Expressão da Cooperação Intermunicipal nas Regras do Jogo

Regras formais e respectivos atributos

No que tange às regras formais e respectivos atributos, sobressaem-se para fins do recorte desta pesquisa algumas linhas normativas. As que orientam para o Federalismo (docs. 2, 7, 12), qualificado como cooperativo e voltado à integração nacional e ao desenvolvimento (BRASIL, 1988), e as que fixam o Consórcio Público como mecanismo dessa cooperação e alocam entre os objetivos do arranjo ações e políticas de desenvolvimento urbano, socioeconômico local e regional (BRASIL, 1988; 2007).

Destacam-se, ainda, as que especificam a transparência e a participação social como integrantes do sistema jurídico que estrutura o orçamento brasileiro (BRASIL, 1988; 2000), inclusive por corresponderem a princípios de governança (OLIVEIRA; PISA, 2015; HENRICHS; MEZA, 2017), e as que delineiam a natureza cooperativa das transferências orçamentárias discricionárias voluntárias. Dita feição cooperativa se expressa, mais precisamente, na Lei de Responsabilidade Fiscal, com enfoque na diminuição da desigualdade de receitas (BRASIL, 2000) e na prioridade da destinação das mencionadas transferências para políticas públicas operadas por Consórcios Públicos (BRASIL, 2011).

Verificam-se, pois, a presença de atributos voltados ao cooperativismo no quadro componente das regras do jogo formais relativas aos Consórcios Públicos, os quais podem ser confirmados por preponderância no conteúdo específico (docs. 7, 8, 9, 10, 11). Dita confirmação se operou pela vinculação a esta unidade de registro dos seguintes atributos: segurança jurídica, transparência, estabilidade, suporte para transferências orçamentárias, indução à cooperação e mecanismo de coordenação.

As centralidades da categoria de contexto retiradas do aporte teórico geral ratificam essa posição, consoante quadro 28.

QUADRO 28 - CENTRALIDADES DOS CONSÓRCIOS PÚBLICOS MUNICIPAIS

CONSÓRCIO PÚBLICO FONTE

Centralidade

Promoção do Desenvolvimento Local e Regional Abrúcio e Sano (2013)

Desenvolvimento Sustentável Lopes (2016)

Desigualdade Territorial Abrúcio e Sano (2013); Souza (2012)

Cooperação Brasil (1988), IPEA (2010)

FONTE: Adaptado do quadro teórico.

No que se refere às regras informais, identificam-se nos fragmentos do conteúdo analisado a presença de atributos cooperativos no Consorciamento, tais como confiança, compartilhamento, reciprocidade, culturas de solidariedade, de cooperação e de diálogo. Identificam-se, ainda, atributos associados aos princípios de governança. Todavia, os resultados, ainda que merecedores de destaque ante a preponderância (docs. 7, 8, 10, 11), não permitem defender a existência de padrão cooperativo em todos os Consórcios. Isto porque assimetrias (doc. 12) e enfoque restrito à maximização de preferências e despido de interesses regionalizados (doc. 9) correspondem a atributos apontados no conteúdo específico que vão de encontro à perspectiva cooperativa.

A cultura cooperativa vinculada ao Estado de Santa Catarina em estudo de caso de consórcios catarinenses (docs. 10, 11) não foi identificada nos estados da Paraíba e de Pernambuco, no que toca ao Consórcio CODEAM/PE9 e ao Consórcio Grande Recife/PE. Isso por conta das características históricas

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centralizadoras e localistas que permeiam os respectivos ambientes e que inibem a cooperação (doc. 12).

A esse respeito, cabe ponderar que em tais casos as regras formais e os mecanismos de deliberação não estão sendo suficientes para induzir a integração necessária ao associativismo (doc. 12), assim como se mostra ausente a confiança que serve de amálgama na consolidação das redes de cooperação (NASCIMENTO; LABIAK JR., 2011).

No que tange às transferências voluntárias processadas por emendas individuais, tem-se que as respectivas regras formais se embasam no cooperativismo (LRF, Regimento da Comissão Mista do Orçamento, Portaria n.º 507/2011) e são integradas por barreiras a particularismos. Dentre as mencionadas barreiras citam-se as que emergem do PPA, da LDO, da LOA (doc. 4) e da magnitude dos distritos (docs. 1, 2, 6). As centralidades vinculadas à igualdade, integração e cooperação advindas do aporte teórico geral vão nessa linha, consoante quadro 29.

QUADRO 29 - CARACTERIZAÇÃO E CENTRALIDADE DAS TRANSFERÊNCIAS DISCRICIONÁRIAS VOLUNTÁRIAS

TRANSFERÊNCIAS ORÇAMENTÁRIAS

DISCRICIONÁRIAS VOLUNTÁRIAS FONTE

Centralidade

Propósito de busca de igualdade no plano regional. Dallaverde (2016), Moutinho (2016); STN (2016)

Propósito de redução de desigualdade de receitas e

desigualdade territorial. Arretche (2012)

Propósito de integração e alcance dos objetivos

da Nação. Bercovice (2008)

Caracterização Relação intergovernamental estabelecida a título de cooperação interfederativa.

Arretche (2012), BRASIL (2000), Dallaverde (2016)

FONTE: Adaptado do quadro teórico.

Contudo, o conjunto institucional – no qual se incluem o sistema eleitoral e a dimensão distrital – gera destinações menos propensas a uma perspectiva de política pública com caráter regionalizado e cooperativo, ante o cenário eleitoral competitivo (docs. 1, 2), o que vai de encontro às centralidades descritas no quadro 29.

Consoante às regras informais ou de uso, identificam-se as advindas das redes de relacionamento partidário (doc. 4) e entre membros do legislativo federal e executivo municipal (docs. 1, 2, 3), os fatores culturais do histórico profissional do político (doc. 3) e as associadas ao presidencialismo de coalizão (doc. 4). Os procedimentos usuais relacionados a estas últimas – que supostamente colocariam a execução da emenda orçamentária em um plano negocial entre executivo federal e congressistas – não foram atestados em preponderância pelo corpus específico (doc. 4). Ademais, a impositividade conferida pela EC n.º 86/2015 às emendas individuais limita em volume a perspectiva de seu uso como moeda de troca no que tange ao presidencialismo de coalizão. De qualquer modo, em linhas gerais, por seguirem atreladas a fragmentos com propósitos mais utilitários, com enfoque no resultado eleitoral, a generalização do atributo cooperativo não está amparada pelo conteúdo analisado.

Pondera-se que, para integrar o plano das normas do sistema de governança, as regras do jogo informais não podem estar restritas àquelas consideradas relevantes por atores específicos para prática de ações em determinados ambientes, segundo Mcginnis e Ostrom (2014). Para esses neoinstitucionalistas, nessas situações, as características representariam apenas atributos dos atores, pois para figurarem no sistema de governança precisam integrar o amplo repertório de normas inseridas no cenário cultural e social.

Colabora com a ampliação da compreensão das regras de uso em observação a expressividade de valores das transferências estudadas para municípios de modo isolado em relação aos repassados para Consórcios Intermunicipais (tópico 4.1.2). A situação pode representar, entre outros aspectos, que a preferência de destinação a projetos consorciados prevista na Portaria 507/2011 não está sendo observada – o que redundaria, preliminarmente, em incongruência entre a regra formal cooperativa e a regra de uso individualista. Todavia, a circunstância merece ser considerada à luz de vários fatores, entre os quais, os relativos a outras unidades de registro, como a do comportamento político e da liderança.