ALCANCE DOS OBJETIVOS DA PESQUISA

Com vistas a atender ao objetivo geral da pesquisa foram fixados quatro objetivos específicos, tendo sido o primeiro deles alcançado no capítulo 2, com a respectiva sumarização no tópico 2.2.3 e nos quadros 28 e 29. Nessa oportunidade, foram identificados os principais elementos colhidos nos documentos e bibliografia analisados, que estabelecem o nexo teórico e normativo entre Consórcio Público Intermunicipal e Transferências Discricionárias Voluntárias (TDV). Revelou-se que ambas as categorias de contexto trazem em si a natureza cooperativa voltada à redução da desigualdade territorial – desigualdade esta que interfere no desenvolvimento concebido a partir da implementação de políticas públicas e integração federativa.

Por meio de dados levantados do Orçamento da União arrolados no item 4.1.2 atingiu-se o segundo objetivo da pesquisa, qual seja: evidenciar o volume de recursos transferidos voluntariamente por emendas parlamentares individuais no âmbito do Orçamento da União para Consórcios Públicos Intermunicipais, no período de 2015 a 2017, relacionando-o com o total. A análise da distribuição desse total entre entes de diversas naturezas jurídicas expressou o componente empírico do estudo, que aliado à análise de conteúdo colaborou com as inferências edificadas.

As escolhas dos municípios entre se consorciarem ou se manterem isolados no trato das políticas públicas, e as opções dos parlamentares de, por meio de emendas orçamentárias, direcionar recursos das TDV para municípios ou para CPI

foram delineadas a partir de bases neoinstitucionais. Consideram-se, como alguns fatores que interferem nas resultantes dessas escolhas, os relacionados: às regras do jogo, ao comportamento político, às lideranças e à ação coletiva – constructos fixados como categorias de análise a respaldar a resposta à questão de pesquisa.

Verificou-se que as regras do jogo formais, que estruturam as categorias de contexto enfocadas (CPI e TDVEPI), trazem em si o atributo cooperativo indutor do consorciamento, embora possam sofrer influências de ordem individualista de fatores como os relacionados ao federalismo e ao sistema eleitoral brasileiros. No que toca às regras informais, não foi possível estabelecer generalização no mesmo sentido que o estabelecido para as regras formais, especialmente em face de dois motivos. Um deles se vincula à circunstância de que os atributos cooperativos das regras do jogo informais como confiança, reciprocidade, solidariedade, foco em desenvolvimento regional e governança multinível – presentes no conteúdo específico sobre CPI – relacionaram-se a contextos determinados. Exemplo desse contexto se extrai do fato de quatro dos seis documentos analisados abordarem casos de consórcios situados na Região Sul do país, integrada pelo estado catarinense, cuja cultura cooperativa é apontada como mais arraigada. Além disso, constou um documento registrando situações de consórcios nordestinos desvinculados do atributo cooperativo, ante o predomínio da cultura autárquica.

O segundo motivo que obsta a generalização enfocada relaciona-se com a ausência de conteúdo significativo apto a atrelar as TDVEPIs a atributos cooperativos no plano das regras informais. Isto se deve, sobretudo, aos apontamentos sobre a competitividade exarada do sistema eleitoral, o enfoque de moeda de troca que sustenta as redes formadas pelos atores e a destinação localista dos recursos para retribuir eleitores. A inexpressividade dos valores das TDVEPIs para CPI (4.1.2), se comparada a entes de outras naturezas jurídicas, materializa as regras de uso selecionadas pelos atores, os quais se direcionam a destacar mais recursos para municípios isolados.

Em que pese o exposto, o histórico de consorciamentos bem-sucedidos, inclusive com recebimento de incentivos orçamentários supralocais, também compõe as regras informais aptas a incentivar a cooperação. Isto por espelhar

componentes tendentes a ser integrados às regras de uso e a atributos dos atores, de modo que, além de perspectivas calculistas, as perspectivas culturais passem a modular os comportamentos. Assim, em linhas gerais, torna-se possível incluir as regras do jogo (item 4.3.1), formais e informais, como motivações à cooperação e, por conseguinte, ao consorciamento, apesar da ressalva acerca do peso atribuído ao contexto.

Além das regras do jogo, verificou-se no item 4.3.4 que figura também entre as motivações para criação e manutenção dos CPIs – vinculados à política pública secundária – o trato de tais políticas na perspectiva da eficiência, eficácia, efetividade e na de alcançar desenvolvimento regional. Outra motivação arrolada é de que o Consórcio sirva como advocacy, inclusive na representação de interesses dos associados para obtenção de recursos orçamentários de entes supralocais – finalidade apontada nos seis documentos considerados na análise de frequência (quadro 27). Por consequência, a perspectiva de facilitar o recebimento de recursos orçamentários supralocais induz a ação coletiva.

