de que as transferências voluntárias são, em parte, explicadas a partir de identificação política entre prefeitos dos municípios e governo federal.

Baião e Couto (2017) defendem que a prática pork borrel incide, exclu- sivamente, nas emendas orçamentárias e não em todas as modalidades de transferências, considerando-se as restrições advindas de limitações legislativas e constitucionais. Essa posição é corroborada por Arretche (2012), ainda que indiretamente. A autora aponta que as transferências obrigatórias limitam a desigualdade territorial em decorrência da regulação federal, e que parte mais

expressiva das descentralizações orçamentárias – por se submeterem a regulação – não estaria sujeita a pork borrel. A autora é categórica ao afirmar que o pork barrel não se aplica aos casos de gastos vinculados.

Isso equivale a dizer que as transferências que não sofrem regulação federal ficam expostas ao pork barrel, o que, segundo Souza (2003), não implica necessariamente, e em todos os casos, atribuir efeitos negativos à prática.

A propósito do efeito das transferências discricionárias voluntárias sobre a desigualdade territorial, não há consenso na literatura. Observam-se manifestações no sentido de que a inexpressividade dos montantes veiculados por esse mecanismo em relação ao orçamento geral não geraria desigualdade em uma análise ampla (ARRETCHE, 2010). De outro lado, há defesa no sentido de que o orçamento municipal é consumido pelos gastos fixos e obrigatórios, de modo que apenas essa modalidade de recursos poderia ensejar investimentos em programas voltados ao desenvolvimento (DALLAVERDE, 2016).

Segue-se do exposto a possibilidade de destacar alguns elementos que circundam o quadro teórico de análise sobre as emendas parlamentares ao orçamento: voto personalíssimo, dimensão distrital, credit clamiling, pork barrel, presidencialismo de coalizão, expectativas dos atores políticos e sociais, indivi- dualismo parlamentar, regulação federal e regimental e desigualdade territorial.

Sacam-se, ainda, indicativos de favorecimento na destinação de recursos para municípios caracterizados como relevantes para a base eleitoral do parlamentar. Contudo, para além dessa perspectiva, não se pode desconsiderar os fatores estruturais que incidem sobre esse comportamento, como por exemplo o arcabouço normativo que sustenta a função orçamentária, o federalismo e as regras eleitorais.

De qualquer modo, por não sofrerem regulação federal do gasto e serem executadas no contexto de cooperação (LRF), podem ter suporte nos recursos das transferências voluntárias discricionárias, não vinculadas, as políticas públicas de interesse comum, ditas secundárias, cuja execução ficou a cargo dos municípios a partir da descentralização.

Para tanto, atores do Poder Executivo e Legislativo, carregados com seus atributos, adentram na arena de interação representativa do processo orçamentário. A partir de perspectivas calculadoras e/ou culturais, e tendo em conta as restrições advindas do sistema de governança, do sistema de recursos e do atributo dos atores, definem a descentralização de parcela do orçamento da União.

Os atores podem priorizar suas preferências individuais e transferir a incumbência sobre o controle das contas para outros, mas podem adotar posições que visem à igualdade territorial. Essa lógica, sobre o manejo de recursos comuns e o alcance dos resultados subótimos ou ótimos, foi encampada por Batista (2016) ao descrever a posição dos ministros no processo orçamentário. Todavia, pode ser espraiada para os demais atores que configurem situações de ação em sistemas socioecológicos (McGINNIS; OSTROM, 2014).

Dalleverde (2016) registra a vulnerabilidade dos municípios para pleitear recursos, diante da precariedade técnica e tecnológica do respectivo corpo funcional para acesso ao Sistema de Convênios (SICONV), ainda que reconheça que o sistema permite um maior acesso a informações e a diminuição de influências político- partidárias nos repasses. Enfrenta a autora as posições sobre a inexpressividade e insignificância das transferências voluntárias, sustentando a importância desse instrumento para o desenvolvimento local e da nação. A base de sua argumentação centra-se, como antes anotado, no fato de grande parte dos municípios dependerem desses recursos para promover investimentos, uma vez que as demais receitas são vertidas para despesas correntes.

Em suma, as emendas orçamentárias representam uma unidade do sistema de recurso processadas em uma arena de interações e resultados no contexto de um sistema de normas e propriedades que conformam as ações dos atores, sistema este que recebe influência e constrangimento de outros sistemas.

Nesse contexto, a ampliação da compreensão que envolve esse fenômeno depende de anteparo metodológico apto a sustentar a trajetória necessária à instrumentalização da realização deste trabalho, como descrito no próximo capítulo.