Em suma, as inferências dos itens 4.3.1 incluem as regras do jogo como motivação à cooperação, e as do item 4.3.4 inserem no âmbito motivacional dos CPIs propósitos relacionados às políticas públicas, desenvolvimento e representação dos associados, inclusive com foco na obtenção de TDV. Logo, a partir da conjugação de tais inferências, atingiu-se o terceiro objetivo da pesquisa.

Os dados inferidos no item 4.3.2 embora apontem, preponderantemente, para comportamentos políticos orientados à integração interfederativa no âmbito do CPIs, demonstram que, no tocante às transferências orçamentárias estudadas, o movimento dos atores se pauta mais pelas urnas. Isto mesmo com a divergência instaurada na doutrina quanto à efetividade da repercussão das emendas orçamentárias individuais no voto do eleitor. Acena-se que o prefeito é um elemento importante para que o cidadão reconheça o crédito do parlamentar responsável pelo repasse de recursos que garantiu a política pública que lhe é entregue. Como recursos dessa natureza se dirigem mais a investimentos que a suporte de despesas correntes, o prefeito também recebe destaque político frente ao seu eleitorado. Dito cenário faz emergir consideração sobre a perspectiva utilitária que movimenta o comportamento dos

atores políticos a partir de benefícios eleitorais que supõem poder obter em face da descentralização de verba diretamente em favor de municípios isolados.

O volume de recursos destinado por emendas orçamentárias individuais estudadas no âmbito do Orçamento da União para Consórcios Públicos Intermunicipais revela a inexpressividade de tais repasses (item 4.1.2). Isto porque a descentralização mencionada para CPIs não alcança sequer um por cento do total distribuído entre os entes de outras naturezas jurídicas, sobretudo municípios considerados individualmente. Somando os valores do período 2015-2017, observa- se que ditos arranjos receberam o menor percentual de repasses se comparadas todas as naturezas jurídicas. Em relação ao número total de Consórcios existentes, poucos são os agraciados com os recursos focalizados, e a maior parte deles concentra-se na Região Sul.

Logo, conquanto os elementos relacionados às regras do jogo – sobretudo as formais – incentivem a cooperação intermunicipal, a materialização do repasse de TDVI para CPI não se mostra tão incentivadora.

Assim, a partir da conjugação do conteúdo observado sobre as regras do jogo (item 4.3.1), o comportamento político (item 4.3.2) e os dados empíricos levantados do orçamento da União (item 4.1.2), atinge-se o quarto objetivo da pesquisa. A costura dos dados citados permite a conclusão sobre a inexistência de alinhamento entre as emendas orçamentárias enfocadas e o apontamento constitucional de cooperativismo interfederativo, se considerada a falta de expressividade da destinação dos recursos para CPI.

Em que pese o exposto, a circunstância empírica que auxilia na costura das conclusões deve também ser observada à luz de outros fatores, especialmente pela constatação do baixo volume de projetos de Consórcios Públicos apresentados para serem suportados por recursos das TDVs, ilustrado na figura 10. Entre ditos fatores, cita-se o relacionado a lideranças por atores na assunção de papéis técnicos, políticos e sociais voltados ao propósito consorcial, especialmente em face das seguintes constatações: i) existência de deficiências técnicas e administrativas dos entes municipais, seja para compor projetos cooperativos ou atender aos comandos do sistema de convênios que dá suporte a tais tramitações;

ii) alcance de propósitos cooperativos quando da presença de atores que encampam o papel de liderança política, voltada à formação das articulações e alianças de cunho regional; e iii) baixa frequência de lideranças que representem a posição da população no contexto das políticas públicas consorciadas, seguida da dependência da participação social de existência dessas lideranças.

Desse modo, cabe considerar que a ação coletiva configurada no contexto do Consorciamento e no direcionamento de TDVEPI para os CPIs pode estar submetida a obstáculos decorrentes da falta de empreendedores políticos focados nas alianças de cunho regional e no suporte técnico no trato dos projetos cooperativos. Mencionados óbices devem compor o plano de análise, em conjunto com o apontamento sobre a fragilidade da participação social no contexto de direcionamentos voluntários de recursos comuns para políticas públicas secun- dárias. Até porque as lideranças aparecem como auxiliares na superação de deficiências participacionistas.

A participação social na ação coletiva enfocada aparece no conteúdo como uma folha de papel com poucos pontos demarcados e desconectados de um plano que deveria ser traçado a partir de lógica comum que orienta o sistema democrático. No campo dos CPIs, o conteúdo vincula a participação social à fragilidade e carência de protagonismo. E os fragmentos sobre as descentralizações voluntárias advindas de alterações orçamentárias realizadas pelas emendas individuais se relacionam mais exclusivamente ao momento do voto do eleitor. Ou seja, não se adentra o trato de eventuais fases consultivas ou deliberativas dos processos decisórios relacionados.

Por certo, deve-se considerar que dita inserção do cidadão no processo decisório seja possibilitada na fase de elaboração das leis orçamentárias federais, bem como que as regras do jogo que obstam a troca de programas definidos nos termos do PPA, LDO e LOA refreiem, em alguma medida, localismos. Todavia, a insignificância ou ausência de apontamentos sobre a participação efetiva do cidadão nos processos decisórios atinentes às unidades de contexto merece consideração.

Isto porque o recurso objeto de estudo pode contornar naturezas incrementais do orçamento e inflexibilidades para investimentos, bem como se voltar a reduzir assimetrias nos munícipios, inclusive de receitas e de serviços. Pode, ainda, priorizar o atendimento de políticas públicas aviadas por projetos

cooperativos operados por CPI em detrimento dos isolados e, com isso, minimizar eventual distribuição inadequada do recurso comum decorrente da maior amplitude da população albergada por políticas públicas consorciadas. Com isso, pode estimular a formulação de mais projetos cooperativos que, em essência, desestimulam a concentração de poder, rivalidades e isolamentos no âmbito municipal. Por conseguinte, pode reduzir dilemas de ação coletiva.

Logo, amparando-se nas inferências sobre a relevância do papel das lideranças (item 4.3.3) e da participação social (item 4.3.4) nas ações cooperativas espelhadas pelo consorciamento intermunicipal e pelas TDVEIs, conclui-se que o protagonismo nessas searas auxilia na redução dos dilemas de ação coletiva.

A partir da edificação das considerações que emergiram das quatro categorias de análise e dos dados empíricos consignados foi possível atender ao objetivo de investigar de que modo as TDVs processadas por EPI ao OU figuram como incentivo à cooperação intermunicipal formalizada por CP e responder à questão de pesquisa. Em suma, o incentivo advém da disposição dos atores de atuar em regime cooperativo a partir da expectativa de que, desse modo, as políticas públicas vinculadas às suas competências receberão suporte orçamentário advindo das transferências federais, e de que os projetos cooperativos terão prioridade na destinação desses recursos. As motivações vinculadas à ação coletiva e os atributos das regras do jogo que estruturam os Consórcios Públicos Intermunicipais e as transferências orçamentárias sustentam essa expectativa, sobressaindo-se para esse efeito o histórico de outros arranjos que se beneficiaram da indução financeira.

Por conseguinte, é possível concluir que o incentivo em questão se relaciona mais com o campo da expectativa, inclusive porque o aceno normativo é o de que sejam priorizados projetos consorciados. Pela leitura neoinstitucional pode-se consignar que a expectativa dos atores políticos e dos beneficiários dos recursos interfere nos respectivos comportamentos, balizados por algum grau de cálculo estratégico.

Reforçam a alocação da resposta do objetivo geral no campo das expectativas as ponderações provenientes dos dados empíricos sobre as destinações

das transferências enfocadas e sobre estratégias do comportamento político voltadas mais ao reforço da própria imagem que a finalidades comunitárias. Contudo, as bases neoinstitucionais afastam a possibilidade de se vincularem as resultantes políticas e sociais exclusivamente à dinâmica comportamental, haja vista as regras do jogo e outros elementos estruturais, como a liderança que a condiciona.

Depreende-se do exposto a importância de que as regras do jogo e as lideranças estejam estruturadas para conformar a ação coletiva com propósitos comunitários e regionais e fortalecê-la por meio da participação social e dos demais elementos que integram os processos da boa governança – inclusive porque tais processos sobressaíram-se como relevantes na consolidação da cooperação. Dessa forma, a ação coletiva servirá de elo para que as transferências orçamentárias voluntárias processadas por EPI incentivem, de maneira mais efetiva, o Consorciamento Intermunicipal, e estes arranjos, reciprocamente, induzam a priorização dos projetos consorciados na agenda orçamentária federal.

Dita reciprocidade corresponde a reforço ao estímulo à solidariedade territorial no âmbito das políticas públicas e no do orçamento público, bem como à consolidação da cultura cooperativa.